EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION
Bryssel den 17.12.2002 KOM (2002)755. slutlig
UTKAST TILL MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN
Modernisering av Europeiska gemenskapernas redovisningssystem
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
INLEDNING ... 4
Behovet av modernisering... 4
Grundläggande bestämmelser ... 4
Förändringar av internationell praxis för räkenskaper inom offentlig sektor... 5
Förändringar i Europeiska gemenskapernas redovisningssystem ... 5
Det nuvarande datasystemet för redovisningen... 6
Syftet med detta meddelande... 7
I. DEL I: SYSTEM FÖR LÖPANDE RÄKENSKAPER OCH REDOVISNING... 7
I.1. Nuvarande system ... 7
I.2 Behov av ytterligare förbättringar ... 8
I.3. Situation i medlemstaterna ... 10
I.4. Framtida system ... 11
I.4.1. Parallella system... 11
I.4.2. Tillämpning av befintliga standarder: IPSAS ... 11
I.5. Kommande åtgärder ... 13
I.5.1. Att utarbeta ett nytt redovisningssystem ... 13
I.5.2. Integration av finansiella data ... 19
I.5.3. Organisation av den interna kontrollen av bokföringsuppgifter ... 24
I.5.4. Utbildning och åtgärder för ökad medvetenhet... 28
II. DEL II : IT-SYSTEM ... 30
II.1. Nuläget ... 30
II.1.1. Beskrivining av det befintliga systemet ... 30
II.1.2. Krav på att inrätta en epriodiserad räkenskapsfunktion ... 31
II.1.3. Förengliheten mellan systemet underavdelningar (genomförande bestämmelserna)... 31
II.1.4. Förvaltningsfunktionen ... 32
II.1.5. Kostnader för det nuvarande systemet ... 32
II.2. Situationen i medlemsstaterna... 32
II.3. Framtida alternativ ... 33
II.3.1. Alternativ 1: Fortsatt användning av det befintliga systemet... 35
II.3.2. Alternativ 2: Ett enkelt standardpaket ... 35
II.3.3. Alternativ 3: Ett nytt integrerat system ... 36
II.3.4. Systemens driftskompatibilitet... 38
II.3.5. Utvärdering av alternativen ... 39
II.4. Åtgärder... 42
II.4.1. Förbättringar av det befintliga systemet... 42
II.4.2. Utveckling av det nya systemet... 42
II.4.3. Tidsplan... 44
III. DEL III: PROJEKTFÖRVALTNING ... 45
III.1. Projektets organisation ... 45
III.2. Projektresurser... 46
III.3. Tidsplan... 48
SLUTSATS ... 53
BILAGA A: INTERNATIONELLA REDOVISNINGSSTANDARDER FÖR DEN OFFENTLIGA SEKTORN (IPSAS) ... 54
BILAGA B: INVENTERING ... 58
BILAGA C: Uppställning över hur detta meddelande besvarar Revisionsrättens anmärkningar... 59
BILAGA D: Detaljerade planerade åtgärder för att modernisera redovisningsramen ... 65
FINANSIERINGSÖVERSIKT FÖR RÄTTSAKT ... 70
INLEDNING
Behovet av modernisering
Sedan Vitboken om reformen av kommissionen antogs i mars 2000 har kommissionen åstadkommit en rad väsentliga förbättringar i de ekonomiska förvaltnings- och kontrollsystemen. Det krävs emellertid ytterligare åtgärder för att uppnå målen med reformen, i synnerhet inom området för räkenskaper och redovisning. Enligt den nya budgetförordningen krävs nämligen att en periodiserad redovisning skall läggas fram från och med 2005. Detta innebär i sin tur att kommissionen behöver göra genomgripande förändringar i sina egna informationssystem, och att ett integrerat datasystem för redovisningen med de nödvändiga extra funktionerna behöver utvecklas. Kommissionen är medveten om att detta är ett mycket omfattande och komplicerat projekt, och att bemöta de svårigheter som kommer att dyka upp på vägen måste ses som en integrerad del av hela processen.
För att moderniseringsprojektet skall krönas med framgång krävs givetvis en noggrann planering. Detta meddelande från kommissionen tjänar således till att skapa en klar och gemensam grund när det gäller målen för projektet och i möjligaste mån metoderna för att uppnå dem, förväntade resultat inklusive en ungefärlig tidsplan samt villkoren för förvaltningen av projektet samt rapporteringsrutinerna.
Revisionsrätten skriver i sin årsrapport för 2001 att även om redovisningen på ett tillförlitligt sätt speglar inkomster och utgifter samt Europeiska gemenskapens ekonomiska ställning, anser revisionsrätten ”att det krävs brådskande och djupgående åtgärder vid kommissionens avdelningar för att komma till rätta med de risker som ett bristfälligt redovisningssystem innebär (se punkterna 9.6–9.8)”. Det bör här noteras att revisionsrättens kritik i första hand gäller de allmänna räkenskaperna och endast i mindre omfattning budgeträkenskaperna.
Kommissionen har åtagit sig att förbättra och modernisera systemet för gemenskapens räkenskaper och redovisning (hädanefter benämt: "redovisningssystemet"). I sitt svar på punkterna 9.7–9.8 erkänner kommissionen således ”att det, precis som revisionsrätten framhåller, återstår brister i redovisningssystemet” och att ”en redovisningsreform kommer att påbörjas med det snaraste [...] I slutet av 2002 kommer kommissionen att fatta beslut om vilka alternativ som finns för förändringar, föreslå en tidsplan för genomförandet samt redogöra för de beräknade kostnaderna och resursbehovet.
Dessutom, med tanke på att periodisk redovisning enligt den nya budgetförordningen kommer att införas från och medlemsstaterna 2005, krävs det brådskande och omfattande åtgärder för att se till att kommissionen har nödvändiga regler och rutiner på plats.”
Grundläggande bestämmelser
Kommissionens skyldigheter i fråga om räkenskaper anges uttryckligen i EG-fördraget, närmare bestämt i artikel 275: ”Kommissionen skall årligen överlämna en redovisning för hur budgeten genomförts under det föregående budgetåret. Kommissionen skall till dem
också överlämna en redovisning för gemenskapens tillgångar och skulder.” Dessa bestämmelser är av mycket stor betydelse, eftersom Europaparlamentet och rådet enligt artikel 276 skall granska räkenskaperna och de redovisningar som avses i artikel 275 samt revisionsrättens årsrapport i samband med förfarandet för att bevilja ansvarsfrihet.
Grunden för det nya redovisningssystemet fastställs i artikel 125 i den nya budgetförordningen: “Enligt principen om periodiserad redovisning skall redovisningarna omfatta alla kostnader och intäkter som avser det aktuella budgetåret, oavsett när betalningarna eller inkasseringarna ägt rum”. Vidare anges i artikel 181:
“Bestämmelserna... skall tillämpas successivt... och skall vara helt genomförda för budgetåret 2005”.
Förändringar av internationell praxis för räkenskaper inom offentlig sektor
Liksom flertalet övriga redovisningssystem för den offentliga sektorn var gemenskapens inte ursprungligen avsett att följa principerna för periodiserad redovisning. Genom de nya reglerna kommer kommissionen dock att i likhet med en rad nationella myndigheter och institutioner att göra betydande ansträngningar för att förbättra sina räkenskapsrutiner.
Strävan att modernisera offentlig förvaltning har haft stor aktualitet under de senaste åren. Till detta hör att förvandla de offentliga räkenskaperna, som ofta helt enkelt varit konstruerade för att registrera in- och utbetalningar, till ett effektivt redskap i den offentliga förvaltningen och göra bilden av offentliga organisationers ekonomiska läge mera tydlig, begriplig och tillförlitlig.
Kommissionen är inte ensam om att arbeta hårt för att anpassa sitt redovisningssystem till allmänt vedertagna principer för periodiserad redovisning. Många industriländer genomgår också samma process och har steg för steg börjat gå över från en kassabasererad redovisning till en periodiserad, med värdefullt stöd från internationella organisationer som OECD och IFAC1.
Erfarenheterna från medlemsstaterna visar att övergången till ett nytt redovisningssystem för den offentliga sektorn är en ytterst krävande process, såväl i fråga om nya rutiner som mänskliga faktorer, och inte minst behov av ekonomiska resurser.
Förändringar i Europeiska gemenskapernas redovisningssystem
Kommissionen har således följt med i denna internationella utveckling inom området och började för några år sedan utveckla sitt redovisningssystem från en metod som i princip bestod av kontering av budgetmässiga utgifter och inkomster (kassabaserad redovisning) mot ett system med starkare inslag av periodiserad redovisning, med målet att ge en mer fullständig bild av gemenskapernas ekonomiska ställning, med uppgifter om såväl tillgångar och skulder som inkomster och utgifter under ett givet budgetår.
1 IFAC: International Federation of Accountants.
Kommissionen lanserade således ett flerårigt program för modernisering av räkenskaps- och redovisningssystemen, med bl.a. dessa punkter:
– En högnivågrupp bestående av experter inom redovisning i den offentliga sektorn lade i mitten av 2000 fram en studie av det sätt på vilket EU:s räkenskaper utarbetas och redovisas.
– I juni 2001 sammanställdes en handlingsplan för moderniseringen, och diskussioner kring denna plan fördes med revisionsrätten, som mottog dess huvudsakliga riktlinjer positivt.
– Inslag av periodiserad redovisning har införts i de årliga redovisningarna och i beräkningen av det ekonomiska resultatet sedan år 2000, vilket revisionsrätten i sin årsrapport för budgetåret 2000 bedömer vara “ett framsteg som följer internationella tendenser inom den offentliga sektorn.”2. Vidare har en handbok för bokföring och konsolidering avsedd för alla institutioner färdigställts.
– Erfarenheter från en rad medlemsstater har analyserats (Förenade kungariket, Frankrike, Sverige, Spanien, Nederländerna);
– Nya redovisningsprinciper som bygger på periodiserad redovisning införs genom den nya budgetförordningen, som antogs 2002.
– Den 24 juli 2002 lade den kommissionsledamot som ansvar för budgeten fram ett meddelande till kommissionen (SEK(2002)853) med en beskrivning av det omfattande arbetet med att reformera redovisningssystemet och de datasystem som används för att sköta det.
Det nuvarande datasystemet för redovisningen
Det centrala systemet för kommissionens ekonomiska förvaltning och redovisning är tämligen komplicerat och innefattar tre undersystem som är sammanlänkade såväl inbördes som med de system som används av de avdelningar som fungerar som utanordnare inom de enskilda sektorerna, där de sistnämnda systemen huvudsakligen är utformade med hänsyn till förvaltningsbehoven i respektive sektor. Denna struktur är inte förenlig med den nya budgetförordningen, och har inte de nödvändiga funktionerna för att integrera kraven på periodiserad redovisning, vilket blir obligatoriskt från budgetåret 2005.
Det bör dock framhållas att de nya redovisningsreglerna först måste utformas mera i detalj, varefter datasystemen får anpassas i nästa skede.
2 Revisionsrätten – årsrapport för budgetåret 2000, EGT C 359, 2001, s. 1 – punkt 9.36
Syftet med detta meddelande
De huvudsakliga steg som presenterades i meddelandet av den 24 juli 2002 utgör grunden för en övergång från en kassabaserad till en integrerad, periodiserad redovisning, och på så sätt utforma det system som måste var på plats från och med 2005.
Kommissionen är också medveten om att det kommer att krävas yttertligare analys och utvärdering, för att projektet skall kunna ledas och förvaltas framgångsrikt.
Meddelandet har två huvudsyften:
– Att bidra med ett mer detaljerat förslag som kommissionen kan grunda ett nytt redovisningssystem på, särskilt vad gäller att införliva allmänt vedertagna principer för periodiserad redovisning.
– Att ange riktlinjer för de åtgärder som behövs i fråga om organisation av projektet, resurser och tidsplan för arbetet med att utveckla ett samlat och integrerat datasystem. De olika handlingsalternativen i detta avseende beskrivs i detalj i meddelandet, inklusive en slutsats om bästa lösning.
Målet är att börja utforma detaljerade bestämmelser för såväl redovisningssystemet som datorstödet i början av 2003, varefter test- och genomförandefaserna skulle inledas under 2004.
I. DEL I: SYSTEM FÖR LÖPANDE RÄKENSKAPER OCH REDOVISNING I.1. Nuvarande system
Kommissionens räkenskaper upprättas enligt bestämmelserna i budgetförordningen av den 21 december 19773.
Räkenskaperna kan indelas i allmänna räkenskaper och budgeträkenskaper. Avsikten med de sistnämnda är att ge en noggrann beskrivning av hur den årliga budgeten genomförts, och de bygger på en modifierad form av kassabaserad redovisning (med anpassning för anslag som överförs mellan budgetår). Resultatet av budgetgenomförandet beräknas utifrån de belopp som faktiskt utbetalats och inbetalats (inklusive överförda medel).
Kommissionen har redan infört vissa inslag av periodiserad redovisning i form av årliga justeringar i redovisningarna. Detta avser i första hand fasta tillgångar (uppgifter om förvärv, avyttring eller avförande från räkenskaperna), lager, skulder, lån, aktieinnehav, avskrivningar, avsättning av medel samt nedskrivningar. Genom de modifieringar som kommissionen infört kan det ekonomiska resultatet räknas fram på ett mera rättvisande sätt.
3 Budgetförordningen kompletteras i detta avseende av dess genomförandebestämmelser, av förordningen om bokföring och redovisning av Europeiska gemenskapernas icke-finansiella anläggningstillgångar samt av handboken för bokföring och konsolidering.
Genom det ekonomiska resultatet kan en koppling göras mellan de kassabaserade budgeträkenskaperna och de allmänna räkenskaperna, som nu utvecklas i riktning mot periodiserad redovisning. Det ekonomiska resultatet speglar vidare den påverkan som utgifter som inte tas upp i budgeträkenskaperna har på balansräkningen.
Alla uppgifter som ligger till grund för en balansräkning upprättad utifrån periodiserade data kommer dock inte direkt från räkenskaperna. En del av underlaget hör också till vad som brukar benämnas ”uppgifter utanför räkenskaperna” (enligt bestämmelserna i handboken för bokföring och konsolidering), vilka sänds in till GD Budget av kommissionens övriga generaldirektorat. Med tanke på vikten av att dessa uppgifter är kompletta och tillförlitliga fäster kommissionen hög prioritet vid att de samlas in på ett korrekt sätt ”vid källan”, dvs. inom generaldirektoraten.
Revisionsrätten har i sina senaste årsrapporter framhållit att kommissionen bedriver ett betydande arbete för att förbättra sina redovisningssystem, samtidigt som man också påpekat att det krävs ytterligare insatser, särskilt för att införa ett mer integrerat redovisningssystem som uppfyller internationella normer på området.
I.2 Behov av ytterligare förbättringar
Huvudsyftet med att införa nya rambestämmelser och system för kommissionens redovisning är att ta fram finansiella uppgifter som är relevanta och användbara för berörda parter, och att skapa bättre redskap för den ekonomiska förvaltningen.
De viktigaste användargrupperna för gemenskapernas redovisningar är följande:
– Interna användare: personer i ledande befattningar inom kommissionen behöver liksom de avdelningar som fungerar som utanordnare ha tillgång till detaljerade interna rapporter inom det finansiella området, såsom underlag för beslut, projektförvaltning och interna kontroller.
– Externa användare: Europaparlamentet, rådet, revisionsrätten, allmänheten samt andra användare såsom kreditvärderingsinstitut, ekonomiska, politiska och finansiella analytiker och medier.
Sammantaget förväntar sig användarna att redovisningen skall visa att gemenskapen tar ansvar för den ekonomiska förvaltningen och för de medel som avdelas för den, samt ge information som fungerar som beslutsunderlag.
Hur användbar en finansiell redovisning är för användarna är givetvis avhängigt av kvaliteten på uppgifterna i den. Några grundläggande krav är att uppgifterna skall vara relevanta, väsentliga, tillförlitliga, sanningsenliga, neutrala, förenliga med principen om substans över form samt med försiktighetsprincipen, uttömmande, jämförbara samt tillgängliga i tid.
Några av syftena med finansiell redovisning kan uppfyllas genom s.k. kassabaserad redovisning. Denna metod är emellertid inte det mest informativa sättet att redovisa finansiella data. Bland annat finns det enligt en kassabaserad redovisning inget krav på att
utgifter och inkomster för en given period skall kunna jämföras, och betalningar som utgör kapitalinvesteringar bokförs i sin helhet för det år då förvärvet sker (motsvarande gäller det år då en tillgång avyttras). I en kassabaserad redovisning finns inte heller något system för redovisning av tillgångar och skulder.
Till syftena med en periodiserad redovisning4 hör att ge användarna information om de resurser som en organisatorisk enhet förfogar över, kostnaderna för dess verksamhet (kostnader för att framställa varor eller tillhandahålla tjänster), finansiella uppgifter som kan ligga till grund för att bedöma dess ekonomiska ställning eller förändringar i denna, eller för att bedöma om enheten i fråga fungerar på ett ekonomiskt och effektivt sätt.
Användare kan på så sätt utgår från den finansiella redovisningen för att avgöra hur t.ex.
kommissionen förvaltar de medel den anförtrotts, verifiera att den handlar i enlighet med gällande lagar eller bedöma Europeiska gemenskapernas ekonomiska ställning.
För att en periodiserad redovisning skall fungera krävs det strukturer för att föra fullständiga förteckningar över tillgångar och skulder, liksom för att identifiera och registrera alla s.k. transaktioner utanför balansräkningen. För att kommissionen skall kunna uppfylla de krav och standarder som gäller för periodiserad redovisning måste först alla de tillgångar och skulder som faller inom balansräkningens ramar identifieras och registreras.
För att målen för en mera tillförlitlig finansiell redovisning skall kunna uppfyllas krävs det förändringar på flera områden, bl.a. följande:
– Allmänt vedertagna principer för periodiserad redovisning behöver införlivas.
– Systemet behöver bli mera integrerat, dvs. alla de uppgifter som krävs för att lägga fram en periodiserad redovisning bör samlas i ett enda system (se del II).
– Systemet för de allmänna räkenskaperna bör utvecklas i riktning mot periodiserad redovisning medan budgeträkenskaperna förblir kassabaserade.
– De redovisningsprinciper som antas behöver omsättas i konkreta redovisningsmetoder och värderingsregler.
– Redovisningarna behöver förbättras på så sätt att de ger en rättvisande bild av den ekonomiska ställningen såväl vad avser tillgångar och skulder som budgetgenomförande, resultat och kassaflöden.
– Konsolideringen av räkenskaperna bör utvidgas.
4 Periodiserad redovisning är en metod enligt vilken transaktioner och andra händelser skall registreras när de inträffar, och inte endast när betalningen sker i likvida medel eller annan form. Transaktioner och andra händelser skall därför tas upp i räkenskaperna och i redovisningen för den period som de hänför sig till. De kategorier som tas upp i räkenskaperna enligt en periodiserad redovisning är tillgångar, skulder, inkomster och utgifter (IPSAS 1)
I.3. Situation i medlemstaterna
Den offentliga sektorns räkenskaper har traditionellt sett redovisats på kassabasis. Ingen förändring i detta avseende hade övervägts förrän initiativen om ”goda styrelseformer”
och ”New Public Management (NPM)” började sprida sig till allt fler OECD-länder.
Denna nya tendens har medfört en rad förändringar, bland annat att kontrollen är mera inriktad på resultatuppföljning än på förhandskontroll vid resurstilldelningen, att mätningen av resultat ökar, att befogenheter delegeras eller läggs ut externt, att de enskilda anställda får större befogenheter samt ökade inslag av periodiserad redovisning.
Denna utveckling har också fått stöd av internationella organ som IFAC (International Federation of Accountants), Världsbanken och OECD.
I linje med denna utveckling har flera EU-länder börjat redovisa sina offentliga räkenskaper enligt principen om periodiserad redovisning. Framstegen varierar dock en hel del och många medlemsstater, t.ex. Danmark och Tyskland, håller kvar vid en kassabaserad redovisning. De flesta har ännu ingen konsoliderad redovisning för den offentliga sektorn som helhet. Även Förenade kungariket (Storbritannien och Nordirland), som är ett av de länder som nått längst i utvecklingen på området, började tillämpa periodiserad redovisning först för budgetåret 2000/2001, och kommer inte att lägga fram en konsoliderad redovisning förrän 2005/2006.
Medlemsstaterna närmar sig också en periodiserad redovisning på olika sätt. Några, t.ex.
Förenade kungariket, Nederländerna och Sverige, har först infört systemet i sina redovisningar för att i ett senare skede börja basera sitt budgetarbete på samma princip.
Andra, t.ex. Frankrike och Spanien har däremot bestämt sig för att endast införa periodiserad redovisning när det gäller redovisningen av de allmänna räkenskaperna, medan budgeten förblir kassabaserad.
Enligt en undersökning som skett i IFAC:s regi5 skiljer sig tidsperspektivet på dessa reformer mellan olika jurisdiktioner, bland annat på grund av vilka resurser som står till förfogande och huruvida det finns en stark politisk vilja. På vissa håll går reformerna snabbt (1–3 år), medan de på andra håll kan ta medellång (3–6 år) eller lån tid (över 6 år).
I Förenade kungariket, där såväl resurser som en stark politisk vilja fanns, tog det t.ex.
ändå 6 år att helt övergå till periodiserad redovisning inom huvuddelen av de offentliga räkenskaperna. Enligt en rapport som lades fram i mars 2002 av UK National Audit Office (ung.: ”riksrevisionsverk”) återstår fortfarande en del problem med vissa räkenskaper.
En OECD-undersökning6 som genomförts på initiativ av dess kommitté, för offentlig förvaltning (Public Management Committee) visar för övrigt att endast tre av EU:s medlemsstater redovisar samtliga offentliga räkenskaper genom en helt genomförd
5 En undersökning genomförd för IFAC:s kommitté för den offentliga sektorn (Public Sector Committee), 14 april 2002
6 PUMA/SBO (2001) 3/ ANN2. OECD Public Management Service – OECD:s databas för budgetförvaltning
periodiserad redovisning. Ytterligare tre medlemsstater uppfyller detta villkor när det gäller departement/avdelningar och offentliga organ. Således är det sex av femton medlemsstater som på någondera nivå tillämpar full periodiserad redovisning.
I.4. Framtida system
De framtida valmöjligheterna består bl.a. att använda parallella system eller att tillämpa IPSAS redovisningsstandarder:
I.4.1. Parallella system
Övergången till periodiserad redovisning kan ske enligt en av två modeller:
– Periodiserad redovisning kan tillämpas både för de allmänna räkenskaperna och i budgeten, varvid budgetsaldot utgörs av skillnaden mellan de inkomster/fordringar och de betalningförpliktelser som tillkommer respektive belastar budgeten, och som fastställs under budgetåret i fråga – oavsett vilka in och utbetalningar som skett. I EU:s budgetförordning har denna lösning inte valts.
– En annan variant är att periodiserad redovisning bara tillämpas på de allmänna räkenskaperna medan budgeten fortfarande genomförs och redovisas på kassabasis. Med denna lösning återstår således två parallella system.
De rambestämmelser som fastställs i den nya budgetförordningen syftar till att på så sätt inrätta två parallella redovisningssystem. De två principer som således skall gälla är att budgetmedlen anses förbrukade då utbetalningen sker och budgetinkomsterna bokförs när inbetalningen sker, medan däremot de allmänna räkenskaperna baseras på periodiserad redovisning.
I ett sådant system krävs
– definitioner av när en konteringshändelse skall anses ha inträffat enligt de olika finansiella rapporteringssystemen,
– avstämning mellan budgetgenomförande och -resultat,
– jämförelser mellan de redovisningar som upprättats på kassabasis och dem som upprättas enligt periodiserad redovisning.
I.4.2. Tillämpning av befintliga standarder: IPSAS
Enligt artikel 133 i den nya budgetförordningen skall kommissionens räkenskapsförare anta redovisningsregler och metoder med utgångspunkt i internationellt erkända redovisningsprinciper för den offentliga sektorn, med nödvändiga avvikelser för att anpassa metoderna efter särdragen i gemenskapernas verksamhet.
Kommissionens räkenskapsförare skall således sträva efter att utforma redovisningarna enligt de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS – se bilaga A), vilket är en uppsättning normer som har sitt ursprung i de Internationella redovisningsstandarderna (IAS)7 och som sammanställts och publicerats av kommittén för den offentliga sektorn (Public Sector Committee, hädanefter kallad: ”PSC”) inom International Federation of Accountants (IFAC), som är en internationell sammanslutning av nationella revisorsorganisationer. IFAC har medlemsorganisationer i 114 länder och representerar ca 2 miljoner medlemmar.
PSC är en ständig kommitté som arbetar samordnat för att på ett internationellt plan behandla behov och problem hos dem som arbetar med räkenskaper, redovisning och revision inom den offentliga sektorn, och med denna utgångspunkt ta fram en uppsättning grundläggande redovisningsstandarder för den offentliga sektorn. Dessa standarder (IPSAS) utgör centrala riktlinjer för de pågående initiativen för att öka insyn, öppenhet och ansvarskultur inom offentlig förvaltning. Enheter och organ inom den offentliga sektion har uppmanats av PSC att anta IPSAS-standarderna och att aktivt delta i utformningen av dem, och på så sätt bidra till processen för ökad internationell samstämmighet och harmonisering av redovisningsnormer.
Vikten av att följa IAS (International accounting standards) har vidare befästs genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av den 19 juli 2002 om tillämpning av internationella redovisningsstandarder. Enligt denna förordning blir börsnoterade företag inom EU skyldiga att utarbeta sina konsoliderade räkenskaper i enlighet med IAS från och med 2005.
Kommissionen är emellertid införstådd med att de standarder som ingår i IPSAS behöver anpassas och i vissa avseenden kompletteras för att ett adekvat normsystem för Europeiska gemenskapernas finanser skall kunna skapas. Den typ av konteringshändelser som inte täcks av IPSAS måste till exempel redovisas enligt bestämmelserna i de allmänna IAS.
7 IAS utfärdas av International Accounting Standards Board (styrelse för arbetet med de internationella redovisningsstandarderna, hädanefter kallad: IASB). IASB är ett fristående och privat finansierat standardiseringsorgan med uppgift att i allmänhetens intresse utarbeta en enhetlig uppsättning redovisningsstandarder som skall hålla hög kvalitet, vara begripliga och kunna genomdrivas i praktiken. Till syftena med dessa standarder hör att redovisningar som är tillgängliga för allmänheten skall innehålla tydlig och jämförbar information. IASB samarbetar också med nationella standardiseringsorgan inom redovisningsområdet i syfte att åstadkomma en bättre samstämmighet mellan de standarder som tillämpas runtom i världen. Alla medlemmar i IFAC är också medlemmar i IASB.
I.5. Kommande åtgärder
I.5.1. Att utarbeta ett nytt redovisningssystem
I.5.1.1. Nya redovisningsstandarder för Europeiska gemenskaperna
De huvudsakliga kraven för räkenskaper och redovisning inom den offentliga sektorn återfinns i IPSAS. Det är dock inte alla de standarder som ingår i IPSAS som är tillämpliga på Europeiska gemenskaperna. Hittills har ca 20 IPSAS-standarder8 utfärdats, och ytterligare två förväntas bli offentliggjorda inom kort. De standarder som hittills har utarbetats – den första i maj 2000 och den senaste i oktober 2002 – täcker redan många aspekter på räkenskaper och redovisning.
Såväl IPSAS- som IAS-standarderna behandlar termer och koncept av specialiserad teknisk art. De kan inte användas som en ”bokföringshandbok” där varje transaktion som ett generaldirektorat kan komma att utföra täcks av såväl en bestämmelse som en förklaring, utan är snarare avsedda som en allmän vägledning och som en samling grundkoncept för arbetet.
Principerna för hur olika transaktioner skall bokföras kommer således att utformas med utgångspunkt i de standarder som diskuteras ovan. Följande detaljerade åtgärder är av särskild vikt:
· Det bör fastställas vilka som skall ansvara för utveckling och översyn av policyn inom området innan den slutligt fastställs (de enheter som lyder under räkenskapsföraren, i samråd med övriga institutioner och organ). I detta arbete har den kommitté för redovisningsstandarder som beskrivs i avsnitt I.5.1.2. en viktig roll att spela.
· Man bör enas om tidsramar för när en ny policy bör utformas och antas
· Det bör beslutas vilka standarder som skall fungera som utgångspunkt. I de fall det inte finns någon standard inom IPSAS som är tillämplig måste man vända sig till andra källor.
· Heltäckande bokförings- och redovisningsbestämmelser för internt bruk bör utvecklas enligt följande:
– Det behöver avgöras vilka transaktioner och saldon som skall bli föremål för specifika bestämmelser, såväl för de enheter som är föremål för en konsolidering som de som genomför den.
– Man bör också fastställa hur omfattande vägledning som krävs under olika omständigheter. Behovet av vägledning är minst när de anställda som berörs redan har erfarenhet av periodiserad redovisning och av standarderna i fråga. I de fall detaljerad vägledning krävs skall detta
8 IPSAS-standarder återfinns i bilagan.
innefatta en sammanfattning av de viktigaste kraven som en redovisningsstandard omfattar samt exempel på hur den skall tillämpas på en rad typtransaktioner.
– De befintliga redovisningsrutinerna bör ses över i syfte att avgöra om de är adekvata enligt det nya systemet.
– Det bör avgöras vilka relevanta redovisningsstandarder eller andra auktoritativa källor som bör tillämpas för varje specifik typ av transaktion och konteringshändelse.
· Metoder bör utvecklas för vägledning och utbildning i hur bestämmelserna skall tillämpas.
Konsekvenser för arbetet inom generaldirektoraten
De avdelningar som lyder under institutionens räkenskapsförare kommer att sammanställa de standarder som skall tillämpas.
Berörda tjänstemän inom generaldirektoraten behöver bekanta sig ordentligt med de nya standarderna, så att de kan försäkra sig om att de tillämpas på riktigt sätt.
I.5.1.2. En kommité för redovisningsstandarder
I den nya budgetförordningen av den 25 juni 2002 anges de redovisningsprinciper som skall ligga till grund för utarbetandet av redovisningarna. Dessa principer behöver dock ges mer exakta konturer genom en uppsättning redovisningsstandarder och -regler särskilt utformade för Europeiska gemenskapernas verksamhet. För detta ändamål anges det i artikel 133 i budgetförordningen att kommissionens räkenskapsförare skall anta redovisningsregler och -metoder samt den harmoniserade kontoplan som skall användas av alla institutioner.
Eftersom det inte vore rimligt att de som sammanställer redovisningar skulle bära hela ansvaret för utformningen av de redovisningsstandarder som skall tillämpas i arbetet, bör räkenskapsföraren således ha en central roll i utvecklingen av dessa standarder. Övriga anställda som använder räkenskapssystemen bör dock också ha ett inflytande och bidra till deras utformning.
Det bör därför inrättas en rådgivande kommitté för räkenskapsstandarder, med följande uppgifter:
– Att avge professionella och oberoende yttranden över de förslag till redovisningsstandarder som föreslås av kommissionens räkenskapsförare.
– Att ge råd åt räkenskapsföraren när det gäller tillämpningen av principer och standarder för redovisning och övrig finansiell rapportering.
Kommittén kommer således att spela en viktig roll i utformningen och harmoniseringen av redovisningsstandarder och -regler, liksom vad gäller de mer konceptuella aspekterna av räkenskapssystemet. Kommissionens räkenskapsförare kommer att anta standarder och regler efter att ha hört räkenskapsförarna vid övriga institutioner och organ samt den rådgivande kommittén.
I kommittén bör åtminstone följande personer medverka:
– Kommissionens räkenskapsförare.
– Räkenskapsföraren från en annan institution.
– Räkenskapsföraren från ett gemenskapsorgan, i samband med arbete med konsolideringen.9
– En företrädare för Centrala finanstjänsten, som bör vara expert på budgetförordningen och angränsande bestämmelser och ha en god utbildningsnivå inom redovisning.
– En företrädare för enheten DG MARKT/F3 “Finansiell rapportering och bolagsrätt”.
– En företrädare för Internrevisionstjänsten.
– Två erkända externa experter inom området för den offentliga sektorns räkenskaper.
Rättstjänsten kan också rådfrågas. En kontaktgrupp bestående av redovisningsexperter inom olika generaldirektorat bör också rådfrågas innan en standard läggs fram till kommittén för godkännande.
Revisionsrätten kommer också att inbjudas att delta i kommitténs arbete, eftersom det – trots kravet på att revisorerna skall vara oberoende – finns stora fördelar med att skapa ett konstruktivt samarbete mellan den granskade och den granskande myndigheten på ett tidigt stadium i övergångsprocessen. Det är knappast sannolikt att en revisor på förhand skulle ge några garantier om att ett visst system eller förfarande kommer att uppfylla de krav som ställs vid revision. Däremot kunde revisionsrätten genom sitt deltagande bidra med goda råd om vilka kriterier som bör användas för att bedöma dessa system och förfaranden.10
I.5.1.3. Anpassning av kontoplanen
En kontoplan utgör ett systematiskt kodsystem för klassificering (inklusive siffermässig klassificering) av transaktioner och konteringshändelser inom ett redovisningssystem.
9Artikel 185 i budgetförordningen (1605/2002 av den 25 juni 2002) .
10 IFAC-undersökning (IFAC Study) 14, kapitel 2, punkt 2.30
Gemenskapernas befintliga kontoplan kommer att ses över, på så sätt att det kan fastställas vilka justeringar som krävs för att spegla alla konteringshändelser och infoga alla de nya element som rör tillgångar, skulder, kostnader, intäkter samt potentiella tillgångar och skulder.
Den nya samlade kontoplanen måste
– uppfylla behoven hos såväl centrala som övriga enheter och organ,
– innehålla ett enhetligt system för att ge koder till de olika typerna av finansiella transaktioner,
– ge en viss flexibilitet, på så sätt att enskilda organ och enheter kan anpassa den till sina specifika behov.
– innehålla alla de element som krävs för att beräkna det ekonomiska resultattet.
Konsekvenser för generaldirektoraten
Hur kontoplanen skall utformas beror på vilken typ av konteringshändelser som kan identifieras inom de operativa generaldirektoratens verksamhet.
Räkenskapsföraren kommer att ta fram en ny kontoplan avsedd för samtliga institutioner, generaldirektorat och organ.
I.5.1.4. Definition av en affärshändelse
Affärshändelsen är det centrala konceptet vid övergången till periodiserad redovisning.
Transaktioner måste registeras i redovisningen när de faktiskt äger rum och inte när en viss summa pengar tas emot eller betalas ut. Varje händelse skall således bokföras mot det budgetår som de avser, och de element som på detta sätt tas upp i räkenskaperna utgör tillgångar och skulder, kostnader och intäkter samt potentiella fordringar och skulder.
När det gäller volymen av transaktioner är det på utgiftssidan som definitionen av affärshändelsen är särskilt viktig. Målet måste här vara att harmonisera de berörda bestämmelserna.
En inledande analys på området har visat att praxis inom den offentliga sektorn varierar en del. Det finns dock vissa gemensamma drag, nämligen att varje transaktion måste godkännas, att kriterier för rätten att ta emot medlen skall vara uppfyllda samt att det måste gå att göra en rimlig bedömning av beloppet.
Svaren på den enkät som sänts ut till generaldirektoraten (se avsnitt I.5.2.1) kommer att underlätta definitionen av affärshändelsen. De inledande samtalen mellan olika redovisningsenheter och avdelningar som fungerar som utanordnare har visat att tolkningarna går isär en del beroende på vilken avdelning det gäller, dess verksamhetsområde samt typ av förvaltning (direkt eller delad).
Således behöver den händelse som skall anses ge upphov till fordringar, inkomster, skulder och kostnader ges en tydligare definition.
Sambandet mellan en affärshändelse på utgiftssidan och själva räkenskaperna tas upp ytterligare under avsnitt I.5.2.5: “Att upprätta en länk mellan det Centrala fakturaregistret och räkenskaperna”.
Konsekvenser för generaldirektoraten
Eftersom konceptets innehåll och räckvidd är särskilt viktig att definiera när det gäller utgiftssidan, behöver GD Budget – i samarbete med de andra generaldirektoraten – slå fast det detaljerade innehållet i standarderna för samtliga poster som utgör tillgångar, skulder, kostnader, intäkter och potentiella fordringar och skulder.
Förutom att arbetet med att definiera begreppet kommer generaldirektoraten i framtiden att få föra in alla de uppgifter som krävs i det centrala redovisningssystemet vid affärshändelsen, antingen direkt eller genom överföring från lokala datasystem.
I.5.1.5. Utökad konsolidering
Omfattningen av en konsolidering är lika med alla de företag, organ eller andra enheter (nedan benämnda: ”enheter”) som ingår i den grupp vars räkenskaper skall konsolideras.
Konsolidering består i att lägga fram räkenskaperna för samtliga enheter i den större grupp som omfattas på samma sätt som om de utgjorde räkenskaper för en enda enhet.
Detta innebär att alla bokförda poster adderas på rubriknivå och att alla transaktioner mellan de enheter som omfattas av konsolideringen räknas bort. Enheterna måste rätta sig efter en standardiserad metod och klassificering när de lägger fram de uppgifter som skall ingår i konsolideringen. De konsoliderade redovisningarna omfattar idag Europaparlamentet, ombudsmannen, rådet, kommissionen, domstolen, revisionsrätten, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén. Kriteriet för vilka institutioner som skall omfattas av konsolideringen är i princip det faktum att dessa instititioners inkomster och utgifter tas upp i en enda budget, nämligen Europeiska gemenskapernas allmänna budget. Denna nu gällande definition av konsolideringens omfattning är inte förenlig med internationella standarder. Det finns t.ex. ett antal organ som inte ingår konsolideringen, men som inrättats för att utföra vissa uppgifter för EU:s räkning. Dessa organ finansieras också helt eller delvis genom Europeiska gemenskapernas allmänna budget,. Det vore därför logiskt om EU, som drar nytta av dessa organs verksamhet, även lät deras räkenskaper ingå i EU:s konsoliderade räkenskaper. En sådan förändring föreskrivs mycket riktigt i artikel 121 i den nya budgetförordningen, där det anses att både institutionerna och organens räkenskaper skall ingå i konsolideringen.
I artikel 185 anges vidare att kommissionen skall anta en rambudgetförordning för de organ som inrättas av gemenskaperna, som är juridiska personer och som tar emot bidrag ur budgeten. Dessa organ skall tillämpa samma regler för räkenskaperna, så att deras räkenskaper kan konsolideras med kommissionens.
Konsekvenser för GD Budget, för institutionerna och för organen
Alla institutioner och organ måste tillämpa de regler och metoder för räkenskaperna som fastställs av kommissionens räkenskapsförare. Ett diskussionsforum för detta ändamål har öppnats där gemenskapsorganen kan delta, enligt samma princip som de möten som hålls mellan kommissionens räkenskapsförare och räkenskapsförarna från övriga institutioner.
Det är således viktigt att dessa organs redovisningar utformas enligt regler som ligger nära dem som tillämpas av den konsoliderande institutionen.
Detta innebär att kommissionen, och i synnerhet GD Budget, har en omfattande uppgift framför sig när det gäller att förklara, söka stöd för och harmonisera det nya redovisningssystemet och dess standarder och regler, eftersom en framgångsrik övergång förutsätter att alla parter är eniga och arbetar i samma riktning.
Mycket av den extra arbetsbörda som det medför att bygga upp ett nytt redovisningssystem och att genomföra en utvidgad konsolidering kommer att falla på GD Budget.
Inom övriga institutioner och organ kommer ett liknande arbete att krävas, om än i mindre skala.
I.5.1.6. Årliga redovisningar
De årliga redovisningarna är ett centralt element i redovisningssystemet. Syftet med dem är att ge en sanningsenlig bild av den ekonomiska situationen vad gäller tillgångar och skulder, budgetgenomförande, institutionens (eller organets, etc.) resultat samt kassaflödet under det berörda året.
För att dessa mål skall uppnås och IFAC:s rekommendationer uppfyllas kommer Europeiska gemenskapernas årliga redovisningar att innehålla konton med följande ändamål:
(1) Redovisning av resultatet av budgetgenomförandet (2) Balansräkning
(3) Redogörelse för det ekonomiska resultatet (ny) (4) Tabell över kassaflöde
(5) Redogörelse för förändringar i det egna kapitalet (ny) (6) Förklarande anmärkningar
I.5.2. Integration av finansiella data
I.5.2.1. Att analysera konteringshändelser och fastställa ingående balanser
Enligt det nuvarande systemet samlas och förvaras s.k. "uppgifter utanför räkenskaperna"
under året enligt handboken för bokföring och konsolidering, och sänds över till en central redovisningsavdelning i slutet av året för att infogas i de årliga redovisningarna.
I syfte att sammanställa en komplett förteckning över alla konteringshändelser inom kommissionen (både inom och utanför balansräkningen) och således kunna identifiera de transaktioner som påverkar kontona, skickade GD Budget den 17 september 2002 ut ett frågeformulär till övriga generaldirektorat. På grundval av denna undersökning kommer en förteckning över samtliga tillgångar, skulder och poster utanför balansräkningen att upprättas, och dessa uppgifter kommer således att kunna föras in i räkenskaperna på grundval av informationen från generaldirektorat och övriga avdelningar.
Denna insamling av uppgifter bör ses som ett första steg för att kunna upprätta en ingående balans, vilket är en nödvändig förutsättning för att kunna integrera förändringar på tillgångssidan i redovisningen. För att denna ingående balans skall kunna fastställas måste alla konton först avslutas.
Konsekvenser för generaldirektoraten
Det kommer att krävas ett omfattande arbete inom generaldirektoraten för att kunna räkna fram en ingående balans, eftersom de förfaranden för intern kontroll som varje GD skall införa måste kunna garantera för att uppgifterna är korrekta och kompletta.
Innan kontorörelserna för de olika generaldirektoraten kan registreras enligt principerna för det nya redovisningssystemet måste kontona avslutas helt och hållet, på ett liknande sätt som sker vid det årliga bokslutet den 31 december, så att de ingående balanserna kan integreras.
I.5.2.2. Sammanlänkning av almänna räkenskaper och budgeträkenskaper via
"ämneskoder"
Det nya integrerade redovisningssystemet kräver att budgettransaktioner förses med en ny typ av koder, så att data kan överföras direkt till de allmänna räkenskaperna. Detta bör ske genom vad som här kallas ämneskoder, som kommer att vara konstruerade så att de kan kopplas till en rubrik i budgeten. Därigenom blir det möjligt att automatiskt och korrekt föra in inkomster och utgifter i räkenskaperna.
Denna överföring av uppgifter från budgeträkenskaperna till de allmänna räkenskaperna kommer väsentligt att minska behovet av s.k. uppgifter utanför räkenskaperna samt av omklassificering och justering av bokförda poster.
En klassificeringsmetod för utgifter och inkomster i budgeten
Vad gäller utgifterna behöver transaktionerna klassificeras enligt flera olika kriterier: en aktörsbaserad klassificering (”vem verkställer utgiften?”), en ekonomisk (vad täcker
utgiften konkret?) och en funktionell (vad är det övergripande syftet med utgiften?).
Inkomsttransaktionerna kommer att klassificeras på aktörsbaserad och på ekonomisk grund. Den ekonomiska klassificeringen i denna mening är ett nytt inslag, medan de båda övriga redan finns tillgängliga.
Genom den ekonomiska klassificeringen av utgifter och inkomster kommer löpande utgifter och inkomster att skiljas från dem som hänför sig till kapital. Detta kommer att möjliggöra en tydligare koppling mellan budgeträkenskaperna och de allmänna räkenskaperna, eftersom de transaktioner som klassas som löpande kan kopplas till kostnader och intäkter för året i fråga, medan kapitaltransaktionerna kommer att relatera till balansräkningen.
Genom den aktörsbaserade klassificeringen (vem verkställer utgiften?) kan budgetmedlen fördelas mellan utanordnare, och de olika generaldirektoraten får ett underlag för sina årliga verksamhetsrapporter (åtgärd nr 82 i vitboken om reformen).
Med tiden kan också en mer detaljerad aktörsbaserad klassificering utvecklas.
Den funktionella klassificeringen (vad är det övergripande syftet?) skall göra det möjligt att fastställa hur institutionens mål uppnås utifrån principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet. Den nya budgetstrukturen, som bygger på s.k.
verksamhetsbaserad budgetering, kan användas som underlag för en funktionell klassificering.
Konsekvenser för generaldirektoraten
GD Budget kommer att få ansvaret för att utarbeta en förteckning över ämneskoder, varefter övriga generaldirektorat får i uppgift att använda dessa koder i praktiken.
Förvaltare och utanordnare kommer att få uppgiften att fastställa och kontrollera koderna för de enskilda transaktionerna.
I.5.2.3. Integration av s.k. potentiella fordringar och skulder (poster utanför balansräkningen)
En “potentiell fordran eller skuld ” är en fordran eller skuld som kan uppstå ur framtida händelser som ännu inte är säkra och som ligger utanför den berörda enhetens kontroll11. Dessa poster behöver också införas i räkenskaperna, utöver de poster som bokförs mot balans- eller resultaträkningen.
Enligt nuvarande system rapporteras som regel dessa in av generaldirektoraten mot slutet av budgetåret inför bokslutet och förs upp såsom ”åtaganden utanför balansräkningen”.
Bankgarantier som mottagits eller ställts förtjänar ett särskilt omnämnande, eftersom de ger upphov till specifika problem. Förutom frågan om hur de skall bokföras återstår även problemet med uppföljning och bevakning, vilket bedöms bäst kunna lösas via ett
11 En fullständig definition anges i IAS 37.
datasystem, där uppgifterna kan sammankopplas med relevanta löpande kontrakt, där det går att registrera om garantier utlösts samt avföra dem från räkenskaperna om de löpt ut eller dragits tillbaka.
Generellt sett krävs följande åtgärder inom området:
– Det bör analyseras vilka potentiella tillgångar och skulder som bör föras in i systemet enligt internationella redovisningsstandarder.
– De avdelningar som fungerar som utanordnare skall sedan föra in dessa poster i räkenskaperna, antingen direkt i det centrala systemet eller via sina lokala datasystem. S.k. konton utanför balansräkningen skall då användas.
– Redovisningssystemen behöver också anpassas för att dessa poster, som inte stämmer överens med några budgetrubriker, skall kunna tas upp i räkenskaperna.
Dessa konton utanför balansräkningen kommer att hänföras till den nya kontoklassen ”0”.
Konsekvenser för generaldirektoraten
Generaldirektoraten kommer i framtiden att ansvara för att identifiera och förvalta potentiella tillgångar och skulder, och för att regelbundet införa dem i räkenskaperna.
Handläggningen av bankgarantier kommer att ge upphov till återkommande extra arbetsuppgifter, men kommer samtidigt att göra det möjligt att på ett mera systematiskt sätt använda sig av denna procedur för att återvinna de medel som betalats ut i förhandsfinansiering.
I.5.2.4. Handläggning och bokföring av förhandsfinansiering, mellanliggande betalningar och slutbetalningar
Som en del av sin politik och verksamhet beviljar Europeiska gemenskaperna ibland s.k.
förhandsfinansiering åt tredje man, i syfte att ge mottagaren tillgång till likvida medel i ett tidigt skede. Förhandsfinansieringen räknas sedan av antingen mot de ”mellanliggande betalningarna" (under projektets gång), mot slutbetalningen eller genom ett separat betalningskrav12.
För att garantera att de medel som beviljas i denna form förvaltas på ett sunt och riktigt sätt, och för att få en klar och fullständig bild av situationen på kontona, måste alla nödvändiga uppgifter om förhandsfinansiering föras in i det datoriserade redovisningssystemet. Det bör också understrykas att alla belopp i förhandsfinansiering måste räknas av mot konton i budgeträkenskaperna. Vidare kommer räkenskapsföraren i samband med antagandet av redovisningsstandarderna att ta ställning till i vilka fall förhandsfinansiering också bör föras upp på tillgångssidan i balansräkningen.
12 Se artikel 81 i budgetförordningen och artikel 102 i förordningen om genomförandebestämmelser för budgetförordningen.
När förhandsfinansiering regleras genom återbetalning behöver en lämplig länk upprättas mellan räkenskaperna för utgifts- respektive inkomstsidan.
För att få en fullständig bild av situationen vad gäller förhandsfinansiering kommer de nya kontrakt som upprättas att innehålla en bestämmelse som förpliktar kontraktsparten att regelbundet rapportera till kommissionen om hur förhandsfinansieringen använts, så att räkenskaperna kan användas för att följa förändringar i denna finansiering.
Konsekvenser för generaldirektoraten
För att se till att förhandsfinansieringen införs och regleras på riktigt sätt i räkenskaperna bör det vid varje bokförd mellanliggande betalning eller slutbetalning anges vilken del av förhandsfinansieringen som räknats av genom de aktuella betalningen.
GD Budget kommer i närmare detalj att utarbeta rutinen för att räkna av förhandsfinansieringen mot senare betalningar, och detta förfarande bör införas så snart som möjligt. Generaldirektoraten kommer emellertid att ha tid på sig fram till 1 januari 2005 för att göra upp en förteckning över alla löpande transaktioner som utgör förhandsfinansiering, varefter all förhandsfinansiering skall kunna redovisas komplett för budgetåret 2005.
I.5.2.5. Att upprätta en länk mellan det centrala fakturaregistret och räkenskaperna Ett centralt fakturaregister har redan upprättats inom ramen för det nuvarande systemet.
Med hjälp av detta register genereras varje enskild betalningsorder efter det att fakturan införts i registret. Denna rutin gör det lättare att övervaka förfallodatum för betalningar, och kommer att ha en viktig roll att spela vid övergången till periodiserad redovisning, särskilt för bokföringen av kostnader och skulder.
Det centrala fakturaregistret kommer att behöva integreras med de allmänna räkenskaperna, så att en skuld kan registreras så snart som den uppkommer.
Det bör här noteras att begreppet ”faktura” inom kommissionen används i en bredare mening än för att endast beteckna inkommande fakturor från tredje man. Det som här avses är alla former av betalningsanspråk som i ett senare skede leder till att belopp betalas ut.
Som regel måste alla utgifter registreras i det centrala fakturaregistret, och ingen utbetalning får godkännas om inte detta har skett. Det kommer dock att behöva införas vissa undantag, bland annat när det gäller löner till personal13.
Genom att varje begäran om utbetalning registeras i det centrala fakturaregistret kommer det att finnas tillgång till fullständig information om alla skulder till tredje man, och det blir således också möjligt att stämma av de kostnader som bokförs i de allmänna
13 Det bör undersökas om det är lämpligt att även låta delegationernas betalningar föras in i det centrala fakturaregistret.
räkenskaperna (när affärshändelsen inträffar) med budgeträkenskaperna (där beloppen bokförs vid utbetalningen).
Saldot på kontot för ”leverantörsskulder” kommer således att inkludera oreglerade betalningsanspråk.
Det bör i detta sammanhang nämnas att det som idag kallas register över betalningsmottagare kommer att omformas till ett ”leverantörsregister”, indelat efter juridiska personer (se avsnitt I.5.2.6).
Konsekvenser för generaldirektoraten
I allmänhet måste alltid en formell begäran om utbetalning sändas till kommissionen och det är också obligatoriskt att använda det centrala fakturaregistret.
Det behöver fastställas närmare regler om vad som skall betraktas som ett
”betalningsanspråk” inom olika sektorer. De kan antingen föra in uppgifterna direkt i det centrala fakturaregistret eller via sina lokala datasystem.
Generaldirektoraten kommer att få ansvaret för att uppgifterna i fakturaregistret stämmer exakt överens med de styrkande handlingarna.
GD Budget kommer ansvara för att länka samman det centrala fakturaregistret med räkenskaperna, och bistå generaldirektoraten med nödvändiga arbetsredskap för att stämma av budgeträkenskaperna (som är kassabaserade) med de allmänna räkenskaperna (som bygger på periodiserad redovisning) samt för att beräkna vilka utestående belopp som skall betalas ut till respektive leverantör.
Det kommer som sagt att bli obligatoriskt att använda det centrala fakturaregistret för utgiftstransaktioner, med undantag för ett antal specialfall där mycket kort tid förflyter mellan affärshändelsen och betalningen av skulden.
I.5.2.6. Fordringar och register över betalningsskyldiga och leverantörer
Alla fordringar som är säkra, likvida och förfallna till betalning måste fastställas och föras in i räkenskaperna. För närvarande bokförs dessa belopp i samband med betalningskravet.
I det nya systemet behöver det göras åtskillnad mellan olika typer av fordringar och olika kategorier av tredje parter.
Det krävs en kritisk analys av det nuvarande systemet, eftersom det leder till en del fall av dubbla registreringar som måste neutraliseras före bokslut.
Bland annat kommer det att granskas hur fordringarna hanteras i räkenskaperna, och de betalningskrav som studeras kommer att delas upp i olika kategorier beroende på om de gäller egna medel, ett bötesbelopp under konkurrenslagstiftningen, återkrav av ett belopp
som tidigare betalats ut till tredje man (inklusive till medlemmar ur personalen) eller en annan återbetalning, till exempel av ett lån.
Man bör också skilja på typen av gäldenär. Det kan röra sig om en ”betalningsskyldig” i traditionell mening, som är ålagd att betala in ett belopp till kommissionen, t.ex. i form av böter – eller en ”leverantör”, till vilken kommissionen betalat ut ett belopp för att genomföra ett visst program, och som är skyldig att återbetala överskjutande medel.
Det måste därefter övervägas hur fordringar på dessa olika kategorier av gäldenärer skall handläggas. Ett eller flera register behöver läggas upp för vad vi här benämnt leverantörer och betalningsskyldiga. Tredje man kommer att identifieras per juridisk person, till skillnad från den nuvarande rutinen där registret är indelat efter parternas bankkonton.
Konsekvenser för generaldirektoraten
Generaldirektoraten kommer att få indela fordringar och gäldenärer i kategorier i samband med att ett betalningskrav registreras.
Kommissionens nuvarande ”register över betalningsmottagare” (och gäldenärer) kommer att omarbetas till ett register där parterna identifieras per juridisk person. Det nuvarande registret över avtalsparter (Icon-DB) behöver också uppdateras på så sätt att onödiga dubbleringar av uppgifter kan undvikas.
I.5.3. Organisation av den interna kontrollen av bokföringsuppgifter
I.5.3.1. Den interna kontrollen inom varje generaldirektorat utvidgas till redovisningsområdet
För att de finansiella uppgifternas tillförlitlighet skall kunna förbättras är det viktigt att räkenskapstransaktioner införlivas i den interna kontrollstrukturen. I arbetet med den interna reformen inom kommissionen har ”intern kontroll” givits en bred definition, och kan beskrivas som en helhetspolicy eller en uppsättning förfaranden som införs av institutionens ledning och som alla syftar till att skydda tillgångar och information, säkra kvaliteten på räkenskaperna och se till att såväl tillförlitlig finansiell information som information som rör arbetsledningen görs tillgänglig i tid.
Med att garantera kvalitet på räkenskaperna avses här inte endast de årliga konsoliderade redovisningarna utan även generaldirektörernas årliga förklaringar (eller ”försäkringar”) och verksamhetsrapporter. Genom dessa dokument skall generaldirektörer och förvaltningschefer ge en rimlig försäkran om att resurserna använts för avsedda ändamål och enligt principerna om en sund ekonomisk förvaltning (ändamålsenlighet, effektivitet och sparsamhet), samt att de interna kontrollsystemen garanterar de bakomliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.
En icke uttömmande förteckning över de kontrollåtgärder som berör räkenskaperna anges nedan:
– En handbok (”Process handbook”) om räkenskaper och redovisning skall utvecklas av Centrala finanstjänsten, och kommer att innehålla detaljer kring moderniseringen av redovisningssystemet i förhållande till de risker som tas upp i handboken samt de kontroller som krävs för att mildra dem.
– De kontoplaner som den delegerade eller vidaredelegerade utanordnaren använder sig av måste anpassas till det moderniserade redovisningssystemet.
– Som ett led i en stärkt intern kontroll måste också det framtida systemet garantera att de uppgifter som förs in håller så hög kvalitet som möjligt.
– I fråga om ”självbedömningen” inom området för intern kontroll och riskbedömning måste de modifierade riktlinjerna och processhandböckerna samt de procedurer som är relaterade till dessa ingå som en integrerad del.
– De förhandskontroller som utförs av respektive generaldirektorat måste också anpassas till det moderniserade redovisningssystemet.
I.5.3.2. Att styrka uppgifterna i balansräkningen via inventarieförteckningen
En viktig förutsättning för en effektiv intern kontroll av räkenskaperna är att saldona på alla konton kan verifieras med hjälp av inventarieförteckningen.
Det är vedertagen praxis inom redovisningsområdet att varje enhet (företag, institution, avdelning etc.) åtminstone en gång per år – noggrant och med ledning av försiktighetsprincipen – bör förteckna, kontrollera (befintlighet m.m.) samt värdera tillgångar, fordringar, skulder, åtaganden och förpliktelser av alla slag i anknytning till dess verksamhet inklusive de egna medel som står till buds på tillgångssidan, och därigenom upprätta en komplett inventarieförteckning.
Inventarieförteckningen är jämte dagboken och huvudboken en av de obligatoriska beståndsdelarna i räkenskaperna såväl enligt redovisningsdirektiven som enligt motsvarande nationell lagstiftning.
Uppgifterna i inventarieförteckningen är en funktion dels av inventeringen som sådan, dels av värderingsreglerna. Vid en inventering ingår två huvudelement:
– Fysisk inventering: att kontrollera att tillgångar och skulder existerar.
– Kvalitativ aspekt: värdering av enskilda poster, eventuella avskrivningar, värdejusteringar eller avsättningar av belopp, etc.
Uppgifterna om en institutions tillgångar och skulder redovisas i regel i tre olika former:
fysiskt, via förvaltningsdatabasen eller via räkenskaperna.
– Fysisk redovisning: lager och inventarier som sådana, handlingar som styrker äganderätt, kontrakt och avtal, beslut av kommissionen, avgöranden från EG- domstolen etc., uppvisas.
– Databas: här skall alla uppgifter ingå0 som krävs för förvaltnings- och redovisningsbehov, bland annat relevanta datum, inventarienummer, uppgift om leverantör, specifikation eller beskrivning, styrkande handlingar, beställningssedlar etc.
– Löpande räkenskaper: redogörelse för transaktioner dag för dag samt för saldon på respektive konto.
Ett konkret exempel på detta anges i bilaga B.
När inventeringen genomförs behöver alla dessa tre former vägas samman, och för att den skall fungera effektivt behöver man period för period jämföra resultaten i samtliga tre avseenden och med utgångspunkt därav föra in justeringar och rätta till avvikelser.14 För närvarande har varken de avdelningar som fungerar som utanordnare eller de som sköter räkenskaperna möjlighet att utföra inventering i alla tre formerna samtidigt. De förstnämnda har möjlighet att utföra fysisk inventering och har tillgång till förvaltningsdatabasen (räkenskapsmässiga värderingar registreras för övrigt sällan in i databaserna), medan de sistnämnda ofta endast har tillgång till uppgifter om transaktioner och saldon via dagboken och huvudboken, och ibland är tvungna att bokföra poster på grundval av icke-bokföringsuppgifter från interna inventarielistor. Det är av yttersta vikt att dessa olika uppgifter kan utbytas och stämmas av avdelningarna emellan, så att tillförlitliga saldon på kontona skall bli tillförlitliga.
Konsekvenser för generaldirektoraten
Grunderna för värderingen av tillgångar och skulder redovisas i I.5.1.1.: “Nya redovisningsstandarder för Europeiska gemenskaperna”. En miniminorm för hur interna kontroller skall ske i samband med inventeringar skall utformas av GD Budget, t.ex.
avseende vilka handlingar som skall sammanställas, fördelning av befogenheter, dubbelräkning, förbud mot lagerrörelser under inventeringens gång, etc..
De avdelningar som fungerar som utanordnare kommer att kräva att när som helst få tillgång till huvudboken i syfte att kontrollera de saldon och transaktioner som står i samband med deras respektive verksamhet. Generaldirektoraten kommer närmare bestämt att behöva
– utföra fysiska inventeringar för att kunna fastställa den ingående balansen för tillgångar, skulder samt potentiella tillgångar och skulder,
14 I genomförandebestämmelserna till budgetförordningen anges - Artikel 224 (artikel 138 i budgetförordningen: "Institutionerna skall vid sina inventeringskontroller förvissa sig om att all lös egendom finns och att den överensstämmer med inventarieförteckningen. Kontrollerna skall genomföras som ett led i ett årligt revisionsprogram, utom vad gäller materiella och immateriella anläggningstillgångar, för vilka kontrollerna skall ske minst vart tredje år."
– fastställa de exakta förfarandena för inventeringarna inom respektive GD, efter en självbedömning av de risker som är kopplade till värderingen av berörda tillgångar och skulder, samt
– mot bakgrund av de interna kontrollnormerna utarbeta den lämpligaste formen för åtskillnad mellan befogenheterna att godkänna transaktioner, förvara tillgångarna samt utföra inventeringarna.
I.5.3.3. Kontroll och godkännande av "lokala" system
Enligt artikel 61 i den nya budgetförordningen skall räkenskapsföraren utforma och godkänna redovisningssystemen och i förekommande fall godkänna de system som utanordnarna utformar för att leverera eller styrka bokföringsuppgifter.
Om de system för ekonomisk förvaltning som inrättats av utanordnaren används för att leverera data till kommissionens räkenskaper eller behöver användas för att styrka sådana data måste de godkännas av räkenskapsföraren såväl i samband med att de inrättas som vid eventuella ändringar i systemen.
Räkenskapsföraren skall också rådfrågas vid inrättande eller ändring av utanordnarens system för inventering och för värdering av tillgångar och skulder.
För närvarande är det främst gränssnitten mellan de lokala systemen och det centrala som är föremål för granskning och godkännande. Från och med 2005 måste räkenskapsföraren dock också kontrollera att de lokala systemen kan leverera uppgifter som uppfyller de nya redovisningsreglerna, och det centrala systemet skall därefter inte längre acceptera uppgifter som levereras av lokala system som inte har godkänts av räkenskapsföraren.
Själva hanteringen av uppgifterna skall vara utanordnarens ansvar. Utanordnaren behöver således förfoga över bokföringsuppgifter som är lätt tillgängliga, kompletta, tillförlitliga och relevanta, så att räkenskaperna kan upprättats enligt de nya standarderna samt grundprinciperna om integrerade räkenskaper och periodiserad redovisning.
Konsekvenser för generaldirektoraten
GD Budget får i uppgift att identifiera de lokala system som används inom kommissionen och som skall kräva räkenskapsförarens godkännande, och måste således i nästa skede förfoga över de granskningsresurser som krävs för att kontrollera och godkänna systemen i fråga. In princip skall arbetet med att granska och godkänna de lokala systemen utföras av externa revisionsbyråer.
Generaldirektoraten behöver se till att deras respektive lokala system är anpassade i tid för att kunna leverera uppgifter som är förenliga med det nya redovisningssystemet, vilket skall vara förberett av GD Budget i tillräckligt god tid i förväg.
I.5.3.4. De enskilda generaldirektoratens räkenskaper
De generaldirektorat som fungerar som utanordnare kommer att bli fullt ansvariga för sina räkenskaper. Avdelningarna måste således ha tillgång till tydlig, ändamålsenlig, lätt tillgänglig och aktuell information.
Den årliga verksamhetsrapporten från varje generaldirektorat skall innehålla såväl en årsredovisning som en förklaring från generaldirektören som intygar att adekvata interna kontrollsystem inrättats och att resurserna använts till rätt ändamål.
För att balansräkningen skall kunna styrkas genom inventarieförteckningen krävs, utöver nödvändig förvaltningsinformation att saldona på de olika kontona fördelas mellan de ansvariga utanordnarna (per avdelning). Det system som behöver inrättas måste därför vara konstruerat så att transaktioner och saldon kan hänföras till respektive utanordnare.
Konsekvenser för generaldirektoraten
Generaldirektoraten måste avsätta de medel som krävs för att analysera och styrka bokföringsuppgifter.
GD Budget kommer att ställa ett användarvänligt system till de operativa generaldirektoratens förfogande, där bokföringsuppgifter går att fördela per GD.
Generaldirektoratens behov av förvaltningsinformation kommer att beaktas vid utvecklingen av detta system.
I.5.4. Utbildning och åtgärder för ökad medvetenhet
För att det nya systemet skall fungera krävs en adekvat internutbildning och andra åtgärder som ökar den berörda personalens medvetenhet om och insikt i problematiken.
Ökad medvetenhet
Inom detta område kan åtgärderna inte begränsas till de rent tekniska aspekterna utan måste även behandla varje GD:s behov av en övergripande redovisningspolicy. En förutsättning för att det nya systemet skall fungera som önskat är att all berörd personal inom de operativa generaldirektoraten inser vikten av att producera tillförlitliga och kompletta bokföringsuppgifter samt är medvetna om sitt eget ansvar för detta ändamål.
Åtgärder för att öka medvetenheten om dessa frågor inom kommissionen har redan inletts via ett nätverk av ansvariga för ekonomienheter inom olika GD, och inom de arbetsgrupper som inrättades inför utarbetandet av juli månads memorandum och detta meddelande från kommissionen. GD Budget kommer att hålla övriga institutioner och organ samt kommissionens egna avdelningar informerade om fortsatta framsteg.
Utbildning
Det nya systemet medför utbildningsbehov inom flera områden.
