WORKING PAPERS IN TRANSPORT AND
COMMUNICATION HISTORY 1999:4
SÄRINTRESSET OCH STATEN
En studie av beslutsprocessen rörande Mälarbanans tillkomst
Magnus Carlsson
Licentiatuppsats vid Ekonomisk-historiska institutionen, Uppsala universitet Framlagd den 28 april 1999
The Research Group
Transports and Communications in Perspective Departments of Economic History
Umeå University and Uppsala University
Innehållsförteckning
FÖRORD . . . ... 3
1. INLEDNING . . . . 4
SYFTEOCH AVGRÄNSNING ...4
IN~RE~~EGRUPPERSORGANISERING,~T~TEGIEROCHRELATIVA~T ... 5
INTRESSEGR~PPERNAO~HSTA~N ...6
Intressegruppers medverkan i svenskpolitik ... 7
INTRESSEGRUPPERNAO~HSTATEN-TRANSPORTOMRÅDET ...9
Utformningen av de svenska järnvägarna ... 10
Regionalt inflytande på utformningen av de svenska järnvägarna ... 10
Transportstudier som rör Mälardalen ... 11
Det järnvägspolitiska arvet i Mälardalen ... 11
AKTÖRSDEFINITION ... 12
METOD OCH KÄLLOR... 13
AVH A NDLINGENS UPPLÄGGNING ... 14
II. UPPKOMSTEN - ATT LANSERA EN IDÉ . . . i7
BA K G R U N D ... 17
REGIONAL SAMLING OCH SAMORDNING ...17
FRAMFÖRANDET AV KRAV ... 19
SA M M A N F A T T N I N G ... 19
III. LEGITIMERINGEN - ATT SKAPA ETT BESLUTSUNDERLAG 1984 - 87 . ..21
PROJEKTETS FöRsTA KONTAKT ER MED K~M~~uNIKATI~NSDEPARTEMENTET ... , ... .2 1 Överläggning med departementet angående en förstudie ... 2 2 Efterföljande glädjeämnen, bakslag och förhoppningar ... 23
DEN KOMMANDE Föwrmms UTFOR MNING ... 25
FÖRSTUDIENS FINANSIERING OCH ORGANISERING ... 26
DEN TR AF I K- OCH SAMHÄLLSEKONOMISKA A NALYSEN... 28
Olika analysfaktorer och effekter av ett byggande av Mälarbanan ... 29
MÄLARBANANSBERÄKNADEKOSTNAD ...30
PROJEKT M ÄLARBANANS SKRIVELSE TILL REGERINGEN ...31
SAMMA NFAT TNING ...31
IV. BESLUTSUNDERLAGET - REGIONENS FÖRSTUDIE . . . 33
HE M S TÄL LAN TILL REGERINGEN... 33
M ÄLARBANAN - SCENARIO OCH EFF EKTER... 34
Kostnadsberäkningen för banan ...34
Den samhällsekonomiska analysen ... 3 4
Frågor inför ett eventuellt byggande av banan ... 36
PROJEKTMÄLARBANANSKOMPLETTERINGARAV FöwrumN ...37
SA M M A N F A T T N I N G ... 38
V. UTFALLET - FORTSATT ARBETE OCH SLUTFAS 1987 - 92 . . . 40
NATIONELLAMÅLOCH R E G I O N A L S A M O R D N I N G...40
En samordnad järnvägslösning för regionen ... 42
Möte med SJ:s generaldirektör ... 43
Regionala påtryckningar ... 44
DEN ANDRA STATLIGA JÄRNVÄGSUTREDNINGEN FÖR REGIONEN pA3öR.w ... ..4 5 REGI~NALALÖ~NINGARFÖR BANANSFINANSIERING-VEM SKALLBETALAOCH mm.... ..4 6 Projekt Mälarbanan blir ett bolag ... 47
NATIONELLAL~SNINGARF~RBANANS FINANSIERING- vEMSK.ALLBETALAOCH Hm ....48
Banverkets stomnätsplan ... 4 8 Mälarbanans Intressenters AB:s protester mot stomnätsplanen ... 49
Resultatet av den andra statliga utredningen ... 4 9 NATIONELL HA NDLING - INFRASTRUKTUREN SKALL GE T ILLVÄX T... 51
Delegationen för Infrastrukturinvesteringar ... 51
VID MÅLET - AVTALEN OM MÄLARBANAN SKRIVS MELLAN PARTERNA ... 52
MÄLARBANAN IDAG 1998/99 ... 53
SA M M A N F A T T N I N G ... 54
VI. SLUTSATSER . . . . 56
BILAGA 1 TABELLER . . . . 59
TABELLFÖRTECKNING . . . . 61
KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING . . . 6 2 Använda förkortningar .,...,...,...~.... 62
OTRYCKTA KÄL L O R . . . 62
Kommunikationsdepartementets arkiv (RA) . . . 62
Mälarbanans Intressenters AB:s arkiv (MUB) . . . 62
Statens Järnvägars centralarkiv (SI) . . . 62
Banverkets huvud- och regionalkontors arkiv (SV) . . . 62
Riksarkivet (RA) . . . 6 3 Bergslagsdelegationen (BO) . . . 6 3 Kommunikationsforskningsberedningens arkiv (KFB) . . . 63
Västerås kommunarkiv . . . 63
Örebro kommunarkiv . . . 63
Eskilstunas kommunarkiv . . . 63 *
TRYCKTA KÄL L O R. . . 63
LITTERATUR. . . 63
Förord
Ett stort tack till professor Lars Magnusson och fil dr Jan Ottosson för all hjälp och stöd de bidragit med under skrivandet av denna licentiatavhandling. Avhandlingen har tillkommit inom ramen av projektet Kom- munikationer i perspektiv. Marknader, nätverk och regelförändringar i svensk kommunikationssektor under 100 år, ett samarbete mellan de två ekonomisk-historiska institutionerna vid Uppsala och Umeå universitet.
Ett varmt tack riktas till samtliga deltagare av projektet för värdefulla kommentarer, praktisk hjälp och stöd under arbetets olika faser.
Skrivandet av avhandlingen har möjliggjorts genom finansiellt stöd från Kommunikationsforskningsbe- redningen samt avdelningen för Transport och SamhälIe, Högskolan Dalarna. Ett särskilt tack riktas till de som där har hjälpt till både praktiskt och vetenskapligt.
KAPITEL 1
Inledning
En central fråga i forskningen kring intressegrupper rör vilken funktion dessa har haft i olika beslutsproces- ser.’ 1 denna studie av en jämvägsbanas tillkomst längs Mälarens norra strand undersöks hur en intressegrupp tillkom, på vilket sätt intressegruppen drev sin sakfråga samt hur staten och de berörda statliga verken agera- de i relation till de krav som drevs.’
Vi vet inte idag i vilken utsträckning intressegrupper har lyckats med att få sina intressen tillfredsställda inom de trafikpolitiska beslutsprocesserna. Eftersom intressegrupper varit hänvisade till att framföra sina krav på förbättringar eller nybyggnationer av jämvägar till staten, blir frågan om relationen mellan intresse- grupperna och staten central. Tanken att intressegrupper innehar en betydande roll i förd politik är inte ny och har framförts av många forskare som studerat trafikpolitiska processer, men försöken att påvisa detta har emellertid inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till det statliga agerandet i dessa processer.’ Den tidigare forskningen har inte heller tillräckligt belyst intressegruppernas och statens relationer sett ur ett längre tids- perspektiv.’
Föreliggande studie analyserar relationerna mellan intressegrupperna och staten ur ett historiskt perspek- tiv. De övergripande frågorna är: under vilka förhållanden kan en intressegrupp få sina krav tillgodosedda och hur agerade staten i beslutsprocessen rörande en jämväg längs Mälaren?
De delfrågor som behandlas rör hur intressegruppen formerades, vad som prioriterades i det strategiska ar- betet samt med vilka metoder intressegruppen försökte påverka staten. Därutöver undersöks statens agerande gentemot detta projekt.
Syfte och avgränsning
Den här licentiatavhandlingen analyserar relationerna mellan en regional intressegrupp och staten ur ett his- toriskt perspektiv. Syftet är att kartlägga beslutsprocessen rörande Mälarbanan för att se vilket inflytande intressegruppen respektive staten hade på beslutsprocessens utveckling och tillkomsten av det slutgiltiga beslutet att bygga banan.
Den geografiska benämningen Mälardalen syftar vanligtvis på det område kring Mälaren vilket binds samman av sin jordbruks- och industritradition. Det finns ingen klar definition av Mälardalen som en av- gränsad region och regionbegrepp är i sig själva omdebatterade.’ 1 detta arbete har ett funktionellt begrepp valts för att uppnå en mer hanterlig avgränsning. Det funktionella regionbegreppet innebär att regiondefini- tionen anknyts till en bestämd företeelse - i detta fall Mälarbanan. Den regionala aktörsavgränsningen inne- fattar de organisationer som någon gång var involverade i beslutsprocessen rörande Mälarbanan.
Tidsavgränsningen för studien utgörs av perioden 1983 - 1992, från ursprunglig idé till färdigt avtal.
’ Det finns olika begreppsvarianter: sänntresse, intresseorganisation och mtressegmpp. 1 föreliggande undersbkning Innehar de lik- värdig Innebord; en organisation som strävar efter att uppfylla sina egna egoistiska motiv och är begränsad till omfånget. Se Uhwing, Marx., “Staten - kung, fästning eller slagfält? Statssyner inom forskningen kring mtresseorganisationer”. Srarsvetenskaplig Tidsskrift, Arg. 101, Nr.?, 1998,s. 217.
’ Hlr definieras begreppet staten utlfrln dess företrädare i sakfrågan. Det avser den fbrda politlken i landet. Se Uhrwmg, Marie., op.
ut., s. 217.
’ Se exempelvis Hultkrantz, Lan - Lindberg, Gunnar - Nilsson, lan-EK., ”Vad 1998 ån trafIkpolitik bdr innehålla.“, Ekonomisk Debarr, Nr. 6, 1997, s. 351.
’ Uhrwing. Mane, op. cit., ss. 216 217.
’ Se exempelvis Henning, Koger och Liljenés, Ingtid., Regioner som begrepp och fenomen.
4
MÄLARBANANS STRÄCKNING. BERÖRDA LÄN OCH KOMMUNER.
Arboga Köping Väster& Enköping Håbo Upplands-Bro Järfälla
Halisberg Örebro Eskilstuna
Iförsrudien p l a n e r a d srrdckning -Slutgiltig srrackning
Det är en komplex process som skall beskrivas, och det vore omöjligt att i en licentiatavhandling redogöra för aktdremas samtliga bevekelsegrunder regionalt och nationellt. Den informella delen av beslutsprocessen har även på grund av sin osäkra karaktär till stor del uteslutits.
Intressegruppers organisering, strategier och relativa makt
Relationerna mellan intressegrupper och staten har varit en central del i forskningen kring regleringar. Ur en teori om allmänintresset - där staten anses agera som garant för en rättvis fördelning av resurser och upprätt- hållare av givna samhällsinstitutioner - uppstod intressegruppsteorin som en motpol. Företrädare för intres- segruppsteorin hävdar att intressegrupper alltid finner vägar att få staten att uppfylla deras intressen; besluts- fattarna kan inte stå emot organiserade intressen. Teorins användbarhet har ifrågasatts, och den har även undergått ett flertal olika modifieringar.”
Intressegrupper kan förekomma i olika former och storlekar, förenade av gemensamma mål och medel.’
Inom teoribildningen publit-choice menas det att syftet med organiseringen av en intressegrupp är att an- tingen förändra något eller införskaffa en kollektiv nyttighet som alla medlemmar får del av. Genom ett sam- arbete hoppas de kunna nå ett bättre resultat än om de arbetade för samma sak individuellt. Publit-choice teoretikerna ansluter sig till intressegruppsteorin i det att resultatet av den offentliga politiken ofta gynnar relativt små men resursstarka intressegruppers mål och medel, och att intressegrupperna ständigt agerar op- portunistiskt utifrån viljan att maximera nyttan för sina egna eller andras intressen.”
En gren av publit-choice skolan hävdar att kollektivt handlande bottnar i behovet av att organisera resur- ser i form av pengar och arbete, en process över tid.’ Därmed är intressegrupperingens identifiering av sig själv och sin omgivning - och i vilken mån denna identitet antas av en motpart - en viktig del i hur kraftfull1 de kan formera sina intressen.
Kritiker mot publit-choice har främst kritiserat antagandet om egenintresset.“’ De menar att teserna är för enkla för att kunna appliceras på verkligheten och att de brister på ett flertal punkter, främst avsaknaden av dynamik och empiriskt stöd.” En av publit-choice teoretikerna förutsatt målrationalitet har således ställts mot den i verkligheten existerande värderationaliteten. Oavsett den pessimistiska grundsynen är public-
’ Carlson, Benny., Den amertkansku avregleringsvågen. ss. 38.42.
’ Mueller, Dumis C., Publit choice II. A rewsrd eduion of Pub& choice. s. 308.
’ Ibld., s. 310.
‘I Rydén, Remr.,Alt åka snålskjuts ur ohederligt. De svensko jordbrukarnas organisunonsprocess 1880.1947. s. 32.
“’ Rothsten, BO., Vud bor sruren goru? Om virlfärdsstatens moraliska och polilbkn logik. s. 147. Se även Rothstein, Bo, “Svenska Intresseorganisationer - fr8n lösningar till problem” i Johan, P. Olsen (ed.), Svensk demokrati iftirändring. ss. 102.104.
” Rothakln, Bo., Vad bor sruren, s. 148.
choice anhängarnas teser om intressegrupperingars formering och kollektiva agerande av värde här då studi- en inte handlar om ideella organisationer, utan om organisationer av ekonomisk natur där det kan antas att målrationalitet är av stort värde för de interna beslutsprocesserna.”
Den ideala beslutsmodellen förutsätter rationella val som grundas på demokratiska principer och en till- gång till fullständig information för beslutsfattaren. Den verkliga beslutsmodellen är självklart mer komplex.
Där finner alla möjliga intressegrupper utrymme att påverka beslutsfattaren till att fatta beslut som gagnar dem. Den mest kända strategin är “lobbying” i maktens korridorer, vilket bygger på svåröverskådliga per- sonliga och informella nätverk och kontakter. Intressegruppers främsta verktyg är att utnyttja beslutsfattares brist på annan information (osäkerhet), det vill säga att genom exempelvis intensiteten i uppvaktningen tränga ut andra intressegrupperingar.”
Ett framgångsrikt uppvaktande av beslutsfattare är ett uttryck av maktutövning, vilket kan sägas vara en grundläggande förutsättning i en beslutsprocess som berör flera aktörer med olika intressen. Begreppet makt är omdiskuterat. 1 föreliggande undersökning är antagandet att en aktörs maktutövande i en beslutsprocess baseras på faktorerna ekonomiska medel och politiskt inflytande.14 Alla aktörer har även ett intresse av att vara så starka som möjligt, organiserade i intressegrupper ochieller utrustade med starka argument för sin sak, ofta framtagna av tillkallade experter. Inom varje given förhandlingssituation gäller det därför för de involverade aktörerna att befästa sina positioner gentemot varandra.“ 1 detta utbyte spelar beslutsunderlagen en central betydelse då de implicerar kunskap och vetande.‘” Intressegruppers relativa makt gentemot andra intressen och staten definieras därmed utefter hur kraftfullt de kan formera sina intressen.”
Intressegrupperna och staten
Intressegruppernas betydelse har debatterats under lång tid. Deras inflytande på förd politik har ansetts själv- klar och staten har främst beskrivits som “fångad” av eller värjandes sig själv mot olika intressen. Det finns emellertid forskare som vill hävda att intressegruppernas betydelse är begränsad och att det i själva verket är staten som styr utvecklingen. Två internationella studier lyfter exempelvis fram statens betydelse för utveck- lingen inom jämvägssektom. Colleen A. Dunlavy hävdar med den “nya historiska institutionalismen” som stöd att staten är den som styr vilka intressegrupper som får komma till tals, och vilka politikområden som lyfts upp till allmän debatt.‘* Frank Dobbin kommer till en liknande slutsats i sin studie av länder med vitt skilda utvecklingsmönster avseende jämvägarna. Dobbin hävdar att det inte enbart är en stats för tillfallet organisationella resurser som är avgörande för dess agerande i en sakfråga. Statens agerande styrs även av det egna tidigare handlingsmönstret.”
Nationellt har intressegruppernas och statens olika roller och relationer sinsemellan uppmärksammats in- om de två forskningsinriktningarna pluralism och korporatism. Pluralismen hävdar det positiva i att låta intressen konkurrera om de allmänna resurserna. Den bygger på vissa centrala antaganden; bland annat att
l2 Rydén, Reine., op. cit.,s. 31.
” Ahlstrand, Ingemar., Fr& sarintresse till allmänintresse. Om beslutsunderlagets centrala betydelse med exempel från öresunds- bron och Dennispaketer. s. 87. Ingemar Ahlstrand påtalar att det politiska arbetet kännetecknas just av osäkerhet. Inför ett beslut kan en politiker inte forvänta sig total insikt i problemställningen, utan får ofta förlita sig på de beslutsunderlag och initiativ till beslut som tillhandahålls av intressegrupper. Hans tes är att allmänintresset sålunda ofta får stryka på foten för olika intressen. Begreppet allmä- nintresse är vagt och kan sägas gälla “allt vad staten gör”. 1 f6rehggande studie menas det stå för en typ av optimal fördelning av allmänna medel fdr samhällets bdsta. Se Carlson, Benny., op. cit., s. 34.
I4 Engström, Mats-G. - lohanson, Rikard - Molt, Anden., Kollektivrrafiken i ert maklperspekriv. Handlrngsutrymme-Agerande- Inflytande. s. 7. “Möjligheterna för sänntressen att agera mom det trafikpolitiska området är starkt beroende av tillgängliga ekonomis- ka resurser.”
” Rothstein, Bo., (ed.), Demokrati som dialog. ss. 93-95. Se Hjelmqvist, Ingvar., Relarroner mellan stat och kommun. s. 7. Inom dlskussionen kring beslutsprocesser som här förs, ligger också relationsstrukturerna mellan de hiu definierade två beslutsnivåerna.
Allmänt gäller att “regeringen styr riket”, och kommunerna ges befogenheter och åläggs uppgifter genom lag. Hjelmqvist påtalar emellertid att “/.../vid internationella jämfbrelser framhävs ofta de svenska kommunernas starka ställning.“. Se aven Petersson, Olof., Mabens n&verk. s. 11 ff.
” Daudi, Phdippe., “Maktens diskurs om begreppets genealogi och maktutredningens möjligheter” i Olof, Peterson (ed.)., Makt- begrepper. s. 181.
” Magnusson, Lars och Ottosson, Jan, “Aktdrsbegreppet i den moderna samhällsvetenskapliga forskningen”, s. 14.
Ih Dunlavy, Colleen A.,Polirics and Indusrnnluation. Early Railroads m the United Stares and Prussia. s. 10.
” Dobbm, Frank., Forging Indusrrial Policy. The United Stares, Brrtain, ond France m rhe railwoy age. s. 10. Han menar att trots att de statliga orgamsatlonema har förtindrats monumentalt över de senaste 150 åren, så har de nationella politiska strategierna förblivit desamma.
6
staten skall kunna behandla alla olika intressen lika och att dessa i sin tur innehar likvärdiga resurser. Plura- lismens statssyn var från början relativt oproblematisk, men har blivit alltmer komplex. Staten ses som are- nan för konkurrensen mellan olika intressegrupper och slutresultatet blir den förda offentliga politiken som alla får acceptera.” Pluralismen får sägas stå för en ljus bild av intressegruppers inflytande på förd offentlig politik.
En definition av korporatismen är att den tjänar som ett organisatoriskt arrangemang med syftena att skapa politik och åstadkomma sammanjämkning av olika aktörers intressen. Arrangemanget skapas av en homogen stat som ses som styrande; staten väljer ut vilka intressegrupper som får en möjlighet att utöva inflytande på den offentliga politiken.*’ Intressegruppernas medverkan i det politiska beslutsfattandet är därigenom regle- rad i så motto att staten vill ha något i gengäld från organisationerna för att de får vara med. Korporativa uttryck ar exempelvis en organisations medverkan i statliga utredningar.“’ För Sveriges del har denna med- verkan varit utbredd inom de flesta sektorer, vilket gör att korporatismen kan sägas ha varit en integrerad och accepterad del av det svenska offentliga arbetet.” En medverkan som allmänt benämns “den svenska model- len”.”
Intressegruppers medverkan i svensk politik
1 Sverige har intressegrupper således haft en institutionaliserad tillgång till den högsta politiska beslutsappa- raten sedan 1930-talet. Det var då den svenska modellen fick en fastare struktur och därefter genomsyrade nationell politik fram till början av 1970-talet.
Gunnar Heckscher och Nils Elvanders forskningsarbeten utgör exempel på pluralismen. 1 Heckschers pi- onjärarbete togs ett helhetsgrepp på organisationsvärlden; tidigare arbeten i Sverige hade främst ägnat sig åt deskriptiva monografier över enskilda organisationer.X Heckschers verk behandlar framväxten av organisa- tionsväsendet i Sverige, legitimeringen av stora organisationer och förhållandet gentemot staten. Korporatio- nerna växte fram som “fria folkrörelser eller intresseorganisationer i första hand, och det är blott vid sidan härav, mera i förbigående, som de i vissa fall åtagit sig enstaka statliga uppgifter.“”
Elvander menar att en organisations inflytande styrs av den politiska miljön och den institutionella om- givningen.“’ Organisationens ekonomiska och politiska resurser är sålunda avgörande.“” Legitimiteten i orga- nisationers närvaro på den politiska arenan delar han upp i den demokratiska aspekten i att organisationer är med i beredningen av beslut och den med tillförsel av sakkunskap, fakta och praktisk erfarenhet.*’
För korporatismen är det organisatoriska arrangemanget det centrala. Jörgen Hermansson menar att “En viss typ av (korporativa) arrangemang, där fria organisationer tillsammans med statsmakten ges i uppgift att förhandla fram en gemensam lösning, tenderar att skapa en sammanjämkning mellan olika intressen i mode- ration.““’ Intressen med små resurser fick emellertid med tiden allt svårare att göra sina röster hörda då anta- let intressegrupper ökade - öppenheten hos myndigheterna minskade.” Korparatismens grundidé om att skapa goda relationer mellan medborgarna förlorades, vilket ledde till att korporatismen avklingade under 19804alet. “Efter att dess styrka kulminerade under glansdagarna på sextiotalet omvandlades korporatismen till en Dovertung, nationell samordning som tvärtom hindrade förändring, en sorts social betongk1ump.‘“2 Den
“’ Uhrwmg, Max., op. cit., ss. 211 - 213.
2’ Ibrd., S.S. 213 215.
” Den statsvetenskapliga definirlonen av korporatism inkluderar ante nzinngslivet.
” Knoke, David., Organizing for collectivr action. s. 187. Se även Hermansson, Jörgen., Polink gom intressekamp, s. 39.
” Se exempelvis Lon, Anden., lien svenska modellen. Hur skrr det gå med sociuldemokrurin. ekonomin och den offentliga sek- torn, och Magnusson, Lars, “Vem och vad formulerar problemen”.
” Elvander, Nils., Inrresseorgunisarionerna i dagens Sverige. s. 5.
x Hecksher, Gunnar., Staren och orgonisarionerno. s. 257.
“Elvander, Nils., op. cit., s. 161.
‘* lbid., s. 293.
‘” Ibid., s. 303. Elvander ger L sin studie ett exempel på enkätsvar från en nänngslivsorganisation: “/.../vI kanaliserar kontinuerligt och snabbt de praktrska erfarenheterna ute pS fältet till de ansvatiga politikerna, så att de får ett ratmnellt underlag för sina beslut och information om konsekvenxrna av dessa.”
‘” Ibid., s. 37.
” Elvander, Ms.. op. at., s. 315. Elvander var dock positiv till organisalionernas medverkan i det pohtiska livet, och hävdade att om man såg en risk däri var svaref ett stärkande av oppositionens polltlska ställmng.
” Lewn, Leif., Srrmhdller och de organiserade inrressena. s. 124.
politiska styrningen paralyserades när intressegrupper förbigick steg i den hierarkiska (rationella) beslutspy- ramiden; den demokratiska aspekten i en horisontalisering av maktstegen försvann.”
Den alltmer komplexa samhällsbilden fick samhällsforskare att börja tala om en typ av jämtrianglar inom avgränsade samhällsfält.‘4 Det menades att makten förlades till dessa konstellationer med ett fåtal aktörer vilka tar ställning i beslut vars resultat påverkar det stora flertalet. Numera talar samhällsforskare om de sektoriella nätverken där ett flertal olika aktörer kan medverka av och till; men att en kärna av aktörer i for- men av en jämtriangel fortfarande utgör en stark maktfaktor.
En förespråkare för denna ansats är Olof Petersson. 1 Maktens nätverk tar han ett helhetsgrepp över de or- ganiserade intressena i Sverige och försöker belysa på vilket sätt olika organisationer har kontaktat statliga myndigheter. Petersson menar att organisationernas kanaler in i det nationella politiska arbetet är dubbelrik- tade. Organisationerna utövar påtryckning gentemot staten som i sin tur utnyttjar organisationerna för att genomföra sin politik.”
Då korporatismen nedmonterades nationellt så kom den att förvaltas på lokal nivå.% 1 föreliggande under- sökning menas det att intressegrupper därmed har fått växande betydelse i den lokala representativa demo- kratin. De lokala politiska beslutsfattarna och ett fåtal utvalda, större, organisationer fattar beslut inom en intressegrupp som avser att bearbeta staten.
*
1 det föreliggande arbetet är min utgångspunkt att det är viktigt att inkludera statens betydelse för utfallet av beslutsprocesser.” Det är emellertid en komplex roll som staten och dess företrädare har att spela då olika intressegrupper konkurrerar om politikernas gunst för att bevaka sina intressen och driva igenom sina krav.
Intressegruppernas framgång i sitt arbete är beroende av att en “kärnorganisation” eller att en enskild med- lem tar på sig ett övergripande ansvar, att ekonomiska och politiska resurser mobiliseras och att intresse- gruppen erkänns som förhandlingspart av staten. Inom mobiliseringen av resurser ligger intressegruppens styrka även i att skapa beslutsunderlag vilka accepteras av motpartema i förhandlingarna; vem som styr in- formationsflödet blir således centralt.
Föreliggande studie anknyter till diskussionen kring sektoriella nätverk med inslag av jämtrianglar; ett ramverk inom vilket en blandning av allmänintresse- och intressegruppsteorierna sker. En sådan “syntes”
presenterade Sam Peltzman 1981 under epitetet “krypande realism”.” Då han studerade regleringars upp- komst var syftet att förklara hur det kommer sig att dessa i sin praktiska tillämpning oftast tjänar ett produ- centintresse. Tidigare hade Peltzman diskuterat detta förhållande utifrån politikers motiv till regleringar. Han ansåg att politikerna var röstmaximerande resursfördelare vilka i sina beslut även styrdes av rådande ekono- miska förhållanden; i depressionstider blev producentintressen bönhörda och i expansionstider konsumen- tintressen.” Utifrån Peltzmans resultat framgår det tydligt att intressegruppers inflytande även styrs av fakto- rer vilka de inte kan råda över, exempelvis det allmänna politiska läget och konjunkturutvecklingen.
Denna studie avser att bibringa en mer empiriskt grundad syn på relationerna mellan intressegrupperna och staten i svensk trafikpolitik.”
” Petersson, Olof., Makt i det bppna samhället
“Se Hermansson, Jörgen., op. cit., s. 38. Den tänkta triangelformen med sina tre horn innebär att “ett politiskt sakområde sköts av (i) apeclaliserade politiker, (ii) berörda intresseorganlsatloner och (iii) myndigheter.” Se även Petersson, Olof., Makrem notverk, s. 25 och Berggren, Rune C m. fl.,Järnrrianglar -förnyelsens fiende nummer ert. Synsmet med manglar inom avgränsade falt àr en variant av den sk captur+teorm, där producentintressen “fångar” beslutsfattarna i en “ohelig allians”. Se Carlson, Benny., op. cit., ss. 36.37.
” Petersson, Olof.,Maktens miwerk, s. 112.
‘“Lewin, Leif.,Samhälletoch de,% 101.
” Se Carlson, Benny., op. cil., ss. 34.45.
” Ibid., s. 40.
” Ibid., s. 37. Producentintressen ar “företag, enskilda eller i organiserad form, som producerar varor och tjänster.” Med konsum- tmnsinfressen avses i huvudsak de som berör enskilda indiwder. Se Engström, Mats-G- Johanson, Rikard - Moll, Anders., op. cit., s.
33.
*” Uhrwng, Marie., op. cit., ss. 216.217.
8
Intressegrupperna och staten - transportområdet
Frågor kring intressegruppers roll vid förändringar i de nationella transportsystemen har tidigare lämnats relativt obesvarade i både svensk och internationell transportforskning. De studier som genomförts har främst varit inriktade på förväntade resultat efter en förändring, och de samhällsekonomiska underlagen dessa för- väntningar bygger på.“’ Listan kan göras lång för denna typ av studier vilka visar på glappet mellan uppställ- da förväntningar, kostnadsberäkningar och det slutliga resultatet.
Olof Söderberg visar hur intressegrupper bildas och vilka vägar de finner för att kanalisera sina åsikter i sin avhandling från 1966. Intresseområdet var svensk privatbilism och de intressen i form av motororganisa- tioner som fanns inom trafikområdet. Söderberg delar upp organisationernas inflytande i olika stadier i be- slutsprocessen, det initierande, det beredande och det beslutande stadiet. En av hans slutsatser är att motoror- ganisationernas verksamhet var koncentrerad till det beredande stadiet genom att fungera som remissinstan- ser. Söderbergs slutsats blir att organisationerna totalt sett innehade möjligheter till påverkan, främst genom goda kontakter i riksdagen men även genom eget arbete med exempelvis kampanjer.J2
Olof Söderbergs studie kompletteras av Eva Liljegrens licentiatavhandling från 1998, både tids- och re- sultatmässigt. Hennes undersökning behandlar 1920- och 30-talet och knyter därmed an till den första av Söderbergs tidsperioder, 1935 - 39. Liljegren studerar både motororganisationernas och de politiska besluts- fattarnas agerande i riksdagen gällande bilbeskattningens utformning. En av hennes slutsatser är att motoror- ganisationerna inte var betydelsefulla i riksdagen.4’ Bilbeskattningens utformning påverkades av andra fakto- rer än det arbete som motororganisationerna utförde, exempelvis den ekonomiska krisen med arbetslöshets- frågor som påföljd.”
Liljegrens resultat finner stöd i Ove Petterssons avhandling från 1988, där han beskriver det svenska väg- väsendets utveckling och organisering. Vägväsendets administrativa utformning under perioden 1885 - 1944 innebar att ekonomiska intressen innehade en marginell betydelse, det var andra faktorer som påverkade utvecklingen.” En kraftig byråkratisering av vägväsendet mellan 1944 till 1970 övergick i en “mjukare”, mer informell administration från 1970 och framåt, vilket enligt Pettersson har gett olika intressen ett visst infly- tande inför beslut om exempelvis vägprojekteringar.M Oavsett graden av informalitet framstår staten genom sin förda politik som en aktiv och betydelsefull aktör över den av honom studerade perioden.
På senare tid har det även kommit några undersökningar som fokuserar på de beslutsprocesser som före- går stora, enskilda, investeringar i infrastrukturen. Den som ligger närmast föreliggande studie i anslag är Thomas Petterssons studie av Arvidsjaurs flygplats. Hans avsikter var dels att studera regionalpolitikens utveckling från 1960-talet, dels att utvärdera byggandet och driften av flygplatsen för att se hur satsningen motsvarade förväntningarna.” Petterssons resultat visar på att regionalpolitiska beslut fattas inom ett institu- tionellt ramverk som systematiskt övervärderar positiva effekter, genom att det oftast är förespråkarna för ett införande som tar fram beslutsunderlagen.
1 en studie av Karlstads nya trafikflygplats etablerande, argumenterar Johan Johansson för att en demo- kratisk beslutsprocess skall eftersträva en rationalitet i beslutsfattandet.‘” Denna konsistens mellan mål och medel skulle även ge som resultat en möjlighet till ansvarsutkrävande. Johansson försöker främst skapa en modell för analyserandet av beslutsprocesser, baserad på den rationella beslutsteorin, för att med denna kun- na klargöra till vilken grad besluten varit demokratiskt grundade och rationellt tagna. Det är främst utifrån
” Tapper, Hans, Hur bedöma rransporlers regionaln effekter7 ss. 61-73.
” Söderberg, Olof., Morororganismmer i Sverige s. 250. Se aven Gerentz, Sven., Vägverket och ftireträdarna f6r bilism och nä- rmgslw - Et? ntitwrks betydelse& transportpolitik och transportutvecklmg efrer kriget.
” Liljegren, Eva., Den stora fdrvrrringen. Parripoliiik och bilimresen I riksdagsbrhandlr~lgen ~1’ brlskutternas utformning 1922.
1939. SS. 94-95.
” Ibld.,si. 96.97.
” Pettersson, Ove., Byråkratisering eller avbyråkratisering. Adminutrativ och samhnllsorganiru~or~sk struhuromvandling mom iverukt vugvdsende 1885 - IY8S. s. 169.
” Ibid., 56. 169-170.
” Pettersson, Thomas., Regmnalpoluik och regional umeckling- medfalbtudre för Arvidsjaursflygplars. s. 30.
” Johansson, Johan, Demokruti och rotionoliler vid trafiksatsningar. En fallstudie nv beslutsprocessen for en ny rrafikfiygplrrrs i Varndmd.
9
denna negativa aspekt som moderna investeringsbeslut inom infrastrukturen har studerats och diskuterats på en aggregerad nivå.”
Utformningen av de svenska jämvägarna
Vid mitten av 1800~talet kunde de stora kostnaderna för ett nationellt jämvägsbyggande endast bäras av statsmakterna; jämvägens utveckling var då som nu i högsta grad beroende av nationellt fattade politiska beslut.“’ Vid beslutet om att staten skulle ta ansvar för byggandet och trafikerandet av stambanorna framhäv- des de indirekta vinsterna med jämvägarna. Staten såg jämvägarna som allmännyttigt företag och de enskilda banorna som industri (affärs)företag.” Resultatet av den debatt som fördes om staten skulle göra företags- ekonomiska vinster på jämvigstrafiken blev att de statliga jämvägarna i sin organisationsform skulle be- främja samhällsnyttan.52
Organisationsfrågan - hur statens ämbetsverk kring det nya transportslaget tog form och utvecklades - behandlas av Lena Andersson-Skog. 1 sin avhandling studerar hon SJ:s utveckling efter 1920 och kopplar denna till de huvuddrag i jämvägspolitiken som kom att formas under de första decennierna av jämvägsbyg- gande och trafikering. Det rådde en enighet politiskt att trafikeringen av stambanorna skulle bedrivas utan avkastningskrav, en ekonomisk målsättning som var möjlig så länge jämvägarna innehade en monopolställ- ning på transportmarknaden.” Konkurrerande transportslag från 1910120~talen förändrade emellertid detta förhållande mellan ekonomi och övergripande jämvägspolitiskt mål och debatten kom att handla om hante- randet av detta. “Denna institutionella dissonans (mellan mål och verklighet, förf. anm.) ligger till grund för den jämvägspolitiska utvecklingen under 1900-talet.“‘4
Den allmänna utvecklingen för jämvägssektom i Sverige visar att staten har agerat som både beställare och utförare av ett jämvägsnät och dessutom styrt de institutionella ramverken för sektorn i sin helhet.”
Regionalt inflytande på utformningen av de svenska järnvägarna
Lena Andersson-Skog kallar det institutionella förhållandet - inklusive jämvägspolitiska mål och regleringar - för statsbanehushållning.5” 1 studiet av denna statsbanehushållning redovisar hon bland annat att det regio- nala intresset för jämvägsfrågor har varit starkt över hela 1900-talet, främst manifesterat i riksdagen:
“/.../nyckelorden har varit: regional utveckling.“.” Enligt Andersson-Skog styrdes riksdagen i trafikpolitiska frågor av främst två faktorer: regional och politisk tillhörighet. “Generellt sett har den regionala aktiviteten efter 1920 alltid varit stark i ekonomiskt “svaga” områden och där jämvägarna varit ekonomiskt utsatta.“‘”
Jörgen Wedin analyserar 1963 och 1979 års trafikpolitiska beslut i sin avhandling från 1982. 1963 års be- slut innebar att alla transportslag skulle bära sina egna kostnader med en minskad statlig inblandning. Enligt Wedin ändrade emellertid 1979 års beslut detta till att åter hävda statens roll och - av vikt för denna under- sökning - ta hänsyn till samhällsekonomiska aspekter av typen regional utveckling.59
1 sin avhandling från 1991 studerar Stig Svallhammar framväxten av jämvägen i norra Kalmar län från 18.50 fram till dess att den öppnades för trafik.” Han diskuterar där bland annat hur kommunerna ställde sig till jämvägen och konstaterar att deras entusiasm och välvillighet till investeringar i jämvägarna avvek kraf-
” Se exempelvis Ahlstrand, Ingemar., op. cit., s. 87, Falkemark, Gunnar & Westdahl, Peter.,Atl ofia liastkusten. s. 144, och Mag- nusson, Lars., Vem och vad.
“’ Oredsson, Sverker., Järnvägarna och det allmänna. Svensk järnvägspolitik till 1890. s. 208. Mindre jämvägar byggdes lokalt med upp till 213 lånebidrag för täckande av den totala kostnaden, men då planerna för ett större jämvägmät framtradde krävdes ett statligt engagemang.
” Ibid., s. 216.
” Andersson-Skog, Lena., Såsom allmänna inrärrningar till gagnet, men affärsföretag till rummer. SJ, jtirnvägspohtiken och den ekonomiska omvandlingen efter 1920. s. 39.
” Ibid., s. 42.
” Ibid., s. 39.
” Ottosson, Jan., “Path Dependence and Institutional Evolution - The Case of the nationalisation of Private milroads in Interwar Sweden” i Lars Magnusson och Jan Ottosson (ed.)., Evolutionary Economics and Pah Dependence. s. 196.
” Andersson-Skog, Lena, op. cit., s. 21. “Relatmnema mellan SJ och det aktöremalorganisationema I det politiska systemet är det inslitutionellof~rhållandet inom jämvagssektom.”
” Ibid., ss. 184.186.
‘* Ibid.
” Wedm, lbrgen., op. cit., s. 331.
hi Svallhammar, Stig., En spårlös järnvägssarsnrng? Om introduktionen av ert nyn transportmedel i norra Kalmar Itin.
10
tigt från insatser på andra områden. Han belyser också att jämvägens utveckling inom regionen styrdes av den sociala “eliten”.
Den debatt som fördes i riksdagen kring jämvägens introducerande behandlas av Sverker Oredsson, som däri tar upp frågan om huvudmannaskapet för jämvägarna. Det var från början ingen självklarhet att staten skulle ta ansvar för den nationella transportförsörjningen, utan jämvägarna växte fram i samarbete mellan lokala intressenter och statliga myndigheter. Regionala intressenter innehade stor del i debatten kring hu- vudmannaskap och stambanornas sträckningar.“’ De innehade en åtkomst till beslutsprocessen och kunde därigenom påverka utfallet.
Under 1800-talet drevs debatten kring den svenska jämvägen främst av starka enskilda aktörer inom äm- betsverk och den nationella politiken, men allteftersom bannätet växte ökade trycket från regionala aktörer för att just deras region skulle få del av det nya transportmedlet. Oredsson exemplifierar med de norrländska riksdagsmännen, som var de mest negativa till stambanor och måttligt intresserade av jämvägsfrågan när denna främst handlade om att bygga ut i södra Sverige. När så jämvägens expansion nådde Norrland blev de istället stambanornas ivrigaste förespråkare, vilket troligtvis berodde på insikten att privata jämvägsbolag inte skulle finna intresse i att bygga ut i det glest befolkade Norrland. 1 fallet med Norrland var statens finan- siella ansvar uppenbart enligt de regionala riksdagsmännen.
Statens ekonomiska ansvarstagande medförde att jämvägspolitiken formades på det nationella planet. Det var viktigt för de regionala jämvägsförespråkarna att ha bra kontakter i riksdagen, eller själv befinna sig där.
Transportstudier som rör Mälardalen
Tidigare studier kring transporter och dess effekter i Mälarregionen har haft en övervikt mot Stockholmsom- rådet, i form av rapporter som dessutom oftast är inriktade på att klarlägga effekterna av förändtingar i in- frastrukturen.‘” Regionens transporter har aldrig studerats utifrån bakomliggande regionalpolitiska motiv och överväganden. Det finns emellertid en tidigare avhandling som förutom att implicit bedöma Mälarregionens motiv till förändringar i jämvägen, dessutom använder sig av Mälarbanan som exempel. David Jansson ana- lyserar användandet av investeringskalkyler, inte utifrån deras berättigande, utan utifrån varför de egentligen används. Ett av Janssons resultat utifrån ett flertal empiriska exempel är att kunna påvisa det irrationella i den rationella grund som investeringskalkyler bygger på: “Investeringskalkyler, den företagsekonomiska lärans metoder för rationella investeringsbeslut, är etablerade i en praktik där beslut uppenbarligen fattas på andra sätt.‘”
*
Det finns således ingen forskning rörande transportområdet där analysen ur ett historiskt perspektiv tar fasta på både relationerna mellan en regional intressegrupp och staten, och deras interna arbete.
Det jämvägspolitiska arvet i Mälardalen
Området vid Mälarens norra strand ansågs från regionalt håll som missgynnat vid statsbanornas byggande i slutet av lEOO-talet. Detta synsätt grundades på att 1856 års jämvägskommittés förslag om västra stambanans dragning, norr om Mälaren, valdes bort. Nils Ericson ansåg att alla handels- och transportleder från Stock- holm skulle gå söder- och sydväst.” Besparingar fanns att göra då bansträckan skulle bli kortare med en sydlig dragning. Förfarandet gav upphov till en het debatt mellan ständerna, men 1857 vann slutligen det södra alternativet efter en omröstning i adelsmännens stånd, trots att adelsmännen tidigare röstat ner anslag till den samma år. Detta beslut och flera andra påstods grundas på “en panisk skräck för vattenleder och städer” i jämvägskommitténs förslag, det vill säga en oro för konkurrensen från sjötransportema.”
0,Oredsson, Sverker., op. cit., s. _6_.7 7 Statsbanor eller stambanor, det statliga jämvägsnätet vilket regeringen beslutade skulle byggas 1854.
hl Se exempelvis R&r[rgher 1 Milarregmnen, och RorIighetens gninser. Resandets forutsätniingar i Stockholms lOn, och Trafik och miljo. Regionala srrukturstudier. Se även AnderstIg, Christer., ‘Trafik och bebyggelse i Mälardalen - långsiktiga effekter av investe- ringar i transportinfrastmkturcn” i Lars Lundqvist (ed.)., Regioner och rransportntimerk. Ekonomi, bebyggelse - trafik och cdlgiinglig- het.
” Jansson, David., Spelet kring investerr>lgskalkvler. Om den srraregiskn anvhndningen ov del f&-givet-tagna. s. 20.
hi Rydfors. Aron., op. cit., s. 66. Nils Ericsson var en av Sveriges främsta kanalbyggare, vilket vid tiden för hans utnamnande låg honom till lust d8 han dels mfc hade kuwkaper om och kring jämvägsbyggande, dels var av den fasta övenygelsen att jämviga i Svenge var en onddig lyx. Han utnamndes dock 1856 av kungen att leda byggandet av Sveriges jämvägar.
” Ibid., s. 73.
11
Denna tro på sjötransportemas fortsatta betydelse kan ha grundats på det faktum att Göta kanal stod färdig 1832. Grundtanken i stambanedragningarna var att sjö- och jämvägstransportema skulle komplettera varand- ra genom “möten” på strategiska platser och det var med motiv som underlättat försvar, näringspolitiska aspekter och samhällsekonomisk tillväxt jämvägstanken drevs igenom.” Resultatet blev att flera av de större städerna inom Mälardalsområdet fick nöja sig med sekundär- och lokalbanor, och områdets jämvägsförsörj- ning har i stort sett varit oförändrad sedan dess.6’
Aktörsdefinition
1 föreliggande studie avser begreppet aktör exempelvis den organisation eller individ som agerar i en sakfrå- ga. Staten ses inte som en homogen aktör; staten definieras utifrån dess företrädare vilka fattar någon form av beslut i olika sakfrågor.“”
Ett nätverk av organisationer eller individer utgör en aktör om det består av medlemmar som har gemen- samma åsikter i en sakfråga, och samordnat riktar sina argument gentemot regionala och nationella besluts- fattare.“9 Medlemmarna kan i dessa fall ofta inlemmas under rubriker som produktions- eller konsumtionsin- tressen. Producentintressen är “företag, enskilda eller i organiserad form, som producerar varor och tjäns- ter./...i?vled konsumtionsintressen avses i huvudsak de som berör enskilda individer.“.‘” De arbetar mot en
“förvaltningsarena” lokalt och nationellt, där politiskt valda beslutsfattare agerar.”
1 figur 1 presenteras de organisationer som någon gång har varit involverade i beslutsprocessen rörande Mälarbanan. Där framgår det att regionala producentintressen var representerade under hela denna process.
Kommunerna och näringslivet samlades först under arbetsorganisationen “projekt Mälarbanan”, för att sena- re bilda ett bolag med namnet Mälarbanans Intressenters AB (MIAB). Det lokala näringslivet företräddes främst av Asea Brown Boveri (ABB). Kommunikationsdepartementet (KD) var representerat av kontakt- och förhandlingspersoner, men i slutfasen av beslutsprocessen företräddes KD av Delegationen för Infrastruk- turinvesteringar (Delfin). Statens Jämvägar (SJ) hade tidigt en kontaktman med i projekt Mälarbanan, och fortfarande efter delningen av SJ i två nya organisationer med egna ansvarsområden 1988 var kontaktema nära.”
Tanken bakom uppdelningen i en regional och en nationell nivå är att få två organisatoriskt regelskapande ramverk i vilka olika huvudaktörer ryms: (i) regionen med MIAB och (ii) staten med KD, SJ och Banverket (BV).”
Det var ingen statisk förhandlings- och organisationsstruktur på vare sig regional eller nationell nivå, men det bör påpekas att de förändringar som skedde under perioden låg inom ramen för organisationerna och ändrade inte förhandlingspositionerna mellan de fyra huvudaktörerna.
M Oredsson, Sverker., op. cit., s. 74. Visserligen lyftes försvarstanken fram i debatten om jämvlgama vid mitten av 18CiJ-talet, men Oredsson menar att det militära tänkandet Inte i samma utstticknmg som de andra motwen styrde var banorna drogs.
” Jämvige” stod färdig 1874 och kallades d8 Stockholm-Wester& - Bergslagens jämväg (SWB).
m Goldmann, Kjell - Pedersen, Mogens N. - Österud, Öyvind (ed.)., Starsvetensknpligr &.rikon. ss. 11 och 258.
h9 Gerentz, Sven., op. cit. s. 2. Se även Tengström, Emin., Private cws and politital decisim-makers. An hisrorical survey and n critical review of current transportpolicy. 5. 9.
“’ Engström, Mats6 - lohanson, Rikard - Molt, Anders., op. cit., s. 33
” Ibld.
” Det nya SJ med trafikeringsansvar och Banverket (BV) med underhålls- och investetingsansvar.
l3 Om det institutionella systemets uppdelning i nivåer, lokalt, regionalt och nationellt, och spänningarna dem emellan i beslutspro- cesser. Se Svedin, Uno., “Några sammanfattande iakttagelser från den avslutande diskussionen” i Erik Gasten Carlberg - Göran Cars - Uno Svedin (ed.)., op. ca., s. 91.
12
Figur. 1 ORGANISATIONER AKTIVA 1 BESLUTSPROCESSEN
Nivå Organisationer* Tid tör inträde ev. direkt utträde och typ av engagemang
R‘Lgi0llal Länssryrelserna för Söder-
manland, Vasrmanland, Örebro och Uppsala Lansrrafiken i Örebro hin Upplands lokalrrafik Vastmanlands lokaltrafik Uppsala läns landsring Västmanlands läns landsring Kommuner
Eskilstuna nisrerås JUrfUllll Orebro Kbping Arboga Upplands-Bro Håbo Enköping Hallsberg Näringsliv
ABB Industrigruppen (32 mindre förerag)
Nationell Riksdag och regering
Kommrrnikarionsdeparrementet Del. för Infiasrrukturinv.
statens Järnvagar Banverker
Transp.forskningsberedningen
H&en 1985, medverkadefinnnsiel/r Hbsten 1990, medverkadefinansiellt Hösten 1990 rill 1991, medverkndefinansiellt Hdsten 1990, medverkadefinansrellt Våren 1992, medverkadefinansiellr Våren 1992, medverkade firwnsiellr
Våren 1985 rill1988, medverkade finansiellt och var observoror Idéskapare, drivande
Våren 1985 tiL1 hösten 1985, VW observarör Våren 1985, drivande
Våren 1985, medverkade finansiellt och orgonisaronskt Våren 1985, medverkade finans& och organuatoriskr Våren 1985, medverkade finnns~ell~ och organisaroriskt Våren 1985, medverkade finansiellt och organisaroriskt Våren 1985, medverkade finansiell1 och orgonisatonskt Htisten 1990 till 1991, medverkade finansiellt
HOsren 1985, drivande
Hösten 1985 & h0sten 1990 rdf 1991, medverkadefinansiellt
Medverkade genom de myndigheter som forerradde dem (se nedan), motionssvar och den ullmänna trafikpolinsku debarren Hösten 1985
vårenlSommnrrn 1991 Hosren 1985
Våren 1988
Hösten 1985, anslagsgivare av bidrag till försrudie
* De i beslursprocessen cenrralu individerna inom respekfwe organisarian presenreras fortlöpande.
Metod och källor
Det övergripande tillvägagångssättet har varit att identifiera de i beslutsprocessen berörda aktörerna. De arkiv som har undersökts är bolaget MIAB i Västerås samt Västerås, Örebros och Eskilstunas kommunarkiv.
MIAB:s arkiv är den centrala källan. Allt material från den regionala intresseformeringen har funnits till- gängligt. 1 MIAB:s arkiv utgör beslut, protokoll, brev, anteckningar, motioner och skrivelser mellan intresse- grupperingens medlemmar och utåt till berörda aktörer en grundläggande källserie.
Nationellt inbegriper undersökningen KD:s arkiv, SJ:s huvudarkiv, BV:s huvud- och regionkontors arkiv, Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) samt Riksarkivet (RA). Handlingar före 1987 från KD finns arkiverade på RA, så även de från Delfin. 1 RA har även allt överlämnat material från Bergslagsdelegationen, Infrastrukturfinansietingsutredningen och Transportrådet undersökts i syfte att finna ställningstaganden kring Mälarbanan. Källserien har nationellt utgjorts av de till Mälarbanan relaterade dokumenten; beslut, proposi- tioner, motioner, motionssvar och svar på skrivelser samt den under perioden förda trafikpolitiska debatten och de mer allmänna riktlinjerna för järnvägssektorn. Tidningsartiklar och intervjuer har endast använts som komplement.”
Då primärkällorna utgörs av daterade originaldokument på både regional och nationell nivå säkerställs både dokumentens närhet till arbetsprocessen och äkthet avseende innehåll. MIAB:s arkiv består av både internt och externt material. interna dokument är svåra att ifrågasätta då det inte finns några andra jämförbara källor. Här anses dc emellertid stå för en sann bild av den pågående arbetsprocessen. 1 görligaste mån har de dokument som finns i MIAB:s arkiv - och den beslutsgång de ger uttryck för - jämförts med de nationella arkiven och tidningsartiklar från den studerade tiden.
” Gercntr, Sven. op. at. S. 23. Gerentz påwsar med bin skrift det vikuga i att använda sig av exempelws Intewjucr för att synliggbra komplexa processer mom olika nätverk av akrorer.
13
Avhandlingens uppläggning
Kapitel II behandlar den vision om förbättringar av regionens jämvägar, som fanns från 40-talet och framål, och beskriver den konkreta formeringen av det kommunala intresset under 1980.talet, hur idén uppkom och lanserades. Behovet av samling inom regionen beskrivs tillsammans med hur de första regionala kraven yttrade sig och vad utfallet blev av dessa.
1 kapitel III visas på behovet av att inleda en förstudie kring Mälarbanans ekonomiska samband och vill- kor och hur detta underlag skulle skapas. Här ges även en beskrivning över i vad mån vissa aktörer kunde tänka sig att bidra till genomförandet av förstudien, finansiellt eller organisatoriskt. Resultatet av de direkta överläggningarna med kommunikationsdepartementet, samt den allmänna utvecklingen av projektet på regi- onal och statlig nivå, presenteras här närmare utifrån en legitimeringsaspekt. Därefter beskrivs den i det läget viktiga trafik- och samhällsekonomiska analysen, valet av konsult, vad som skulle ingå och tas upp i sam- band med den samt resultatet.
1 kapitel IV presenteras resultaten av den regionala förstudien. Genomgången följer det upplägg som pro- jekt Mälarbanan hade i sin skrivelse till regeringen, med utvalda relevanta delar för föreliggande studie:
kostnadsberäkning, samhällsekonomisk analys och vissa genomförandefrågor. Projekt Mälarbanans underlag för sina beräkningar och tillvägagångssätt tas här upp till diskussion.
1 det sista empiriska kapitlet (V) beskrivs hur arbetet efter skrivelsen till regeringen fortskred och vilka re- gionala och statliga förutsättningar som alternerades. På den regionala nivån beskrivs bland annat här hur projekt Mälarbanan handskades med det faktum att södra delen av regionen tänkte sig ett eget projekt. Till- sättandet av en statlig utredare som skulle lösa frågan om utbyggnad i jämvägstrafiken runt Mälaren leder därefter till den avgörande frågan för genomförandet av ett projekt, nämligen finansieringen. Här fokuseras intresset på vilken åsikt region och stat företrädde och därav vilken utformning finansieringen av banan slut- ligen fick. Den empiriska genomgången avslutas med en kortfattad beskrivning av de avtal som skrevs mel- lan de tre partema i förhandlingsskedet: Delfin, BV och MIAB.
1 Kapitel VI presenteras slutsatserna av analysen.
14
Figur. 2 SKISS AV BESLUTSGÅNG - FRÅN IDÉ TILL FÄRDIGT AVTAL
I
- 1983 - 84 En “vision” diskuteras i Västerås
- 1985
- 1986
- 1987
- 1988
- 1989
- 1990
- 1991
t
: 1992
. 1999
Mälarbanan presenteras för Västerås kommunstyrelse En motion läggs i riksdagen
Ett positivt utlåtande från trafikutskottet erhålls Uppvaktning hos kommunikationsminister Curt Boström Överläggning med kommunikationsdepartementet
Transportforskningsberedningen avdelar medel för en förstudie Preliminära resultat av en trafik- och samhällsekonomisk analys En första statlig järnvägsutredning påbörjas
En förstudie och hemställan inlämnas till regeringen Resultatet av den första stalliga utredningen presenteras
1988 års trafikpolitiska beslut
Regeringsbeslut om gränsdragning mellan Banverket och SJ
En andra statlig jämvägsutredning påbörjas
Bildandet av ett bolag, Mälarbanans Intressenters AB (MIAB)
Banverkets stomnätsplan presenteras
Resultatet av den andra statliga utredningen presenteras Regeringens proposition om näringspolitik för tillväxt
Preliminär överenskommelse mellan förhandlingspartema Kontrakt om totalentreprenad mellan MIAB och ett byggkonsortium Slutlig överenskommelse mellan Staten, Banverket och MIAB Bygget av Mälarbanan påbörjas
Milarbanan skull vara helt färdigställd
15
Del 1
Mälarbanan
