Direktivets syfte och skyddsintressen

För att utröna varför direktivet har antagits får man läsa i skälen till detsamma. Där framgår det att direktivet bland annat antagits för att förverkliga unionens miljöpolitik som bygger på flera principer, däribland principerna om att förebyggande åtgärder bör vidtas.¹¹⁰ Dessutom uttrycks att det är essentiellt att realisera unionens målsättningar i fråga om miljöskydd och livskvalitet.¹¹¹ Eftersom direktivet hänvisar till målsättningar

109 Det långsiktiga klimatmålet är att Sverige skall nå nettonollutsläpp av växthusgaser till år 2045, vilket är en del av det klimatpolitiska ramverket. Se Prop. 2016/17:146, s 1.

110 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011, om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, Skäl 2.

111 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011, om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, Skäl 4.

38

om miljöskydd bör en koppling till artikel 3.3 i FEU samt artiklarna 11 och 191 i FEUF kunna göras.¹¹² Dessa artiklar innefattar hållbar utveckling, hur man främjar hållbar ut-veckling samt vilka miljömål unionen har. Unionens miljömål kommer till uttryck i FEUF artikel 191 och är formulerade enligt följande:

• Att bevara, skydda och förbättra miljön.

• Att skydda människors hälsa.

• Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.

• Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala mil-jöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen.

Följaktligen innebär detta att MKB-direktivet är ett verktyg för att värna dessa miljömål.

Tanken är att direktivet skall kunna göra detta genom att tillämpas ”för bedömningen av inverkan på miljön av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra be-tydande påverkan på miljön”, vilket stadgas i artikel 1. Så som det vidare uttrycks i doktrin syftar direktivet till att inrätta ett gemensamt system inom EU där förhandsbe-dömningar görs av projekt ”som kan antas medföra stor inverkan på miljön”.¹¹³ Enligt artikel 1a i direktivet är projekt ”utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i land-skapet, inklusive mineralutvinning”. De åtgärder som omfattas av artikel 1 är därmed omfattande och vilka skyddsintressen som blir relevanta vid planerandet av ett visst pro-jekt bör variera från fall till fall. Detta bör bero på propro-jektets omfattning och lokalisering eftersom olika topografi medför olika utmaningar, till exempel avseende djur- och växtarter och närliggande bebyggelser. Summa summarum, MKB-direktivet syftar till att värna unionens miljömål och skydda miljöintressen genom att införa förhandsbe-dömningar i unionsländerna för projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.

4.2.2 Artikel 1.3

MKB-direktivet antogs år 2011 och innehöll redan då en undantagsbestämmelse i artikel 1.3 som innebar att en medlemsstat kunde välja att inte tillämpa direktivet under vissa

112 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, förklaring till artikel 37, miljöskydd.

113 Nilsson, Introduktion till EU:s miljörätt, s 39.

39

förutsättningar. Lydelsen var som följer: ”Medlemsstaterna får, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, besluta att inte tillämpa detta direktiv på projekt som avser det nationella försvaret om de anser att det skulle inverka negativt på detta syfte.” Efter 3 år ändrades denna undantagsmöjlighet genom ett ändringsdirektiv och blev mer extensiv. Idag är artikel 1.3 formulerad som följande:

”Medlemsstaterna får, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nation-ella lagstiftningen, besluta att inte tillämpa detta direktiv på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret” eller ”projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften.”¹¹⁴ Utöver projekt som har anknytning till försvaret kan således även projekt undantas från MKB-direktivet med motiveringen att det rör sig om beredskapen vid civila olyckor och kriser.

Anledningen till utvidgandet av möjligheterna för en medlemsstat att inte tillämpa di-rektivet för ett visst projekt framgår av skäl 20 i ändringsdidi-rektivet. Där belyses det att det kan uppstå problem i vissa fall vid efterlevnad av MKB-direktivet för vissa projekt som är kopplade till hanteringen av civila olyckor och kriser. Detta kan medföra nega-tiva konsekvenser som bland annat påverkar miljön negativt.¹¹⁵ Följaktligen ges det en möjlighet för en medlemsstat, i syfte att värna syftet bakom verksamheten i fråga, att inte tillämpa MKB-direktivet om medlemsstaten finner det lämpligt. Exempel på vad dessa projekt skulle kunna utgöra ges inte, men under den rådande Covid-19 pandemin har Sverige valt att inte tillämpa MKB-direktivet för vissa projekt med hänvisning till artikel 1.3. En redogörelse för hur Sverige har förhållit sig till artikel 1.3 i dessa fall kan således ge en viss vägledning både för under vilka omständigheter undantag från MKB-direktivet kan göras och vad för verksamheter det kan röra sig om.

4.2.3 Tillämpning av artikel 1.3 i Sverige

I maj 2020 utgav miljödepartementet en promemoria som behandlande brådskande änd-ringar av tillståndsprövade miljöfarliga verksamheter till följd av Covid-19-pande-min.¹¹⁶ Bakgrunden till varför snabba omställningar krävdes i flera verksamheter var

114 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, artikel 1.1 b.

115 Se MKB-direktivet skäl 20.

116 Miljödepartement, Åtgärder för att underlätta brådskande ändringar av tillståndsprövade miljöfarliga verk-samheter i samband med covid-19.

40

som sagt på grund av pandemin som orsakades av coronaviruset 2019-nCoV (SARS-CoV-2) som orsakar Covid-19. Eftersom Sverige och övriga länder befann sig, och fort-farande befinner sig, i en ansträngd situation fordrades utomordentliga ingripanden för att hantera pandemin. Dessa ingripanden medförde att det ställdes höga krav på många aktörer i samhället för att dessa skulle kunna möta pandemins påfrestningar. Vidare var det viktigt att de åtgärder som krävdes var tillräckliga så att de hade någon effekt på pandemins negativa åverkningar.¹¹⁷ Det som föreslogs i promemorian för att möta dessa negativa effekter, och som senare godtags av regeringen,¹¹⁸ var tillfälliga ändringar av MPF och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH).

Syftet bakom dessa ändringar var att snabbare få till stånd tidsbegränsade ändringar för tillståndsprövade miljöfarliga verksamheter som behövde öka sin produktion till följd av en ökad belastning. Denna ökade belastning hade ett direkt samband med den rådande pandemin och innebar att en verksamhetsutövare, om dennes verksamhet pekades ut i de föreslagna ändringarna, inte behövde söka tillstånd för en brådskande ändring. I stäl-let räckte det med att anmäla ändringen till ansvarig tillsynsmyndighet, vilket medförde väsentliga processlättnader.¹¹⁹ En pandemi sågs alltså som en kris och kunde motivera undantag från MKB-direktivet.

De verksamheter som pekades ut i promemorian var inte bara föremål för nationell lag-stiftning, utan de var även föremål för MKB-direktivet. Detta medförde att de föreslagna ändringarna inte fick strida mot direktivets bestämmelser. Ändringarna framhölls av miljödepartementet vara förenliga med direktivet och kunde undantas genom artikel 1.3 eftersom de utpekade verksamheterna hade en direkt roll vid hantering av civila kri-ser.¹²⁰ Dessa verksamheter var krematorier, fiskodlingar, producenter av medicinsk ut-rustning, sjukvårdsmateriel och olika produkter för att motverka smittspridningen av virus.¹²¹ Den verksamhet som sticker ut är fiskodlingar. Anledningen till att dessa verk-samheter omfattades av processlättnader var för att efterfrågan på matfisk minskade

117 A a s 16.

118 Se pressmeddelande från miljödepartementet, Regeringen underlättar miljöprövning för att möta behov under coronakrisen - Regeringen.se.

119 Miljödepartement, Åtgärder för att underlätta brådskande ändringar av tillståndsprövade miljöfarliga verk-samheter i samband med covid-19, s 4.

120 A a s 35.

121 A a s 4.

41

rejält till följd av att distributionskanalerna i princip upphörde samtidigt, vilka var ho-tell- och restaurangkedjor och exportörer. Eftersom fiskarna växte i kassarna (vattenin-hängnader) behövdes mer foder. Problemet var att den tillåtna fodermängden reglerades i verksamhetsvillkoren och alternativet till mer foder var att ta upp fisken ur kassarna, vilket kunde resultera i spill. Då verksamheterna behövde ställas om under kort tid var det svårt att lösa distributionssvårigheterna. Därför blev lösningen att erbjuda tidsbe-gränsade processlättnader för dessa verksamheter så att villkor kunde ändras snabbt efter anmälan.¹²² Något som är essentiellt att påtala är att just fiskodlingar inte ansågs utgöra projekt som kunde undantas från MKB-direktivet med hänvisning till artikel 1.3. Detta gjorde att de tillåtna ändringarna begränsades till ändringar som inte kunde antas med-föra betydande miljöpåverkan. På så sätt höll sig Sverige till den gällande regleringen i MKB-direktivet.¹²³

Sammanfattningsvis har Sverige motiverat undantag från MKB-direktivet med hänvis-ningen till den kris som uppstod till följd av Covid-19-pandemin, där verksamheter som hade en direkt roll för hanteringen av pandemin undantogs. Det som går att utläsa från Sveriges tillämpning av artikel 1.3 är att de projekt som omfattas av artikeln måste ha ett direkt samband med den kris eller civila olycka som har inträffat. Indirekta samband så som förlorade distributionskedjor motiverar därmed inte ett undantag från MKB-di-rektivet. Dock framstår detta som egendomligt eftersom krematorier trots allt undantogs, vilket är tankeväckande eftersom det är svårt att se hur dessa verksamheter har ett direkt samband till pandemin. Undantagandet från tillstånd av krematorier motiverades med att pandemin medförde ökade dödstal i landet, vilket följaktligen ökade belastningen på krematorierna.¹²⁴ Därmed tycks indirekta samband vara godtagbara i det fallet, men vad gällde fiskodlingarna ansågs sambandet alltför indirekt. Vidare kan det ifrågasättas om krematorier skulle kunna ses som ”…projekt som enbart avser beredskapen av kri-ser…”.¹²⁵ Detta torde inte vara krematoriers primära funktion, utan kremering är snarare en sed som kan kopplas tillbaka till forntidens eldbegängelse och började växa fram i

122 A a s 22.

123 A a s 23.

124 A a s 21.

125 MKB-direktivet artikel 1.3.

42

Sverige under år 1857.¹²⁶ Vid läsning av avsnitt 2.1 bör även detta stämma in på hamn-verksamheter; de torde inte heller omfattas av artikel 1.3 ordalydelse. Dock undantogs krematorieverksamheterna ändå. Således är det inte otänkbart att argument skulle kunna föras för att även undanta hamnverksamheter om klimatkrisen kan jämställas med krisen som uppstod till följd av Covid-19-pandemin. Sålunda är det av vikt att undersöka om klimatkrisen kan jämställas Covid-19-pandemin.

För att se om Covid-19-pandemin kan jämföras med klimatkrisen är det först intressant att försöka utröna om klimatkrisen kan ses som en kris enligt MKB-direktivet artikel 1.3 likt Covid-19-pandemin. Om klimatkrisen kan ses som en kris enligt MKB-direktivet, där hamnverksamheter har en direkt koppling till hanteringen av denna, skulle det kunna motivera ett undantagande av hamnverksamheter från MKB-direktivet. På så sätt skulle processlättnader i form av undantagande från både tillståndsansökningar och förhands-bedömningar möjliggöras i syfte att påskynda omställningen av transportsektorn.

4.2.4 Jämförelse mellan Covid-19-pandemin och klimatkrisen

Covid-19 klassas som en samhällsfarlig sjukdom till följd av de negativa effekter viruset har på samhällen runt om i världen.¹²⁷ Effekterna har både en direkt och indirekt påver-kan på samhället, där dödlighet, sjuklighet och belastning på sjukvården påver-kan ses som direkta effekter. De indirekta effekterna hör ihop med både förändrade levnadsvanor som påverkar efterfrågan på marknaden, vilket leder till försämrad ekonomi och föränd-rade arbetssituationer för många. Vidare finns även en psykisk aspekt som kan ses som en indirekt effekt, vilken hänger samman med ändrade beteenden i samhället där fysiskt avståndstagande till andra påverkar befolkningen på både lång och kort sikt. Detta väcker en viss oro hos befolkningen som skiftar mellan olika samhällsgrupper; oron är starkare ju mer hen påverkas av pandemin. God ekonomi och god hälsa torde ha en lugnande effekt, medan motsatsen har en motsatt effekt. Sammantaget kommer dessa

126 Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbunds kremationsutredning, Den framtida krematorieverksamheten, s 8–10.

127 Folkhälsomyndigheten, Covid-19-pandemins tänkbara konsekvenser på folkhälsan, artikelnummer 20084, un-der avsnitt ”Inledning”.

43

effekter ha en påverkan på den allmänna folkhälsan och kommer troligtvis hänga kvar under en lång tid framöver.¹²⁸

Liksom Covid-19-pandemins negativa effekter är även klimatkrisens negativa effekter allvarliga. Dessa effekter består av smältande isar och stigande havsnivåer, massutrot-ning av djurarter, ökade dödstal till följd av värme och kyla, sjukdomar och extrema väder, ökande samhällskostnader och så vidare.¹²⁹ Dessa effekter är ödesdigra i sig, men något ytterligare alarmerade är att en ny forskningsstudie indikerar att klimatförändring-arna riskerar påverka att Golfströmmen i så pass hög grad att den riskerar att kollapsa, vilket skulle få katastrofala följder för världens befolkning.¹³⁰ Även de indirekta effek-terna av ett förändrat klimat kommer vara allvarliga, som försämrad ekonomi till följd av höga samhällskostnader vid översvämningar, hungersnöd till följd av torka, skogs-bränder till följd av hetta och så vidare.¹³¹ Listan skulle kunna göras lång men det står oavsett vad klart att de indirekta effekterna kommer att få, och redan har, en graverande effekt på världen. Tittar man vidare på letaliteten avseende Covid-19-pandemin så skil-jer dig dödligheten åt mellan olika åldersgrupper. I Stockholms län skattades letaliteten ligga på 0,6 % för de som insjuknade i mars år 2020, där de över 70 år hade en letalitet på 4,3 % och åldersgruppen 0–69 år hade en letalitet på 0,1 %.¹³² Dessa siffror kan inte sägas tala för de slutgiltiga siffrorna när pandemin är över, inte heller talar denna statistik för den globala effekten av Covid-19. Dessutom måste det beaktas att svensk sjukvård samt dess resurser ligger på en hög nivå internationellt sett med hög effektivitet och resultat i jämförelse med jämförbara EU-länder.¹³³ Däremot visar siffrorna vad som kan klassas som en kris i Sverige i dödstal. En jämförelse med klimatkrisen är svår att göra eftersom det är svårt att fastställa hur stora dödstal klimatkrisen kan medföra. En studie som publicerades i juli 2021 visar på att 9,4 % av alla globala dödsfall mellan åren 2000 och 2019 var till följd av extrema väder med hetta och kyla, vilket blir allt vanligare till

128 Folkhälsomyndigheten, a a, under avsnitt ”Inledning”.

129 Se t.ex. Europeiska unionens officiella webbplats om klimatförändringarnas konsekvenser, Klimatförändring-ens konsekvKlimatförändring-enser | Klimat (europa.eu).

130 Boers, N. Observation-based early-warning signals for a collapse of the Atlantic Meridional Overturning Cir-culation. Nat. Clim. Chang. 11, 680–688 (2021). https://doi.org/10.1038/s41558-021-01097-4.

131 Se t.ex. Europeiska unionens officiella webbplats om klimatförändringarnas konsekvenser, Klimatförändring-ens konsekvKlimatförändring-enser | Klimat (europa.eu).

132 Folkhälsomyndigheten rapport, Skattning av letaliteten för Covid-19 i Stockholms län, s 7.

133 Sveriges kommuner och Landsting, Svensk sjukvård i internationell jämförelse 2018, s 3.

44

följd av klimatförändringarna.¹³⁴ Även i år 2021 har det uppdagats på flera håll i världen att extrem väderlek orsakat stora problem i form av översvämningar, hetta och snö-kaos.¹³⁵ I en annan källa, i form av en vetenskaplig artikel, pekar preliminära siffror på att klimatförändringarna kommer att vara den ledande dödsorsaken år 2100 och således kunna jämställas med bland annat cancer och infektionssjukdomar. Dessutom kommer världens olika delar att drabbas olika hårt, där de fattigare regionerna kommer drabbas hårdare än de rikare.¹³⁶ Baserat på de två vetenskapliga källorna samt vad som rapport-eras om i media går det att föra argument om att vad gäller dödlighet så kommer klimat-krisen vara ett minst lika stort problem som Covid-19-pandemin har varit och fortfa-rande är. Dessutom framgår det att de rikare länderna, inkluderat Sverige, måste ta ett stort ansvar då de allra värsta konsekvenserna inte kommer att synas just här, utan i fattigare delar av världen. Sammantaget är det högst troligt att de negativa konsekven-serna av klimatkrisen kan jämställas med Covid-19-pandemins åverkningar och bör så-ledes ses som en kris, om än mindre synlig i jämförelse med pandemins åverkningar som syntes klart och tydligt inom sjukvården i landet.¹³⁷

Miljödepartementets promemoria motiverade som tidigare nämnts att tillräckliga åtgär-der erfordrades för hanteringen av de negativa effekterna av Covid-19-pandemin.¹³⁸ Det bör även erinras att dagens åtgärder inom transportsektorn är otillräckliga för att Sverige skall nå sitt etappmål till år 2030 avseende utsläpp av växthusgaser.¹³⁹ Dessutom kan starka argument föras för att klimatkrisen bör ses som en akut kris vars effekter är så pass allvarliga att det krävs adekvata åtgärder för att motverka dessa. En sådan adekvat

134 Vetenskaplig rapport av prof. Yuming Guo, Ala Overcenco, prof. Shilu Tong, prof. Qi Zhao, Global, regional, and national burden of mortality associated with non-optimal ambient temperatures from 2000 to 2019: a three-stage modelling study, publicerad juli 2021.

135 Koch-Emmery, L, Torka, översvämningar och storbränder – första halvårets extremväder, svt.se, 31 juli 2021, Torka, översvämningar och storbränder – första halvårets extremväder | SVT Nyheter, hämtad 1 augusti. 2021.

Abrahamsson, S, Åtta döda när skogsbränderna fortsätter rasa över Europa, expressen.se, 2 augusti 2021, Skogs-bränderna fortsätter rasa över Europa (expressen.se), hämtad 2 augusti 2021.

136 Carleton mfl., NBER working paper series, Working paper 27599, Valuing the global mortality consequences of climate change accounting for adaption costs and benefits, s 45 f.

137 Sjölin, A, IVA i princip fullbelagt – bara covidpatienter: ”Vi är så trötta”, svt.se, 23 oktober 2020, IVA i princip fullbelagt – bara covidpatienter: ”Vi är så trötta” | SVT Nyheter, hämtad 1 augusti 2021. Ström, M, Fullt på IVA i Stockholm – regionen vädjar om hjälp, lakartidningen.se, 9 december 2020, Fullt på IVA i Stockholm – regionen vädjar om hjälp (lakartidningen.se), hämtad 1 augusti 2021. Nilsson Malmström, M, Personalen orkar inte – intensivvårdsplatser stänger, sverigesradio.se, 7 mars 2021, Personalen orkar inte – intensivvårdsplatser stänger - Nyheter (Ekot) | Sveriges Radio, hämtad 1 augusti 2021.

138 Jfr. avsnitt 4.2.3.

139 Jfr. avsnitt 4.1.

45

åtgärd kan vara att påskynda omställningen av transportsektorn genom processlättnader för hamnverksamheter som avlastar godstransporter på vägar. Därmed är det ett rimligt ställningstagande att anse att hamnverksamheter har en direkt koppling till hanteringen av den akuta klimatkrisen och att dessa verksamheter skulle kunna undantas från MKB-direktivet genom artikel 1.3. På så sätt skulle hamnverksamheter kunna erhålla process-lättnader, vilket kan påskynda implementeringen av den nationella godsstrategin. Dock skulle ett fullgott argument vara att detta skulle ske på bekostnad av miljömålen som MKB-direktivet trots allt främjar. Detta är emellertid inte en absolut sanning. Å ena sidan värnar MKB-direktiven unionens miljömål genom att förhandspröva miljöskad-liga verksamheter, å andra sidan skulle en snabbare klimatomställning ligga helt i linje med det fjärde målet som listats under avsnitt 4.2.1. Detta mål är ”Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen.” Betoningen tycks ligga på klimatförändringar, vilket kopplar an till två andra miljömål i FEUF artikel 191: ” Att bevara, skydda och förbättra miljö” och ”Att skydda människors hälsa”. Att främja en effektiv omställning av trans-portsektorn är således inte nödvändigtvis på bekostnad av MKB-direktivets skyddsin-tressen, utan tvärtom kan de faktiskt gynnas av minskade utsläpp till följd av en effekti-vare omställning genom tillämpning av artikel 1.3 i MKB-direktivet. Dock kvarstår frå-gan hur man bör se på den lokala miljöpåverkan kontra en global miljövinst. Som nämn-des under avsnitt 1.1 har diskussioner redan börjat föras om en avvägningsregel som tar sikte på denna intressekonflikt är möjlig att införa i MB,¹⁴⁰ vilket ger en fingervisning om en potentiell rättsutveckling. Denna problematik behandlas djupare i avsnitt 5.

Med bakgrund av denna jämförelse går det sammantaget att säg att det bör vara möjligt att inte tillämpa MKB-direktivet på hamnverksamheter, och således skapa processlätt-nader för dessa. På så vis är det möjligt att effektivisera implementeringen av den nat-ionella godsstrategin och ställa om transportsektorn i högre takt. Dock bör direktivets syfte och skyddsändamål beaktas innan undantag görs. Tanken med regleringen är ju att värna unionens miljömål samt skydda miljöintressen genom införandet av förhandsbe-dömningar av miljöskadliga projekt. Avvägningen mellan att tillämpa och frångå

140 Jfr. avsnitt 1.1.

46

direktivet kan ses på två sätt. Å ena sidan kan den lokala miljön skyddas genom

direktivet kan ses på två sätt. Å ena sidan kan den lokala miljön skyddas genom