Postadress 106 20 Stockholm Sverige Besöksadress Alströmergatan 12 Telefon +46 (0)770-78 32 00 vx Telefax +46 (0)8-24 44 20 Epost skolverket@skolverket.se
www.skolverket.se
Delredovisning av uppdrag till Statens skolverk
avseende stöd till utveckling av förskola, skola
och vuxenutbildning mm
Postadress 106 20 Stockholm Sverige Besöksadress Alströmergatan 12 Telefon +46 (0)770-78 32 00 vx Telefax +46 (0)8-24 44 20 Epost skolverket@skolverket.se
www.skolverket.se
Innehållsförteckning
Innehållsförteckning ... 2
1. Inledning ... 3
1.1. Uppdrag ... 3
1.2. Nyckelbegrepp... 4
1.3. Rapportunderlag ... 5
2. Arbetet i kommuner och verksamheter ... 6
2.1. Kommunurval ... 6
2.2. Genomförande ... 8
2.2.1. Överenskommelse och åtgärdsplan ... 8
2.2.2. Målgrupper och mötes-/kontaktfrekvens... 9
2.2.3. Dialogerna ... 10
2.3. Resultat och erfarenheter ... 12
2.3.1. Samtliga kommuner har överenskommelser ... 12
2.3.2. Berörda verksamheter... 14
2.3.3. Inriktning ... 14
2.3.4. Metodinnehåll ... 16
2.3.5. Starkt stöd för utvecklingsdialogen som metod ... 18
2.3.6. Ansvarfördelning och nytt arbetssätt ... 19
2.3.7. Dialog och medel – en fruktbar samverkan till stöd för utveckling ... 19
3. Skolverket – det interna arbetet ... 22
3.1. Organisation... 22
3.2. Metod- och kompetensutveckling ... 23
3.3 Uppföljning och utvärdering ... 28
4. Det fortsatta arbetet ... 31
4.1. Den fortsatta processen... 31
4.2. Skolverkets omorganisation ... 31
4.3. Fortsatt uppföljning och utvärdering ... 32
5. Avslutande reflektioner ... 33
1. Inledning
1.1. Uppdrag
Regeringsbeslut
Regeringen gav den 12 oktober 2000 Skolverket i uppdrag att utveckla formerna för att stödja kvalitetsutvecklingen i förskoleverksamhet,
skolbarnsomsorg, skola samt vuxenutbildning. Fram till den 1 juli 2003 skall Skolverket genom riktade insatser aktivt verka för att kommuner och skolor där målen inte nås ges stöd att utveckla verksamheterna. Uppdraget syftar till att åstadkomma en varaktig omorientering av verksamhetsformerna för att stödja skolutveckling.
Skolverket har även fått i uppdrag att under åren 2001 och 2002 genomföra en särskild satsning på basfärdigheter, dvs. läsa, skriva och räkna. Särskild uppmärksamhet skall ges grundskolans tidiga år. Insatserna skall främst ske genom riktade insatser i enlighet med den inriktning som ges i ovanstående uppdrag.
Skolverket fick i uppdrag att senast den 22 november 2000 redovisa dels en strategi till regeringen för arbetet med stöd av skolutveckling dels en strategi för insatser att förbättra basfärdigheterna. Därutöver skall också redovisas resursbehov för metodutveckling, utvärdering och uppföljning.
En samlad slutrapport av uppdragen skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2003. En delrapport för uppdraget avseende stöd till utveckling av förskola, skola och vuxenutbildning m.m. skall lämnas senast den 1 februari 2002.
Skolverkets strategi
Skolverket överlämnade den 21 november 2000 en redovisning (dnr 2000:3499) av verkets strategi för att genomföra uppdragen. Av
redovisningen framgår att Skolverket genom ett förändringsarbete inleder utvecklingsdialoger med ett 60-tal kommuner under 2001 och att verket räknar med att nå alla Sveriges kommuner inom en 5 årsperiod. I strategin bedöms utvecklingsdialogerna vara en kommunikationsform särskilt lämpad för riktade insatser, där man bl.a. utifrån huvudmannens egen bild av
verksamheten i relation till Skolverkets bild kommer överens om utvecklingsområden och utvecklingsåtgärder.
Syftet med utvecklingsdialogerna är att skapa en plattform där huvudmannen och Skolverket möts för överläggningar om mål, resultat och utveckling. I dialogen utarbetas gemensamt en strategi för långsiktiga och hållbara förbättringar för skolutveckling. Utgångspunkten för utvecklingsdialogen bör i största möjliga mån vara kommunernas eller skolornas aktuella kvalitetsredovisningar. Strategin pekar på vikten av att en skola bygger upp ett systematiskt gransknings- och förbättringssystem och att detta är en förstahandsuppgift, eftersom andra delområden är beroende av detta.
Satsningen på basfärdigheter i att läsa, skriva och räkna innebär också ett riktat stöd för lokalt förbättringsarbete för ökad måluppfyllelse. Strategin hänvisar till aktuell forskning som pekar på att lärande i basfärdigheter gynnas av att integreras i hela skolarbetet och att detta är en angelägenhet för hela skolan och alla verksamheter. Vad som menas med basfärdigheter anses inte som självklart. Satsningen måste vila på genomtänkta överväganden grundade på aktuell forskning och på tidigare erfarenheter. I strategin påpekas därför att basfärdighetssatsningen borde inledas i mindre skala och pågå under en längre tid än två år.
Konkretisering av uppdraget till Skolverket
I regleringsbrevet för budgetåret 2001 (2000-12-21) fick Skolverket slutligen i uppdrag att genomföra uppdraget. ”…Verket skall genomföra detta i
enlighet med regeringens uppdrag och i huvudsak enligt den inriktning som verket redovisat till regeringen den 21 november 2000”.
1.2. Nyckelbegrepp
Nedan följer förklaringar av ett antal nyckelbegrepp som används i redovisningen av det riktade utvecklingsuppdraget.
• Utvecklingsdialogen är det forum där huvudmannen och Skolverket möts för överläggningar om mål, resultat och utveckling. I dialogen utarbetas gemensamt en strategi för långsiktiga och hållbara förbättringar för utveckling av skola och barnomsorg. Huvudansvaret för dialogerna åvilar de regionala enheterna inom Avdelningen för analys och stöd.
• Dialogteam är de medarbetare inom Skolverket som genomför utvecklingsdialogerna. I teamet ingår medarbetare från de regionala enheterna och även i viss utsträckning från de centrala. Medarbetare från Skolverkets centrala enheter ingår som regel i dialogteamen utifrån att de kompletterar dessas kompetensprofil. Antal medarbetare i respektive dialogteam är vanligtvis två till tre stycken.
• Överenskommelse är det övergripande och sammanfattande dokumentet avseende utvecklingsinsatsen i kommunen. Detta signeras av såväl kommunansvarig som enhetschef vid Skolverket.
• Åtgärdsplan är en precisering av innehållet i en överenskommelse på relativt detaljerad nivå.
• Mottagarkapacitet – är det begrepp vi använder för att karaktärisera skolhuvudmannens förmåga att genomföra t.ex. kvalitetsredovisningar och andra uppföljningar och utvärderingar på kommun och/eller skolnivå, att dra slutsatser av befintligt material och vid behov genomföra förändringar. Även tillgång till och kompetens hos kommunens personella resurser påverkar mottagarkapaciteten.
1.3. Rapportunderlag
Underlag för delrapporten har bl.a. varit studier av dokument såsom uppdragsbeskrivningar, överenskommelser mellan Skolverket och kommunhuvudmännen, skolverksinterna arbetsplaner och promemorior m.m.
Vidare har information samlats in genom enkäter (bilaga 1) riktade till samtliga kontaktpersoner i dialogkommunerna, till Skolverkets
teamansvariga medarbetare inom de regionala enheterna samt till dialogmedarbetare som tillhör de centrala enheterna.
Enkäterna har genomförts som webbenkäter och svarsfrekvensen har varit hög, 75 procent för kommunernas kontaktpersoner, 100 procent för medarbetare regionalt samt 93 procent för medarbetarna från Skolverket centralt. De höga svarsfrekvenserna borgar för att enkätresultaten ger en rättvisande bild av hur de olika grupperna ser på det genomförda
dialogarbetet på nationell nivå.
För att djupare studera arbetet i utvecklingsdialogerna har fallstudier
påbörjats i sex kommuner. Kommunerna har valts ut strategiskt för att ge en storleksmässig och geografisk spridning. Aktörer på olika nivåer i
kommunerna har valts ut för intervjuer (bilaga 2) för att ge en bred bild av utvecklingsarbetet som kompletterar den bild som enkätmaterialet ger.
Intervjuer har också genomförts med Skolverkets regionala enhetschefer och med projektledare inom särskilda utvecklingsprojekt samt med ytterligare ett antal skolverksinterna medarbetare som kommit i beröring med dialogarbetet på olika sätt.
Övriga uppgifter såsom skolverksinterna kvalitetsredovisningar från de regionala enheterna har också utgjort underlag till rapporten.
Allt underlag till rapporten bygger på insamlade data från 2001. Den begränsade tidsperioden innebär med nödvändighet att rapportunderlaget är begränsat.
I rapporten används de organisatoriska beteckningar som gällde för Skolverket fram till den 15 februari 2002.
2. Arbetet i kommuner och verksamheter
2.1. Kommunurval
Skolverkets avsikt är att under en femårscykel nå alla kommuner i landet för samtal om kvalitet och likvärdighet i deras verksamhet inom barnomsorg, skola och vuxenutbildning. Det innebär att verket årligen gör ett urval av 50 – 70 kommuner som blir föremål för utvecklingsdialog med Skolverket.
För år 2001 har utvecklingsdialoger startats i 56 kommuner (bilaga 3). De kriterier utifrån vilka dessa kommuner valts har enligt intervjuer och enkäter med enhetschefer och teamledare i nämnd ordning varit:
• Resultat och måluppfyllelse när det gäller betyg och nationella prov.
Hänsyn har också tagits till elevunderlagets förutsättningar (främst socio- ekonomiska faktorer) i kommunens skolor. Dessa data hämtas framför allt ur Skolverkets verktyg SIRIS1 och Salsa2. Vid en jämförelse mellan årets dialogkommuner och övriga kommuner framgår att dialogkommunerna har ett genomsnittligt meritvärde för betygen i åk 9 som ligger under övriga kommuner (diagram 1). Detsamma gäller vid en jämförelse av andelen elever som har behörighet till gymnasieskolan (diagram 2).
Diagram 1: Jämförelse av genomsnittligt meritvärde mellan urvalskommuner och övriga kommuner
1 Skolverkets internetbaserade resultat- och kvalitetsinformationssystem. Exempel på ingående information är kvalitetsredovisningar, kvalitetsgranskningar, betygsutfall, provresultat, basdata (info om skolor/enheter elever, lärare) samt lagar, förordningar etc
2 Skolverkets arbetsverktyg för lokala sambandsanalyser - ett användarstöd.
Genomsnittligt meritvärde
180 190 200 210 220 230 240 250
0% 25% 50% 75% 100%
Kommuner (sorterade från lägsta till högsta värde) Genomsnittligt meritvärde
Övriga kommuner (232 stycken) Dialogkommuner (56 stycken)
Diagram 2: Jämförelse mellan urvalskommuner och övriga kommuner vad avser andel elever i kommunen med behörighet till gymnasieskolan.
• Förekomst och kvalitet på kvalitetsredovisningar (bilaga 4). Alla kommuner har ännu inte kvalitetsredovisningar. 45% av
urvalskommunerna saknar kvalitetsredovisningar och 27% av
kommunerna har visserligen kvalitetsredovisningar men dessa uppfyller inte förordningens krav. Det innebär att endast 28% av de utvalda kommunerna har en godtagbar kvalitetsredovisning.
• Tidigare och pågående arbete i kommunen t.ex. tillsyn eller
kvalitetsgranskning. Det är angeläget att Skolverkets stödfunktion i utvecklingsdialogerna inte sammanblandas med tillsyns- och
kvalitetsgranskningsfunktionerna. Däremot utgör genomförd tillsyn och kvalitetsgranskning ett viktigt underlag för utvecklingsdialogerna.
• Övrig kunskap om kommunen som den regionala enheten besitter. Det kan gälla t.ex. redan påbörjat samarbete kring utvecklingsinsatser, behov av systemutveckling, kunskap genom analys av anmälningsärenden och telefonsamtal.
• Geografisk närhet, geografisk spridning, blandning av stora och små kommuner liksom variation när det gäller måluppfyllelse.
De kriterier som använts för urval av kommuner 2001 överensstämmer i stort med den inriktning som Skolverket lade fast i den till regeringen redovisade strategin. De regionala enheternas kännedom om kommunerna liksom enheternas egna förutsättningar att genomföra ett framgångsrikt dialogarbete har också påverkat urvalet.
75 80 85 90 95 100
0% 25% 50% 75% 100%
Kommuner (sorterade från lägsta till högsta värde) Andelen elever (procent)
Övriga kommuner (233 stycken) Dialogkommuner (56 stycken)
Lägst måluppfyllelse Högst måluppfyllelse
2.2. Genomförande
2.2.1. Överenskommelse och åtgärdsplan
Exempel på överenskommelser och åtgärdsplaner
För att ge en konkret bild av hur en utvecklingsdialog kan gestaltas och vad en överenskommelse och åtgärdsplan mellan Skolverket och en kommun kan innehålla finns i bilaga 5 två exempel, dels ett från en stadsdel i en större kommun och dels ett från en liten glesbygdskommun. Överenskommelserna är hämtade ur dokumentationsverktyget Dialogus3. Namnen i exemplen är fingerade men för övrigt är det direkta kopior av gjorda överenskommelser. I Dialogus, är alla hittills gjorda överenskommelser med ingående
åtgärdsplaner dokumenterade. Där finns också minnesanteckningar från dialogmöten på olika nivåer i kommunen, processbeskrivningar, enkäter etc.
”Checklista” för åtgärdsplan
I syfte att underlätta och strukturera framtagandet av åtgärdsplan har
Skolverket tagit fram en ”checklista” för vad en sådan bör innehålla. Denna har använts av dialogteamen vid kommunikation med kommunen och verksamheterna. Checklistan innehåller följande:
Varför?
Nuläge och utvecklingsbehov
Dokument som beskriver situationen
Information om de områden där åtgärder skall göras Anknytning till måldokument
Annat utvecklingsarbete på gång som kan påverka effekten Varthän?
Syfte och mål Kort och lång sikt Eventuella etappmål
Vilka effekter eftersträvas (jfr nuläge) Hur?
Åtgärder
Aktiviteter, åtgärder, kostnader, tidsplan Ansvariga för genomförandet
Vilka?
Berörda, kategori, antal skolor/program Eventuella spridningseffekter
Uppföljning och Utvärdering?
Beskrivning
Ansvarsfördelning?
3 Skolverkets intranätbaserade dokumentationsverktyg för utvecklingsuppdraget.
Kommunens respektive Skolverkets insatser Skolverkets ekonomiska åtaganden
Tidsplan, betalningsplan och avrapportering 2.2.2. Målgrupper och mötes-/kontaktfrekvens
De kommunolikheter som redogjorts för under avsnittet Kommunurval ovan har också fått inflytande på vilka målgrupper som dialogteamen mött i kommunerna. De små kommunerna har oftast haft en mycket liten förvaltningsledning med ett brett ansvarsområde medan de stora
kommunerna haft en stor förvaltningsledning där det funnits ansvariga för olika specialområden, t.ex. skolutvecklings- och/eller utvärderingsfunktion.
Mottagarkapaciteten i många av de utvalda kommunerna har kännetecknas av brister inom flera viktiga områden t.ex. avsaknad av
kvalitetsredovisningar på kommun- och/eller skolnivå eller bristande kvalitativt innehåll i befintliga sådana, avsaknad av uppföljning och utvärdering eller förmåga att dra slutsatser av befintligt material, bristande personella ledningsresurser och/eller kompetens hos dessa etc.
Kommunernas olikheter har, som nämnts ovan, påverkat
målgruppssammansättningen från kommunen och även mötes- och kontaktfrekvensen i relativt stor omfattning. Sammantaget har Skolverket genomsnittligt besökt kommunerna 12 gånger fram till den 15 november och av dessa har sju besök skett på kommunnivå . De kommunala
befattningshavare som har deltagit är i fallande frekvens främst förvaltningschefer, nämndpolitiker, utvecklingsledare, övriga förvaltningstjänstemän, kommunalråd eller ”annan”.
Diagram 3: Diagram över den genomsnittliga fördelningen av vilka kategorier av kommunrepresentanter som på kommunnivå deltagit vid dialogtillfällena med Skolverket (genomsnittlig representation i %)
0 20 40 60 80 100 120
Genomsnittlig fördelning av vilka kategorier som deltagit vid dialogtillfällena (kommunnivå)
Förvaltningschefer Nämndpolitiker
Utvecklingsledare (motsv.) Övr förvaltningstjänstemän Kommunalråd
"Annan"
På motsvarande sätt har i genomsnitt fem kontakter skett genom besök på verksamhetsnivån i kommunen. De personalgrupper som varit med från verksamhetsnivån är främst rektorer eller enhetschefer för barnomsorg.
Därutöver har det varit lärare, pedagoger inom barnomsorgen, övrig personal, elever, föräldrar samt ”annan” deltagare.
Diagram 2: Diagram över den genomsnittliga fördelningen av vilka kategorier av kommunrepresentanter som på verksamhetsnivå deltagit vid dialogtillfällena med Skolverket (genomsnittlig representation i %)
Observera att siffrorna i ovanstående diagram inte säger något om antalet deltagande från de olika kategorierna. Det som framgår är att teamet vid något dialogtillfälle mött ovanstående kategorier. Skolverkets medarbetare har förutom direkta besök i kommunerna också haft mer eller mindre direktkontakt med kommunföreträdare genom telefon- och/eller mailkommunikation.
Antalet skolenheter, oavsett skolform, som besökts i kommunen av Skolverkets team varierar mellan en till åtta, motsvarande antal besök på barnomsorgsenheter varierar mellan noll och fyra. Förklaringar till det i vissa fall låga antalet besök kan vara att några dialogteam initialt valt att förlägga insatserna till kommunnivå för att i ett senare skede fortsätta på
verksamhetsnivån. En annan förklaring kan vara den varierande
starttidpunkten för dialogerna, den vanligaste förekommande startmånaden var april och vid utgången av denna månad hade 74% haft ett första möte med kommunen. I några fall hölls det första mötet så sent som i augusti månad. Variationen när det gäller kommunstorlek är en tredje faktor och som genomgående påverkar denna typ av enkätresultat.
2.2.3. Dialogerna
Förberedelserna för Skolverkets personal inför det första dialogmötet med kommunen har varit av olika slag, men genomgående har de regionala enheterna gått igenom och analyserat den empiri som Skolverket disponerar, för att på detta sätt skapa sig en bild av kommunen. Den empiri som använts har varit densamma som vid urvalsprocessen av dialogkommuner men med ökad tyngdpunkt på SIRIS-information, bl.a. kvalitetsredovisningar och betygsstatistik, Salsa-resultat, men också den lokala kännedom som finns om kommunerna. En erfarenhet har varit att kommunens och skolornas
0 20 40 60 80 100 120
Genomsnittlig förklaring av vilka kategorier som deltagit vid dialogtillfällena (verksamhetsnivå)
Rektorer/enhetschefer Lärare
Pedagoger inom barnomsorg Övrig personal
Elever Föräldrar
"Annan"
kvalitetsredovisningar i många fall inte kunnat användas på det sätt som det var tänkt, antingen på grund av avsaknad av densamma eller på grund av bristande kvalitativt innehåll.
Under de kommunvisa dialogerna har Skolverkets bild av kommunen jämförts med kommunens egen bild. Diskussionerna har så småningom lett fram till en första lägesbeskrivning som sedan kunnat användas i de fortsatta dialogerna. Förslag till utvecklingsområden och utvecklingsåtgärder har efterhand kunnat tas fram och därefter konkretiserats i en åtgärdsplan.
Av kommunföreträdarnas svar i enkätstudien framgår att utvecklingsbehovet i kommunen har förtydligats under dialogarbetet, 82 procent av de svarande anser detta i ganska eller mycket stor utsträckning. Dessutom framgår att kommunföreträdarna anser att den bedömning som kommunen gjort av sitt utvecklingsbehov är relativt samstämmigt med Skolverkets bild.
Diagram 3: Diagram över kommunföreträdarnas uppfattning om samstämmigheten i kommunens och Skolverkets uppfattning om utvecklingsbehovet i samband med dialogarbetets start
Ovanstående diagram visar kommunföreträdarnas uppfattning vid dialogens start. Under dialogarbetets gång har kommunföreträdarnas och Skolverkets bedömning närmat sig varandra så att uppfattningen om överensstämmelse av utvecklingsbehoven i kommunen hade förändrats till cirka 70% för
”mycket stor utsträckning” och 30% för ”ganska stor”. I kommentarer till frågan framgår att stödet från Skolverket har hjälpt till att lyfta upp frågor som kommunen velat men inte kunnat prioritera samt att nya frågor som kommunen inte uppmärksammat tidigare kommit upp i dialogen.
En sådan ökad fokusering är av stor betydelse, vilket framgår av de öppna enkätsvaren från kommunföreträdarna. En viktig del i fokuseringen är att samma frågor diskuteras på flera olika nivåer inom kommunen.
”Värdegrundsdiskussionerna inom vår verksamhet har lyfts på alla nivåer.”
”Diskussioner om skolutveckling har skett på alla nivåer.”
”Den breda förankringen hos både tjänstemän och politiker gör att vi får större ’tyngd’ på skolfrågorna och en gemensam syn på
förbättringsområdena.”
0 10 20 30 40 50 60
Överensstämmelse i uppfattning om kommunens utvecklingsbehov
Mycket stor utsträckning Ganska stor
Mindre Inte alls
De resurser i form av tid som Skolverket avsatt för arbetet med dialogerna under 2001 har för en genomsnittskommun motsvarat totalt 60 arbetsdagar för samtliga medarbetare som ingått i dialogteamet. Utöver detta har tid för kompetensutveckling, metodutveckling m.m. avsatts. För de regionala enheterna har detta medfört en stor omställning av arbetsinriktningen.
De ekonomiska medel som direkt avsatts för uppdraget för år 2001, har varit cirka 75 miljoner att använda främst till kommunbidrag för att stödja
genomförandet av de överenskomna åtgärderna. Utöver detta har medel för metod- och kompetensutveckling samt administration m.m. av uppdraget avsatts till en summa av cirka 8 miljoner. Förhållandet mellan resurser i form av tid och ekonomiska medel behandlas under resultatavsnittet Dialog och medel – en fruktbar samverkan till stöd för utveckling.
2.3. Resultat och erfarenheter
2.3.1. Samtliga kommuner har överenskommelser
Överenskommelserna utgör som regel en sammanfattning av mer detaljerade åtgärdsplaner som i stor omfattning följer en av Skolverket fastställd
struktur. Överenskommelsen har signerats av kommunföreträdare i ansvarig ställning tillsammans med enhetschefen vid den regionala Skolverksenheten.
Vid årsskiftet fanns 102 undertecknade överenskommelser och 80
åtgärdsplaner upprättade. Skillnaden mellan antalet överenskommelser och åtgärdsplaner beror på att man i några enheter/team valt att ta fram särskilda överenskommelser för olika verksamhetsformer alternativt olika
innehållsvisa satsningar. I samtliga utvalda kommuner finns undertecknade överenskommelser, men vid årsskiftet saknades åtgärdsplaner i ett 20-tal av dessa. I dessa senare fall är överenskommelserna framtagna i form av en
”principöverenskommelse” och arbete återstår framför allt med detaljnivån samt förankring av åtgärdsplanen.
Samtliga åtgärdsplaner som tagits fram har skett genom samarbete i olika omfattning och i olika konstellationer mellan Skolverket och
kommunföreträdare. Det konkreta arbetet med framtagandet av
åtgärdsplanerna har dock skett på förvaltningsnivå eller på verksamhetsnivå beroende på var satsningen skall genomföras. Av de åtgärdsplaner som finns bifogade de upprättade överenskommelserna är ca 3/5 formulerade av kommunen och resterande sammanställda och formulerade av kommunen och Skolverket tillsammans.
Strävan har varit att delaktigheten på kommun- och verksamhetsnivå skall vara så stor som möjligt, men i vissa fall har tidspress påverkat möjligheten att genomföra en tillräckligt omfattande process. Tidspressen med att ta fram åtgärdsplaner är en av de få besvikelser som uttrycks angående dialogarbetet både av kommunföreträdare och Skolverkets medarbetare. Ett citat från de öppna svarsfrågorna i enkäterna kan sammanfatta detta.
”Trots att vi började redan i våras så inser man att det behövs mycket tid att få en samsyn”
Den tidskrävande delen i arbetet är alltså framför allt förankringen hos alla berörda i kommunerna. Samtidigt visar resultat från forskning och
utvecklingsarbete att förankring av utvecklingsinsatser är av stor betydelse för ett varaktigt resultat. För att åstadkomma förändring syftande till
förbättrad måluppfyllelse, finns en stor medvetenhet hos dialogmedarbetarna om att det är på verksamhetsnivå detta skall ske. Strategierna som de olika dialogteamen valt för förankringsarbetet har varit olika bl.a. beroende på skillnader i förutsättningar inom kommunerna. Frågan om förankring aktualiserar också ansvarsfrågan - förankringsarbetet är kommunens ansvar men Skolverket kan utgöra en stödjande part.
I de öppna frågorna i enkäten till kommunföreträdare ställdes bl.a. frågan vad man anser vara det viktigaste resultatet hittills för verksamhetsnivån utifrån dialogen med Skolverket.
”Rektorer och personal har själva fått tid att tänka igenom vilka behov som finns vad gäller utvecklingsprojekt. Därigenom har de olika idéerna kommit från personalen och en god förankring för att arbeta med de olika projekten finns”
”Att man fått igång diskussionen om utvecklingsbehov och möjligheter till att titta närmare på den egna verksamheten med stöd från
personal utifrån”
”Lokal diskussion mellan pedagoger har börjat om den egna rollen mm på en skola med utvecklingsbehov”
”Att det efter hand blivit lättare att motivera utvecklingsinsatserna i verksamheten, med hjälp av Skolverket”
”Att personalen blivit medveten om betydelsen av analyser”
”Visionen har konkretiserats till reella och praktiska åtgärder”.
Kommunernas uppföljning och utvärdering av sitt arbete med
genomförandet och resultaten av överenskommelserna är ett viktigt område bl.a. i kommunens eget lärande. Denna punkt finns också med på checklistan som en del i upprättandet av åtgärdsplaner. I granskningen av uppgjorda åtgärdsplaner var det vid årsskiftet endast i 1/3 av dessa som denna fråga behandlats på ett tillfredsställande sätt. Detta kommer att vara en av de kvalitetshöjande åtgärderna som ingår i de regionala enheternas fortsatta arbete med dialogkommunerna och som kräver en komplettering av de åtgärdsplaner som saknar eller har brister i uppföljnings- och
utvärderingsbeskrivningen.
2.3.2. Berörda verksamheter
I det skolverksinterna dokumentationsprogrammet Dialogus framgår vilka verksamheter eller i förekommande fall skolformer som berörs. En
sammanställning över dessa kategoriseringar ger följande resultat.
Diagram 4: Diagram över vilka verksamhetsformer som överenskommelserna berör.
Diagrammet4 visar att drygt 80% av gjorda överenskommelser avser
grundskolor. Att tyngdpunkten när det gäller insatser ligger de tidigare åren framgår dessutom av att de två näst högsta staplarna i diagrammet utgörs av förskoleklasser och förskolor. Att inte samtliga överenskommelserna berör grundskolan beror på att det finns kommuner som tillsammans med
Skolverket upprättat upp till sju olika överenskommelser. Där förekommer det ofta en uppdelning på verksamhetsformer, exempelvis separata
gymnasiesatsningar som då inte berör grundskolan. Huvuddelen av de 102 överenskommelserna omfattar flera skolformer (motsvarande) och vanligt förekommande är att grundskola, förskoleklass och förskola tillsammans omfattas av de uppgjorda överenskommelserna.
Några särskilda satsningar mot de verksamheter som i diagrammet fått låga värden förekommer som regel inte, utan dessa utgör en del av satsningar som riktar sig mot flera skolformer t.ex. rektorsutbildning kring
värdegrundsfrågor, upprättande av kvalitetsredovisningar etc.
2.3.3. Inriktning
Framtagandet av åtgärdsplaner och överenskommelser har beskrivits ovan.
Innehållet har tagits fram under ett som regel omfattande processarbete, där strävan efter att identifiera utvecklingsområden utgått från kommunens och verksamheternas behov.
4 Sammanställning från dokumentationsprogrammet Dialogus 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90
Verksamheter som omfattas av överenskommelserna
Förskolor Familjedaghem Fritidshem Förskoleklasser Grundskolor Grundsärskolor Gymnasieskolor Gymnasiesärskolor Komvux
SFI Särvux
Inriktningen av innehållet i överenskommelserna har teammedarbetarna kategoriserat5 på följande sätt.
Diagram 5: Diagram över innehållet i överenskommelserna indelat i fem övergripande variabler (ur Dialogus)
Diagrammet visar resultatet av de olika överenskommelserna och de flesta av dessa innehåller flera inriktningar i en och samma överenskommelse.
Drygt 50% har åtgärder som avser gransknings- och förbättringsarbete och nästan samtliga av dessa gäller arbete med att ta fram eller utveckla
kommunens och/eller skolornas kvalitetsredovisningar. Det handlar om att uppnå en förmåga att göra och systematisera iakttagelser, skapa överblick, värdera och ta ställning samt ta fram åtgärder för att skapa långsiktiga och hållbara förbättringar. Denna typ av innehåll förekommer på såväl
verksamhets- som på kommunnivå.
Cirka hälften av överenskommelserna har ett uttalat värdegrundsperspektiv eller en värdegrundsanknytning kopplat till exempelvis måluppfyllelse. En framkomlig väg har i det senare fallet bedömts vara ökat elevinflytande och alternativt arbetssätt i ett eller flera ämnen. I vissa fall har det handlat om att ändra helhetsinriktningen på undervisningen till ökat elev-
/föräldrainflytande.
Flera enheter har också samarbetat med rektorsutbildningen inom ramen för Skolverkets uppdrag till dessa, och gjort gemensamma satsningar kring värdegrunden. Dessa satsningar har ofta varit kommunövergripande, dvs.
omfattat alla kommunens rektorer och enhetschefer för barnomsorgen. Även överenskommelser som innefattar åtgärder mot mobbning förekommer, där åtgärderna exempelvis kan handla om etik och moral, rollspel om grovt språk, föreläsningar om konflikthantering etc.
Att specialpedagogiska insatser och elever i behov av särskilt stöd till synes fått relativt låga värden beror bl.a. på att dessa innefattas i flera av de andra innehållsrubrikerna men främst pga. den mycket stora satsning som gjorts under 2000 och 2001 i ett särskilt skolverksprojekt, ELIS6. Projektet har gett stöd bl.a. till framtagande av specialpedagogikkurser på många högskolor och universitet. Möjlighet att utnyttja dessa satsningar lyfts fram i dialogerna
5 Sammanställning från dokumentationsprogrammet Dialogus
6 Elever i behov av särskilt stöd, se vidare Skolverkets årsredovisning för år 2001
0 10 20 30 40 50 60
Innriktning av överenskommelserna
Gransknings- och förbättringsarbete Värdegrundsarbete
Specialpedagogik/elever i behov av stöd
Läs- och skrivutveckling
Matematik
och här är avsikten att denna typ av satsningar inordnas inom dialogarbetets ram.
Basfärdighetssatsningen inom uppdragets ram läggs konkret in under kategorierna Läs- och skrivutveckling samt Matematik. Tillägget – ”en särskild satsning på basfärdigheter, dvs. att kunna läsa, skriva och räkna” – kan tolkas som en insnävning av uppdraget. Från teammedarbetare har det framkommit att det inte alltid är möjligt att rikta stödinsatser direkt – eller enbart – till den konkreta undervisningssituationen. För att skapa goda och långsiktigt hållbara lärandemiljöer krävs en fungerande infrastruktur:
styrning, ledning, förtroendefull dialog mellan berörda (från
huvudmannanivå till de enskilda pedagogerna, föräldrarna och eleverna), trygghet, trivsel, jämställdhet etc. Det kan alltså behövas ett tålmodigt underarbete för att åstadkomma det som eftersträvas enligt huvudsyftet.
De flesta av de intervjuade kommunföreträdarna vittnar också om att utvecklingsarbete pågått i kommunerna före utvecklingsdialogen men att kvalitén på detta arbete har varierat stort. Möjligheten att ta tillvara ett pågående arbete och i vissa fall stärka eller förändra fokuseringen har utnyttjats, vilket framgår av överenskommelserna. Inte minst hur frågornas plats på dagordningen påverkats visar följande resultat från enkäterna.
Diagram 6: Kommunföreträdarnas uppfattning om huruvida utvecklingfrågor hamnat högre på dagordningen än tidigare på grund av dialogen med Skolverket
Kommentarer till den ”förändrade dagordningen” visar att det bl.a. är kvalitetsarbetet, kvalitetsredovisningar och värdegrundsfrågor samt kompetensutveckling inom basfärdighetsområdet som hamnat högre, dvs.
just de områden som utvecklingsuppdraget berör.
2.3.4. Metodinnehåll
Att enligt uppdraget åstadkomma en ”varaktig omorientering av
verksamhetsformerna för att stödja skolutveckling” är en viktig deluppgift i det totala uppdraget. För att undvika ”more of the same” har ett omfattande internt metodutvecklingsarbete i nära samverkan med såväl forskare som praktiker och professionella i verksamheterna startats i Skolverkets regi.
Arbetet har hållits samman i tre s.k. expertgrupper med olika inriktning,
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Har frågor hamnat högre på dagordningen pga. dialogen?
Ja Nej
Granskning och förbättring, Läs- och skrivutveckling samt Matematik. Detta arbete beskrivs i ett kommande avsnitt Metod- och kompetensutveckling.
Utöver detta metodutvecklingsarbete kommer intressanta metoder fram under dialogernas olika processer. Det är svårt att i generella ordalag beskriva vilka metoder och aktiviteter som genomförs och kommer att genomföras inom åtgärdsplanernas ram. På grund av skiftande behov och förutsättningar blir variationen av angreppssätt och genomförande av processtöd mycket stort.
Kompetensutveckling är vanligt förekommande i åtgärdsplanerna. Ofta består kompetensutvecklingsinsatserna av ett helt paket med åtgärder som innebär förankring, problemformulering, självvärdering och dokumentation dels på systemnivå dels på verksamhetsnivå. Externa handledare via
universitet och högskolor och interna utvecklingsledare följer processerna och tillför exempelvis utvärderings- och metodutvecklingskompetens. Även särskilt ansvariga utbildas bland den pedagogiska personalen, som i sin tur är tänkta att därefter leda utvecklingsarbetet i verksamheten.
Begreppet kompetensutveckling för pedagogisk personal innehåller således många olika metoder. Det kan exempelvis vara föreläsningsserier i läs- och skrivutveckling eller matematik kopplat till reflektion kring den egna undervisningen och utvärderingen av denna. Andra typer av aktiviteter kan vara stöd för nätverksbyggande mellan skolor i syfte att skapa dialog och öka den didaktiska kompetensen med handledning från universitet och högskolor eller stöd kring kartläggning av struktur och process för barns läsinlärning.
I kommunerna genomförs även arbetslagsutveckling med stöd av externa experter. Här kan syftet vara att skapa en gemensam kunskapssyn eller utveckla nya arbetssätt bland pedagoger inom olika verksamhetsformer. Ett annat exempel är handledning för arbetslag i syfte att stödja utvecklingen av en gemensam specialpedagogisk baskompetens.
De olika förutsättningar som kommunerna har kan exempelvis innebära att det i en kommun finns en akut brist på utbildad pedagogisk personal. Ett första steg i utvecklingsarbetet kan då vara att genomföra en 5-
poängsutbildning i förskolepedagogik för kommunens barnskötare.
Ett konkret exempel visar bl.a. på just mångfalden av åtgärder.
"....alla lärare som undervisar i matematik under tiden december 2001 till december 2002 ska erbjudas fyra föreläsningar med anknytning till matematikundervisning med speciell inriktning på de svårigheter som det innebär att undervisa elever med invandrarbakgrund. Vidare ska lärarna erbjudas att under handledning regelbundet i mindre grupper reflektera över sin undervisning, prova nya metoder och utvärdera dessa.
För att få en bättre förståelse för orsakerna till att så många elever inte lyckas nå upp till de uppställda målen planeras vidare att göra en
mindre forskningsinsats på skolan. Syftet är att ta reda på vad som händer med skolans elever under deras hela skoltid..."
På ledningsnivå kan utvecklingsinsatserna exempelvis handla om extern handledning för skolledare och förvaltningsledning för att utveckla det egna gransknings- och förbättringssystemet eller för att utveckla
ledningsstrukturerna. Andra exempel på insatser på ledningsnivå kan vara kompetensutveckling för skolledare i att leda pedagogiskt arbete.
2.3.5. Starkt stöd för utvecklingsdialogen som metod
Kommunrepresentanterna är överlag positiva till utvecklingsdialogen som metod. I intervjuerna utrycks att dialogerna skapar en gemensam förståelse för de förutsättningar som är viktiga för en lyckad skolutveckling och att det har skapats forum där utvecklingsfrågor diskuteras. Inom kommunerna har dialogerna skapat en samsyn mellan och inom olika nivåer kring
förbättringsåtgärder. Intervjuerna tyder på att många upplever att
utvecklingsdialogen inneburit en precisering och vidareutveckling av redan påbörjade eller tilltänkta utvecklingsinsatser. Kommunrepresentanterna menar att de upprättade åtgärdsplanerna kommer att bidra till ett ändrat förhållningssätt och öka granskningen av den egna verksamheten i
kommunen. De är imponerade av den kompetens som finns inom Skolverket.
De uttrycker också att det är viktigt att ha en direktkontakt med Skolverket vilket skapar trygghet och ger en möjlighet till ett långsiktigt arbete.
Skolverkets medarbetare i dialogerna menar att de har breddat och fördjupat sin kunskap om kommunerna och att man inom kommunerna fått en ökad probleminsikt. I den mån det redan funnits ett påbörjat utvecklingsarbete har utvecklingsdialogerna ytterligare fokuserat dess syfte och mål. Detta har gett en legitimitetshöjande effekt för dialogerna. Enkäterna vittnar också om ett ökat engagemang för skolutvecklingsfrågor på politiker- och
förvaltningsnivå.
Diagram 7: Diagram över inställning på kommunnivå till Skolverkets nya arbetssätt 0
10 20 30 40 50 60 70 80
Inställning på kommunnivå till Skolverkets nya arbetssätt
Mycket positiv Ganska positiv Ganska negativ Mycket negativ
2.3.6. Ansvarfördelning och nytt arbetssätt
I Skolverkets strategi för uppdraget påpekas vikten av att bibehålla den rådande ansvarsfördelningen. Det förändrade arbetssättet innebär stöd samtidigt som Skolverket använder analyser av empiri och har en granskande roll. Av enkätsvaren från kommunernas representanter kan utläsas att erfarenheterna från det nya arbetssättet och ansvarsfördelningen är positiva d.v.s. att det är kommunerna som formulerar behoven för
utvecklingsinsatserna. I de fria svarsalternativen framkom
sammanfattningsvis följande synpunkter till stöd för en bibehållen ansvarsfördelning:
• att Skolverket utgått från kommunens behov
• att man fört en dialog om behov och möjligheter
• att det varit ett öppet förhållningssätt från Skolverkets sida
• att flera aktörer varit delaktiga.
Diagram 8: Diagram över kommunföreträdarnas uppfattning om huruvida ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kunnat bibehållas
Trots denna positiva framtoning är det av vikt att dialogmedarbetarna hela tiden är observanta på ansvarsfrågan. Några exempel där det kan finnas risk för ”övertramp” kan vara vid framtagandet av de åtgärdsplaner som ingår i överenskommelserna. Det har tidigare konstateras att endast 3/5 är
formulerade av huvudmännen medan resterande antingen är sammanställda av Skolverket utifrån material från kommunen eller formulerade
tillsammans. Här finns en uppenbar risk att överträda ansvarsfördelningen om det är Skolverket som tar över denna viktiga del i processen.
Motsvarande dilemma kan uppstå i samband med förankringsarbetet av åtgärdsplanerna om Skolverket är den som driver detta arbete. Skolverket har uppmärksammat problematiken kring ansvarsfördelningen och frågan kommer att bevakas noga fortsättningsvis.
2.3.7. Dialog och medel – en fruktbar samverkan till stöd för utveckling
Den schablonberäknade tidsåtgången för Skolverkets medarbetare för att genomföra dialogarbetet under 2001 har som tidigare nämnts varit 60 arbetsdagar per kommun. Vid årsuppföljningen har det visat sig att denna
0 20 40 60 80 100
Ansvarsfördelningen mellan kommunen och Skolverket har kunnat bibehållas
Instämmer helt Instämmer delvis Instämmer till liten del Instämmer inte alls
schablon stämt ganska väl med utfallet som hamnade cirka 10% högre.
Resursåtgången har dock varierat i omfattning beroende på kommunens storlek och förutsättningar.
Att tiden är en väsentlig faktor anser såväl kommunrepresentanterna som Skolverkets dialogmedarbetare. Det första året med dialogarbetet har krävt en ”startsträcka” som har varit extra tidskrävande för Skolverket. Den nära dialogen med lokala aktörer innebär att processerna ser olika ut och kräver olika lång tid, vilket är en medveten konsekvens av ett behovsinriktat arbetssätt.
Utvecklingsdialogerna lägger grunden för ett långsiktigt utvecklingsarbete som hos kommunerna skapar förväntningar på Skolverket att finnas kvar som dialogpartner även i framtiden. Skolverket har i sin planering räknat med att avsätta tid för dialogarbetet i en enskild kommun under cirka tre år med avklingande tidsomfattning. Utöver den direkta insatsen i kommunerna kommer tid också att avsättas för olika interna utvecklingsinsatser och då främst fortsatt metod- och kompetensutveckling.
De ekonomiska stödresurserna har delegerats till cheferna för de regionala enheterna efter en fördelningsnyckel som varierat mellan 1 och 2, främst påverkad av antalet elever i respektive kommun. Det innebär att de elva enheterna tilldelats en summa utifrån vilken man senare har att ta ställning till hur dessa resurser skall fördelas till respektive dialogkommun. Detta har vanligtvis avgjorts i samband med upprättandet av betalningsplanerna som ingår i respektive kommunöverenskommelse. Tanken med denna
fördelningsprincip är att en liten kommun som ”genererat” en begränsad summa bidragsmedel, mycket väl kan få dubbla denna summa om en sådan bedömning görs på den lokala enheten. Utöver den första tilldelningen av bidragsmedel har det också för större satsningar funnits möjlighet för de regionala enheterna att äska ytterligare bidragsmedel från arbetsutskottet för utvecklingsdialogerna (se avsnittet Organisation). Erfarenheter av det första året har medfört att fördelningsnyckeln per kommun nästkommande år kommer att ses över.
Under 2001 har bidragen till kommunerna varierat mellan cirka 0,5-1,5 miljoner kronor. Totalt har cirka 75 miljoner satsats på området som
innefattar basfärdigheter, granskning och förbättringsåtgärder etc. Av dessa har ungefär 25 miljoner använts 2001, varav drygt 18 miljoner i direkta bidrag och resterande dryga sex miljoner för att korttidsanställa personer med särskild specialistkompetens. De övriga cirka 50 miljonerna finns intecknade i de betalningsplaner som ingår i överenskommelserna och där beräknad utbetalning vanligtvis sträcker sig över cirka tre år. Detta innebär att Skolverket måste göra årliga framställningar om anslagssparande för att kommunerna skall få del av de utlovade bidragen. Detta är en konsekvens av ett riktat stöd som skall vara långsiktigt och etappindelat och med
utbetalningar som regel först efter att genomförandet är klart.
Utöver dessa bidragsmedel har cirka 8 miljoner använts för metod- och kompetensutveckling samt administration, vilket mer ingående beskrivs i
kommande avsnitt. I ovannämnda summa ingår också viss upphandling av särskilda utvecklingsinsatser genom universitet och högskolor.
En sammanställning av kostnaderna för utvecklingsuppdraget år 2001 finns i bilaga 6. I denna bilaga framgår hur uppdraget belastat såväl
förvaltningsanslaget (25:1) som utvecklingsanslaget (25:2).
Vad är det då som är särskiljande när det gäller Skolverkets sätt att hantera bidragsmedel till skolutveckling jämfört med tidigare? Enligt enkäten till kommunrepresentanterna är det kombinationen av processtöd och
ekonomiskt stöd som är betydelsefull för att ett utvecklingsarbete skall komma till stånd. Kommentarer i de öppna svarsfrågorna i enkätmaterialet är många och de flesta handlar om just denna kombination som ett ”vinnande koncept”. Några citat:
”Dialogen har medfört moraliskt stöd och ”bollplank” för
utvecklingsarbetet. Det ekonomiska stödet är givetvis också av vital betydelse….”
”…. Genom bra pedagogiska diskussioner om innehåll, struktur samt ekonomiskt stöd för att komma igång.”
”Jämfört med tidigare ansökningsförfarande, vilket gav punktvisa positiva effekter, så får utvecklingsdialogen en mer genomgripande och på längre sikt förmodligen mer bestående effekt.”
För skolhuvudmän med begränsad mottagarkapacitet krävs ett annorlunda arbetssätt från Skolverkets sida, här handlar det om att kunna ge ”hjälp till självhjälp”, att bygga upp en kapacitet inom kommunen som på ett
långsiktigt sätt kan hantera denna typ av frågor och inte att tillfälligt köpa in kraft som ”gör arbetet”.
I enkäten till kommunföreträdarna har en fråga avsett vilken betydelse utvecklingsdialogerna har för kommunens verksamhetsutveckling.
Diagrammet nedan ger här ett entydigt svar.
Diagram 9: Diagram över kommunernas uppfattning om överenskommelsernas betydelse för verksamhetsutvecklingen.
0 10 20 30 40 50 60 70
Betydelse för verksamhetsutvecklingen i kommunen av överenskommelse och åtgärdsplan
Mycket stor betydelse Ganska stor betydelse Mindre betydelse Ingen betydelse
3. Skolverket – det interna arbetet
3.1. OrganisationSkolverkets regionala organisation inom avdelningen för analys och stöd har ansvaret för att genomföra utvecklingsdialogerna med kommunerna. För att leda förändringsarbetet har ett särskilt arbetsutskott tillsatts inom Skolverkets ledningsgrupp. Arbetsutskottet initierar, föreslår och beslutar om åtgärder för gemensam kompetens- och metodutveckling, dokumentation, uppföljning och utvärdering samt säkerställer att dessa verkställs i särskild ordning så att arbetet fortlöper med den inriktning och det innehåll som fastställts.
Arbetsutskottet ansvarar för att skapa förutsättningar utöver linjestrukturen, som fungerar som stöd för förändringsarbetet i dess helhet.
Förutom arbetsutskottet består organisationen av fyra expertgrupper och en kompetensutvecklingsgrupp.
Expertgrupperna är rådgivande organ till de enheter och team inom
avdelningen för analys och stöd som har huvudansvaret för genomförandet av utvecklingsdialogerna. Expertgrupperna är sammansatta av personal inom Skolverket samt utvalda experter från bl.a. universitet och högskolor med sakkunskap inom respektive område - granskning och förbättring, läs- och skrivutveckling samt matematik. En särskild expertgrupp har också tillsatts för uppdragets information, kommunikation, ekonomi, dokumentation samt uppföljning och utvärdering (IKEDU).
Expertgrupperna Granskning och förbättring, Läs- och skrivutveckling och Matematik har i uppdrag att ta fram kunskapsöversikter som speglar det aktuella läget inom respektive område. Dessa kunskapsöversikter skall vara vägledande för Skolverkets arbete och utgöra en gemensam plattform för lärande och utveckling inom respektive område. Grupperna har även i uppdrag att ta fram bibliografier över aktuell litteratur samt förteckningar
över resurspersoner och skolor etc. med erfarenheter inom respektive område som kan vara värdefulla för utvecklingsdialogerna.
Expertgruppen IKEDUs uppdrag är att sprida information om
utvecklingsuppdragets genomförande inom hela Skolverket genom intervjuer och reportage på den interna webbplatsen Utveckling. För faktainnehållet på utvecklingswebben svarar övriga expertgrupper och uppgiftslämnare från hela Skolverket. De kommunvisa dokumentationerna sammanförs som tidigare beskrivits i databasen Dialogus. Dokumentationens tillgänglighet är av stor betydelse för såväl intern som extern uppföljning och utvärdering av uppdraget. IKEDU stödjer också arbetet med den ekonomiska hanteringen av de statliga medel som avsatts för satsningen kring utvecklingsdialoger samt ansvarar för den ekonomiska uppföljningen av uppdraget. Vidare har IKEDU uppdraget att följa och rapportera genomförandet av
utvecklingsuppdraget, dels genom att fokusera prestationer och effekter i förhållande till mål formulerade i Skolverkets överenskommelser med kommunerna, dels genom att följa såväl den interna som externa processen kring arbetet med utvecklingsdialogerna.
Omorienteringen av Skolverkets arbete med utvecklingsstöd ställer stora krav på kompetensutveckling. Personalen behöver fördjupa sina kunskaper om hur människor lär och hur lärande främjas. Vidare behövs träning för att utveckla den egna förmågan att genomföra utvecklingsdialoger. En särskilt tillsatt kompetensutvecklingsgrupp med representanter från Skolverkets alla avdelningar arbetar för att, utifrån en långsiktig strategi, bidra till
kompetensutveckling av Skolverkets personal så att den successivt blir bättre rustad att genomföra det riktade stödet.
Samtliga enheter och dialogteam inom avdelningen analys och stöd erbjuds handledning i arbetet med utvecklingsdialogerna. Handledningen, som utvecklas i följande avsnittet, skall vara ett stöd men också bidra till att utveckla arbetssättet inom hela Skolverket.
3.2. Metod- och kompetensutveckling
I Skolverkets verksamhetsplan 2001 betonas att en utgångspunkt för utvecklingsuppdraget skall vara att hela verket på olika sätt skall delta i arbetet. Detta innebär ett behov av intern metod- och kompetensutveckling som pågår över längre tid och som delvis är integrerat med själva
genomförandet. I metodutvecklingen måste finnas element av att pröva sig fram vilket i sin tur innebär att kraven på att vara en ”lärande organisation”, dvs. att de deltagande själva följer och utvärderar processen, ställs högt.
Ansvaret för utveckling av dialoger och samrådsförfarande mellan
Skolverket och kommunerna ligger inom avdelningen för analys och stöd.
Medverkan från andra avdelningar och användning av Skolverkets samlade kompetens har skett bl.a. genom att medarbetare direkt deltagit i planering och genomförande av dialoger på de flesta regionala enheter. Dessutom genom att olika funktioner och verktyg främst SIRIS och Salsa använts i
arbetet tillsammans med kommuner, skolor och barnomsorgsenheter. Den information som finns inom SIRIS är tillgänglig både externt för kommuner och skolor och internt för Skolverkets personal. Hur denna information kan användas för analys av verksamheternas förutsättningar och resultat har varit en del i metod- och kompetensutvecklingen.
När det gäller integrering/samverkan/samarbete mellan projekt som till sitt innehåll är nära knutna till verksamheten med utvecklingsdialoger ser samtliga tillfrågade projektledare en samverkan som både önskvärd och nödvändig. Också medarbetare inom analys och stöd pekar i många olika sammanhang på vikten av samarbete. Ur metodsynpunkt är det angeläget att verkets olika insatser är och uppfattas som samverkande i förhållande till huvudmän och verksamheter. Exempel på projekt där samarbete, direkt knutet till de överenskommelser om utvecklingsinsatser som träffats mellan huvudmannen och Skolverket, skett är kompetensutveckling för rektorer om värdegrundsfrågor, Elever i behov av särskilt stöd (ELIS), Språkrum7 och projektet Lärare lär lärare8. I andra fall har samverkan varit mer i form av ömsesidig information och erfarenhetsutbyte mellan projektet och
medarbetarna på de regionala enheterna. I det fortsatta arbetet med utvecklingsuppdraget måste samarbetet liksom samnyttjandet av kunskap och erfarenheter förstärkas.
Ett av de viktigaste underlagen för utvecklingsdialogen med kommuner och verksamheter är dessas kvalitetsredovisningar. För analys av kommunernas kvalitetsredovisningar har de regionala enheterna använt ett analysschema som fokuserar på huruvida kommunens kvalitetsredovisning uppfyller förordningens grundkrav eller inte. Ett kontinuerligt arbete med att förbättra analysen av kommunernas kvalitetsredovisningar och därmed möjligheten att stödja kommuner och verksamheter i utvecklingen av ett internt
gransknings- och förbättringssystem pågår inom avdelningen för analys och stöd. Dessutom pågår ett arbete som syftar till att huvudmännens
kvalitetsredovisningar skall analyseras textmässigt på ett systematiskt sätt för att ge underlag för bedömningar av kvaliteten i barnomsorg och skolväsende inte minst inför bedömning av behov av riktade insatser i arbetet med
utvecklingsdialogerna. Som ett första steg skall informationen i
kvalitetsredovisningarna valideras. Detta innebär att textanalyser av ett urval kommuners kvalitetsredovisningar jämförs med de externa bedömningar som gjorts av utbildningsinspektörerna inom Skolverkets
kvalitetsgranskning.
Som ett led i den kontinuerliga metodutvecklingen eller ”lärandet” har samtliga medarbetare i utvecklingsdialogerna erbjudits kvalificerad
7 I projektet Språkrums uppdrag ligger att stödja skolors och förskolors arbete med att förbättras läs- och skrivmiljöer. En huvuduppgift är att stärka och utveckla skolbibliotekens pedagogiska roll.
8 I projektet Lärare lär lärare har Skolverket gett dialogkommunerna möjlighet till kompetensutbildning inom tre aktuella temaområden; SIRIS - skolledarrollen och
värdegrunden, Bedömning och betyg och Åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd
handledning en till två gånger per månad. Det reflekterande samtalet i handledningen, då teamens och enskilda medarbetares idéer och
ställningstaganden prövas, utmanas och ifrågasätts eller stöds och bekräftas, erbjuder goda möjligheter för gemensamt lärande och utveckling av
arbetssätt och metoder. Det kan också vara en modell för hur utveckling av arbetet inom enheten skulle kunna ske genom återkoppling och reflekterande samtal även utanför handledningstillfällena. Vid återkommande
gemensamma sammankomster med handledarna, 3-4-per år, tas erfarenheter från handledningen tillvara, som kan vara till nytta för hela Skolverkets eget lärande.
Medarbetarna är, med enstaka undantag, positiva till handledningen och anser att den utgjort ett stöd i dialogarbetet. Handledningen har gett tillfälle till reflektion kring uppdraget och hur man tagit sig an detta. Den har också gett möjlighet att ta upp svåra situationer eller konflikter relaterade till dialogarbetet. Exempel på kommentarer i enkäten är
”handledningen fokuserar det vi faktiskt gör, inte bara det vi tänker göra…talar om skillnaden mellan det tänkte och det gjorda”,
”..kan ibland kanske knepiga situationer uppstå, alla är vi olika individer och uppfattar saker och ting på olika sätt varför det kan vara positivt med någon utomståendes synpunkter på hur man ska hantera processen”.
Aktuella frågor under handledningen har, enligt intervjuer och samtal med handledarna varit:
• vad händer i grupper och organisationer när man arbetar med förändring?
• förutsättningar för förändring och hur kan man hantera motstånd?
• ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och den egna rollen i dialogen?
• ansvaret för förankring av överenskommelser och åtgärdsplaner på olika nivåer i kommunen?
• betydelsen av ett positivt internt klimat inom teamet/den regionala enheten för att kunna skapa ett positivt klimat i utvecklingsdialogerna.
Även tidsaspekten, som också behandlas i andra sammanhang i rapporten, har återkommit under handledningen, särskilt då tiden för förankringen av dialogarbetet som upplevts alltför begränsad. Under intervjun med
handledarna diskuterades även själva handledarrollen. Denna uppfattades till en början av vissa team som kontrollerande men efterhand har teamen alltmer uppskattat stödet från handledarna.
I två av de tidigare nämnda expertgrupperna pågår arbete relaterat till metodutveckling, nämligen i gruppen Gransknings- och förbättring och IKEDU. Expertgruppen för Granskning och förbättring har tagit fram en kunskapsöversikt som syftar till att ge i första hand Skolverkets medarbetare i utvecklingsdialogerna en kunskapsbas om förutsättningar och villkor för att
skapa gransknings- och förbättringssystem på kommun- och enhetsnivå.
Översikten innehåller såväl aktuell nationell och internationell forskning inom området som erfarenheter av gransknings- och förbättringsarbete i praktisk verksamhet. Avsikten är att materialet efter ytterligare bearbetning skall göras tillgängligt för en bredare målgrupp i kommuner och
verksamheter.
Dessutom har en första utgåva i en planerad serie av ett inspirationsmaterial,
”Dialog för utveckling”, producerats i samverkan med professor Tom Tiller, Tromsö universitet, Norge. Skriften är tänkt att inspirera och stimulera till tänkande och samtal om skolförbättring/skolutveckling på skolor och inom barnomsorg och även genom ett öppet diskussionsforum via Skoldatanätet ge Skolverket del av tankar och idéer om hur skolan kan förbättras.
En god dokumentation är viktig både för att kunna följa upp och utvärdera de riktade insatserna för resultatförbättring (utvecklingsdialogerna) och för att kunna lära av erfarenheterna. När det gäller metoder och modeller för dokumentation av utvecklingsdialogerna har IKEDU-gruppen arbetat fram modeller för den löpande dokumentationen av dialogsamtalen och en innehållsstruktur för såväl åtgärdsplaner som överenskommelser. All denna dokumentation läggs, som framgått tidigare i rapporten, in på databasen Dialogus. Den är därmed tillgänglig både för uppföljnings- och
utvärderingsinsatser (externa och interna) och för erfarenhetsutbyte och lärande bland Skolverkets personal. Härigenom skapas också den
genomskinlighet i arbetsprocessen som eftersträvas för det gemensamma lärandet. I enkätmaterialet framgår kritik mot användandet av Dialogus, som vid enkättillfället relativt nyligen tagits i bruk. Kritiken gick framför allt ut på att dialogmedarbetarna upplevde det som en onödig belastning att dokumentera i angiven omfattning. Vissa oklarheter avseende tekniken förelåg också vid detta tillfälle men det senare har efterhand justerats.
Ett annat medel för genomskinlighet och möjlighet till gemensamt lärande är den interna utvecklingswebben. Här återfinns uppdraget, organisationen, de olika expertgrupperna, kompetensutvecklingsinsatser och
utvärderingsinsatser liksom alla protokoll och annat skrivet material.
Dessutom finns möjligheter att diskutera och komma med synpunkter på det som görs inom utvecklingsuppdraget, något som hittills utnyttjats mycket sparsamt.
Enskilda medarbetare/team/enheter har dessutom arbetat med
dokumentationsmodeller som också använts som underlag för reflekterande samtal inom teamet, i handledning och vid s.k. dialogmöten inom enheten.
Exempel på detta har varit regelbundet förda anteckningar i loggböcker och portofolioblad.
Omfattande kompetensutvecklingsinsatser har ägt rum för all personal som arbetar direkt med utvecklingsdialogerna. Dessutom har all
Skolverkspersonal deltagit i vissa delar av denna kompetensutveckling.
Särskilda kompetensutvecklingsdagar har också riktats till verkets samtliga chefer inför starten av utvecklingsuppdraget. I de regelbundna mötena med
enhetschefer inom Avdelningen för analys och stöd har arbetet med utvecklingsuppdraget varit en stående punkt på dagordningen. Professor Tom Tiller har vid vissa av dessa möten medverkat som samtalspartner och
”utvecklare”.
Innehållet i de gemensamma kompetensutvecklingsdagarna har fastställts av arbetsutskottet. Till sin hjälp har utskottet haft kompetensutvecklingsgruppen vars uppgift varit att inhämta, sammanställa och samordna generella
utvecklingsbehov samt att bereda insatser på arbetsutskottets uppdrag.
Initiativ till kompetensutvecklingsinsatser har alltså kommit dels från arbetsutskottet dels från medarbetarna i verket.
Det huvudsakliga innehållet i den hittills genomförda gemensamma kompetensutvecklingen har varit:
• Dialoger som metod, där medarbetarna i olika grupperingar fick såväl teoretisk kunskap om, som praktiskt pröva dialoger som arbetsform.
• Nationell skolforskning om skolutveckling, erfarenheter från
skolutveckling ur ett verksamhetsperspektiv, användning av verktygen SIRIS, Salsa etc. Medverkan av forskare, elev- och lärarorganisationer, kommuner, utbildare/utvecklare och verkets egen personal.
• Skolutveckling och skolforskning ur ett internationellt perspektiv, erfarenhetsutbyte om förutsättningar för skolutveckling. Forskare och praktiker på olika nivåer i sina skolsystem delade med sig av sina erfarenheter och ställde som kritiska vänner frågor kring Skolverkets strategi och arbete.
• Erfarenhetsutbyte mellan medarbetare från olika enheter inom
Skolverket kring frågeställningar utifrån det första året av arbetet med utvecklingsdialoger. Exempel på frågeställningar är ”Vad har vi lärt oss hittills? Har vi gemensam syn på styrsystemet? Hur kan vi stödja och stimulera ett gott resursutnyttjande? Vad har dialogerna resulterat i hittills?”
Den kompetens som teamledarna anser som den mest betydelsefulla för att i teamen kunna utföra utvecklingsuppdraget är processkompetens, dvs.
kompetens att genomföra dialogerna. I den kontinuerliga handledningen liksom vid de första kompetensutvecklingstillfällena med inriktning på utvecklingsdialogerna är fokus på denna kompetens. Som tidigare nämnts anser medarbetarna att handledningen utgjort ett stöd just i arbetet med processen i utvecklingsdialogerna. Att vidareutveckla den personliga kompetensen för dialog och samspel är något som framförs som ett önskemål bland medarbetarna i dialogerna.
Utvärderingarna av de gemensamma kompetensutvecklingsdagarna visar sammanfattningsvis en positiv inställning till inslag om såväl nationell som internationell skolutveckling och skolforskning. Det som påpekas som en brist är att erfarenheterna inte tillräckligt bearbetats och relaterats till det egna utvecklingsarbetet i dialogerna. Behovet av erfarenhetsutbyte kring
arbetet med utvecklingsdialogerna är stort och de inslag som förekommit inom den gemensamma kompetensutvecklingen har varit mycket
uppskattade. Utöver fortsatt och fördjupat erfarenhetsutbyte, som också innebär gemensamt lärande, finns behov av att ta del av expertgruppernas kunskapsöversikter.
Då särskild uppmärksamhet inom utvecklingsuppdraget skall riktas mot brister i måluppfyllelse när det gäller basfärdigheterna läsa, skriva, räkna har, som nämnts tidigare, de två expertgrupperna Läs- och skrivgruppen och Matematikgruppen i uppdrag att ta fram en kunskapsöversikt och en
bibliografi inom sina respektive områden. Innehållet i bibliografierna finns tillgängligt på utvecklingswebben, liksom de första versionerna av
kunskapsöversikterna. Huvuddragen i kunskapsöversikterna, även den som tagits fram av Gransknings- och förbättringsgruppen, har presenterats för alla dialogmedarbetare. Under våren 2002 kommer dessutom varje expertgrupp att genomföra en mer omfattande kompetensutvecklingsinsats för alla dialogmedarbetare och under hösten 2002 kommer all annan personal inom Skolverket att erbjudas en motsvarande utbildning. Dessutom planeras en fördjupad utbildning för ett mindre antal medarbetare.
Utöver den gemensamma kompetensutvecklingen och handledningen har varje enhet på olika sätt genomfört insatser för att utveckla sitt arbete. De flesta enheter har regelbundna seminarier där arbetet med
utvecklingsdialogerna diskuteras och erfarenheter dras inför det fortsatta arbetet. Litteraturseminarier, ibland med medverkan av forskare, utbildning i samtalsmetodik, processträning, studiebesök är exempel på genomförda insatser.
Genom de studiebesök som arbetsutskottet, enheter och enskilda
medarbetare gjort i de nordiska länderna, i England, USA, Nya Zeeland och Australien, har erfarenheter från utvecklings- och förbättringsarbete
internationellt kommit Skolverket till del. Vid dessa studiebesök har man studerat hur framgångsrikt utvecklings- och förbättringsarbete bedrivits på olika nivåer inom utbildningsväsendet. Erfarenheterna från dessa besök har dels delgivits alla medarbetare genom redogörelser som lagt ut på
utvecklingswebben och vid de gemensamma
kompetensutvecklingstillfällena, dels behandlats vid seminarier och diskussioner på de regionala enheterna.
Omfattning och kostnader för metod- och kompetensutveckling framgår av bilaga 6.
3.3 Uppföljning och utvärdering
Arbetet med att förändra verkets arbetssätt och arbetsformer för att stödja skolutveckling fordrar kontinuerlig uppföljning. Erfarenheter skall fortlöpande analyseras och återföras till verksamheten för ständig förbättring. Av den slutredovisning som skall lämnas till regeringen i
oktober 2003 skall bl.a. framgå vilka effekter det förändrade arbetssättet haft
