AKADEMIN FÖR TEKNIK OCH MILJÖ
Avdelningen för datavetenskap och samhällsbyggnad
Q/P-metoden – ett strategiskt verktyg vid offentlig upphandling?
Eventuell underrubrik på ditt arbete
Peter van Loon 2021
Examensarbete, Avancerad nivå (magisterexamen), 15 hp Besluts-, risk- och policyanalys
Magisterprogram i besluts-, risk- och policyanalys Handledare: Fredrik Bökman
Examinator: Magnus Hjelmblom
i Sammanfattning
Vid en offentlig upphandling föreskriver EU-direktivet 2014/24 (vilket nu också är svensk lag) att något av följande kriterium skall ligga som grund då det vinnande kontraktet utses: lägsta pris, lägsta kostnad eller bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Med det sista kriteriet i tanken har Kiiver & Kodym tagit fram den s.k.
Q/P-metoden som enligt författarna skall knyta an till de beslutsprocesser som rå- der på en kommersiell marknad. Metoden går i korthet ut på att den anbudsgivaren med den högsta kvoten av kvalitet (Q) och pris (P) utses till vinnaren av upphand- lingen. En sak som särskiljer Q/P-metoden från andra kvotmodeller är sättet att tilldela kvalitetspoäng. Syftet med denna uppsats är att analysera och utvärdera me- toden och dess potentiella praktiska tillämpning mer i detalj. Detta görs genom att visa hur poängsättning av kvalitet kan utföras i detalj för att skapa en referensmodell inför en upphandling. Därefter analyseras modellen utifrån en uppsättning av cen- trala egenskaper: är modellen viktbar, linjär, användbar för simuleringar, transitiv, fullständig och absolut? Metoden utvärderas med hjälp av ett antal simuleringar med några fiktiva exempel. Avslutningsvis jämförs Q/P-metodens vinnare med vinnaren i en anbudsvärderingsmodell baserad på den additiva nyttofunktionen. Resultatet av simuleringarna visar att Q/P-metoden uppfyller de flesta av de centrala egenskaper- na förutom att modellen inte är linjär m.a.p. priset.
ii Abstract
In the case of a public procurement, the EU Directive 2014/24 (which now also is Swedish law) dictates that one of the following criteria should form the basis of awarding the winning contract: minimum price, lowest cost or the best quality to price ratio. With the final criterion in mind, Kiiver & Kodym has developed the so- called Q/P method, which according to the authors is linked to the decision-making processes that prevails in a commercial market. In short, the method involves ap- pointing the tenderer with the highest ratio of quality (Q) and price (P) as the win- ner of the contract. One thing that distinguishes the Q/P-method from other ratio models is the way to assign quality points. The purpose of this thesis is to analyse and evaluate the method and its practical potential more in detail. This is done by showing how quality scoring can be done in detail to create a reference model for evaluation of the incoming tenders. Next, the model is analysed based on a set of key properties: is the model weightable, linear, useful for simulations, transitive, complete and absolute? The method is evaluated by simulations of a few fictitious examples. Finally, the winner of the Q/P-method is compared to the winner of a tender valuation model based on the additive utility function. The results of the simulations show that the Q/P-method meets most of the key characteristics except that the model is not linear with respect to the price.
iii Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Problemformulering och syfte ... 2
1.2 Metod ... 3
1.3 Avgränsningar ... 4
1.4 Disposition ... 5
2 Kort om offentlig upphandling ... 7
2.1 Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) ... 9
2.2 Marknadsförutsättningar ... 9
2.3 S.k. irrelevanta eller extrema bud ... 10
3 Utvärderingsmodeller ... 12
4 Kiiver & Kodyms Q/P-metod i detalj ... 14
4.1 En teknisk och formell beskrivning av Q/P-metoden ... 15
5 Fördjupning och en vidareutveckling av Kiiver och Kodyms Q/P-metod ... 18
5.1 Kvalitetsaspekten i ett bredare perspektiv ... 18
5.2 Poängsättning av kvalitetsaspekten ljudnivå ... 20
5.3 Ett exempel med flera binära kvalitetsaspekter ... 23
5.4 Flera kvalitetsaspekter av varierande typer ... 25
5.4.1 Kombination av en kvantitativ och en binär kvalitetsaspekt ... 26
5.4.2 Kombinationen av kvalitetsaspekterna kvantitativt, binärt och icke-binärt kvalitativt ... 28
5.5 Särskiljningsmetod ... 30
6 Simuleringar – ett strategiskt marknadsspel ... 32
6.1 Simuleringar med en viktning av P50:Q50 ... 34
6.2 Simuleringar med en viktning av P20:Q80 ... 37
6.3 Simuleringar med en viktning av P80:Q20 ... 41
6.4 Avrundningseffekten ... 43
6.5 Slutsatser av simuleringarna ... 44
7 Q/P-metoden jämfört med den additiva nyttofunktionen ... 45
7.1 Den additiva nyttofunktionen ... 45
7.2 Q/P-metoden jämfört med den additiva nyttofunktionen. ... 45
8 Avslutande diskussioner ... 51
8.1 Modellens egenskaper ... 51
8.1.1 Är modellen viktbar? ... 51
8.1.2 Är modellen linjär? ... 51
8.1.3 Går modellen att använda för simuleringar? ... 52
8.1.4 Är modellen transitiv? ... 52
8.1.5 Är modellen fullständig? ... 52
8.1.6 Är modellen absolut? ... 52
8.2 Linjär eller icke-linjär kvalitetsaspekt ... 52
iv
8.3 Kritik mot kvotmodeller ... 53
8.4 Avslutande slutsatser ... 54
Referenser ... 55
Bilaga 1 Resultatjämförelse mellan Q/P-metoden och den additiva nyttofunktionen. ... 57
1
1 Inledning
Den totala summan av de upphandlingspliktiga inköpen i Sverige 2018 uppskattades uppgå till cirka 782 miljarder kronor. Det motsvarar enligt Upphandlingsmyndig- heten (2020:4) närmare en femtedel (ca 20 %) av Sveriges BNP (baspris, dvs. exklu- sive moms). En jämförbar siffra på EU-nivå är att ca 16 % av EU:s budget utgörs av offentlig upphandling (Lindahl Toftegaard, 2018, s. 25). År 2015 överklagades cirka 3 000 av alla upphandlingar i Sverige, vilket motsvarar omkring åtta procent. 2016 hade antalet överklaganden ökat till 4 190 st. Det placerar Sverige bland de länder i EU som har störst andel överklagade upphandlingar. Eftersom överprövningar inne- bär fördröjning och merarbete för alla inblandade parter har regeringen gett Upp- handlingsmyndigheten i samarbetet med Konkurrensverket uppdraget att kartlägga vilka mål som överklagas och varför. Man vill veta varför Sverige i förhållande till de flesta andra EU-länder har ett så stort antal överprövningar (Wetterqvist, 2017).
Med detta sagt, så kan man fundera på vilka problem och utmaningar man ställs in- för vid en offentlig upphandling. Jag vill mena att själva utvärderingsmodellen, dess konstruktion och mekanism kan vara av fundamental betydelse för beslutsprocessen i en offentlig upphandling.
EU-kommissionen har inom ramen för Agenda 2020 fört en diskussion om begräns- ningarna i de tidigare EU-direktiven för offentlig upphandling (EUR-lex, 2014, ss.
65–242). Kommissionen menade att direktivet för offentlig upphandling behövde både en översyn och en uppdatering för att hantera de framtida utmaningarna inom EU som exempelvis ökad innovationstakt, hänsynstagande till sociala förändringar och klimatförändringar. För detta syfte togs en s.k. ”green book” fram med bl.a. föl- jande två (av tre) ledande målsättningar (Publications Office of the European Union, 2011, ss. 4-5):
1. Att på bästa sätt optimera användningen av offentliga medel vid upphand- lingar. Här kommer begreppet ”best value for money (BVM)” in, vilket Di- mitri, (2013, s. 4) menar är en förflyttning från ett endimensionellt besluts- fattande till ett mer flerdimensionellt beslutsfattande.
2. Uppmana till och ge upphandlarna ett större handlingsutrymme för att kunna värdera helheten av nyttan eller kvalitetsaspekterna i ett anbud. Här tänker man sig att man mer skall se till en produkts livscykelkostnader än bara lägsta pris.
Slutsatserna i denna diskussion/procedur har sedan formaliseras i EU-direktivet 2014/24/EU, vilket sedermera också blev svensk lag i Lagen om Offentlig Upp- handling (LOU, 2016:1145).
2
Specifikt utifrån konceptet ”best value for money” som ingående ingrediens i EU- direktiv (2014/24/EU) har Kiiver & Kodym (2015, s. 276) utvecklat en metod som till vinnare för en upphandling väljer ut den anbudsgivaren med det bästa förhållan- det mellan kvalitet och pris. Kiiver & Kodym (2015, s. 280) benämner denna metod för Q/P-metoden (Q står här för kvalitetspoäng och P för pris). Författarna menar att denna metod har flera tekniska fördelar och att deras metod ligger i linje med hur privatpersoner agerar på en kommersiell marknad. Det finns ett synsätt att offentlig upphandling skiljer sig mot den kommersiella marknaden och att en upphandlande myndighet mer skall ses som en mellanhand mellan konsumenten och producenten (Le Grand, 2007). Detta är något som även bekräftas av Bergman, m.fl. (2012, s.
29). Kiiver & Kodym (2015, s. 277) menar att deras metod återskapar marknadslo- giken som råder mellan en konsument och producent på en kommersiell marknad för en offentlig upphandling. Författarna menar att på så sätt skulle nyttan av en vara eller tjänst som upphandlas via en offentlig upphandling kunna maximeras för såväl skattebetalarna som för brukarna. Kiiver & Kodym (2015, sid 283) kallar sitt kon- cept för Value For Money (VFM), emellertid så finns det alternativa synonymer som i Dimitri (2013, s. 3–4) där konceptet kallas för Best Value For Money (BVM).
Ur ett svenskt perspektiv så har vi nu lagen om offentlig upphandling som säger att följande skall gälla vid utvärderingen av ett vinnande anbud (LOU 2016:1145, 16 kap. 1§):
Vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvär- deras på någon av följande grunder:
1. bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, 2. kostnad, eller
3. pris.
Myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten ange den grund för utvärdering av anbud som den avser att använda.
1.1 Problemformulering och syfte
Utgångspunkten för denna uppsats är att bygga vidare på det som i LOU omtalas som ”bästa förhållandet mellan pris och kvalitet” till en praktisk tillämpning med Ki- iver & Kodyms Q/P-metod (se ovan). Emellertid så är Q/P-metoden som den be- skrivs av Kiiver och Kodym (2014, 2015) inte fullt så detaljerad som man kan önska sig. En mer detaljerad beskrivning om hur olika kvalitetsaspekter skall behandlas saknas. Dessutom så hade ett resonemang om alternativa modeller kunnat ge ett vidgat och jämförande perspektiv om Q/P-metodens för- och nackdelar. Även de- taljerade beskrivningar av egenskaper som viktbarhet, simulerbarhet och, i viss mån, robusthet mot manipulation saknas (med viktbarhet menas att olika egenskaper eller funktioner hos en vara eller tjänst kan ges olika tyngd eller viktighetsgrad). En god
3
kännedom om dessa egenskaper möjliggör för alla de inblandade parterna att simu- lera olika utfallsscenarior för att kunna positionera sig inför en upphandling.
Q/P-metoden tillhör de s.k. absoluta utvärderingsmodellerna som har den viktiga egenskapen att en eller flera leverantörer inte kan manipulera en inköpsprocess ge- nom att komma in med s.k. skambud. En absolut anbudsmodell (till skillnad mot en relativ anbudsmodell) ligger också mer i linje med att önskvärda egenskaper som li- kabehandling, öppenhet och transparens garanteras för anbudsgivarna. Inom EU- samarbetet finns det ett antal principer som EU-domstolen har utvecklat för sitt dömande. Dessa ställningstaganden utgör en vägledning vid exempelvis ett överkla- gande. Dessa principer är: icke-diskriminering, likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande (Lindahl Toftegaard, 2018, s. 49). Just princi- pen om öppenhet och likabehandling ställer höga krav på precision i ett upphand- lingsdokument (dvs. underlaget för upphandlingen) då ”leverantörer, domstolar och andra intressenter i efterhand ska kunna förstå hur den upphandlande myndigheten gjorde sin upphandling” (Lindahl Toftegaard, 2018, s. 61).
Emellertid så resonerar Lindbäck (2017, s. 298) om bristerna i det regelverk som sedermera har blivit svensk lag. Författaren menar att det fortfarande finns otydlig- heter i begrepp som pris och kvalitet. Exempelvis vore det kanske mer träffsäkert att säga kostnad i stället för pris. Och, vad menas med kvalitet då begreppet tycks inne- fatta såväl funktion som kvantitet. Dessutom så menar författaren att ”bästa förhål- landet mellan kostnad och kvalitet” inte avser en kvot utan att det finns flera alterna- tiv som summering eller subtraktion att tillgå. Detta står lite i konflikt med Kiiver och Kodym (2014, s. 80) som hävdar att det är just kvoten som avses och är viktig för att kunna diskvalificera anbudsgivare med en undermålig kvalitet och/eller en extrem prissättning.
Syftet med denna text är att föra ett fördjupat och tekniskt resonemang som siktar in sig på själva utvärderingsmetoden vid en offentlig upphandling. Hur skall man gå till väga för att förankra att en robust och tillförlitlig metod används i utvärderingsfasen?
Tanken med denna text är att se hur en relativt enkel utvärderingsmetod (Q/P – metoden) skulle kunna fungera med hjälp av några fiktiva exempel.
1.2 Metod
Strukturen för denna undersökning är följande:
1. En bred diskussion av förutsättningarna för offentlig upphandling med fokus på utvärderingsmodeller och då framför allt på den s.k. Q/P- metoden.
4
2. En fördjupad diskussion specifikt om den s.k. Q/P-metoden som ut- vecklas fullt ut för olika typer av kvalitetsaspekter (Kiiver och Kodym, 2014).
3. Simuleringar av Q/P-metoden med olika viktning mellan pris och kvali- tetsaspekter för att testa att metoden ger det tänkta genomslaget i en upphandling. Med simuleringar menas här en möjlighet att efterlikna en situation eller förlopp. Beräkningarna och simuleringarna görs med hjälp av kalkylprogrammet Microsoft Excel.
4. Slutligen så jämförs Q/P-metoden med den additiva nyttofunktionen (Clemen & Reilly, 2014, s. 720–721) för att se om båda metoderna ger samma vinnare.
För undersökningen har relevant litteratur för ämnet i allmänhet och specifikt för Q/P-metoden inhämtats. Litteraturen för det allmänna utgörs i huvudsak av Berg- man m.fl. (2011), Lindahl Toftegaard (2018) och Lindbäck (2017), samt rapporter från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket. Dessutom så används in- formation från olika webbsidor (exempelvis Upphandlingsmyndigheten och Konkur- rensverket), facktidskrifter och vetenskapliga studier. För Q/P-metoden ligger Ki- iver & Kodym (2014) som grund och den huvudsakliga referensen för simulering- arna utgörs av Lindbäck (2017). För jämförelsen med den additiva nyttofunktionen så ligger Clemen och Reilly (2014) som grund.
Det bör påpekas att författarna Kiiver & Kodym lanserar sin Q/P-metod dels i en bok (Kiiver & Kodym, 2014), dels i en artikel (Kiiver & Kodym, 2015). Artikeln finns öppet tillgänglig på internet men är kortfattad och beskriver inte Q/P-
metoden fullt ut som i boken. Man kan se det som att boken och artikeln till viss del kompletterar varandra. Följaktligen så hämtas det grundläggande resonemanget för Q/P-metoden i Kapitel 4 och efterföljande Kapitel 5 från samma upphovsmän men från två olika källor. Det som enklastsärskiljer källorna i texten är årtalen, 2014 för boken respektive 2015 för artikeln.
Inom litteraturen kan det förekomma att såväl modell som metod används som be- grepp för att beskriva logiken för en utvärdering vid en anbudstävlan. I denna text så tänker jag mig att modellen mer syftar på en formel för utvärderingen och skall ses som ett delmoment av metoden.
1.3 Avgränsningar
Fokus för denna text är att lägga tyngdpunkten av analysen på de s.k. absoluta utvär- deringsmodellerna. Dessa modeller är till skillnad mot de s.k. relativa modellerna mer robusta och förutbestämbara vilket är av en avgörande betydelse för att kunna uppfylla EU:s styrande rättsprinciper vid en offentlig upphandling (Lindahl
5
Toftegaard, 2018, s. 49). Med relativa modeller menas här en modell som bygger på att referenspunkten, vanligast priset, sätts beroende på de inkomna anbuden. Kon- sekvensen av detta blir att utvärderingsmodellen blir beroende av de inkomna anbu- den och inte den upphandlande myndighetens preferenser. Dessutom så finns det en risk att utvärderingsmodellen ”slås ut” av onormala anbud eller blir manipulerad av exempelvis en kartellbildning. Dessa modellers mekanism (beskrivs mer i detalj i av- snitt 2.3) förkastas av både Konkurrensverket i deras rapportserie av Lunander &
Andersson (2004, s. 45) och i Statens Offentliga Utredning ”Goda affärer” (SOU 2013:12, s. 141), samt av Bergman & Lundberg (2009, s. 75). En matematisk djupdykning av problematiken med relativa modeller görs av Lunander (2009).
Följaktligen så kommer modeller med relativ prissättning att undvikas och absoluta modeller att diskuteras i första hand.
En ytterligare avgränsning görs för graden av risker och osäkerheter i en offentlig upphandling. En upphandlande myndighet måste naturligtvis göra en risk- och sår- barhetsanalys. Dessa analyser skall hållas uppdaterade beroende på hur verkligheten utvecklar sig. Lindbäck (2017, s. 54) listar följande faktorer ingående i dessa ana- lyser: prisutvecklingen, leveranssäkerheten, övriga kritiska krav och risken för över- prövning. Kiiver och Kodym (2014, ss. 133-141) menar att anbudsgivarnas finansi- ella förmåga och risk skall utredas. Jag vill mena att en myndighet antagligen visar på riskneutralt eller riskundvikande beteende beroende på vilka aspekter eller faktorer som diskuteras vilket i sin tur har en stor inverkan på de antaganden som görs, men denna aspekt är för omfattande för denna uppsats och kräver en helt egen text speci- fikt på ämnet.
1.4 Disposition
Dispositionen för denna text är som följer:
• Kapitel 1 är ett inledande kapitel med bakgrund, problembeskrivning och metodbeskrivning.
• Kapitel 2 är en allmän beskrivning om offentlig upphandling. Syftet med detta kapitel är att ge en bakgrund och förståelse för vissa antaganden som görs senare i texten för beräkningar och simuleringar.
• Kapitel 3 handlar allmänt om utvärderingsmodeller för att ge en kort orien- tering om anbudsmodeller i stort, dess inverkan och konsekvenser.
• Kapitel 4 handlar specifikt om Q/P-metoden och är i huvudsak ett samman- ställande referat och en formalisering av Q/P-metoden.
• I Kapitel 5 utvecklas och konkretiseras Q/P-metoden med ett praktiskt ex- empel. Kapitlet beskriver hur en deskriptiv kvalitetsaspekt, i detta fall ljud-
6
nivån, översätts till ett normativt ställningstagande, dvs. en värdering av ljudnivån, för att användas som ett konkret ingångsvärde till Q/P-metoden.
• Kapitel 6 innehåller ett antal simuleringar gjorda med hjälp av kalkylpro- grammet Excel för att visa hur en intressent kan testa sina modeller vid olika scenarier.
• I Kapitel 7 jämförs Q/P-metoden med den i litteraturen mer etablerade ad- ditiva nyttofunktionen.
• Kapitel 8 ägnas åt diskussioner och slutsatser.
Upplägget för denna uppsats är att innehållet i kapitel 1–4 mestadels skall vara refe- rat och analyser av andra författares texter. Detta till skillnad till kapitel 5–8 som mer är en fördjupning av Q/P-metoden av författaren till denna uppsats.
7
2 Kort om offentlig upphandling
Lindahl Toftegaard (2018, s. 65–70) menar att en offentlig upphandlingsprocess be- står av fyra grundläggande steg som i sin tur kan brytas ner i ett antal delmoment.
De grundläggande stegen är: förberedelse, genomförandet, leverans och uppfölj- ning. En struktur över processen skulle kunna se ut som följer (Lindahl Toftegaard, 2018, s. 19):
1. Förberedelse
1.1. Identifiera behovet
1.2. Planera för att genomföra upphandlingen, leverans och uppföljning 1.3. Fatta beslut att genomföra upphandlingen
2. Genomförandet
2.1. Upprätta upphandlingsdokument 2.2. Annonsera
2.3. Anbudsöppning
2.4. Kvalificering av leverantörer 2.5. Utvärdering av anbud
2.6. Beslut om tilldelning av kontrakt 3. Leverans
3.1. Leverans 3.2. Betalning
3.3. Uppföljning av kontraktet 4. Uppföljning
4.1. Uppföljning av det som har upphandlats 4.2. Uppföljning av upphandlingsprocessen
Då denna text främst fokuserar på metodologin för urvalsprocessen vid en upphand- ling så ligger huvudintresset på steg två (ovan), dvs. på genomförandet av en upp- handling. Kiiver & Kodym (2014, s. 49–53) menar att EU-direktivet från 2014 sä- ger att det mest ekonomiskt fördelaktigaste anbudet skall accepteras, vilket då kan vara lägsta pris, lägsta kostnad eller bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Ki- iver och Kodyms metod fokuserar på det sistnämnda, det vill säga bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Författarna föreslår att man tar kvoten av kvaliteten delat
8
med priset. Kvalitet benämns som Q och priset benämns P. Formel skrivs helt en- kelt som Q/P. Vidare så menar Kivver och Kodym (2014, s. 98) att rent generellt så kan kvalitet (Q) och prisnivån (P) tas fram genom att arbeta sig igenom följande sju steg:
1. Utvärdera eventuellt existerande kontrakt och sammanställ tidigare erfarenheter.
2. Utför en marknadsundersökning för att uppdatera prisnivåer och andra marknadsförutsättningar.
3. Utred grundligt vad kvalitet (Q) betyder i detta sammanhang. Gärna med möte där man på ett fördomsfritt sätt samlar in erfarenheter från chefer, brukare och övriga intressenter som kan komma med re- levant information. Här gäller det att fokusera på vad kvaliteten be- tyder eller ger för de inblandade intressenterna, det vill säga dess konsekvenser och betydelse, inte hur den specificeras.
4. Specificera kvalitet (Q) med underlag från ovan. Särskilj på obligato- riska krav och det som kan ses som extra kvalitet (prestanda). Det vill säga, specificera den grundläggande tekniska kravspecifikation och specificera den extra kvalitet (prestanda, finesser) som man är villig att betala extra för.
5. Prissätt den grundläggande kravspecifikationen och det maxbeloppet man har bestämt sig för att betala för de extra kvalitetsaspekterna (en begränsning i pris). Med andra ord, fundera ut vad man är villig att betala extra för och prissätt denna extra kvalitet (prestandaförbätt- ring). Detta beskrivs med i detalj i Kapitel 4.
6. Räkna fram det vinnande kontraktet genom att dela kvaliteten (Q) med priset (P), vinnaren blir den leverantören med den högsta kvo- ten av Q/P.
7. Verifiera kvalitetsaspekten, dvs. inför någon form av mekanism som kontrollerar att den levererade kvalitetsaspekten överensstämmer med den offererade.
Jag vill mena att denna process har två distinkta faser för den upphandlande myndig- heten: en förberedande fas (stegen 1–5) innan upphandlingen offentliggörs (annons- eras), följt av en utvärderande fas (stegen 6–7) där vinnaren av de inkomna anbuden skall utses. Lindbäck (2017, ss. 26-27) menar att en förutsättning för goda affärer är att det finns en god konkurrens på marknaden. Författaren menar att den upphand- lande myndigheten kan bidra till att skapa denna goda konkurrens genom att möta de potentiella anbudsgivarna inför en upphandling. På så sätt skapas ett intresse hos
9
de potentiella anbudsgivarna samtidigt som ett tillfälle för att skaffa värdefull mark- nadsinformation ges till den upphandlande myndigheten.
2.1 Lagen om Offentlig Upphandling (LOU)
Lagen om Offentlig Upphandling (2016:1145) kan för en upphandlande myndighet ses som en övergripande huvudlag vid en offentlig upphandling (Lindahl Toftegaard, 2018, s. 32). Begreppet upphandlande myndighet skall tolkas brett och omfattar så- väl statliga som kommunala myndigheter samt en del aktiebolag och andra pri- vaträttsliga subjekt som på något sätt kontrolleras eller finansieras av det offentliga (Lindahl Toftegaard, 2018, s. 21). Förutom LOU finns det ett ytterligare tiotal lagar som reglerar inköpsprocessen för en upphandlande myndighet. Dessutom krävs det av en upphandlade myndighet att man förhåller sig till ytterligare rättsområden som förvaltningsrätt, offentlighet och sekretess, kommunalrätt och civilrätt. Emellertid så fokuserar denna uppsats på själva genomförandet av en upphandling och dessa re- gleras till stora delar av LOU i Kapitel 16 (Lindahl Toftegaard, 2018, s. 66). Således tas endast denna del av lagtexten upp här för denna studie.
2.2 Marknadsförutsättningar
Jag vill mena att förutsättningarna för hur väl Q/P-metoden (och andra metoder) kommer att fungera och att fylla sitt huvudsyfte, d.v.s., ge högsta värde till skattebe- talarna och brukarna, kommer att bero på hur väl den aktuella marknaden fungerar.
Sannolikheten att lyckas är nog som högst i en perfekt marknad med hög konkurrens och med många alternativ. Däremot så får man nog i en monopolmarknad (eller en i hög grad av oligopolmarknad) mer eller mindre ta det som erbjuds. Lindbäck (2017, s 248 ff.) menar att val av utvärderingsmodell till viss del kommer att vara beroende på upphandlarens kunskaper om den aktuella marknaden. I detta sammanhang så fö- reslår han tre olika modeller för simuleringar, dvs. beräkningar som kan göras i för- väg för att testa och analysera utvärderingsmodellens olika utfallsscenarior. En första modell där prisbilden är relativt förutsägbar och med enkla varor eller tjänster. En andra modell då prisnivån är svår att förutse som exempelvis vid inköp av IT-drift. I detta fall kan de vara motiverat att jobba med utvärderingsmodeller som bygger på poängsummor (se Kapitel 3). Slutligen, en modell då prisbilden för komplexa tjäns- ter är möjlig att förutse då den upphandlande myndigheten har en direkt insyn eller erfarenhet av den tjänst som skall upphandlas. Här kan man nog tänka sig att mark- nadsförutsättningar blir styrande för valet av utvärderingsmodell.
10
2.3 S.k. irrelevanta eller extrema bud
En viktig egenskap för en utvärderingsmodell är att den inte är öppen för manipulat- ion i något syfte. Detta är något som påpekas av flera författare (Lunander & An- dersson, 2004, s. 7–8, Bergman& Lundberg, 2009, s. 53 och 55, Molander 2009, s.
52). Bergman m.fl. (2012, s. 172) exemplifierar detta med ett exempel hämtat ur en upphandling av städtjänster. Urvalskriterierna var poängsättning för goda refe- renser (RP) och poängsättning för priset (PP) enligt följande två formler:
RP = 5 – 4 x (högsta erhållna poängsumma – anbudets poängsumma) / (högsta erhållna poängsumma – lägsta erhållna poängsumma)
PP = 5 – 4 x (anbudets pris – lägsta offererade pris) / (högsta offererade pris – lägsta offererade pris)
Den upphandlande myndighetens tanke med formlerna var att räkna fram en poäng- summa för anbudsgivarnas referenslista (RP) och för offererat pris (PP) per anbuds- givare. Svagheten med modellen är att prispoängen (PP) kommer att påverkas av anbudsgivarnas offerter (relationen mellan högsta och lägsta pris). Det här är ett ex- empel på hur relativa modeller kan manipuleras och påverkas av irrelevanta bud.
Skulle någon av anbudsgivarna alliera sig med någon annan som lägger ett except- ionellt högt anbud i syfte att dra ut på fördelningen, det vill säga differensen mellan lägsta och högsta pris, så kan man skapa sig en fördel om man vet att man får höga referenspoäng och offererar ett högt pris. Det här visar på olämpligheten av att an- vända sig av relativa modeller. Det finns dessutom ett domstolsutslag där man av- råds från att använda relativ prisvärdering (Molander, 2009, s. 52).
I detta sammanhang kan det vara värt att reflektera om Kiiver & Kodyms (2014, s.
76) påstående om s.k. onormalt låga priser. Författarna menar att om man bara ser till att meddela och ge anbudsgivaren en andra chans, så har den offentliga myndig- heten all rätt att förkasta bud med hänvisning till dess orimligt låga priser. Författar- na menar att man har stöd för detta i EU domstolens hantering av ett bud med klara underpriser (EUR-lex, 2010). Emellertid så kan man i denna dom hitta en hänvis- ning till nationell belgisk lag. Denna lag säger att anbud på varor och tjänst kan för- kastas då de offereras ut till kund med en prisnivå som ligger under anskaffningsvär- det. Furst & Ramsey (2012, s. 542–543) menar dock att en klar och tydlig skrivning på detta saknas på EU-nivå och att det är oklart om avslag är möjligt då: (a) leveran- tören levererar en fullgod vara eller tjänst enligt kravspecifikationen eller (b) då myndigheten inte vill släppa igenom ett ”underbud” med motivering att detta kan anses som en marknadsstörning. Lagen om offentlig upphandling behandlar
”onormalt låga anbud” i paragraf 7-9 i Kapitel 16.
I detta sammanhang kan det vara bra att påminna om Avtalslagens principer om an- budsgivare och accept (Ramberg & Ramberg, 2005, s. 48). I korthet och det som är
11
relevant för denna text är att en anbudsgivare normalt sett är bunden av sitt inläm- nade anbud. Detta till skillnad för en upphandlare som först blir bunden till ett avtal vid en accept av ett anbud. Det vill säga, ett bud från en vinnare med ett extremt högt pris behöver inte accepteras. Vidare så menar Ramberg & Ramberg (2005, s.
26) att en anbudsgivare måste strängt hålla sig till föreskrifterna i en anbudsförfrågan för att vara säker på att få vara med vid den slutliga prövningen.
12
3 Utvärderingsmodeller
I detta kapitel diskuteras utvärderingsmodellernas egenskaper i korthet. Tanken är att identifiera kritiska egenskaper som kan vara relevanta för Q/P-metoden och se- dan använda dessa som grund för slutdiskussionen i Kapitel 8. I detta sammanhang tänker jag mig att modellen är mer en förenklad form av verkligheten (som exem- pelvis och oftast en matematisk formel) medan metoden mer återspeglar tillväga- gångssättet i stort. Det vill säga modellen är en del av metoden.
Lindbäck (2017, s.350) listar ett 30-tal olika utvärderingsmodeller som sedan klassi- ficeras inom följande sju familjer: poängsummamodeller, monetära justeringsmo- deller, kvotmodeller, enkriteriermodeller, flerstegsmodeller, särskilda modeller och särskiljningsmodeller. Lunander och Andersson (2004, s. 44–62) skiljer på ut- värderingsmodeller som poängsätter pris och modeller som prissätter kvalitetspo- äng. Bergman och Lundberg (2009, s. 45–46) menar att det finns fyra huvudmo- deller för att sammanväga pris och kvalitet. Dessa är (1) prövning mot de obligato- riska kraven, (2) erbjuda så hög kvalitet som möjligt, (3) poängvägningsmetoden och slutligen (4) den rekommenderande modellen ”att värdera de olika kvalitetsnivåerna pengar och sedan subtrahera dessa värden från respektive anbud”. Stilger m.fl.
(2017, s.102) redovisar ett 40-tal modeller som klassificeras som antingen relativa eller som absoluta modeller. Vidare så klassificerar författarna de olika modellerna beroende på om de är icke-linjär eller linjära (Stilger m.fl. 2017, s. 105). Det här visar att olika författare klassificerar anbudsmodellerna beroende på vilket syfte och vilka egenskaper som eftersträvas. Då endast vissa egenskaper är av betydelse för denna text, väljs följande egenskaper som bas för att analysera en anbudsmodell:
1. Går modellen att vikta med avseendet på förhållandet mellan kvalitetsa- spekten och priset? Det vill säga, framgår det av modellen vilka avväganden som man har gjort mellan olika kriterier? Här ställer regelverket i LOU (Ka- pitel 16, paragraf 6) specifika krav. Minimikravet är att kriterierna skall kunna rangordnas, dvs., inordnas på en ordinalskala.
2. Är modellen linjär? Det vill säga ”… huruvida sambandet mellan ett krite- rium och resultatet (allt annat lika) kan beskrivas med räta linjens ekvation eller ej” (Lindbäck, 2017, s. 294)?
3. Går modellen att simulera? Simuleringar av den tänkta anbudsmodellen för upphandlingen ger alla de inblandade parterna värdefull information (Lindbäck, 2017, ss. 291, 294). Den inköpande organisationen kan bygga upp en känsla av hur väl deras utvärderingsmodell återspeglar deras uppsatta preferenser. Anbudsgivarna får en möjlighet att optimera sina potentiella an- bud. Dessutom så kan en eventuell framtida tvist undvikas då modellsimule-
13
ringar kan visa om myndigheten uppfyllde kraven som öppenhet, transpa- rens, icke-diskriminering och likabehandling som EU:s riktlinjer kräver.
4. Är modellen transitiv? Det vill säga, att om alternativ A är bättre B och B är bättre än C, så måste A vara bättre än C (Bergman m.fl., 2012, s. 176).
5. Är modellen fullständig? Det vill säga, skapar modellen ett tillräckligt un- derlag för att den utvärderande myndighet skall kunna avgöra vilket som är det bästa alternativet (Bergman m.fl., 2012, s. 176). Exempelvis så är det inte helt osannolikt att två eller flera anbudsgivare hamnar på samma resultat vid en utvärdering. I detta fall har en upphandlare två val. Antingen har man i förväg specificerat en särskiljningsmodell (se avsnitt 5.5) där alla urvalskri- terierna är rangordnade i vad som är viktigast först. Alternativt så låter man lotten avgöra (Lindbäck, 2017, s. 520–525). Emellertid, att låta lotten av- göra är endast tillåtet då pris används som tilldelningsgrund (Pedersen, 2017, s. 154).
6. Slutligen bör det åtminstone i vart fall finnas en uppfattning om modellen är relativ eller absolut. Anledning till detta är att en relativ modell kan manipu- leras av anbudsgivarna. Denna risk är som mest påtaglig vid en s.k. varu- korgsupphandling, dvs. inköp av flera varor och tjänster vid samma tillfälle (Bergman m.fl., 2012, s. 161). Dessutom så kan dess tänkta funktion av att återspegla den inköpande myndighetens preferenser lätt slås ut (Lindbäck 2017, s. 152–153).
14
4 Kiiver & Kodyms Q/P-metod i detalj
Kiiver & Kodyms (2015) metod går ut på att ta kvoten av kvalitet (Q) med priset (P) för att fastställa en vinnare vid en offentlig upphandling. Anbudsgivaren med den högsta kvoten vinner budgivningen och tilldelas kontraktet. Författarna exemplifie- rar sin metod med att beskriva en myndighets tänkta upphandling av en industri- diskmaskin för ett storkök. Vidare så tänker sig författarna att beslutet i detta för- enklade exempel endast grundar sig på följande två aspekter: pris (prisaspekten) och ljudnivån (kvalitetsaspekt). Värderingsgrunden för dessa båda aspekter är ju mindre desto bättre. Det vill säga, ju lägre pris desto bättre och ju lägre ljudnivå desto bättre. Författarna tänker sig att den upphandlande myndigheten är beredd att betala
€8 000 för en diskmaskin med den högsta acceptabla ljudnivån. Denna maskin be- nämns som basmodellen och högsta acceptabla ljudnivå benämns som den grundläg- gande kravspecifikationen. Vidare så tänker sig författarna att myndigheten har enats om att man är villig att betala maximalt €10 000 för en diskmaskin med väsentligt lägre ljudnivå. Denna maskin benämns som toppmodellen. Ett sätt att tolka detta är att myndigheten värderar basmodellens prestanda (prissatt till €8 000) till 80 % av toppmodellens prestanda (prissatt till €10 000). Skillnaden i värderingen av de två modellerna är då 20 %. Detta betyder att förhållandet mellan pris och kvalitet är 80:20 till fördel för priset (Kiiver och Kodym, 2014, s. 283). Tanken är nu att detta förhållande skall signalera den upphandlande myndighetens preferens mellan pris och kvalitet till de potentiella anbudsgivarna (Kiiver och Kodym, 2014, s. 85). Med andra ord, den upphandlande myndigheten värderar (viktar) priset till 80 % av den totala nyttan vid inköpet av en diskmaskin och den eventuella extra kvaliteten till 20
%. Rent konkret betyder det här att alla anbudsgivare som uppfyller kraven för en basmodell tilldelas 80 baspoäng och att det sedan finns upp till ytterligare 20 extra poäng att inhämta för en diskmaskin med högre kvalitet (i detta fall, en maskin med lägre ljudnivå än basmodellen). Det här tillvägagångssättet att sätta baspoängen till alla godkända anbudsgivare beroende på förhållandet mellan priset på basmodellen och toppmodellen är själva kärnan i Kiiver och Kodyms Q/P-metod (2015, s. 283).
Kiiver och Kodym (2015, s. 284) exemplifierar sin metod med ett tänkt scenario där en offentlig myndighet har aviserat en upphandling av en diskmaskin och an- budsgivarna A, B och C har lämnat offerter enligt följande tabell (se Tabell 1, notera att valutan euro används istället för dollar som används i Kiiver och Kodyms artikel).
Tabell 1. En översättning av Table 3 från Kiiver& Kodym (2015, s. 284).
Anbuds- givare
Baspoäng Extrapoäng Summa poäng (Q)
Offererat pris (P)
Kvoten Q/P (x 1000)
A 80 0 80 € 8 000 10,00
B 80 5 85 € 9 000 9,44
C 80 20 100 € 15 000 6,67
15
Författarna tänker sig i detta fall att alla anbudsgivarna (dvs., A, B och C) uppfyller den grundläggande kravspecifikationen (dvs., kravspecifikationen för en basmodell) vilket betyder att alla anbudsgivarna ges 80 baspoäng (se Tabell 1 och resonemanget ovan). Vidare så tänker sig författarna att anbudsgivaren A har offererat en bas- modell vilket ger 0 extra poäng utöver de 80 baspoängen. Dessa 80 baspoäng blir då totalpoängen vilket sedan delas med priset för att få fram kvoten mellan kvalitet och pris (Q/P). Resultatet (kvoten) redovisas i den sista kolumnen (Tabell 1). Det vill säga, i detta fall delas 80 poäng med € 8 000 för anbudsgivare A, vilket egentligen ger kvoten 0,01 men som skalas upp med en faktor 1 000 till 10,00 för bättre läs- barhet (Kiiver & Kodym, 2015, s. 284). På liknade sätt räknas sedan resultatet (kvo- ten) av kvalitet och pris fram för anbudsgivarna B och C.
Det som emellertid saknas i Kiiver och Kodyms (2015) resonemang är hur man spe- cifikt och detaljerat kommer fram till ett tal som representerar en värdering som motsvarar kvalitetsaspekten ljudnivå (dvs. 0 poäng för anbudsgivare A, 5 poäng för anbudsgivare B och 20 poäng för anbudsgivare C). En möjlig metod för detta ges i Kapitel 5.
4.1 En teknisk och formell beskrivning av Q/P-metoden Något som Kiiver & Kodym (2014, 2015) kanske inte är helt tydliga med är att den upphandlande myndigheten inför en budgivning måste skapa sig en referensmodell som en del av upphandlingsdokumentet (se kap. 2) då man använder sig av Q/P- metoden. Det här dokumentet bör enligt LOU bl.a. innehålla information om de olika ingående aspekternas viktighetsgrad (ett minimumkrav är att de skall gå att rangordnas) för en anbudsgivare. Frågan blir då, hur kommer man specifikt fram till att det finns just 80 baspoäng och extra 20 poäng att dela ut i exemplet ovan? Kiiver
& Kodym (2014, s. 82–86) beskriver sin metod i löpande text, vilket här skrivs om till en mer formell och teknisk text i form av en numrerad lista:
1. Bestäm den grundläggande kravspecifikationen för produkten som skall upp- handlas. I vårt exempel (Tabell 1) definieras den grundläggande kravspecifi- kationen som den högsta acceptabla ljudnivån.
2. Kiiver och Kodym (2014, s. 83) menar att den upphandlande myndigheten inför en upphandling skall uppskatta marknadspriset för en produkt som uppfyller den grundläggande kravspecifikationen (basmodellen). Det vill säga, här krävs någon form av dialog och utredning om vad marknaden kan erbjuda. Lindbäck (2017, ss 26–27) ger några allmänna riktlinjer och re- kommendationer inom detta område. I exemplet (Tabell 1) ovan har man kommit fram till att man är beredd att betala € 8 000 för en basmodell.
Detta pris benämns som Pbasic (Kiiver och Kodym, 2015, s. 288).
16
3. Bestäm den extra kvaliteten eller prestandan som man är beredd att betala extra för. Det vill säga, prestanda utöver den grundläggande kravspecifikat- ionen. I vårt exempel (Tabell 1) blir det den maximala ljudnivåsänkningen (extra prestanda) som man är beredda att betala för.
4. Bestäm det högsta (maximala) priset som man är villig att betala för en vara eller tjänst med den högsta användbara prestandan (det vill säga, sätt en be- gränsning på hur mycket man är beredd att betala för extra prestanda utöver prestandan i den grundläggande kravspecifikationen). Detta pris benämns som Pmax (Kiiver och Kodym, 2015, s. 288). I exemplet ovan är Pmax satt till
€10 000 vilket är det maximala priset (dvs. priset för toppmodellen) som upphandlaren är beredd att betala för en diskmaskin med den maximalt extra användbara prestandan. Kiiver och Kodym (2014, s. 83) uttrycker detta med följande citat ”we must determine what the maximum price is that we are willing to pay in order to obtain the maximum quality that is useful for us”.
5. Kvoten av Pbasic/Pmax visar på hur stor del av Pmax som vi är beredda att betala för den grundläggande kravspecifikationen och hur stort utrymmet för den extra prestanda är. I exemplet ovan blir det kvoten av Pbasic/Pmax, dvs,
€8 000 / €10 000 = 0,8, vilket då betyder att vi är beredda att betala 80 % av det maximala priset (Pmax) för en basmodell med den grundläggande krav- specifikationen. De återstående 20 % visar på hur mycket som man är be- redda att lägga på extra prestanda. Detta kan tolkas som att viktningen (för- hållandet) mellan pris och den eventuella extra prestandan är 80:20 till för- del för priset. Detta betyder också att 80 % av de maximalt tillgängliga pre- standapoängen ”går åt” för att uppnå den grundläggande kravspecifikationen.
6. Enligt Kiiver och Kodyms metod betyder ett förhållande på 80:20 mellan pris och kvalitet att alla anbudsgivarna som uppfyller den grundläggande kravspecifikationen ges 80 poäng vilket är baspoängen i vårt exempel. Dessa baspoäng benämns som Qbasic (Kiiver och Kodym, 2014, s. 149). Vi har nu tagit kvoten av priset för en basmodell (Pbasic) och en toppmodell (Pmax). Det vill säga förhållandet Pbasic/Pmax blir styrande för baspoängen som ges till alla anbudsgivarna som klarar den grundläggande kravspecifikationen. Detta är en av poängerna med Kiiver och Kodyms metod.
7. De återstående 20 poängen avsätts till anbudsgivarna att konkurrera om, vil- ket visas i kolumnen extra poäng (Tabell 1). Dessa extra poängen benämns som Qadd_ljudnivå (då vi i detta exempel bara har en kvalitetsaspekt så räcker det med att ha Qadd_ljudnivå för att identifiera kvalitetsaspekten, ljudnivå). För att utse en vinnare så summeras kvalitetspoängen ihop (dvs., Qbasic +
Qadd_ljudnivå= Qtotal) från respektive anbudsgivare och delas med det offererade priset (P) från respektive anbudsgivare, det vill säga kvoten av Qtotal/P. Den
17
anbudsgivaren med den högsta kvoten vinner upphandlingen och tilldelas kontraktet.
Det som nu emellertid saknas är hur en värderingsgrund och skala för ljudnivån (el- ler bullernivån) skall konstrueras. Dessutom så ställs säkert en upphandlande myn- dighet inför fler utmaningar. Hur skall exempelvis fler och mer komplexa kvalitetsa- spekter behandlas och värderas? Ljudnivån kan ju ses som en relativ enkel och själv- klar kvantitativ storhet och det är inte helt osannolikt att det även finns mer kom- plexa värden inblandade vid ett inköp av en vara eller tjänst. Det här vidareutvecklas i följande Kapitel 5.
18
5 Fördjupning och en vidareutveckling av Kiiver och Kodyms Q/P-metod
I det här kapitlet vidareutvecklas Q/P-metoden ytterligare då det i Kiiver och Kodyms resonemang delvis saknas en djupare diskussion om hanteringen av olika ty- per av kvalitetsaspekter. Relativt sett, så hanteras prisdelen (P) på ett enkelt och självklart sätt. Detta då den, mer eller mindre, självklara diskussionen som uppstår mest handlar om ”hur mycket?”. Emellertid så är det inte lika enkelt med kvalitetsa- spekten (Q) och här blir utrymmet för frågor, olika uppfattningar och skilda tolk- ningar större. För att bringa klarhet i dessa frågor så fokuserar det här kapitlet på att föra ett djupare resonemang om hur kvalitetsaspekterna skall hanteras (utöver det som ges av Kiiver och Kodym). Kapitlet avslutas med ett kortare resonemang om vad som händer då två eller fler anbudsgivare hamnar på samma resultat (dvs.
samma kvot av Q/P) vid en budgivning.
5.1 Kvalitetsaspekten i ett bredare perspektiv
Artikel 67 (2) i EU:s Public Procurement Directive listar ett antal typiska exempel på kvalitetsaspekter men faktum är att det finns ett oändligt antal olika kvalitetsa- spekter som exempelvis robusthet, färg, hastighet, miljövänligt, etc. (Kiiver och Kodym 2014, s.73). Författarna menar att EU-direktivet ger stora möjlighet till flexibilitet och handlingsfrihet för den offentliga upphandlaren att definiera kvalitets- aspekten. Detta så länge som det finns transparens om definitionerna och att man i förväg publicerar sina urvalsmetodiker för de potentiella anbudsgivarna. Vidare så menar Kiiver och Kodym (2014, s. 73–74) att det är viktigt att kunna verifiera de kvalitetsaspekterna som upphandlaren framför som sina urvalskriterier. Dels för kommunikationens och transparensens skull, dels för att man i efterhand skall kunna kontrollera vad som har levererats.
Kiiver och Kodym (2014, s. 101–103) menar att det finns tre olika typer av kvali- tetsaspekter: binära, kvantitativa, eller icke-binärt kvalitativa.
1. Med en binär kvalitetsaspekt så menas att ett specifikt villkor är uppfyllt eller inte. Exempelvis så har man ett kollektivavtal eller inte. Detta innebär att ett kvalitetsmått i detta fall bara kan anta två värden, min eller max. Exempelvis 0 eller 100 poäng.
2. Med en kvantitativ kvalitetsaspekt så menar man exempelvis antal timmar, antal anställda, det vill säga något som normalt sett kan uttryckas i ett tal. Ett kvalitetsmått kan i detta fall anta max, min eller något värde däremellan.
Exempelvis 0, 100, eller något tal där i mellan.
19
3. Den tredje typen av kvalitetsaspekten benämner Kiiver och Kodym (2014, s.
104–105) som icke-binärt kvalitativ. En sådan aspekt är i grunden ett indivi- duellt upplevt kvalitetsmått som på något sätt måste ”objektifieras” eller op- erationaliseras för att kunna viktas och användas som ett tilldelningskrite- rium i en upphandling. Författarna rekommenderar här att den upphand- lande myndigheten skall vara uppmärksam på vedertagna och branschspeci- fika benämningar som exempelvis då en bilhandlare delar in sin bilpark i en premium- och standardklass. Även i detta fall kan ett kvalitetsmått anta vär- den som min, max eller något värde däremellan.
Emellertid bör det i detta sammanhang påpekas att ett flertal alternativa sätt för att strukturera upp kvalitetsaspekten finns och används (d.v.s. jämfört med Kiiver och Kodyms definitioner). Exempelvis så menar Bergman (2012, s. 56–57) att de olika kvalitativa egenskaperna kan delas upp i sökprodukter, upplevelseprodukter och för- troendeprodukter. Ett annat exempel ges av Lunander och Andersson (2004, s. 25) som delar upp kvalitetsbegreppet i en teknisk del och i en funktionell del. Den ge- mensamma nämnaren för olika angreppssätt är dock att definitionen av kvalitetsa- spekten inte är oproblematiskt (Molander, 2009, s. 48) och att en viss försiktighet krävs då mindre variationer i bedömningen av kvalitetsaspekten kan få stora konse- kvenser för utfallet i en anbudstävlan (vilket kommer att visas med ett antal fiktiva simuleringarna som utförs i Kapitel 6).
Det skall noteras att Kiiver och Kodym (2014, s. 102–103) menar att en konstrue- rad skala för både en kvantitativ kvalitetsaspekt som en icke-binär kvalitativ kvali- tetsaspekt kan vara såväl linjär som icke-linjär. Författarna kommer här in på ett re- sonemang som ekonomer benämner som avtagande marginalnytta (Krugman &
Wells, 2005, s. 232–233). Nedan beskrivs ett exempel på hur en icke-linjär nytto- kurva (Figur 1) skulle kunna se ut för en kvalitetsaspekt som garantitid. Figuren för- utsätter att en värdering av ”Nyttan” (y-axel) har gjorts (dvs., att en skala för nyttan med kvalitetsaspekten garantitid har konstruerats).
Vidare så menar man att just denna avtagande nytta kommer till en punkt där ytter- ligare nytta eller kvalitet inte längre spelar någon roll. Det vill säga, vi har kommit till maximal nytta eller till en punkt där ytterligare kvalitetsförbättringar inte längre spelar någon roll (Kiiver & Kodym, 2014, s. 105). Kiiver och Kodym uttrycker det här på följande sätt ”…,maximum quality is the best useful quality that we are will- ing to pay for”. Författarna vill här uppmärksamma läsarna på att betalningsviljan för en nytta, för eller senare, blir mättad (når sitt maximum) och kan inte fortsätta att öka i all oändlighet.
20
Figur 1. Exempel på avtagande marginalnytta.
Notera att Figur 1 avspeglar en kvalitetsaspekt som exempelvis garantitid (generellt sett) i ett kommersiellt sammanhang mellan två näringsidkare (här gäller alltså inte Konsumentköplagen). Garantitiden är då förhandlingsbar och följande kriterier kan tänkas påverka nyttan: förslitning av produkten, omodern produkt, avskrivningar av produkten, produkten blir mindre effektiv och tappar kapacitet med tiden, etc.
5.2 Poängsättning av kvalitetsaspekten ljudnivå
Vi tänker oss nu att den upphandlande myndigheten tillsätter en arbetsgrupp inför en offentlig upphandling av en industridiskmaskin (dvs. en diskmaskin för ett storkök). Arbetsgruppens första uppgift blir nu att konstruera en referensmodell med de två aspekterna pris och kvalitet. Prisuppgifterna hämtar vi från Kapitel 4 (dvs. Pbasic = €8 000 och Pmax = €10 000). Det nya blir nu att på ett robust och håll- bart sätt definiera och skapa en skala för kvalitetsaspekten ljudnivån.
Arbetsgruppen bestämmer sig för att låg ljudnivå är bättre än hög ljudnivå vilket motiveras (via en form av strukturerad argumentation) med följande citat som häm- tats från Upphandlingsmyndighetens hemsida (Upphandlingsmyndigheten, 2021):
”Människan påverkas av ljud på en mängd olika sätt. Det ljud som inte är önskvärt för en lyssnare benämner man buller. Buller kan vara hörselskad- ligt, störande, ge upphov till olika fysiologiska reaktioner och ge sömnstör- ningar. Det kan också göra att en arbetsuppgift blir svårare att genomföra och därmed försämra arbetsprestationen. Att ta bort eller minska bullret på arbetsplatsen är lönsamt. Ju säkrare och mer hälsosam arbetsmiljön är, desto mindre är risken att drabbas av kostnader för arbetsfrånvaro, olyckor och anställda som inte orkar jobba med full kapacitet.”
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Nytta
Garantitid i år
Avtagande marginalnytta
21
I Tabell 2 nedan anges Arbetsmiljöverkets (2005:16, s.18) riktvärden för de accep- tabla ljudnivåerna vid olika arbetsförhållanden. Denna tabell får representera en typ av externa och deskriptiva data till stöd för en robust och hållbar värderingsgrund av kvalitetsaspekten ljudnivå (enligt Kiiver och Kodyms rekommendation, se avsnitt 5.1). Det vill säga, en möjlighet till bedömning som bygger på användarnas eller brukarnas subjektiva upplevelse av ljudnivån. Den grundläggande målsättningen uti- från ett användarperspektiv är att få så låg ljudnivå som möjligt. För att kunna mäta och bedöma denna ljudnivå används den s.k. decibelskalan (dB-skalan) som ett attri- but. Att mäta ljudnivå med hjälp av en decibelskala är en vedertagen metod på marknaden vilket innebär att arbetsgruppen kan hävda att det finns ett robust un- derlag för denna parameter vid en eventuell framtida diskussion. Vi ser exempelvis från tabellen (Tabell 2) att 35 dB är bättre än 40 dB, osv.
Låt oss nu föreställa oss att vi skall vidareutveckla Kiiver och Kodyms hypotetiska fall med inköpet av en diskmaskin från avsnitt 4.1. Det nya jämfört med Kapitel 4 är att vi nu har konstruerat en skala för kvalitetsaspekten ljudnivå. Vi kan då börja att skapa oss en referensmodell som återspeglar arbetsgruppens preferenser inför upp- handlingen (egentligen mer korrekt en referenslinje för alla modeller som ligger på linjen, den så kallade indifferenskurvan (Clemen & Reilly, 2014, s. 724)) och ar- betsgruppen har kommit överens om följande värderingsgrunder (se avsnitt 4.1 för
Tabell 2. Acceptabla ljudnivåer enligt Arbetsmiljöverket (2005:16, s.18).
Grupp Arbetsförhållanden Exempel på
aktivitet Exponering under normal arbetsdag (dB) 1 Stora krav på
stadigvarande koncentration och på
säker taluppfattning
Undervisning 35
2 Stora krav på stadigvarande koncentration eller behov
av att föra samtal obesvarat
Kontorsarbete, sammanträden eller
patientsamtal etc.
40
3 Betydelsefullt att kunna samtala eller stadigvarande
krav på precision, snabbhet eller uppmärksamhet
Processkontroll, manuell montering,
lagerarbeten, servering i restauranger
55
4 Verksamhet där bullrande maskiner och utrustning används och som normalt inte omfattas av grupperna
ovan
Huvudsakligen praktiskt arbetet, arbete med maskiner
och processer i verkstäder och industri. Jord- och skogsbruk, bygg- och anläggningsverksamhet
75
22
indexförklaringar). Vi börjar med att komplettera punktlistan från avsnitt 4.1 med att fördela extra kvalitetspoängen för ljudnivån enligt följande:
1. Pbasic = €8 000 och Pmax = €10 000 vilket ger att Pbasic/Pmax= 0,8, vilket i sin tur ger att Q:P = 20:80, vilket alltså ger anbudsgivarna 20 extra kvalitetspo- äng för ljudnivån att konkurrera om.
2. Den högsta acceptabla ljudnivån på 55 dB (dvs., den grundläggande kravspe- cifikationen) skall ges lägsta möjliga poäng, dvs. 0 poäng och benämns som basmodellen.
3. Det lägst specificerade värdet på ljudnivån, dvs. 35 dB, skall ges högsta möj- liga poäng, dvs, 20 poäng och benämns som toppmodellen.
4. Mellanintervallet för ljudnivån poängsätts enligt proportionell poängsättning (Clemen & Reilly, 2014, ss. 721-722) på formeln Ui(x) = (x-xi-) /(xi+-xi-).
Detta betyder då att den maximala ljudnivån på 55 dB (tolkning med stöd av Arbetsmiljöverkets riktvärden) ges 0 poäng (Qbasic). Lägsta (minimala) ljud- nivån på 35 dB ges de maximala 20 poäng (Qadd_ljudnivå). Detta ger ett inter- vall på 55 dB - 35 dB = 20 dB, vilket betyder att varje dB stegs minskning från 55 dB till 35 dB är värt 1 kvalitetspoäng.
Låt oss nu föreställa oss att anbudsgivarna A, B och C från Tabell 1 kommer in med följande anbud: anbudsgivare A specificerar ljudnivån till max 55 dB, anbudsgivare B till max 50 dB och anbudsgivare C till max 35 dB. Det här betyder att alla anbudsgi- varna uppfyller den grundläggande kravspecifikationen på max 55 dB och ges 80 baspoäng (se avsnitt 4.1, punkt 7), dvs., Qbasic är lika med 80 poäng för alla god- kända anbudsgivare. Det här innebär också att kvalitetspoängen för extra prestanda, dvs. extra poäng för kvalitetsaspekten ljudnivånivå (Qadd_ljudnivå), blir 0 poäng för an- budsgivare A och 20 poäng för C. För anbudsgivare B, som ligger inom intervallet 55–35 dB, väljer vi proportionell poängsättning enligt Clemen & Reillys (2014, s.721–722). Vi får då följande poänger enligt formel Ui(x) = (x-xi-) /(xi+-xi-) = (50dB – 55dB) / (35dB – 55dB) = 0,25 och 0,25 x 20 poäng = 5 poäng. Vilket ger anbudsgivare B fem extra poäng för ljudnivå, dvs., Qadd_ljudnivå för B är 5 poäng. Detta ger följande Tabell 3:
Tabell 3. Exempel 1.
Anbuds- givare
Buller- nivån i dB
Baspoäng (Qbasic)
Extrapoäng (Qadd)
Totalpoäng (Qtotal)
Offererat pris (P)
Kvoten Q/P (x 1000)
A 55 80 0 80 € 8 000 10,00
B 50 80 5 85 € 9 000 9,44
C 35 80 20 100 € 15 000 6,67
23
Vilket ger att anbudsgivare A är vinnare då man får den högsta kvoten (resultatet) på formel Q/P. Notera att en faktor x 1000 används för att tydliggöra resultatet i sista kolumnen enligt Kiiver och Kodyms rekommendation (2015, s. 284).
Emellertid, skulle anbudsgivare B komma in med ett anbud på en produkt med ljud- nivån 40 dB i stället för 50 dB så ändras de 5 kvalitetspoäng från ovan till 15 poäng ((55 dB - 40 dB) / (55 dB -35dB)) x 20 = 15). Detta ger då istället följande Tabell 4:
Tabell 4. Exempel 2.
I det här fallet blir B vinnare i stället för A som i Tabell 3. Detta ger en indikation på Q/P-metodens känslighet för poängsättningen av kvalitetsaspekten. Det vill säga, det gäller att bedöma och strukturera kvalitetsaspekten på ett väl genomtänkt sätt för att få det tänkta genomslaget (förmedla den upphandlande myndighetens prefe- renser till anbudsgivarna) vid en upphandling. Dessutom så antyder de olika resulta- ten på ett behov av att kunna simulera Q/P-metoden för att säkerställa att metoden utser en vinnare som återspeglar den upphandlande myndighetens behov och prefe- renser vi den upphandling (vilket görs senare i Kapitel 6). Det är även rimligt att anta att en upphandling involverar fler än en kvalitetsaspekt, vilket diskuteras mer i detalj i följande avsnitt nedan (dvs, avsnitten 5.3 och 5.4).
5.3 Ett exempel med flera binära kvalitetsaspekter Med ett annat exempel (ett inköp av skrivarhuvuden i stället för en diskmaskin) be- skriver Kiiver och Kodym (2014, s. 88) hur Q/P-metoden kan användas med flera binära kvalitetsaspekter (Tabell 5 nedan). Författarna tänker sig här ett scenario där den upphandlande myndigheten skall göra ett storinköp av skrivarhuvuden. Utöver den grundläggande kravspecifikationen har nu ytterligare tre kvalitetsaspekter lagts till. Dessa är: service, leveranssätt och återvinning. Det vill säga tre binära kvalitets- aspekter där ett specifikt villkor är uppfyllt eller inte (enligt Kiiver och Kodyms de- finition i avsnittet 5.1). Författarna menar att man nu skall fundera på vad de extra kvalitetsnivåerna är värda, var för sig, i monetära termer. Det vill säga, prissätta vad dessa förbättringar betyder för oss. Notera att detta kan vara en teoretisk prissätt- ning som inte nödvändigtvis återspeglar marknadspriset (Kiiver & Kodym, 2014, s.
87). Därefter summeras de enskilda delsummorna per kvalitetsaspekt ihop till en to- talsumma. Författarna exemplifiera detta med följande exempel: den grundläggande kravspecifikationen värderas till €60 000, priset för utökad service till €10 000, pri-
Anbuds- givare
Buller- nivå i dB
Baspoäng (Qbasic)
Extrapoäng (Qadd)
Totalpoäng (Qtotal)
Offererat pris (P)
Kvoten Q/P (x 1000)
A 55 80 0 80 € 8 000 10,00
B 40 80 15 95 € 9 000 10,56
C 35 80 20 100 € 15 000 6,67
24
set för leverans direkt till maskin till €20 000 och priset för återvinning till €5 000 vilket ger en totalsumman av €95 000. Denna totalsumma fördelas (viktas) sedan ut proportionellt på den grundläggande kravspecifikationen och på respektive kvalitets- aspekt. Det vill säga: den grundläggande kravspecifikationens andel av totalpriset är 0,63 (60 000/95 000), kvalitetsaspekten services andel är 0,11 (10 000/95 000), kvalitetsaspekten leveranssätts andel är 0,21 (20 000/95 000) och kvalitetsaspekten återvinnings andel är 0,05 (5 000/95 000). Dessa kvoter redovisas nedan i kolum- nen ”Andel av maximalt accepterat pris”. Detta betyder att alla anbuden som upp- fyller den grundläggande kravspecifikationen startar med en baspoäng på 63 poäng (Qbasic). Därefter ges extrapoäng enligt ”Andel av maximalt accepterat pris” för de extra kvalitetsaspekterna (Qadd_”kvalitetsaspekt”) som uppfylls (dvs. kvalitetspoäng för ex- tra prestanda). Summan av uppnådda kvalitetspoäng och baspoängen (Qtotal) delas sedan med respektive anbudsgivares offererade pris (P) och den anbudsgivaren med den högsta kvoten (Qtotal/P) vinner anbudsgivningen.
Tabell 5. Översatt originaltabell (Kiiver & Kodym, 2014, s. 88).
Tabell 5 återspeglar nu alltså den upphandlade myndighetens referensmodell som är tänkt att signalera myndighetens preferenser till de potentiella anbudsgivarna inför en upphandling (fas 1 i en upphandling, se Kapitel 2). Antag nu att följande anbud kommer in (fas 2 i en upphandling, se Kapitel 2): anbudsgivare A offererar endast en standardlösning utan extra prestanda till €60 000, anbudsgivare B offererar en stan- dardmodell med extra service (11 extra poäng) till ett pris på €65 000 och anbuds- givare C offererar en standardmodell med specialleverans (21 extra poäng) och åter- vinning (5 extra poäng) till ett pris på €70 000.
Grundläggande kvalitetskrav
Pris för basmodellen
Kvoten av priset av basmodellen/toppmodellen
Skrivarhuvuden € 60 000 0,63
Kvalitetsaspekter
Maximalt accepterat pris
Andel av maximalt accepterat pris
Service (Qadd1) € 10 000 0,11
Direktleverens (Qadd2) € 20 000 0,21
Återvinning (Qadd3) € 5 000 0,05
Totalpris vid maximal kvalitet € 95 000
25
Detta ger då följande Tabell 6 (notera att Qtotal skrivs som Q i sista kolumnen för enkelhetens skull):
Tabell 6. Exempel 3 (notera att add 1–3 används som förkortningar för extra prestanda).
I detta fall blir anbudsgivare C vinnare. Detta då man får 21 extra poäng för kvali- tetsaspekten ”leveranssätt” som i Kiiver och Kodyms exempel värderas till € 20 000.
Men skillnaden i A:s och C:s pris är bara €10 000, vilket gör att C får bra utdelning på att plocka 21 poäng på ”leveranssätt” och 5 poäng för ”återvinning”. I princip så har C prissatt dessa aspekter till €10 000 i stället för €25 000. Vi kan även se att B:s prissättning av service är €5 000 i stället för den av den upphandlande myndighetens bedömning på €10 000. Vidare så indikerar de inkomna anbuden att priset för toppmodellen är närmare €75 000 i stället för myndighetens bedömning på €95 000 (däremot så har man bedömt basmodellen korrekt). Dessa potentiella diskrepanser i bedömningarna visar på behovet av att utföra ett antal simuleringar med varierande indata såsom olika viktningar, prissättningar etc. (dvs., förhållandet mellan Q och P). Mer om detta i Kapitel 6 där mer komplicerade och ytterligare simuleringar ge- nomförs.
5.4 Flera kvalitetsaspekter av varierande typer
I det här avsnittet vidareutvecklas Kiiver och Kodyms metod ytterligare med flera och varierande typer av kvalitetsaspekter. Då Kiiver och Kodyms dels presenterar sin metod i en bok (Kiiver och Kodym, 2014), dels i en artikel (Kiiver och Kodym, 2015) så väljs här att vidareutveckla Kiiver och Kodyms exempel från artikeln (in- köp av industridiskmaskin) då denna finns öppet tillgängligt på internet. Det vill säga, exemplet från Tabell 1 med endast en kvalitetsaspekt (ljudnivån, som enligt författarnas definition skall tolkas som kvantitativt) vidareutvecklas i följande två steg: (1) en binär kvalitetsaspekt läggs till den redan befintliga kvantitativa kvalitets- aspekten (dvs., ljudnivån) i avsnitt 5.4.1 och (2) en icke-binär kvalitativ kvalitetsa- spekt och ytterligare en kvantitativ kvalitetsaspekt läggs till för att ytterligare öka på komplexiteten i avsnitt 5.4.2. De kvalitetsaspekter som nämns i Kiiver och Kodyms artikel (2015, s. 285–286) är (förutom ljudnivån), robusthet, miljöhänsyn och ser- vice (fritt översatt). Dessa aspekter tolkas för denna text som följer:
• Robusthet tolkas som garantitid då dess fundamentala konsekvens för en re- sultatinriktad verksamhet är att maskinens tillförlitlighet är förutsägbar. Tid
Anbudsgivare Qbasic Qadd1 Qadd2 Qadd3 Qtotal Pris Q/P (x1000)
A 63 0 0 0 63 € 60 000 1,05
B 63 11 0 0 74 € 65 000 1,14
C 63 0 21 5 89 € 70 000 1,27
26
får anses vara en vedertagen storhet vilket betyder att denna aspekt kan anses som kvantitativ enligt Kiiver och Kodyms definition (se avsnitt 5.1).
• Miljöhänsyn som får anses vara en icke-binär kvalitativ kvalitetsaspekt då be- greppets räckvidd få anses innehålla såväl mätbara storheter som upplevda och känslomässiga intryck (se avsnitt 5.1).
• Service som anses en binär aspekt då villkoret antingen är uppfyllt eller inte.
5.4.1 Kombination av en kvantitativ och en binär kvalitetsaspekt Nedan följer en tabell (Tabell 7) som visar på en kombination av kvantitativa och bi- nära kvalitetsaspekter. Det vill säga kombinationen av kvalitetsaspekterna, ljudnivå (kvantitativ kvalitetsaspekt enligt avsnitt 5.1) och service (binär kvalitetsaspekt en- ligt avsnitt 5.1). Om nu service värderas till €3 000 och den förbättrade ljudnivån fortfarande värderas till €2 000 (enligt Tabell 1) så innebär detta att det totalpriset på den hypotetiska toppmodellen nu har ändrats från €10 000 till €13 000. Vilket i sin tur betyder att förhållandet mellan pris och kvalitet för referensmodellen inte längre är P80:Q20 utan nu är P62:Q38.
Tabell 7. Exempel 4.
Maximala poängen för de extra kvalitetsaspekterna (Qadd_”kvalitetsaspekt”) är nu 38 poäng fördelat på två kvalitetsaspekter istället för 20 poäng fördelat på en kvalitetsaspekt (ljudnivån) i det föregående exemplet. Dessa nya 38 poäng fördelar sig på 15 poäng för ljudnivån (€2 000 / €13 000 = 0,15, vilket ger 15 kvalitetspoäng) och 23 poäng för eventuell service (€3 000 / €13 000 = 0,23, vilket ger 23 kvalitetspoäng). Vil- ket innebär att den konstruerade skalan för ljudnivån (kvalitetsaspekten i avsnitt 5.2 med AMV:s riktlinjer från Tabell 2 som grund), nu måste justeras om. I Tabell 8 nedan, till höger om det skuggade fältet, visas hur en sådan justering skulle kunna se ut:
Grundläggande kvalitetskrav Pris för basmodellen
Kvoten av priset av basmodell/toppmodell
Diskmaskin € 8 000 0,62
Kvalitetsaspekt Maximalt accepterat pris
Andel av maximalt accepterat pris
Ljudnivå (Kvantitativt) € 2 000 0,15
Service (Binärt) € 3 000 0,23
kontrollsumma= 1,00 Totalpris vid maximal kvalitet € 13 000
