Postadress: Box 3319, 103 66 Stockholm, besöksadress: Kammakargatan 22, 8 tr, tel: 08-613 17 00, fax: 08-613 17 60,
Innehåll
1 VD HAR ORDET sid 3
2 S A M M A N FAT T N I N G sid 4
3 INLEDNING OCH BAKG R U N D sid 6
4 R E V I S I O N S O B J E KT: SVENSKA STATEN sid 7
5 MYNDIGHETERNAS SJÄLVBILD OCH
B E H OV AV GRANSKNING sid 8
6 DE OLIKA GRANSKNINGSAKTÖ R E R N A sid 10
6.1 Riksdagen sid 10
6.2 Riksrevisionen sid 10
6.2.1 Årlig revision sid 11
6.2.2 Effektivitetsrevision sid 11
6.3 Revisorsnämnden sid 12
6.4 Ekonomistyrningsverket sid 12
6.5 Statskontoret sid 13
6.6 Tillsynsmyndigheten sid 13
6.7 Skattebetalarnas Förening sid 14
6.8 Organisationer och medier sid 14
6.8.1 Organisationer sid 14
6.8.2 Medier sid 14
7 BEDÖMNING AV GRANSKNINGEN sid 15
7.1 Tre granskningsgrupper sid 15
7.2 Riksrevisionen sid 15
7.3 Ekonomistyrningsverket sid 17
7.4 Systematisk kostnadsjakt saknas i staten sid 17
8 D E T TA ÄR SKAT T E B E TA L A R N A sid 19
Henrik R S Olsson, ekonom och projektledare på Skattebetalar- nas Förening
Antina-Maria Hessel, presschef på Skattebetalarnas Förening
Tina Engvall, layout och reporter på Skattebetalarnas Förening
M E DA R B E TA R E
Staffan Ivarsson, besparingskommissionär
”Statens granskare under luppen” är den andra i en serie rapporter som S ka t te b eta l a rnas Fö rening ger ut och den fö rsta från Ska t te b eta l a rnas Bespa- ri n g s ko m m i s s i o n .
Fra m över kommer fö re n i n gen att ge ut fle ra ra p p o rter med den ge m e n- samma nämnaren skatt, men som närmar sig ämnet från olika synv i n k l a r.
Nä sta ra p p o rt i serien re s o n e rar kring vilka åtgä rder som bäst st i m u l e ra r e konomin i en lågkonjunktur – utgift s ö k n i n gar eller ska t te s ä n k n i n ga r.
R a p porter som be l yser skatt från olika håll
I
o k tober fö rra året bildade Ska t te b eta l a rn a s Fö rening en bespari n g s kommission med upp- g i ften att på olika sätt gra n s ka den offe n t l i ga s e k to rn från ett ska t te b eta l a rp e rs p e k t i v. Ska t te- b eta l a rna har under de senaste åren gjort om- f a t tande gra n s k n i n gar av såväl sta ten, som ko m- m u n e rna och landst i n gen. Syftet med bespari n g s- kommissionen är att med hjälp av ex p e rter på o m rå d et ly fta gra n s k n i n g s a r b etet ytte rl i ga re.Sta ffan Ivarsson, som tidiga re bland annat vari t rev i s i o n s d i re k tör vid Riks revisionen, har fått upp- g i ften att leda arbetet och har därmed blivit Sve ri- ges fö rste bespari n g s ko m m i s s i o n ä r. Det är med sto rt nöje vi nu kan pre s e n te ra bespari n g s ko m- missionens fö rsta ra p p o rt .
I Sve ri ge finns nästan 250 sta t l i ga my n d i g h ete r som tillsammans omsätter omkring 200 miljard e r k ronor varje år.
Frå gan som Ska t te b eta l a rnas Fö rening stä l l e r sig är om det ve rk l i gen måste ko sta så mycket. Be- h övs ve rk l i gen all den ve rks a m h et som sta ten be- d ri ver? Kan uppgifte rna utfö ras till lägre ko st n a- der och i så fall hur? Bespari n g s ko m m i s s i o n e n kommer att åte rkomma med såväl beskri v n i n ga r av läget som med fö rslag på hur saker kan gö ra s b ä t t re och billiga re. Av central betydelse är dock hur gra n s k n i n gen av sta tens medel går till.
i den här första rapporten går vi igenom vilka som gra n s kar sta ten, vad som gra n s kas och – vad som inte gra n s kas.
U tan att fö re gripa ra p p o rtens slutsatser kan vi ko n sta te ra att den befin t l i ga gra n s k n i n gen och re- visionen bri ster på fle ra sätt. Den bri ster ka n s ke i n te så ofta i fo rmell mening, men den bri ster set t
sina mål, det vill säga de inst ruktioner de fått av re ge ri n gen. Hur de utnyttjar sina re s u rser gra n s- kas däre m ot inte i samma utst rä ck n i n g .
Hur kommer det sig annars att ko st n a d e rna har tillåtits att öka på ett sätt som är svårt att fö rk l a ra ? O ch hur kommer det sig att vissa my n d i g h eter till- låts ha mycket höga loka l ko stnader trots att det finns en statlig policy på områ d et ?
med jämna mellanrum kommer re p o rta ge i medierna om misshushållning med våra ska t te- p e n ga r. Två my n d i g h eter som varit i fo kus den se- n a ste tiden är Migra t i o n s ve rket och Fö rs ä k ri n g s- ka s s a n .
M i gra t i o n s ve rket ansåg sig tvungna att anlita ex te rna ko n s u l ter för att lösa problem i hante ri n g- en av sina asyl ä renden, något som i sin tur gav u p p h ov till andra problem.
Fö rs ä k ri n g s kassan har haft p roblem med ett nytt data- s ystem, vilket lett till både fö r- s ä m rad service och höga ko st- n a d e r.
Frå gan är vilka ytte rl i ga re p roblem som finns i sta t s fö r- v a l t n i n gen, men som ännu inte har uppdagats? Frå gan är ock- så om de nämnda fallen har v a rit enskilda incidente r eller om det fö re l i g ger något st ru k t u rfe l ? O avs ett vilket finns ett behov av gra n s k n i n g .
denna rapport visar också med all önsk- v ä rd tydlighet att det finns ett behov av en bespari n g s kommission. En gra n s ka re som inte funge rar som en rev i s o r, att bedöma om bok- fö ri n gen är ko rrekt, utan som i stä l l et ifrå gas ä t ter hur våra s ka t te p e n gar faktiskt anv ä n d s o ch ger fö rslag till fö r b ä t t ri n ga r o ch effe k t i v i s e ri n ga r.
”…det finns ett behov av en besparings- kommission. En granskare som inte fun- gerar som en revisor… , utan som i s t ä l l e t ifrågasätter hur våra skattepengar fak- tiskt används och ger förslag till för- bättringar och eff e k t i v i s e r i n g a r. ”
Vi ska granska granskarna
Vd har ordet
1
Sammanfattning
B e s p a ri n g s kommissionen har nu inlett sitt arbete med att söka bespari n gar i den sve n s ka sta ten. Fö rst har vi inve n te rat, ka rtlagt och analys e rat det som a n d ra gra n s ka re gö r. Vi har också gjort en unders ö k- ning ute bland myndigheterna och sökt informa- tion om vad de själva gör på områ d et samt hur de ser på arbete som leder till bespari n ga r, fö r b ä t t ra d p ro d u k t i v i tet och ökad effe k t i v i tet .
S a m t l i ga 51 my n d i g h eter som besvarat enkä te n fö rs ä k rade att de arbetar med att säke rställa en po- sitiv utve ckling av pro d u k t i v i teten. Ett fle rtal ku n d e dock inte exemplifiera med något konkret, utan h ä nvisade endast till väl funge rande processer och ru t i n e r.
S v a ren ger en ga n s ka tydlig bild av att my n d i g- h ete rna har svårt att reda ut skillnaden mellan pro- d u k t i v i tet och effe k t i v i tet, något som indike rar att de inte fö rstår sig på eko n o m i st y rning fullt ut.
M e rp a rten av de svarande my n d i g h ete rna upp- gav att de inte gjort några särskilda satsningar de senaste åren i syfte att sänka kostnaderna för att d ä ri genom uppnå en högre grad av effe k t i v i tet. Få myndigheter förefaller göra några specifika kart- l ä g g n i n gar av vad personalen gör för att uppnå my n- d i g h etens mål. Pro c e s s b e s k ri v n i n gar lyser med sin f rå nv a ro .
Sammanfattningsvis kan konstateras att såväl kontrollen som kostnadsmedvetenheten varierar väsentligt från my n d i g h et till my n d i g h et. De stö rre my n d i g h ete rna te n d e rar att ha mer utve cklade ru- tiner och system, men samtidigt är ko n t rollen öve r vad var och en ege n t l i gen gör av fö rk l a rl i ga skäl bätt- re i mindre orga n i s a t i o n e r. Ku n s kapen om eko n o m i- styrning och produktivitets- respektive effektivi- tetsmått fö refaller ge n e rellt sett vara bättre i stö rre o rga n i s a t i o n e r.
B ri ste rna vad gäller ko mp etensen om eko n o m i- styrning ute bland myndigheterna gör att kraven på granskning måste vara ska rpa. Vi har inve n te ra t o ch analys e rat de som gra n s kar statlig ve rks a m h et o ch funnit att det kan sägas finnas tre grupper av gra n s ka re. Det gä l l e r:
●Operativa analysinriktade organisationer med fo kus på hela sta ten. Till denna grupp räknas Riks- revisionen, Eko n o m i st y rn i n g s ve rket och Ska t te b e- ta l a rn a .
●U t v ä rd e rings- eller tillsynsinri k tade my n d i g h e- te r. Till dessa räknas Sta t s ko n to ret, Rev i s o rs n ä m n- den med fle ra .
●P ri v a ta intre s s e n ter och medier som gra n s kar på fö re kommen anledning eller ad hoc. Till dessa rä k-
nas Svenskt Nä ringsliv och Dagens Eko i P1-ka n a l e n på Sve ri ges Ra d i o .
Den svenska statsapparaten är ganska väl för- sedd med ekonomistöd av alla de slag. Myndig- h ete rnas ve rks a m h eter gra n s kas av tillsynsmy n d i g- heter. Till detta kommer tematiska granskningar som gö rs av exe mp e lvis Sta t s ko n to ret som leder till att deras ve rks a m h eter direkt eller indirekt belys e s på ett sätt som kan vara främjande för myndig- h eten. Revisionen arbetar samtidigt med sitt upp- d rag, dels löpande under året och dels via special- s a t s n i n gar från exe mp e lvis effe k t i v i tet s rev i s i o n e n s sida.
Re ge ri n g s ka n s l i et har tillgång till en fö rh å l l a n- d evis kra ftfull sta b s my n d i g h et–E ko n o m i st y rn i n g s- ve rket (ESV ) – som tillhandahåller meto d stöd, ge- n o m fö ra n d e stöd, ve rk t yg för eko n o m i st y rning, in- formation för styrningen av staten etcetera. Till d et ta kommer deras möjligheter att gö ra ko n s u l ta- tiva satsningar i alla delar som gäller eko n o m i st y r- ning av my n d i g h eter och sta te n .
G ra n s k n i n g s v ä s e n d et har samtidigt blivit stö rre . Trots att man från ri ks d a gens sida satsat sto rt på att f ri gö ra den sta t l i ga revisionen från re ge ri n g s ka n s- l i et (rev i s i o n s o b j e k tet) och dessutom satsat re j ä l t med re s u rser och ko mp etens i denna nya my n d i g- het så finns det en tendens att starta nya gransk- n i n g s my n d i g h eter på det ena områ d et efter det and- ra. Det gäller exe mp e lvis på arbet s m a rk n a d s o mrå- d et, bistå n d s o m rå d et och socialfö rs ä k ri n g s o m rå d et . D et vo re mer logiskt och ändamålsenligt att i stä l l et t i l l s k j u ta mot s v a rande re s u rser till Riks rev i s i o n e n . G e n o m gå n gen av den samlade och fö rh å l l a n d e- vis omfattande sta t l i ga gra n s k n i n g s ve rks a m h ete n visar att det gra n s kas mycket och på fle ra ledder. Vi ser emellertid att det saknas en roll eller funktion, o ch det är en ra t i o n a l i s e ringsfunktion som löpande a r b etar med ko st n a d s b e s p a ri n gar och ra t i o n a l i s e- ri n ga r.
A n s v a ret för ledning och st y rning ligger i dag på my n d i g h et s ch e fen, och så bör det sannolikt fö r b l i . M å n ga my n d i g h eter är små och de saknar den ko m- p etens och erf a re n h et som behövs för att kunna ut- ve ckla sin egen ve rks a m h et. I vår ge n o m fö rda enkä t- u n d e rsökning har vi fått svar på ställda frågor som i n d i ke rar att man varken fö rstår vad modern och e ffektiv st y rning är för något och att det dessutom – ka n s ke som en ko n s e k vens av det ta – också fö re f a l- ler finnas en hel del rationaliseringspotentialer i dessa my n d i g h ete r.
Vi ser att det saknas intresse bland my n d i g h ete r-
Automatisk kostnadstrimmare nöd vä n d i g
2
na för denna typ av frå ge stä l l n i n ga r. Allt fo kus och intresse ligger på att leverera de tjänster man är ålagda att göra och att följa de uppdrag man har fått av äga ren, det vill säga sta ten. Ti l l s y n s my n d i g- heter och revision jobbar på med sina uppdrag, men det rä cker inte enligt vår uppfattning. Vi ser d et som nödvändigt att underställa my n d i g h ete r- na en hård a re press och att tvinga dem till att gö ra ko mp romisslösa pro c e s s a n a lyser av den egna ve rk- s a m h eten. Frå gan som måste ställas och besvaras är:
L e ve re rar my n d i g h eten de tjänster som ska le- ve re ras till rätt pris (ko st n a d ) ?
En pro c e s s a n a lys borde därför systematiskt gö- ras vart fe m te år av varje my n d i g h et. Dessa analys e r bör tjäna som underlag för att bedöma om det fin n s utrymme att skära bort delar av verksamheterna eller att gö ra det som my n d i g h eten gör på ett an- nat, bättre eller billiga re sätt.
Vi anser vidare att det finns skäl att renodla gra n s k n i n g s ve rks a m h eten i sta ten. I stä l l et för att ha en rad fackorienterade granskningsmyndig- h eter som delvis gör det Riks revisionen redan gö r bör man alltså
●s ä t ta press på my n d i g h ete rnas eget ansvar,
●öve rv ä ga att lägga ner facko ri e n te rade gra n s k- n i n g s my n d i g h eter och sedan (inom ramen för det b e s p a ri n g s u t rymme som skapats),
●t i l l s k j u ta en del ex t ra re s u rser till Riks rev i s i o n e n som då kan växla upp sin gra n s k n i n g s ve rks a m h et än mer.
Ett fö rsta enkelt steg som ri ks d a gen kan gö ra är att fatta beslut om att lägga ned IAF, Inspektionen för arbet s l ö s h et s fö rs ä k ri n gen. En närm a re gra n s k- ning av ve rks a m h eten visar att det är enkelt att ta b o rt my n d i g h eten. Genom att st ry ka anslaget frå n o ch med 2010 gör sta ten en net to b e s p a ring på mer än 40 miljoner kro n o r. Per år.
Att inrätta nya granskningsmyndigheter i ett slags mellanland mellan my n d i g h ete rna och Riks- revisionen kan ses som ett misst roende mot Riks- revisionen, men vi väljer att to l ka det som ett utslag av att det finns få inbyggda bromsar i sta ten när det blir tal om att inrä t ta en ny my n d i g h et .
Besparingskommissionen arbetar vidare med sitt uppdrag, men hoppas bli öve rflödig om sta t s- makten följer rekommendationen att plantera in en automatisk och effektiv ko st n a d st ri m m a re i varj e my n d i g h et .
Sammanfattning
2
Inledning och bakgrund
S ka t te b eta l a rna bildade i oktober 2008 Bespari n g s- kommissionen. Syftet var att man genom grans- kande verksamhet skulle sätta fokus på och öka p ressen på re ge ring och ri ksdag att bättre hushålla med de givna re s u rs e rna. Erf a re n h ete rna av re s u rs - s l ö s e ri och dålig effe k t i v i tet är dyst ra.
D a gl i gen kan man i medier ta del av ra p p o rter som visar att kommunala eller sta t l i ga ve rks a m h eter fö re- faller missköta sina uppdrag. Det kan handla om ä l d reboenden där äldre glöms bort och en blot ta d v a nv å rd av våra äldre som får de fle sta att re a ge ra med avs k y. Det kan handla om ra p p o rter som visar att handläggningstider för asylsökande är långa o ch att inv a n d ra re inte får den uppmärks a m h et och s e rvice som de har rätt till.
E xe mplen är många där kvaliteten i den offe n t l i- ga servicen som my n d i g h ete rna tillhandahåller är låg. Ibland ser vi nyheter som visar att det slösas med re s u rs e r. Vem kommer inte ihåg ny h ete rna om att ett regeringsplan flög hem tomt från ett land t rots att det fanns sve n s kar som behövde ev a ku e ra s från landet. Av formella skäl lät man det svenska re ge ri n g s p l a n et åka tomt hem och i stä l l et ch a rt ra- des ett privat plan till sto ra ko st n a d e r.
O ch vem har inte slagits av ta n ken när det gä l l e r u t g i fte rna för fö rs v a ret? Hur kommer det sig att vi b a n tar och bantar i fö rs v a ret samtidigt som ko st n a- derna rör sig uppåt med cirka en miljard1kronor per år?
Besparingskommissionen har inlett sitt arbete med att söka bespari n gar i den sve n s ka sta ten, men fö rst har vi inve n te rat, ka rtlagt och analys e rat det som andra gra n s ka re gö r. Det vo re ju oklokt att sit- ta och göra ett jobb som andra kanske redan har g j o rt eller gö r.
Vi har också gjort en undersökning ute bland myndigheterna och sökt information om vad de s j ä lva gör på områ d et samt hur de ser på arbete som leder till bespari n ga r, fö r b ä t t rad pro d u k t i v i tet och ö kad effe k t i v i tet .
Föreliggande rapport är den första från Bespa- ri n g s kommissionen. Den innehåller en ko rt beskri v- ning av den sta t l i ga sekto rn, re s u l ta ten av my n d i g- h et s u n d e rs ö k n i n gen, en inve n te ring och analys av den samlade granskningsverksamheten gällande den sta t l i ga sekto rn samt en bedömning av vilke n typ av granskningsinsatser som kan behöva gö ra s f ra m öve r.
Sätta press på riksdag och regering
3
1
Ekonomistyrningsverkets senaste prognos för perioden 2009–2012 visar att utgifterna för utgiftsområde 6 (Försvar samt beredskap mot sårbarhet) beräknas öka från 43,7 miljarder år 2008 till 47,3 miljarder år 2012.
Staten
4
I rapporten analyseras den granskningsverksam- het som gäller den svenska staten. Innan denna kartläggning och analys genomförs kan det vara l ä mpligt att öve rs kådligt ge en bild av vad sta ten – d et vill säga själva rev i s i o n s o b j e k tet – är för något .
Den offe n t l i ga sekto rn i Sve ri ge är indelad i tre n i v å e r: stat, kommuner och landsting. Själva sta- ten svarar för unge fär hälften av den totala offe n t l i- ga sekto rns utgifte r. År 2009 beräknas sta tens ut- g i fter uppgå till 876 miljarder kro n o r. Av det ta är m e rp a rten tra n s fe re ri n ga r, mot s v a rande 558 mil- jarder kronor. Den största transfereringen är bi- drag och ersättningar till hushållen, såsom barn- b i d rag, arbet s l ö s h et s kassa och sjukpenning. Tra n s- fe re ri n gar går också till fö retag, till ko m m u n e r, till ålderspensionssystemet, samt till utlandet i form av bistånd. Cirka 230 miljarder kronor av statens utgifter är vad som kallas offentlig konsumtion.
D et är löner till alla sta t s a n ställda, loka l ko st n a d e r o ch alla andra ko stnader för att upprä t thålla sta t s- apparaten. Därutöver kommer investeringsutgif- ter samt rä n tor på sta t s s ku l d e n .
Sta tens ve rks a m h et st y rs av re ge ri n gen, som ut- över sta t s rå d s b e re d n i n gen (sta t s m i n i ste rns depar- tement) är indelad i olika fack d e p a rtement. Va rj e d e p a rtement har ett antal my n d i g h eter under sig som verkställer regeringens och riksdagens olika
beslut. Re ge ri n gen anslår pengar till my n d i g h ete r- na i samråd med my n d i g h et s ch e fen. Myndighete r- nas ge n e ra l d i re k tö rer (eller mot s v a rande) utses av re ge ri n gen och ra p p o rte rar direkt till den ansvari ge m i n i ste rn. Myndighete rna utgör således, jämte re- ge ri n g s ka n s l i et, själva sta ten. Viss statlig ve rks a m- h et bedri vs i bolagsfo rm och likaså äger sta ten helt eller delvis en grupp fö retag. Dessa bedri ver dock ingen myndighetsutövning (ett undantag finns:
Ra d i ot j ä n st i Kiruna AB har vissa my n d i g h et s b e fo- ge n h eter) och omfattas inte av det offe n t l i grä t t s l i ga re ge lve rket .
De fle sta my n d i g h eter är helt eller delvis fö rv a l t- n i n g s my n d i g h ete r, men my n d i g h ete rna kan äve n ha annan ka ra k tä r. Fo rs k n i n g s i n stitut, unive rs i tet , h ö g s ko l o r, museer, domstolar med mera ingår ock- så bland sta tens my n d i g h ete r. Även Ku n gl i ga hov- sta te rna är en my n d i g h et underställd fin a n s d e p a r- tem e n tet. En del my n d i g h eter fin a n s i e rar hela eller delar av sin ve rks a m h et med avg i fte r. Gemensamt för alla my n d i g h eter är att de till skillnad från sta t l i- ga fö retag omfattas av det offe n t l i grä t t s l i ga re ge l- ve rket. Det innebär att de blir gra n s kade av Riks rev i- sionen och att medborga rna har rätt att kräva in- syn i ve rks a m h eten. Även andra aktö rer utövar till- syn eller granskar statlig verksamhet. Se mer om d et ta i ka p i tel 6.
Revisionsobjekt: Svenska staten
STATENS UTGIFTER 2009
Mdkr Andel*
Transfereringar till hushåll 292 726 33,4%
Transfereringar till företag 35 373 4,0%
Transfereringar till ålders-
pensionssystemet 22 761 2,6%
Transfereringar till kommun-
sektorn 159 802 18,2%
Internationellt bistånd 47 327 5,4%
Räntor på statsskulden 37 986 4,3%
Konsumtion 229 640 26,2%
Investeringar 50 507 5,8%
Summa 876 122
*Delposterna summeras inte på grund av avrundning
Myndigheters självbild
M y n d i g h ete rna bedri ver en omfattande ve rks a m- h et. De fle sta my n d i g h eter har en lång histo ria med m å n ga års erf a re n h et bakom sig. Till sitt stöd har de ex p e rt my n d i g h eter och den sta t l i ga rev i s i o n e n som alltid kan ge råd om var det finns utrymme fö r fö r b ä t t ri n ga r. Innan vi gra n s kar den gra n s k n i n g s- ve rks a m h et som gäller den sta t l i ga sekto rn kan det v a ra lämpligt att öve rsiktligt unders ö ka hur my n- digheterna själva ser på den egna verksamheten o ch vad de vet om sin ekonomi, pro d u k t i v i tet och e ffe k t i v i tet .
B e s p a ri n g s kommissionen skickade därför i de- cember 2008 ut en enkät som fo ku s e rade på my n- digheternas ekonomiadministration till Sveriges sta t l i ga my n d i g h ete r. Vi ställde frågor
●om några st ru k t u rella fö rä n d ri n gar ägt rum un- der senare tid,
●hur my n d i g h ete rna arbetar för att säke rställa en positiv utve ckling av dels pro d u k t i v i teten och dels e ffe k t i v i teten samt
●om de ka rt l ä g ger hur personalen arbetar i fö rh å l- lande till uppsatta mål.
M y n d i g h ete rna fick även uppge om de fått några konkreta råd av revisorerna, samt om de är ISO- c e rt i fie rade eller mot s v a rande. Enkä ten ställdes till my n d i g h et s ch e fen. 51 my n d i g h eter besvarade vår e n kät utfö rligt. Svaren ger en bild av my n d i g h ete r- nas medvetenhet om relationen mellan sin egen fö rvaltning och effe k t i v i tet. Vi re d ovisar nedan våra iakttagelser samt också vissa slutsatser man kan d ra av de lämnade svare n .
De fle sta my n d i g h ete rna anger att ve rks a m h ete n i n te fö rä n d rats påta gligt under de senaste två åre n . En mindre grupp my n d i g h eter hade dock fått nya u p p d rag eller fö rä n d rade direktiv som påve rkat d e- ras arbetssätt och ekonomi. Två my n d i g h eter hade o m l o ka l i s e rats efter re ge ringsbeslut, vilket medfö rt s åväl högre ko stnader som fö rs ä m rad pro d u k t i v i- tet .
S a m t l i ga som besvarat enkä ten fö rs ä k rade att de a r b etar med att säke rställa en positiv utve ckling av p ro d u k t i v i teten. Ett fle rtal kunde dock inte exe mp- l i fie ra med något ko n k ret, utan hänvisade endast till väl fungerande processer och rutiner. I en del fall hänvisade de till att man hade re gelbundna av- stä m n i n gar i ve rks a m h eten vilket skulle gynna pro- duktiviteten. Andra hänvisade till effektiva upp-
h a n d l i n gar och av tal samt funge rande te k n i s ka lös- n i n ga r. Satsningar på ko mp ete n s u t ve ckling ansåg flera myndigheter hade bidragit till att förbättra p ro d u k t i v i teten.
Myndigheterna har i vissa fall kontroll via sina t i d s re d ov i s n i n g s s ystem, även om denna funktion inte tycks användas systematiskt för kontroll av p roduktionen. En del my n d i g h eter följer också ve rk- s a m h eten via nycke l tal som speglar pro d u k t i v i te- ten. Tre av de my n d i g h eter som deltagit arbetar lö- pande med bench m a rking. I ett fall sker det ta ge n t- e m ot andra my n d i g h eter i Sve ri ge, i ett fall ge n te m ot my n d i g h eter utomlands, och i ett fall mot pri v a ta fö retag. Någon my n d i g h et menade att några åtgä r- der inte är nödvändiga då man redan i dag har god p ro d u k t i v i tet. Ytte rl i ga re ett par my n d i g h eter ko n- sta te rade att de inte bedri ver något arbete för att s ä ke rställa en positiv pro d u k t i v i tet s u t ve ck l i n g .
S v a ren ger en ga n s ka tydlig bild av att my n d i g- h ete rna har svårt att reda ut skillnaden mellan pro- d u k t i v i tet och effe k t i v i tet. Öve rlag var svaren de- samma på frå gan om hur my n d i g h eten arbetar fö r att säke rställa en god utve ckling av effe k t i v i tete n , som på frå gan om hur de arbetar för att säke rstä l l a p ro d u k t i v i teten. Löpande avstä m n i n ga r, väl funge- rande ru t i n e r, åte rra p p o rte ring samt väl funge ra n- de te k n i s ka lösningar angavs. Flera re s p o n d e n te r hänvisade i svaret gällande effektiviteten rakt av till svaren på frå gan om pro d u k t i v i tet s u t ve ck l i n g- e n .
M e rp a rten av de svarande my n d i g h ete rna upp- gav att de inte gjort några särskilda satsningar de senaste åren i syfte att sänka kostnaderna för att därigenom uppnå en högre grad av effektivitet. I n å gra fall uppgavs omorganisationer och pers o n a l- re d u c e ri n gar ha bidragit till lägre ko st n a d e r, inom ramen för my n d i g h etens uppdrag. I en del fall hade i nve ste ri n gar gjorts i ny fö r b ä t t rad teknik och mer ko st n a d s e ffektiva ru t i n e r, såsom imp l e m e n te ri n g av e-fakture ring i orga n i s a t i o n e n .
Få myndigheter förefaller göra några specifika ka rt l ä g g n i n gar av vad personalen gör för att uppnå my n d i g h etens mål. Krav på re gelbunden åte rra p- p o rte ring fö re ko m m e r, men är sällsynt. Det s a m m a gäller tidsre d ov i s n i n ga r. Av svaren att döma fö re- faller utve ck l i n g s s a m talen mellan ch e fer och med- arbetare vara den enda konkreta återkopplings-
5
Myndigheternas självbild
och be h ov av gra n s k n i n g
funktionen inom my n d i g h ete rna när det gäller att kontrollera den specifika produktionseffektivite- te n .
E n d a st en handfull av de my n d i g h eter som be- s v a rat enkä ten uppger att de är cert i fie rade enligt I S O - sta n d a rd eller mot s v a rande. I fle ra fall gä l l e r c e rt i fie ri n gen miljöanpassning och säke rh et i han- te ri n gen av ke m i kalier och liknande. I dessa fall är d et i re gel bara delar av ve rks a m h eten som är om- f a t ta s .
Revisorernas funktion i verksamheten varierar o ch i fle ra fall är synen delad när det gäller vilke n roll rev i s o re rna ege n t l i gen har. Bespari n g s ko m m i s- sionen frågade myndigheterna om de fått några ko n k reta råd från rev i s o re rna om hur de kan fö r- b ä t t ra pro d u k t i v i teten, effe k t i v i teten samt eko n o- min i allmänhet. En öve rv ä gande merp a rt uppgav att de inte fått några råd av det nämnda slaget. Nå-
gon påpekade att det heller inte var revisorernas u p p g i ft att åte rkoppla och ge ko n k reta råd. I några fall hade dock rev i s o re rna leve re rat råd, men bara med något ensta ka undantag hade dessa råd upp- l evts som icke - re l ev a n ta och ej anv ä n d b a ra .
Sammanfattningsvis kan konstateras att såväl kontrollen och kostnadsmedvetenheten varierar väsentligt från my n d i g h et till my n d i g h et. De stö rre my n d i g h ete rna te n d e rar att ha mer utve cklade ru- tiner och system, men samtidigt är ko n t rollen öve r vad var och en egentligen gör av förklarliga skäl b ä t t re i mindre orga n i s a t i o n e r. Ku n s kapen om eko- n o m i a d m i n i st ration och pro d u k t i v i tets- re s p e k t i ve e ffe k t i v i tetsmått fö refaller ge n e rellt sett vara stö rre i stö rre orga n i s a t i o n e r. Det kan sannolikt fö rk l a ra s av att dessa har stö rre eko n o m i av d e l n i n ga r. Öve r- lag fö refaller det finnas en stor fö r b ä t t ri n g s p ote n t i- al inom den sta t l i ga fö rv a l t n i n ge n .
Myndigheters självbild
5
MY N D I G H E TS E N K ÄTEN VISAR AT T
●Samtliga myndigheter anser att de säkerställer en positiv utveckling av produktiviteten.
●Merparten av myndigheterna har svårt att reda ut skillnaden på produktivitet och effektivitet.
●Merparten av myndigheterna har inte gjort några särskilda sats- ningar för att sänka kostnaderna för att därigenom uppnå en högre effektivitet.
●Endast få myndigheter gör specifika kartläggningar av vad den egna personalen gör för att uppnå myndighetens mål.
●Inga myndigheter uppger att de har gjort processkartläggningar av verksamheten i syfte att skapa förutsättningar för ett effektivise- ringsarbete.
●Revisorerna spelar ingen egentlig roll i praktiken – eller används inte – när det gäller myndigheternas arbete med att effektivisera verksamheten.
●Det är stora skillnader mellan myndigheterna vad gäller deras kom- petens att effektivisera sin egen verksamhet.
●Det tycks finnas utrymme för betydande förbättringar i den statliga verksamheten.
G runden för det sve n s ka fo l kst y ret är att all offe n t- lig makt i Sve ri ge utgår från fo l ket. Den byg ger på f ri åsiktsbildning, allmän och lika rö st rätt och fö r- ve rk l i gas genom ett re p re s e n tativt och parl a m e n- ta riskt sta t s s k i ck samt genom kommunal självst y- re l s e .
R i ks d a gen är fo l kets frä m sta fö ret rä d a re och ut- gör grunden för re ge ri n g s m a k ten. Riks d a gens upp- g i ft är att st i fta laga r, besluta om sta tens inko m ste r o ch utgifter samt ko n t ro l l e ra att re ge ring och my n- d i g h eter ge n o m för de beslut som ri ks d a gen fatta t ( ko n t ro l l m a k te n ) .
Regeringens uppgift är att styra riket och leda fö rv a l t n i n gen samt att bereda ärenden för ri ks d a- gen. För att säke rställa att syste m et funge rar fin n s inbyggda kontroller på olika nivåer. Reglerna för ri ks d a gens ko n t roll finns i re ge ri n g s fo rmen. Ko n- t ro l l m a k ten fyller i dag en mycket viktig öve rv a ka n- de uppgift. Riks d a gens ko n t rollmakt består av fe m i n st ru m e n t:
●Ko n st i t u t i o n s u t s kot tets granskning av re ge ri n ge n
●M i s st ro e n d e fö rk l a ring mot sta t s råd
●R i ks d a g s l e d a m öte rnas inte rpellationer och frå - gor till sta t s rå d e n
●J u stitieombudsmannen (JO)
●R i ks revisionen
R i ks revisionen, som beskri vs under en egen punkt,
är ri ks d a gens mest kända och utifrån Bespari n g s- kommissionens utgångspunkt mest re l ev a n ta ko n- t rollfunktion, men även Ko n st i t u t i o n s u t s kot tet bör b e s k rivas ko rt i det ta sammanhang.
Ko n st i t u t i o n s u t s kot tet (KU) bereder ärenden om gru n d l a ga rna och ri ks d a g s o rd n i n gen samt om lag- st i ftning i andra ko n stitutionella och allmänt fö r- v a l t n i n g s rä t t s l i ga ämnen och lagst i ftning om ra d i o o ch te l evision. Andra ärenden handlar om yttra n- d e f ri h et, opinionsbildning och re l i g i o n s f ri h et samt p ress- och part i stö d .
Konstitutionsutskottet bereder också ärenden om ri ks d a gen och vissa my n d i g h eter som sorte ra r under ri ks d a gen, om länsfö rv a l t n i n gen och Sve ri- ges administ rativa indelning samt om den ko m m u- nala självstyrelsen med mera. Även ärenden om anslag inom utgift s o m råde 1 Rikets st y relse bere d s av ko n st i t u t i o n s u t s kot tet .
Konstitutionsutskottet har också uppgiften att granska regeringens och statsrådens arbete samt meddela ri ks d a gen re s u l ta tet av sin gra n s k n i n g .
Om ett statsråd grovt åsidosatt sin tjänsteplikt kan KU besluta om åtal mot sta t s rå d et i Högsta dom- stolen. KU ska dessutom bereda ärenden om med- givande från ri ks d a gen att väcka talan mot en ri ks- d a g s l e d a m ot eller att ingripa i en ledamots pers o n- l i ga fri h et .
R i ks revisionen har ett kra ftfullt gra n s k n i n g s m a n- dat gällande den sta t l i ga ve rks a m h eten.
O m f a t t n i n gen av Riksrevisionens gransknings- mandat fra m går av lagen om revision av statlig ve rk-
s a m h et med mera .2R i ks revisionens gra n s k n i n g s- ve rks a m h et är uppdelad i två delar; årlig rev i s i o n o ch effe k t i v i tet s revision och beskri vs närm a re i fö l- jande ka p i te l .
6.1 Riksdagen
6.2 Riksrevisionen
Aktörerna
6
De olika gra n s k n i n g s a k t ö r e r n a
2
SFS 2002:1022
R i ks revisionen har en skyl d i g h et att gra n s ka olika fö rv a l t n i n g s my n d i g h ete rs års re d ov i s n i n gar inom d et sta t l i ga områ d et. Den årl i ga revisionens gra n s k- ning omfattar drygt 250 fö rv a l t n i n g s my n d i g h ete r.
S y ftet med gra n s k n i n gen är att:
”bedöma om re d ov i s n i n gen och underl i g ga n d e redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för gransk- n i n gen av re d ov i s n i n gen för sta ten, re ge ri n g s- ka n s l i et samt Ku n g l i ga slot t s sta ten och Ku n g l i- ga Djurgårdens för valtning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och s ä rskilda beslut”.
Den årl i ga revisionen gra n s kar års re d ov i s n i n ga r för staten, regeringskansliet och, med undantag
för AP- fo n d e rna, de fö rv a l t n i n g s my n d i g h eter som lyder under re ge ri n gen, ri ks d a g s fö rv a l t n i n gen, ri ks- d a gens ombudsmän, ri ks b a n ken och st i ftelsen Riks- b a n kens jubileumsfond samt Ku n gl i ga slot t s sta te n o ch Ku n gl i ga Djurgå rdens fö rv a l t n i n g .
Den årliga granskningen ska efter varje räken- s kapsår avs l u tas med en rev i s i o n s b e rä t telse för var- je gra n s kat objekt. Gra n s k n i n gen av en delårs ra p- p o rt ska avl u tas med ett rev i s o rs i n t yg .
I enlighet med bestämmelser i aktiebolagslage n3 o ch st i fte l s e l a ge n4får Riks revisionen utse rev i s o- rer i sta t l i ga aktiebolag och st i ftelser i syfte att gra n s- ka deras års re d ov i s n i n ga r.
R i ks revisionen utser rev i s o rer i ett 40-tal aktie- bolag och ett 20-tal st i fte l s e r.
R i ks revisionen har möjlighet att effe k t i v i tet s gra n s- ka den sta t l i ga ve rks a m h eten.
En effe k t i v i tet s granskning ska:
”främst ta sikte på förhållanden med anknyt- ning till sta tens budget, ge n o m fö ra n d et och re- s u l ta tet av statlig ve rks a m h et och åta ganden i öv rigt men får också avse de sta t l i ga insatsern a i allmänhet. Granskningen skall främja en så- dan utveckling att staten med hänsyn till all- männa samhällsintressen får ett effektivt utby te av sina insatser.”
Riksrevisorerna beslutar självständigt vad de väljer att effektivitetsgranska. Riksrevisionen får e ffe k t i v i tet s gra n s ka :
●den ve rks a m h et som bedri vs av re ge ri n gen, re- ge ri n g s ka n s l i et, domsto l a rna och de fö rv a l t n i n g s- my n d i g h eter som lyder under re ge ri n gen,
●den ve rks a m h et som bedri vs av ri ks d a gens fö r- valtning och my n d i g h eter under ri ks d a gen,
●den ve rks a m h et som bedri vs av Ku n gl i ga slot t s- sta ten och Ku n gl i ga Djurgå rdens fö rvaltning,
●den ve rks a m h et som bedri vs av sta ten i fo rm av aktiebolag, om ve rks a m h eten är re gl e rad i lag eller någon annan fö rfattning eller om sta ten som äga re eller genom tillskott av sta t l i ga anslagsmedel eller
genom avtal eller på något annat sätt har ett be- stämmande infly tande över ve rks a m h eten,
●den ve rks a m h et som bedri vs av sta ten i fo rm av stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan fö rfattning eller om st i ftelsen är bil- dad av eller tillsammans med sta ten eller fö rv a l ta s av en statlig my n d i g h et,
●hur de statsmedel används som tagits emot som stöd till en viss ve rks a m h et, om re d ov i s n i n g s s k yl- d i g h et för medlen fö re l i g ger ge n te m ot sta ten eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas och
●h a n d l ä g g n i n gen av arbet s l ö s h et s e rs ä t t n i n gen hos a r b et s l ö s h et s ka s s o rn a .
Re s u l ta tet av en effe k t i v i tet s granskning re d ov i s a s i en gra n s k n i n g s ra p p o rt. Riks revisionen publicera r å rl i gen ett 30-tal gra n s k n i n g s ra p p o rte r.
R i ks revisionen gra n s kas av ex te rna rev i s o rer som handlas upp av Fi n a n s u t s kot tet i ri ks d a gen. Det rö r sig om årlig revision, det vill säga finansiell revi- sion.
Någon effe k t i v i tet s revision av Riks revisionen fö- rekommer inte. Den nyligen publicerade utred- n i n ge n5av Riks revisionen spelar en roll i det ta sam- manhang.
6.2.1 Årlig revision
6.2.2 Eff e k t i v i t e t s r e v i s i o n
Aktörerna
6
Revisorsnämnden (RN) är statens myndighet för rev i s o rs f rå g o r. RN har två öve rgripande uppgifte r.
Den ena huvuduppgiften är att se till att det fin n s k v a l i fic e rade rev i s o rer för näri n g s l i vets behov. Den a n d ra är att ha tillsyn över dessa rev i s o re r. RN ska också enligt 3 § revisorslagen ansvara för att god revisorssed och god revisionssed utvecklas på ett ändamålsenligt sätt.
RN fullgör sin fö rsta uppgift genom att en gå n g per te rmin arra n ge ra prov för rev i s o rs examen och h ö gre rev i s o rs exa m e n .
RN fullgör sin andra huvuduppgift, att ha tillsyn över de kvalific e rade rev i s o re rna, på fle ra olika sätt.
RN tar emot och prövar anmälningar mot kvalifi- cerade revisorer. Sådana anmälningar kommer v a n l i gen från kliente r, ko n ku rs fö rv a l ta re eller my n- digheter. RN har även en stor uppsökande verk- s a m h et som går ut på att ko n t ro l l e ra att den rev i- sion som utfö rs håller hög kvalitet. Urv a l et av vilka rev i s i o n s by råer och rev i s o rer som ska gra n s kas på d et ta sätt sker systematiskt och ri s k b a s e rat. RN ö p p- nar även gra n s k n i n g s ä renden på grund av uppgifte r i pressen och andra medier oavs ett om det har i n-
kommit någon anmälan. Om RN i något ärende, v a re sig det sta rtats genom en anmälan eller på an- nat sätt, finner att en kvalific e rad revisor har åsido- satt sina skyl d i g h eter kan RN meddela rev i s o rn en så kallad disciplinär åtgä rd. En sådan åtgä rd är en erinran, en varning eller ett upphävande av god- kännandet, auktorisationen eller registreringen.
RN utfärdar ett 60-tal disciplinära åtgärder varje å r.
RN har ett ansvar för att de normer som de kvali- fic e rade rev i s o re rna använder i sina rev i s i o n s u p p- drag, det vill säga god revisionssed och god revi- s o rssed, utve cklas på ett ändamålsenligt sätt. Det ta s ker genom att RN kan utfä rda fo rmella fö re s k ri fte r o ch avge särskilda uttalanden. Det viktiga ste ve rk- t yget RN har för det ta ändamål är dock de utta l a n- den som RN gör i sina beslut om disciplinär åtgä rd.
Rev i s o rsnämnden kan sägas påve rka hur synen på revision utve cklas i Sve ri ge. Genom att påve rka normutvecklingen påverkar man också synen på revision och granskningsverksamhet. Detta bety- der att man påve rkar vad som kan anses lämp l i g t att innefatta i en granskning.
E SV utve cklar den eko n o m i s ka st y rn i n gen för sta t- l i ga my n d i g h eter samt gör analyser och pro g n o s e r för sta tens ekonomi. ESV är en central fö rv a l t n i n g s- my n d i g h et under fin a n s d e p a rte m e n tet.
E SV utve cklar re s u l ta t st y rning och finansiell st y r- ning, som är de inst rument som sta ten använder fö r att styra myndigheterna. Myndigheten utvecklar d et eko n o m i a d m i n i st rativa re ge lve rket och ger ut fö- re s k ri fter och allmänna råd. Va rje år ge n o m för de även en eko n o m i a d m i n i st rativ värd e ring av samtli- ga my n d i g h ete r. I EA- v ä rd e ri n gen bedöms hur väl my n d i g h ete rna lever upp till de eko n o m i a d m i n i st- rativa kraven i re ge lve rket.
ESV har som uppgift att svara för god redovis- ningssed och samordning av inte rn revisionen i sta- ten.
E SV erbjuder sta t l i ga my n d i g h eter administ ra t i- va stö d s ystem inom ekonomi- och pers o n a l o m rå- d et. Det ta gö rs genom att sluta ra m av tal med olika l eve ra n tö re r. ESV ansvarar även för den sta t l i ga in- kö p s s a m o rd n i n gen. Genom att ve rka för en effe k t i- v a re statlig inkö p s ve rks a m h et fö rs ö ker de bidra till att det åsta d koms bespari n gar för sta te n .
E SV tar också fram och analys e rar info rm a t i o n om sta tens fin a n s e r. Myndigheten gör löpande be- rä k n i n gar av sta t s b u d getens utfall och publicera r f y ra budget p rognoser per år.
I pro g n o s e rna re d ovisas bland annat de sta t l i ga u t g i fte rna i fö rhållande till utgift sta ket samt sta t s- b u d getens saldo.
E SV ska också arbeta för att i ett tidigt skede iden- t i fie ra sta t s finansiella ri s ke r. ESV ansvarar även fö r l o ka l fö rs ö rj n i n g s f rå g o r, vilket bland annat i n n e b ä r att my n d i g h eten ska ve rka för en effektiv fö rv a l t- ning av lokaler och analys e ra loka l ko st n a d e r.
E SV bedri ver en omfattande utbildnings-, stö d - o ch ko n s u l t ve rks a m h et inom my n d i g h etens ve rk- samhetsområden. Dessa verksamheter riktar sig till både my n d i g h eter och re ge ri n g s ka n s l i et .
E SV är nationellt rev i s i o n s o rgan för den sve n s ka hanteringen av EU-medel. ESV granskar förvalt- nings- och ko n t ro l l s ystem hos de sve n s ka my n d i g- h eter som hante rar fondmedlen samt hur EU-pro j e k- ten re d ovisar sina insatser. ESV ra p p o rte rar gra n s k- n i n ga rna till EU-kommissionen, re ge ri n gen och de my n d i g h eter som gra n s ka t s .
Aktörerna
6
6.3 Re v i s o r s n ä m n d e n
6.4 Eko n o m i s t y r n i n g s ve r ket ( E S V )
Aktörerna
6
Sta t s ko n to ret är en sta b s my n d i g h et åt re ge ri n ge n o ch utgör i denna roll central fö rv a l t n i n g s my n d i g- h et för utvärd e ring, analys och uppföljning av sta t- lig och statligt fin a n s i e rad ve rks a m h et.
Sta t s ko n to ret ska ta fram det underlag re ge ri n g- en behöver för att säke rställa en effektiv och ända- målsenlig sta t s fö rvaltning.
U t rednings- och utvärd e ri n g s i n s a t s e rna ge n o m- fö rs i allt väsentligt på uppdrag av re ge ri n gen och e fter öve re n s kommelser med re ge ri n g s ka n s l i et och d et sta t l i ga ko m m i t tév ä s e n d et.
Uppd ra gen utfo rmas i nära dialog mellan upp- d ra g s g i v aren och Sta t s ko n to ret .
Up p d ra gen avser analyser och gra n s k n i n gar av den offe n t l i ga fö rv a l t n i n gens funktionssätt, re d o- visning av effe k te rna av sta t l i ga åtgä rder och re fo r- mer inom olika politiko m råden samt fra m ta ga n d e
av underlag för omp rövning och effe k t i v i s e ring av statlig och statligt finansierad verksamhet. Stats- ko n to ret kan även initiera fö rstudier som underl a g för sin inst ru k t i o n s e n l i ga uppgift att lämna fö rs l a g på utvärd e ri n gar och studier som kan ge n o m fö ras.
Statskontoret anslag ökas kraftigt 2009–2011.
A n s l a g s ö k n i n gen syftar dels till att fin a n s i e ra en fö r- stärkning av uppföljnings- och utvärderingsverk- s a m h eten vid Sta t s ko n to ret, dels fin a n s i e ra ve rks a m- h et som fly t tas över från Ve rva (som den 1 januari 2009 lades ned som my n d i g h et) till Sta t s ko n to ret . D et gäller ansvar för sta t i stik som beskri ver den o ffe n t l i ga sekto rns utve ckling, uppföljning av fö r- v a l tn i n g s p o l i t i ken och av den st ra te g i s ka ko mp e- te n s fö rs ö rj n i n gen, vissa kvalitets- och ve rks a m h et s- u t ve ck l i n g s f rågor samt uppgiften att biträda re ge- ri n gen i EU-arbetet inom fö rv a l t n i n g s p o l i t i ke n .
6.5 St a t s ko n t o r e t
D et finns ett fö rh å l l a n d evis sto rt antal my n d i g h ete r som antingen är rena tillsynsmy n d i g h eter eller har tillsynsliknande uppdrag eller rena ko n t ro l l f u n k- tioner med bäring på kvalitet, ekonomi och ibland re n tav effe k t i v i tet. Vi listar några av dessa my n d i g- h eter nedan.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen utövar tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen och a r b et s l ö s h et s ka s s o rna. Inspektionen fo ku s e rar på k v a l i teten i äre n d e h a n d l ä g g n i n ge n .
I n st i t u tet för arbet s m a rknadspolitisk utvä r- d e ri n g ge n o m för utvärd e ring av arbet s m a rk n a d s- politiskt motiverade åtgärder, studier av arbets- marknadens funktionssätt, utvärdering av effek- terna på arbetsmarknaden av åtgärder inom ut-
b i l d n i n g s v ä s e n d et och utvärd e ring av socialfö rs ä k- ri n gens effe k ter på arbet s m a rknaden. Utvärd e ri n g- a rna har i fö rsta hand fo kus på måluppfyllelse och f u n k t i o n a l i tet, det vill säga mycket kvalitativt inri k- tade utvärd e ri n ga r.
Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (SADEV) har till uppgift att ge n o m fö ra utvärd e ri n gar av det sve n s ka bilate- rala och multilate rala utve ck l i n g s s a m a r b etet .
De ovan nämnda my n d i g h ete rn a6har uppdra g med bäring på re s u rs h a n te ring, men gemensamt är att de antingen ko n c e n t re rar sina insatser på kvali- tativa gra n s k n i n gar och måluppfyl l e l s e studier eller gör generella iakttagelser och analyser. Man har i n te ett st rikt effe k t i v i s e ri n g s fo kus i sin ve rks a m h et .
6.6 Ti l l s y n s my n d i g h e t e r n a
6.8.1 Organisationer
D et finns vid sidan om Ska t te b eta l a rna en rad and- ra organisationer som har olika uppdrag där det ibland blir aktuellt för dem att påvisa hur den of- fe n t l i ga sekto rn sköter sina uppdrag. Ofta sker det- ta utifrån ett intre s s e n t p e rs p e k t i v, exe mp e lvis att o rganisationen fö ret räder en grupp fö reta ga re eller m e d b o rga re.
E xe mpel på sådana organisationer är:
●S venskt Nä ri n g s l i v,
●Fö reta ga rn a ,
●Fö reta ga r Fö r b u n d et ,
●L O ,
●TCO och
●S a c o .
6.8.2 Me d i e r
En viktig grupp av aktö rer utgö rs i det ta samman- hang av medier.
Ti d n i n ga r, ra d i o p ro gram och tv- kanaler ge n o m- för en hel del unders ö kande journ a l i stik som har bäring på effektivitet och resurshantering. Detta s ker ofta utifrån ett oege n t l i g h et s p e rs p e k t i v, men
ibland kommer också slöseri fram i denna typ av s a t s n i n ga r.
E xe mpel på gra n s ka re via ra d i o kanal är Dage n s E ko i P 1 och exe mpel på tv- p ro gram med denna in- riktning är Up p d rag granskning i SVT, Kalla Fa k ta i TV 4 och Insider i TV 3.
S ka t te b eta l a rnas Fö rening är en ideell och opolitiskt oberoende förening med omkring 100 000 med- l e m m a r. Häri genom är fö re n i n gen en av Sve ri ge s stö rsta på o p i n i o n s b i l d n i n gens område. I ändamåls- p a ra gra fen i Ska t te b eta l a rnas sta d gar anges det att fö re n i n ge n s ka ve rka fö r:
●s p a rs a m h et och effe k t i v i tet i offentlig ve rks a m h et ,
●l å ga och synliga ska t te r,
●e n kel och tydlig ska t te l a g st i ftning och
●rä t t s s ä ke rh et för de ska t t s k yl d i ga.
S ka t te b eta l a rna bedri ver såväl opinionsbildan- de ve rks a m h ets som direkt rådgivning om ska t te r med mera till medlemmarna.
Föreningen har funnits sedan 1921 och har lö- pande genom åren påvisat hur hushållningen med re s u rser går till.
S ka t te b etal a rnas Fö rening visar vilken ska t te s ä n k- n i n g s p otential det fin n s i kommuner och landst i n g o ch man gör nedslag i offe n t l i ga ve rks a m h eter där d et fö re kommer slöseri eller fe l a k t i g h ete r.
Aktörerna
6
6.7 Skattebetalarnas Förening
6.8 Organisationer och medier
Bedömning
7
Ka rt l ä g g n i n gen av de gra n s kande aktö re rna i ka p i- tel 6 visar att det finns många som har förutsätt- n i n gar att age ra gra n s ka re och många har ga n s ka f ria mandat att själva fo rma sina uppdrag och ge- n o m fö rande.
Det kan sägas finnas tre grupper av granskare.
D et gä l l e r:
●O p e rativa analys i n ri k tade organisationer med fo- kus på hela sta ten. Till denna grupp räknas Riks- revisionen, Ekonomistyrningsverket och Skatte- b eta l a rn a .
●U t v ä rd e rings- eller tillsynsinri k tade my n d i g h e- te r. Till dessa räknas Sta t s ko n to ret, Ve rva med fle- ra .
●P ri v a ta intre s s e n ter och medier som gra n s kar på fö re kommen anledning eller ad hoc. Till dessa rä k- nas Svenskt Nä ringsliv och Dagens Eko i P 1 - ka n a- len på Sve ri ges Ra d i o .
De operativa analys i n ri k tade orga n i s a t i o n e rn a är mest intre s s a n ta för fo rtsatt analys. Vi ko n c e n t re-
rar fra m stä l l n i n gen och ge n o m gå n gen på Riks rev i- sionen och Eko n o m i st y rn i n g s ve rket. När det gä l l e r de tillsyns- eller utvärd e ri n g s i n ri k tade my n d i g h e- te rna kan vi ko n sta te ra att de i huvudsak gör insat- ser för att mäta eller ko n t ro l l e ra kvaliteten och mål- uppfyllelsen i de offentliga åtaganden som de är s a t ta att följa utifrån sina dire k t i v.
När det gäller de pri v a ta aktö re rna arbetar dessa u t i f rån sina uppdrag och det fö re kommer att de fo- kuserar på resursslöseri och angränsande frågor, men normalt är det ta inte en del av en orga n i s e ra d ve rks a m h et.
Vi har inte för avsikt att gra n s ka medier, men ka n ko n sta te ra att det gö rs analyser och re p o rta ge gä l- lande resurshanteringen och hushållningen med de allmänna medlen.
I det följande gra n skar vi Riks revisionens re s p e k- t i ve Eko n o m i st y rn i n g sve rkets ve rks a m h eter i syfte att se hur, och i vad mån, de fokuserar på resurs- hushållning mer specifik t .
7.1 Tre gra n s k n i n g s g r u p pe r
E n kelt uttryckt tä cker Riks revisionen i sto rt sett all statlig verksamhet i nästan alla dimensioner. Ge- nom sin unika roll och tillgå n gen till två para l l e l l a o ch delvis länkade rev i s i o n s ve rks a m h eter – den år- l i ga revisionen re s p e k t i ve effe k t i v i tet s revisionen – s kapas fö ru t s ä t t n i n gar för i sto rt sett alla typer av revisions- och gra n s k n i n g s i n s a t s e r.
Den årliga revisionen avser granskning av års- re d ov i s n i n gar i syfte att bedöma dels om re d ov i s- n i n gen är tillfö rlitlig och rä ke n s ka p e rna rä t t v i s a n- de, dels om ledningens fö rvaltning följer tillämp- l i ga fö re s k ri fte r. En bedömning av ri s ken för väsent- l i ga fel är grunden för all årlig revision. Denna ri s k avgör inriktning och omfattning av revisionen. Den å rl i ga revisionen bedri vs inom ramen för en enhet- lig rev i s i o n s p rocess där ve rks a m h et s a n a lysen står i c e n t rum. Revisionen utgår från de mål som re ge-
som ledningen utfo rmat för att nå dessa mål. Med utgångspunkt i regeringens och riksdagens styr- ning ska ffar sig revisionen en öve rgripande fö rstå e l- se för varje ve rks a m h et. Analysen inri k tas mot ve rk- s a m h et s fö rhållanden av väsentlig betydelse och m e d hög ri s k.
Den årl i ga revisionen innebär en åte rko m m a n d e n ä rv a ro hos de rev i d e rade orga n i s a t i o n e rna. Nä r- v a ron har ett slags preventiv effekt. Revisionen ka n o ckså ge råd till de gra n s kade orga n i s a t i o n e rna, vil- ket kan fö rh i n d ra att fel begå s .
E ffe k t i v i tet s revisionen skiljer sig åt från den årl i- ga revisionen då den är mindre formbunden och d et ges sto ra fri h et s grader vid dimensionering av o ch inriktning på insatserna. Den effe k t i v i tet s rev i- sion som utfö rs ska enligt ri ks rev i s o re rnas beslut v a ra inri k tad på för samhället väsentliga frå ge stä l l-
7.2 Riksrevisionen
Bedömning av gra n s k n i n g e n
ke r. Den ska vidare avse hela ve rkstä l l i g h et s ke d j a n , d et vill säga från re ge ri n gen nedåt i my n d i g h ete rn a . Enligt rev i s i o n s l a gen ska effe k t i v i tet s rev i s i o n e n ta sikte på ge n o m fö ra n d et och re s u l ta tet av sta t l i g ve rks a m h et. Med det ta avses pre stationer och effe k- ter i fö rhållande till mål och syften som ställts upp för ve rks a m h eten. Att även ge n o m fö ra n d et av ve rk- s a mh eten ska gra n s kas innebär att Riks rev i s i o n e n i n te bara ska upptä cka bri ster i effe k t i v i teten inom o l i ka ve rks a m h ete r, utan även fö rs ö ka klargö ra var i ge n o m fö ra n d e kedjan, vare sig det är på re ge ri n g s - eller my n d i g h etsnivå, som ors a ken till dessa bri s- ter uppko m m i t .
Det framgår av lagen att granskningen också f rä m st ska ta sikte på fö rhållanden med ankny t n i n g till sta tens budget. Det ta kan ses som en marke ri n g att de finansiella konsekvenserna av olika brister som framkommer i effektivitetsgranskningar ska ly ftas fram.
E ffe k t i v i tet s gra n s k n i n ga rna ska utgå från de mål och syften som riksdagen ställt upp för verksam- h eten eller från ge n e rella mål för effe k t i v i tet som de exe mp e lvis uttrycks i budget l a gen. Rev i s i o n e n s ka inte bara identifie ra bri ster utan den ska ocks å ko n st ruktivt bidra till att ve rks a m h eter kan bli ef- fe k t i v a re genom väl avvägda re ko m m e n d a t i o n e r.
Här ska också revisionen tydligt anvisa vem det är som bär ansvaret för att komma tillrä t ta med bri s- te rn a .
I st ra tegin för 2009 re d ovisas ett antal olika pri o- ri te rade områden. I syfte att dels illust re ra vad som s ka gö ras, dels vilken ka ra k tär denna typ av effe k t i- v i tet s gra n s k n i n gar har åte rger vi här områdena och de centrala frå ge stä l l n i n ga rn a .
O ff e n t l i ga fin a n s e r
● Hur tillämpar regeringen det finanspolitiska ra mve rket ?
●Är ska t te s yste m et långsiktigt sta b i l t ?
●Är re ge ri n gens åtgä rder för att hante ra krisen på fin a n s m a rknaden effe k t i v a ?
E ffektiv fö rva l t n i n g
●Leder re ge ri n gens åtgä rder för att utve ckla den elektroniska förvaltningen till högre effektivitet o ch bättre serv i c e ?
Sta t l i ga bolag
●Har re ge ri n gen fö r b e rett och ge n o m fö rt fö rs ä l j- ningen av statliga bolag så som riksdagen förut- s a t t ?
●St y rs de sta t l i ga bolagen, och bedri vs ve rks a m- h eten, i enlighet med ri ks d a gens beslut och inte n- t i o n e r ?
H å l l b a ra tra n s f e re ri n g s s yste m
●Är tra n s fe re ri n g s s ystemen hållbara ?
Sta tens roll i utbildningssyste m et
●Re s u l tat, ledningsansvar och st y rning – funge ra r h ö g s kolan effe k t i v t ?
Rä t t s vä s e n d ets samlade eff e k t i v i tet
●B e d ri vs ve rks a m h eten inom rä t t s v ä s e n d ets olika delar så att den bidrar till syste m ets samlade effe k- t i v i tet ?
I n f ra st ruktur på nya villko r
●Är sta tens insatser för att st y ra infra st ruktur och s a m h ä l l s byg gande effe k t i v a ?
O m stä l l n i n gen av fö rs va ret
●G e n o m fö rs omstä l l n i n gen av fö rs v a ret med sä- ke rställd fö rm å ga och effektiv re s u rs h a n te ri n g ?
S a m m a n fattning av ri ks revisionens gra n s k- n i n g s i n ri k t n i n g
Riksrevisionen bedriver granskningsverksamhet som avser hela spektrat av revisionella dimensio- n e r.
D et är samtidigt tydligt och klart att det dels till- l ä mpas klassiska bra n s chbundna väsentlighet s k ri- te rier som trä n ger undan vissa mindre gra n s k n i n g s- i n s a t s e r, dels ges pri o ri tet åt revision med inri k t n i n g på st y rning och syste m f u n k t i o n a l i tet.
Vi ser att revisionens inriktning fö rä n d rats en del genom åren.
Revisionen har en inriktning mot måluppfyl l e l s e eller effe k t i v i tet och har inte direkt haft fo kus på att söka identifiera besparingspotentialer, även om d et i vissa gra n s k n i n gar påtalats att det finns möj- l i g h eter att spara re s u rser på det gra n s kade områ- d et .
Bedömning
7
Bedömning
7
E ko n o m i st y rn i n g s ve rket är en sta b s my n d i g h et som ger råd åt re ge ri n gen och my n d i g h ete rna. Man har kommit att utve cklas till ett slags manage m e n t ko n- sult i och för sta ten.
Ve rks a m h eten är inri k tad mot att ge stöd åt rege- ri n g s ka n s l i et genom att byg ga info rmation om den sta t l i ga ve rks a m h eten samt att utve ckla och bistå med ku n s kap om dri ft av my n d i g h eter och sta t .
När det gäller granskning så är man en resurs som både myndigheterna och regeringskansliet kan anlita. ESV gör utvärd e ri n gar och analyser med b ä ring på ekonomi, pro d u k t i v i tet och effe k t i v i tet . Ibland gö rs utre d n i n gar där även bespari n gar iden- t i fie ras och ko m m u n i c e ras. Gemensamt är att så- dana projekt initieras av uto m stående, det vill säga my n d i g h eter eller re ge ri n g s ka n s l i et .
7.3 Eko n o m i s t y r n i n g s ve r ke t
Den sve n s ka sta t s a p p a ra ten är ga n s ka väl fö rs e d d med eko n o m i stöd av alla de slag. Myndighete rn a s ve rks a m h eter gra n s kas av tillsynsmy n d i g h ete r. Ti l l d et ta kommer te m a t i s ka gra n s k n i n gar som gö rs av exempelvis Statskontoret som leder till att deras ve rks a m h eter direkt eller indirekt belyses och sätts i något sammanhang på ett sätt som kan vara frä m- jande för my n d i g h eten. Revisionen arbetar samti- digt på, dels löpande under året och dels via special- s a t s n i n gar från exe mp e lvis effe k t i v i tet s rev i s i o n e n s sida.
Re ge ri n g s ka n s l i et har tillgång till en fö rh å l l a n d e- vis kra ftfull sta b s my n d i g h et – Eko n o m i st y rn i n g s- ve rket – som tillhandahåller meto d stöd, ge n o m fö- ra n d e stöd, ve rk t yg för eko n o m i st y rning, info rm a- tion för st y rn i n gen av sta ten et c ete ra. Till det ta ko m - mer deras möjligheter att göra konsultativa sats- n i n gar i alla delar som gäller eko n o m i st y rning av my n d i g h eter och sta te n .
G ra n s k n i n g s v ä s e n d et har samtidigt blivit stö rre . Trots att man från ri ks d a gens sida satsat sto rt på att f ri gö ra den sta t l i ga revisionen från re ge ri n g s ka n s- l i et (rev i s i o n s o b j e k tet) och dessutom satsat re j ä l t med re s u rser och ko mp etens i denna nya my n d i g- h et så finns det en tendens att sta rta nya gra n s k n i n g s- my n d i g h eter på det ena områ d et efter det andra .
D et gäller exe mp e lvis på arbet s m a rk n a d s o m rå- d et, bistå n d s o m rå d et och socialfö rs ä k ri n g s o m rå- det. Det vore mer logiskt och ändamålsenligt att
i stä l l et tillskjuta mot s v a rande re s u rser till Riks rev i- s i o n e n .
G e n o m gå n gen av den samlade och fö rh å l l a n d e- vis omfattande sta t l i ga gra n s k n i n g s ve rks a m h ete n visar att det gra n s kas mycket och på fle ra ledder. Vi ser emellertid att det saknas en roll eller funktion, o ch det är en ra t i o n a l i s e ringsfunktion som löpande a r b etar med ko st n a d s b e s p a ri n gar och ra t i o n a l i s e- ri n ga r.
A n s v a ret för ledning och st y rning ligger i dag på my n d i g h et s ch e fen, och så bör det sannolikt fö r b l i . M å n ga my n d i g h eter är emellertid små och de sak- nar den ko mp etens och erf a re n h et som behövs fö r att kunna utve ckla sin egen ve rks a m h et. I vår ge n o m- fö rda enkä t u n d e rsökning har vi fått svar på stä l l d a frågor som indikerar att man varken förstår vad m o d e rn och effektiv st y rning är för något och att d et dessutom – ka n s ke som en ko n s e k vens av det ta – också fö refaller finnas en hel del ra t i o n a l i s e ri n g s- p otentialer i dessa my n d i g h ete r.
På samma sätt som my n d i g h et s l e d n i n ga rna ka n e rhålla stöd från en rad sta t l i ga funktioner bord e de uppmanas att söka stöd för den inre effe k t i v i s e- ri n gen. Dessa tjänster bör upphandlas på den pri v a- ta marknaden under ko n ku rrens.
Vi ser i vår undersökning att det saknas intre s s e bland my n d i g h ete rna för denna typ av frå ge stä l l- n i n ga r. Allt fo kus och intresse ligger på att leve re ra de tjänster man är ålagda att gö ra och att följa de
7.4 Systematisk ko s t n a d s j a k t
saknas i staten
uppdrag man har fått av ägaren staten. Tillsyns- my n d i g h eter och revision jobbar på med sina upp- d rag, men det rä cker inte enligt vår uppfattning. Vi ser det som nödvändigt att underställa my n d i g h e- terna en hårdare press och att med direktiv eller annat påbud från re ge ri n g s ka n s l i et söka tvinga dem till att göra kompromisslösa processanalyser av den egna ve rks a m h eten. Frå gan måste ställas:
L e ve re rar my n d i g h eten de tjänster som ska le- ve re ras till rätt pris (ko st n a d ) ?
En pro c e s s a n a lys borde därför systematiskt gö- ras vart fe m te år av varje my n d i g h et. Dessa analys e r bör tjäna som underlag för att bedöma om det fin n s utrymme att skära bort delar av verksamheterna eller att gö ra det som my n d i g h eten gör på ett an- nat, bättre eller billiga re sätt.
Vi anser att det finns skäl att renodla gra n s k n i n g s- verksamheten i staten. I stället för att ha en rad f a cko ri e n te rade gra n s k n i n g s my n d i g h eter som del- vis gör det Riks revisionen redan gör bör man alltså:
●s ä t ta press på my n d i g h ete rnas eget ansvar,
●öve rv ä ga att lägga ner facko ri e n te rade gra n s k- n i n g s my n d i g h eter och sedan (inom ramen för det b e s p a ri n g s u t rymme som skapats),
●t i l l s k j u ta en del ex t ra re s u rser till Riks rev i s i o n e n som då kan utö ka sin gra n s k n i n g s ve rks a m h et än mer.
Ett fö rsta enkelt steg som ri ks d a gen kan ta är att f a t ta beslut om att lägga ned den mest påta gligt re- v i s i o n s ko n ku rre rande my n d i g h eten på inspektio- nens område. Det gäller IAF, eller Inspektionen fö r a r b et s l ö s h et s fö rs ä k ri n gen.
En närm a re granskning av ve rks a m h eten visar att d et är enkelt att ta bort my n d i g h eten. Genom att st ry-
ka anslaget från och med 2010 gör sta ten en bespa- ring på mer än 40 miljoner kro n o r. 7
Att inrä t ta nya gra n s k n i n g s my n d i g h eter i ett slags mellanland mellan my n d i g h ete rna och Riks rev i s i o- nen kan ses som ett misst roende mot Riks rev i s i o- nen, men vi väljer att to l ka det som ett utslag av att d et finns få inbyggda bromsar i sta ten när det blir ta l om att inrä t ta en ny my n d i g h et .
En del hävdar att re ge ri n gen önskar fler gra n s- kande my n d i g h ete r, särskilt efter det att de fö rl o- rade Riks rev i s i o n s ve rket, RRV, år 2003. RRV ge n o m- fö rde re ge ri n g s u p p d rag som re ge ri n gen kunde an- vända i sitt arbete med att st y ra sta ten. Sedan ka n d et vara så att den ökade uppmärks a m h eten på re- s u rshushållning rent allmänt i samhället kan ha bi- d ragit till utve ck l i n gen med mer granskning och fle r o rganisationer som utför gra n s k n i n gen.
Vi ser emellertid att det finns en risk för öve rl a p p- n i n gar när det gäller gra n s k n i n gen. Gränsen mell a n tillsyn och revision kan ibland fra m stå som otydlig.
Fö rdelen med en sammanhållen och väl ko n s o l i- d e rad rev i s i o n s ve rks a m h et à la Riks revisionen är att den har både den finansiella delen och den ve rk- s a m h et s gra n s kande delen genom effe k t i v i tet s rev i- sion.
E ffe k t i v i tet s revision kan spela samma roll som m e rp a rten av de mellanskikt till tillsyns- och gra n s k- n i n g s my n d i g h eter som växt upp under senare år.
Skillnaden är att sta t s revisionen är ga ra n te rat obe- roende.
Besparingskommissionen arbetar vidare med sitt uppdrag, men hoppas bli öve rflödig om sta t s- makten följer rekommendationen att plantera in en automatisk och effektiv ko st n a d st ri m m a re i var- je my n d i g h et .
Bedömning
7
7
En sådan ändring innebär att man bör flytta en del medel till Riksrevisionen, förslagsvis 10 miljoner kronor. Anslagsminskningen på IAF uppgår till drygt 50 miljoner och netto- effekten för staten skulle då bli cirka 40 miljoner kronor.
