Miljöbedömningar har enligt nationell rätt sin utgångspunkt i MB kap. 6. Kort beskrivet består den specifika miljöbedömningen av tre delar: en MKB, myndigheternas gransk-ning av denna och samråd153, det bör erinras att förfarandet endast är aktuellt för verk-samheter som ”kan antas medföra betydande påverkan på miljön”.154 Det bör även un-derstrykas att myndigheternas granskning av MKB:n inte kommer att behandlas särskilt eftersom det faller utanför detta avsnitts fokus.
Vad gäller innehållet i MKB:n så är MB kap. 6 § 28 central och stadgar att den specifika miljöbedömningen skall innebära att sökanden skall ha ett avgränsningssamråd, (hur miljökonsekvensbeskrivningen skall avgränsas)155, för att sedan ta fram denna miljö-konsekvensbeskrivning och därefter ge in den till prövningsinstansen. Efter detta ger prövningsinstansen tillfälle för synpunkter på denna miljökonsekvensbeskrivning för att sedan slutföra bedömningen.156 För att vidare se vilken information som miljökonse-kvensbeskrivningen faktiskt skall innehålla behöver MB kap. 6 § 35 läsas. Denna nat-ionella bestämmelse har sin grund i artikel 3 i MKB-direktivet. Enligt artikeln medför en miljökonsekvensbedömning att hen skall ”på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande:
a) människor, fauna och flora,
b) mark, vatten, luft, klimat och landskap, c) materiella tillgångar och kulturarv,
d) samspelet mellan de faktorer som anges i leden a, b och c.”
152 MB kap. 6 § 20.
153 MB kap. 6 § 28. Se även Nilsson, a a, s 39.
154 MKB-direktivet artikel 1. MB kap. 6 § 20 st. 1 p. 2. MB kap. 6 § 23 st. 1.
155 Se närmare MB kap 6 §§ 29–32.
156 MB kap. 6 § 28.
52
Huvudsyftet med MKB:n är sålunda att utreda miljöriskerna med den planerade verk-samheten och på så vis ge prövningsinstansen ett fullgott beslutsunderlag att ta ställning till.157 Denna MKB fungerar även som ett dokument som både verksamhetsutövaren och allmänheten får en förståelse för den planerade verksamhetens effekter på omgiv-ningen.158 Ett förenklat processförfarande där detta underlag uteblir skulle följaktligen minska förståelsen för alla parter gällande vilka risker som förenas med verksamheten.
Ansvaret för att upprätta detta dokument vilar på verksamhetsutövarens axlar.159 Som det uttrycks i doktrin och framgår av den nationella bestämmelsen (MB kap. 6 § 28) skall denna beskrivning som minst innehålla en beskrivning av projektet, där omfatt-ning, utformning och lokalisering framgår. Vidare skall verksamhetens miljöpåverkan redovisas och hur hen tänker sig att denna påverkan blir så liten som möjligt. Detta räcker inte i sig, utan även alternativa lösningar skall redovisas och motivering till varför de valda lösningarna är mest rimliga.160 Dessutom måste artikel 5.1 i MKB-direktivet beaktas, vilken hänvisar till bilaga IV i samma direktiv som specificerar ytterligare vilka uppgifter som måste framgå i verksamhetsutövarens miljökonsekvensbeskrivning. Om prövningsinstansen anser att ansökan för handen är bristfällig kommer sökanden att få komplettera densamma.161 Bakgrunden till det är att ramarna för prövningen sätts av den sökande, men prövningsinstansen är dock skyldig att avgöra huruvida ansökan är till-räckligt adekvat för att man skall kunna ha en god grund att stå på vid en prövning.162 Om så inte är fallet kommer inte prövningsinstansen kunna pröva och besluta om till-stånd, vilket ytterst drabbar den sökande både tidsmässigt och resursmässigt163 eftersom hen måste inkomma med en ny ansökan, vilken är förenad med kostnader.164 Ansökan måste således ha en sådan omfattning att prövningen av tillståndsansökan kan bejaka hela verksamhetens miljöpåverkan, som till exempel buller och luftutsläpp;
157 Michanek & Zetterberg, a a, s 53.
158 Ebbesson, a a, s 99. Michanek & Zetterberg, a a, s 53 och 195.
159 Nilsson, a a, s 41.
160 MB kap. 6 § 28. Nilsson, a a, s 41.
161 MB kap. 22 § 2 st. 2. Se även Michanek & Zetterberg, a a, s 388.
162 MÖD 2003:96. Jfr. avsnitt 3.2.2.
163 Michanek & Zetterberg, a a, s 52.
164 Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, se bilagan som innehåller belopp för ansökan om tillstånd för miljöfarliga verksamheter, beloppet sträcker sig från 7 500 kr till 78 000 kr för hamnar.
Dessutom bör det uppmärksammas att denna kostnad exkluderar eventuella ombudskostnader.
53
verksamheten skall bedömas i sin helhet.165 Detta leder till att sökanden måste vara nog-grann när hen tar fram underlag för ansökan i det initiala skedet för att inte lida skada utifrån både ett tids- och kostnadsperspektiv. Framtagandet av MKB:n kan därmed ofta vara väldigt omfattande eftersom det är helheten som skall bedömas, dock beror detta även på hur omfattande verksamheten är med tillhörande miljöeffekter. Utifrån denna aspekt skulle verksamhetsutövaren gynnas av ett förenklat förfarande då detta gedigna arbete skulle utebli; på bekostnad av förståelsen för verksamhetens miljöpåverkan men om det leder till minskade utsläpp kan den aspekten väga tyngre. Att redovisa dessa miljöeffekter skapar även förutsättningar för rättsutveckling inom miljörätten till följd av att trots digra miljöeffekter är det materiella kravregler som avgör om tillstånd ges eller inte. På så vis kan MKB:n tjäna som underlag för kommande politiska diskussioner som i sitt led bidrar till reformerade miljörättsliga regelverk.166 Det förenklade förfaran-det kan således ha en hämmande effekt på sikt avseende utvecklingen av de miljörätts-liga regelverken. Liksom vid inlärning, facit tar dig direkt till svaret men hämmar din problemlösningsförmåga i längden.
Den andra delen i den specifika miljöbedömningen är samråd, vilket regleras genom MB kap. 6 §§ 29–33 och MKB-direktivets artiklar 6–7. Detta samråds funktion är att ge myndigheter, allmänheten167 och myndigheter i andra länder, om miljöpåverkan är grän-söverskridande, tillgång till information och möjlighet att yttra sig både över uppgifterna om projektet och själva tillståndsansökan. Artikel 8 och 8 a i samma direktiv stadgar vidare att dessa samråd skall vägas in vid tillståndsgivningen och att tillståndsbeslutet både skall motiveras och förenas med villkor. Kortfattat kan det uttryckas att samråd skall hållas för att alla berörda intressenter skall få möjlighet att påverka i processen avseende en miljöfarlig verksamhet. En utestängning av till exempel allmänheten ge-nom uteblivet samråd skulle kunna väcka illvilja eftersom även de har intresse av både vilka verksamheter som bedrivs och hur dessa bedrivs för att minimera störningar i deras
165 MÖD 2007:50. Jfr. avsnitt 3.2.2.
166 Michanek & Zetterberg, a a, s 53.
167 Jfr. Rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig pröv-ning i miljöfrågor, artikel 1 och artikel 6.
54
närområde.168 Även ekonomiska incitament kan föreligga för den enskilde eftersom det kan finnas en risk för sänkt fastighetsvärde vid till exempel etableringen av vindkraft-verk, enligt en ny studie.169 Dock har tidigare studier kommit fram till en motsatt slut-sats,170 vilket torde föranleda en del diskussioner kring den senaste studiens slutsatser. I ljuset av politiska förslag171 och att det skiljer 10 år mellan studierna så kommer den diskussionen säkerligen att fortleva framöver, men det är svårt att se hur efterfrågan på en fastighet inte skulle påverkas av miljöstörningar. Oavsett vad så kommer enskilda viljor vara med och påverka genom samråd för att ta vara på sina intressen, vilket pro-cessförenklingar kan åsidosätta.
Sammantaget medför den specifika miljöbedömningen att en miljökonsekvensbeskriv-ning upprättas, vilken fyller en viktig funktion i form av beslutsunderlag som ger alla inblandande parter en god förståelse för verksamhet som är föremål för prövning. Dess-utom kan detta underlag tjäna som en viktig bas för den fortsatta rättsutvecklingen då politiken inte nödvändigtvis tycker att de materiella kravreglerna är tillräckligt effektiva för att skydda miljön mot de effekter som en miljöfarlig verksamhet kan åsamka. Om denna beskrivning inte skulle göras åsidosätts dessa två intressen, vilket därmed drabbar den miljörättsliga skyddslagstiftningen negativt. Det offentligas, verksamhetsutövarens och allmänhetens förståelse för verksamhetens miljökonsekvenser går därmed förlo-rade, vilket vore beklagligt då förslag om en mer miljövänlig drift inte kommer att prö-vas. Dessutom kommer även rättsutvecklingen att ta skada vilket på lång sikt kan inne-bära att lagstiftningen blir eftersatt på miljöområdet. Avslutningsvis medför samrådet en praktisk möjlighet för berörda att påverka, vilken skulle försvinna vid en tillämpning av artikel 1.3 i MKB-direktivet.
168 MÖD, mål nr. P 3989–19. P 1882–19, Mark- och miljödomstolen Östersund. P 5516–18, Mark- och miljödom-stolen Nacka.
169 Hans Westlund och Mats Wilhelmsson, The Socio-Economic Cost of Wind Turbines: A Swedish Case Study, Sustainability och MDPI, 18 juni 2021.
170 Sara Fogelström, Chalmers, Fakta om vindkraft – Rapport från Svenskt VindkraftsTekniskt Centrum, 2012, s 18.
171 Motion 2017/18:2765, Ersättning till närboende vid vindkraftsetablering.
55
Utöver den specifika miljöbedömningen skall även en tillståndssökande miljöfarlig verksamhet bedömas i ett tillståndsförfarande, vilket kommer att beskrivas i följande avsnitt.
5.4 Tillståndsförfarandet
Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter delas in i A och B-verksamheter. Denna indelning har betydelse för vilken instans som skall pröva verksamheten; MMD eller länsstyrelsens MPD.172 Denna indelning skall spegla verksamheternas risker, där A-verksamheter ses som de mest riskfyllda och kan till och med vara föremål för tillåtlig-hetsprövning av regeringen innan MMD tillståndsprövar verksamheten.173 B-verksam-heterna ses även de som riskfyllda men inte lika farliga som A-verksamheter och prövas därmed av MPD hos länsstyrelsen.174 Utöver tillståndsplikten stadgar MPF:en även en anmälningsskyldighet för de verksamheter som klassas som C-verksamheter, vilket i praktiken innebär att verksamheten måste anmälas till ansvarig tillsynsmyndighet innan driften sätts igång.175 Huruvida en verksamhet klassificeras som A eller B-verksamhet har betydelse för vilken instans som skall pröva verksamheten, men tillståndsförfaran-det som sådant skiljer sig inte åt hos de olika prövningsinstanserna.
Processrättsligt har prövningen sin utgångspunkt i MB kap. 16 som ger prövningsin-stanserna rätt att pröva mål och ärenden, förena tillstånden med villkor, möjlighet att begränsa prövningen (ändringstillstånd) etcetera. Samma kapitel stadgar bland annat även att prövningsinstansen skall ta hänsyn till de följdföretag som eventuell behövs för driften av den prövade verksamheten,176 vilket innebär att kapitlet inte bara ger pröv-ningsinstanser befogenheter utan även processrättsliga skyldigheter i prövningsförfaran-det så att en helhetsbedömning säkerställs. Dessutom inverkar särskilda kapitel i MB i prövningen beroende på vad för typ av verksamhet som prövas, till exempel MB kap.
11 för vattenverksamheter eller MB kap. 9 för miljöfarliga verksamheter. Men i pröv-ningens kärna är hänsynreglerna i MB kap. 2 samt hushållningsbestämmelserna i MB
172 MPF kap. 1 § 6.
173 Se MB kap. 17 om regeringens tillåtlighetsprövning.
174 Michanek & Zetterberg, a a, s 267.
175 MPF kap. 1 § 10.
176 MB kap. 16 § 7.
56
kap. 3–4 ledande och skall säkerställa att en grundlig bedömning har gjorts av den pla-nerade verksamheten.177 På så sätt blir alla beröra införstådda i den planerade verksam-hetens effekter på omgivningen. Denna omfattande helhetsbedömning är inte endast av intresse för sökanden och prövningsinstansen utan även för andra intressenter, vilka kommer att behandlas härnäst.
För att andra instanser som bejakar miljöintressen skall få säga sitt i ett ansökningsmål blir de remitterade efter att ansökan inkommit till prövningsinstansen. Dessutom kun-görs ansökan så allmänheten blir varse om den planerade verksamheten och får vara med och påverka både genom att lämna synpunkter samt delta i den muntliga förhand-lingen.178 Samma resonemang som fördes under avsnitt 5.3 kan föras här gällande all-mänhetens intresse att påverka och hur processlättnader medför att detta intresse kom-mer i kläm. Det bör därtill tilläggas att allmänhetens rätt till deltagande i processer som rör miljöfarliga verksamheter följer av Århuskonventionen.179 Detta medför att förpröv-ningen fyller en praktisk funktion för att allmänheten skall kunna ta tillvarata sina juri-diska rättigheter i praktiken. På så sätt fyller förprövningen en viktig roll för allmänhet-ens deltagande i miljöprocesser. Innan en eventuell huvudförhandling hålls förbereds målet i huvudsak genom skriftväxling mellan de olika parterna och berörda. Därtill till-kommer en muntlig förberedelse där parterna för vidare diskussionerna om ansökan som skall upp till prövning. Huvudförhandling är inget krav och kan ställas in om det framgår att det är uppenbart obehövligt eller om ingen av de inblandade särskilt önskar det. Om en huvudförhandling äger rum är det inte bara parterna som får yttra sig om ansökan utan även andra intresserade får denna möjlighet. Utöver yttrandemöjligheterna kan syn av den planerade verksamheten hållas, vilket innebär att domstolen åker ut till den plats där verksamheten skall bedrivas för att få en klarare bild av vad ansökan om den plane-rade verksamheten innebär.180
177 Michanek & Zetterberg, a a, s 389.
178 MB kap. 6 § 39. Ebbesson, a a, s 126 f. Michanek & Zetterberg, a a, s 388.
179 Rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av kon-ventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, artikel 1 och artikel 6.
180 Ebbesson, a a, s 127. Michanek & Zetterberg, a a, s 388 f. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, 3 kap. 5 §.
57
Efter detta omfattande tillståndsförfarande mynnar prövningsinstansens beslut ut i an-tingen ett beviljande eller avslag. I fall av det förstnämnda uppställs verksamhetsvillkor, vilka styr hur den miljöfarliga verksamheten får bedrivas och utgör sålunda det faktiska verktyget för hur olika intressen tas tillvara efter förprövningen. Mer preciserat är det driften, placeringen och utformningen som regleras, exempelvis villkor som sätter be-gränsningsvärden av, utsläpp och hur hantering av avfall skall utföras.181 Dessa villkor fyller inte bara en reglerande funktion, utan de fungerar även på regler som vid överträ-delse kan leda till både förelägganden om korrektion och åtal.182 I ljuset av hotet av sanktioner till följd av överträdelse av verksamhetsvillkoren är det väsentligt att dessa villkor är tillräckligt precisa och tydliga så att verksamhetsutövaren har en chans att förutse om hen bryter mot verksamhetsvillkoren. Detta krav på förutsebarhet kan kopp-las till rättsgrundsatsen legalitetsprincipens183 obestämdhetskrav, som innebär att det är omoraliskt att straffas för ett brott om den enskilde inte har en chans att rätta sig efter lagen på grund av otydliga lagformuleringar.184 Detta går även i linje med vad som stad-gas i MB:s förarbeten samt vad HD uttalat i frågan: verksamhetsvillkor måste vara tyd-liga och precisa.185 Vidare medför verksamhetsvillkoren rättskraft, vilket gör att verk-samhetsutövaren och dess intressenter kan veta på vilket sätt deras verksamhet får bed-rivas. På så sätt skulle processlättnader som lyfts under avsnitt 4 vara till nackdel för både verksamhetsutövaren och dess intressenter. Detta är dock ingen absolut sanning eftersom tillståndet ändå kan omprövas efter 10 år, och i vissa fall till och med tidigare än så.186 Detta innebär att förutsebarheten redan är något bristande. Frågan är om man kan ha kakan och äta den ändå? Går förutsebarhet förenas med höga miljökrav? Enligt regeringen går det, då den säger att om gröna klimatinvesteringar skall kunna göras för-utsätts det att prövningsprocesserna för berörda verksamheter är förutsebara och effek-tiva utan att det görs avkall på höga miljökrav.187 Om detta uppnås skulle en grön
181 Michanek och Zetterberg, a a, s 272.
182 A a s 272.
183 Se regeringsformen (1974:152) 2 kap. 10 § första stycket, Europakonventionen (EKMR) art. 7, FN:s konvention om mänskliga rättigheter art. 11 p. 2, brottsbalken (1962:700) 1 kap. 1 § och lagen om införande av brottsbalken (1964:163) 5 § första stycket.
184 Asp, Jareborg, Ulväng, Kriminalrättens grunder, s 46–49. Se även SOU 1988:7, s 43.
185 Prop. 1997/98:45, del 1, s 171 f. NJA 2006 s 310.
186 Michanek och Zetterberg, a a, s 272.
187 Dir. M2020:86, s 3 (12).
58
omställning kunna ske i allt högre takt.188 I ljuset av det som lyfts fram tidigare i upp-satsen gällande klimatförändringarnas effekter idag och hur forskningen pekar på vad som komma skall189 är det svårt att se hur dessa höga miljökrav, särskilt avseende de som värnar den lokala miljön, inte kommer få ge vika för effektiva omställningar som minskar utsläppen globalt.190 Avslutningsvis bör det tilläggas att det dessutom finns en koppling till hållbar utveckling där tanken är att både villkoren och tillståndet skall främja en hållbar utveckling samt miljömålen som hänger ihop med denna hållbara ut-veckling.191 Dessa mål innefattar bevarandet av biologisk mångfald, resurshållning, hus-hållning med material, hälsoskydd och miljöskydd.192 Ett undantagande från tillstånds-processen skulle därmed potentiellt hota en hållbar utveckling. Dock kan detta proble-matiseras. Å ena sidan medför tillståndsprocessen villkor som skall främja en hållbar utveckling där de nämnda intressena främjas. Å andra sidan kan en effektivare omställ-ning beakta samma intressen genom att minska utsläppen i högre takt, vilket tar Sverige närmare utsläppsmålen för transportsektorn som inte ser ut att nås i tid.193 Hållbar ut-veckling kan därmed nås i båda fallen, dock väger det senare tyngre eftersom klimatfrå-gan bör vara högre prioriterad i ljuset av klimatkrisens effekter.194 Vidare skulle den föreslagna processlättnaden under avsnitt 4 inte innebära att nya verksamheter skulle kunna startas upp, utan snarare att befintliga verksamheter skulle kunna öka sin produkt-ionsmängd utan en ny tillståndsprövning; avgränsad eller samlad. Denna effektivare omställning skulle kunna främja den nödvändiga omställningen av godstransportssek-torn och således reducera transportsekgodstransportssek-torns totala utsläpp av växthusgaser, vilket skulle gagna klimatet ur ett globalt perspektiv.
5.5 Konklusion
Frågan som ställdes under avsnitt 1.1. var vilka intressen som kan komma i kläm till följd av att förprövningen åsidosätts genom tillämpning av artikel 1.3 i MKB-direktivet.
188 A dir. s 3 (12).
189 Jfr. avsnitt 4.2.4.
190 Jfr. avsnitt 1.1 not 23.
191 Prop. 1997/98:45, del 1, s 171 f.
192 Prop. 1997/98:45, del 1, s 171 f.
193 Jfr. avsnitt 4.1.
194 Jfr. avsnitt 4.2.4.
59
Det som avsnitt 5 har visat på är att förprövningen värnar flera intressen som är av rele-vans för verksamhetsutövare, dess intressenter, det offentliga och allmänheten. Genom att frånta hamnverksamheter från MKB-direktivet försvinner tanken bakom planeringen av miljöfarliga verksamheter; ett starkare miljöskydd. Därmed försvinner även den spel-plan som det offentliga agerar på för att uppfylla sitt uppdrag. Vidare kan det ha en viss inverkan på förutsebarheten då rättskraften från verksamhetstillståndet uteblir, dock kan det påtalas att denna rättskraft redan är något urholkat genom MB:s extensiva möjlig-heter att inskränka tillståndets rättskraft.195 Dessutom försvinner möjligheterna att ta del av underlag som utreder verksamhetens miljöpåverkan, vilket är en förlust för både all-mänheten och rättsutvecklingen. Även intresset av att ha samråd åsidosätts vilket drab-bar alla parter i en tillståndsprocess negativt eftersom dessa har ett intresse av en djupare förståelse för olika synpunkter som behöver beaktas vid upprättandet av en miljöfarlig verksamhet. Dessa synpunkter är allt från intresset av artskyddsfrågor till enskildas in-tressen att värna både sin tillvaro och ekonomiska inin-tressen. Även inin-tressenter i bolaget kan gynnas av förprövningen eftersom den skapar förutsättningar att förutse driften av verksamheten och sålunda ge intressenter bättre förutsättningar att skydda sina finansi-ella intressen. Mot bakgrund av dessa slutsatser upplevs tillämpningen av artikel 1.3 i MKB-direktivet väldigt drastiskt. Dock gör klimatkrisens effekter att radikala åtgärder bör övervägas i dagsläget. Som avsnitt 4 framhöll så rör det sig om en kris och om det finns juridiska möjligheter att stävja denna kris bör de även vidtas. Med det sagt bör en effektivare omställning av transportsektorn väga tyngre än de intressen som förpröv-ningen beaktar för att värna både den globala och lokala miljön.
6 Avslutning
6.1 Introduktion
Tanken bakom detta avsnitt är att på ett kort och koncist vis väva ihop de behandlade forskningsfrågorna. Resultaten av forskningsfrågorna kommer att redogöras för i kro-nologisk ordning under avsnitt 6.2. Dessutom kommer kortare kommentarer, med de
195 Jfr. avsnitt 3.2.1.
60
lege ferenda inslag, att avsluta varje resultat för att visa på vart rättsutvecklingen tycks vara på väg. Därefter kommer avsnitt 6.3 att innehålla några avslutande ord för att runda av uppsatsen som helhet.
6.2 Resultat
6.2.1 Prövningens omfattning vid produktionsökning
Den första forskningsfrågan i uppsatsen var vilken omfattning tillståndsprocessen bör
Den första forskningsfrågan i uppsatsen var vilken omfattning tillståndsprocessen bör