Miljökvalitetsnormer och Weserdomen påverkar VA-verksamheter

Miljökvalitetsnormer och Weserdomen påverkar VA-verksamheter

Alla verksamhetsutövare ska bedriva sin verksamhet så att miljökvalitetsnormerna (MKN) för hav och vatten kan följas. När VA-organisationen söker tillstånd eller anmäler ett reningsverk, en dagvattenanläggning eller ett vattenuttag och när myndigheter bedriver tillsyn ska MKN tillämpas.

EU-domstolen har genom den s.k. Weserdomen (C-461/13) påverkat förutsättningarna för att verksamheterna ska kunna tillåtas. Domen klargjorde hur MKN God ekologisk status och förbudet mot att försämra statusen ska tillämpas.

Men först lite om hur MKN är uppbyggda. Läs även på Havs- och vattenmyndighetens (HaV) hemsida.

Miljökvalitetsnormer

MKN för vatten reglerar den vattenkvalitet som ska råda i vattenförekomster eller havs- områden eller hur mycket föroreningar de senare får belastas med.

En vattenförekomst kan vara en sjö, ett vattendrag, ett kustvatten eller ett grundvatten- magasin. En stor sjö kan vara uppdelad i mindre vattenförekomster, och mindre sjöar och vattendrag kan vara klustrade till en enda vattenförekomst.

Vanligtvis har två slags MKN för ytvatten betydelse för avloppsreningsverk – God kemisk ytvattenstatus och God ekologisk ytvattenstatus. I ytvattenförekomster som klassificerats som kraftigt modifierade gäller MKN God ekologisk potential vilket innebär att alla kvalitetskrav utom de hydromofologiska ska följas. Även för grundvatten finns MKN – God kvantitativ status och God kemisk grundvattenstatus – som har betydelse när dricksvattenproducenter ska ta ut grundvatten. Länsstyrelserna som är vattenmyndigheter reglerar i föreskrifter när MKN för specifikt angivna vattenförekomster ska vara uppnådda.

Statusen för ytvattenkvaliteten i en sjö, ett vattendrag eller kustvatten är god om både den kemiska och den ekologiska statusen kan bedömas som god. På motsvarande sätt har grundvattnet god status om både den kemiska och kvantitativa statusen är god.

För havsmiljöns finns miljökvalitetsnormen God miljöstatus som förutom kvaliteten på havs- miljön också reglerar Sveriges tillförsel av närsalter från land baserat på internationella avtal.

HaV har föreskrifter om när MKN för haven ska följas och hur följsamheten ska bedömas.

Kemisk status

MKN för kemisk status reglerar gränsvärden för störningsnivåer för s.k. prioriterade kemiska ämnen. Följs gränsvärdena för alla prioriterade ämnen är den kemiska statusen god, annars är den dålig.

Ekologisk status

God ekologisk status är en komplex MKN. Begreppet förklaras närmare i ramdirektivets bilaga V. När statusen är god uppvisar biologin generellt ”små av mänsklig verksamhet framkallade störningar” och ”avviker endast i liten omfattning” från opåverkade förhållanden.

Det opåverkade förhållandet benämns referenstillstånd (referensvärde). MKN God ekologisk status innebär således inte att reningsverk och andra ska bidra till att uppnå en opåverkad eller jungfrulig miljö, men kraven som ställs medför en sådan färdriktning när den bedömda statusen är sämre än god.

Referenstillstånden (referensvärdena) är i mångt och mycket teoretiska. Naturen har aldrig varit och kommer aldrig bli statisk, t.ex. växer gräsmarker som inte hävdas vanligtvis igen och blir skog. Människan har påverkat sjöar, vattendrag och kustvatten under århundraden och årtusenden parallellt med naturliga långsamma förändringar. Numera påverkar ett allt varmare klimat och det finns vattenförekomster som redan fått ett varmare mindre syrerikt vatten mer övergött av fosfor. Referensvärdet för fosforhalt i vattendrag i områden med >10%

jordbruksmark är exempelvis relaterat till jordart och utlakningsregion och motsvarar läckaget från en ogödslad, oskördad permanent gräsvall. Andra länder har använt andra metoder för att få fram sitt referensvärde för fosfor.¹

Det finns vattenförekomster som bedöms vara i stort sett skonade från åtminstone lokal mänsklig påverkan, men de kan ändå vara påverkade av nedfall från luften av långväga transporterade föroreningar.

Statusklassningen är således resultatet av användningen av metoder och data som är ämnade och fungerar bra för forskning och övervakning av miljön. Då behöver inte rättssäkerhet beaktas. När metoderna för det ändamålet istället används för skarp rättstillämpning i prövnings- och tillsynsärenden med långtgående konsekvenser och till och med förbud för enskilda verksamheter blir metodernas tillförlitlighet snarare ett bekymmer. EU-domstolen prövade inte metodernas tillförlitlighet i den s.k. Weserdomen.

Vattenförvaltningens statusbedömning och klassificering

Klassificeringen av en vattenförekomsts status är viktig. Klassificeringen synliggör hur stort gapet blir mellan den aktuella statusen och kravet på God status, vilket återverkar på hur mycket åtgärder som behövs. Klassificeringen påverkar också hur stor risken för en status- försämring blir av en verksamhets påverkan och därmed verksamhetens tillåtlighet. När statusen bedöms och vattenförekomsten klassificeras ska rimlighet och osäkerhet i bedömningen utredas och dokumenteras.

Risken för att kommande utsläpp från en växande befolkning försämrar miljökvaliteten över gränsen för en statusklass blir större om recipientens aktuella status klassificeras som bättre.

Då minskar påverkansutrymmet ner till den lägre statusklassen. Klassificeras statusen till det sämre kan det bli tvärtom, då ökar påverkansutrymmet ner till nästa statusgräns. På så vis kan klassificeringen av status och dataunderlagen den vilar på få lika stor eller större betydelse för ett reningsverks tillåtlighet än vattenmyndigheternas beslut om MKN.

1 Comparing nutrient reference concentrations in Nordic countries with focus on lowland rivers Eva Skarbøvik m.fl.; Ambio 2020, 49:1771-1783 samt Naturvårdsverkets handbok 2007:4 Status, potential och kvalitetskrav för sjöar, vattendrag, kustvatten och vatten i övergångszon, vilken HaV övertog ansvaret för 2011-07-01

Förändringar av referensvärdena för olika parametrar påverkar gränsen för en statusklass.

Genomförda åtgärder kan förändra statusen. En omklassificering av recipienten från exempelvis måttlig till god eller åt motsatt håll kan få stor betydelse i ett tillstånds- eller till- synsärende. Införs nya parametrar som t.ex. nya SFÄ i regelverket kan övervakningen av miljön visserligen bli mer komplett, men konsekvensen kan bli att en tidigare bedöms status förändras så att ett reningsverks fortsatta tillåtlighet sätts i fråga.

Ekologisk status

En vattenförekomsts ekologiska status bedöms med hjälp av s.k. kvalitetsfaktorer som delas in i grupperna biologiska, fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska, samt därutöver av gruppen särskilda förorenande ämnen (SFÄ) som släpps ut i ”betydande mängd”. En kvalitetsfaktor kan bestå av en eller flera parametrar. Biologiska kvalitetsfaktorer kan bestå av parametrar för exempelvis fisk, plankton, klorofyll, bottenfauna m.fl. Fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer består av närsalter (de kemiska parametrarna fosfor och kväve) och parametrarna pH, syre- halt och siktdjup.

Bedömningsskalan för de biologiska, fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska parametrarna indelas i fallande ordning i statusklasserna hög, god, måttlig, otillfredsställande eller dålig.

Gränsen mellan varje statusklass regleras av parametervisa ekologiska kvalitetskvoter (EK).

En EK motsvarar förhållandet mellan observerade värden för en viss ytvattenförekomst och de referensvärden som är tillämpliga på den aktuella ytvattenförekomsten. Vid statusbedömningen jämförs den uppmätta EK med den reglerade. Vid hög ekologisk status ligger EK nära ett (1) och vid dålig ekologisk status är kvoten nära noll (0).

EK varierar mellan 0,5 för fosfor till 0,9 för den biologiska parametern trofiindex (TMI) för makrofyter i sjöar söder om den biologiska norrlandsgränsen. EK för TMI är lite lägre norr om den gränsen. TMI minskar med ökad koncentration av totalfosfor varför båda parametrarna avspeglar eventuell övergödning. En EK på 0,5 för fosforhalt innebär att ett avloppsutsläpp får maximalt medföra eller bidra till en halt som är dubbelt så hög som i ett område med fosfor- läckage från en ogödslad, oskördad permanent gräsvall (se tidigare avsnitt om referensvärde).

Halten är en referens för att kunna övervaka och bedöma vattenkvaliteten. Om halten som referensvärdet kombinerat med EK leder till går att nå i jordbruksområden påverkade av även växande tätorters avlopp från en ökande befolkning går inte att säga säkert. Antagandet i lag- stiftningen att detta ska vara möjligt trots metodens osäkerhet i rättsliga sammanhang kan få kraftiga konsekvenser för reningsverk och andra verksamheter som släpper ut fosfor. Den reglerade halten sätter absoluta gränser för verksamheternas tillåtlighet.

Fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer som exempelvis kväve, fosfor och syrehalt kan försämra den ekologiska statusen endast från hög till god eller från god till måttlig. För att statusen ska kunna bedömas som mer försämrad måste en försämrad biologisk kvalitetsfaktor som exempelvis TMI läggas till grund för bedömningen.

SFÄ avser enbart kemiska ämnen och för dessa finns bara två statusklasser - god och måttlig.

De reglerade halterna för SFÄ är relaterade till EK för God ekologisk status och därmed till referenstillståndet.

Den enskilda kvalitetsfaktor som utifrån data om vattenförekomsten ger lägst statusklass bestämmer hela vattenförekomstens ekologiska status. Metoden kallas ”sämst styr” (one out – all out). Åtgärder som ska förbättra statusen riktas mot kvalitetsfaktorerna som dragit ner statusen.

Konsekvenser av försämring av status efter Weserdomen

Prövnings- och tillsynsmyndigheter ska fatta beslut som medför att verksamhetsutövare vidtar tekniska och andra fysiska åtgärder som fyller gapet mellan bedömd aktuell status och en MKN till senast det föreskrivna årtalet. Därefter ska uppnådd status bevaras.

Den som ska anmäla eller söka tillstånd för ett reningsverk eller en dagvattendamm ska därför kunna visa vilka reningsåtgärder som ska vidtas mot tätortens utsläpp för att förbättra recipientens status. Ett projekt, en fysisk åtgärd eller en verksamhet som medför att statusen försämras får inte tillåtas enligt icke-försämringskravet (försämringsförbudet). Det förbudet kan t.ex. påverka om ett kombinerat ledningsnät kan bytas mot ett separerat som leder dag- vattnet direkt till en recipient eller hur utsläpp av dagvatten ska bedömas. Det kan påverka om avloppsvatten kan föras över från ett reningsverk för att istället renas i ett annat.

Weserdomen förändrade karaktären på ramdirektivet för vatten.

Domen förvandlade de vetenskapligt baserade metoderna ämnade för att bedöma och över- vaka vattenkvalitet², till skarpa normerande krav på enskilda verksamheter var för sig utan hänsyn till hur mycket den verksamhetens utsläpp påverkar helheten.

I ett senare förhandsbesked i mål C535/18 bekräftar EU-domstolen Weserdomen som giltig också för bedömning av kemisk grundvattenstatus.³ Av de båda domarna kan man sluta sig till att domen ska tillämpas också på kemisk ytvattenstatus, vilket miljöbalken därför reglerar.

Före Weserdomen innebar ”försämring” att sänka de sammanvägda kvalitetsfaktorerna för ekologisk status över en statusklassgräns, exempelvis från god till måttlig eller från måttlig till otillfredsställande. Kvalitetsfaktorerna vägdes samman enligt principen ”sämst styr”. Den tolkningen medgav ökade utsläpp av ett näringsämne eller ett SFÄ även om statusklassen för den fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorn sänktes, exempelvis från god till måttlig, förutsatt att statusen för den biologiska kvalitetsfaktorn redan var måttlig. En sådan situation kan uppstå om ett reningsverk behöver byggas ut för att befolkningen ökar (skyldighet enligt artikel 10 i EU:s avloppsdirektiv⁴) eller om Kommunfullmäktige behöver utöka verksamhetsområdet för kommunalt VA när det finns problem med enskilda avlopp, men bättre reningsteknik och andra tekniska åtgärder kan inte längre kompensera för den ökande belastningen och volymen avloppsvatten till reningsverket.

Efter Weserdomen får inga projekt eller verksamheter tillåtas om en enskild kvalitetsfaktor sänks minst en statusklass, oberoende av om statusen för övriga kvalitetsfaktorer påverkas positivt eller inte alls. Detta gäller även för utsläpp från tätorter via miljöskyddande renings- verk. Varken Mark- och miljööverdomstolen eller EU-domstolen har prövat hur Weserdomen ska tillämpas på miljöskyddande avloppsreningsverk som riskerar förbud.

2Ramdirektivet för vatten reglerar bedömningsverktyget i bilaga V som regler för miljöövervakning.

3Observera att försämring avser gränsvärdet, inte värdet för vändpunkt eller trend för grundvattenstatus.

4Jfr 3 § NFS 2016:6

Weserdomen och reningsverk

HaV:s vägledning om tillämpningen av Weserdomen nämner inget om skillnaden mellan verksamheter som förorenar i miljön och sådana som skyddar miljön från föroreningar.

Naturvårdsverket som ska vägleda om reningsverk har inte kommenterat frågan. EU:s avloppsdirektiv ger ingen vägledning, inte heller EU-kommissionens guidelines om hur ramdirektivet för vatten ska tillämpas. De senare riktar sig till vattenmyndigheterna när de administrerar den sexåriga vattenförvaltningscykeln. Det saknas vägledning om hur MKN, försämringsförbud och undantag ska tillämpas i enskilda tillstånds- och tillsynsärenden.

VA-huvudmannen bör tills vidare vara uppmärksam på om det går att ansluta stugbyar eller omvandlingsområden med enskilda avlopp till ett befintligt reningsverk utan att riskera att reningsverket blir otillåtet. Även om ramen för ett äldre tillstånd gör det möjligt kan myndig- heten kräva omprövning av tillståndet om en försämring av statusen riskeras eller förbjuda överföringen.

Var också uppmärksam när avloppsvatten ska ledas om till ett annat redan befintligt renings- verk. Förutom att utsläppsbilden förändras så kan ett ökat avloppsvattenflöde försämra den s.k. hydrologiska regimen som är en hydromorfologisk kvalitetsfaktor för bedömning av ekologisk status. Det är möjligt för ett reningsverk att få avvika från krav som rör hydromorfo- logisk påverkan om villkoren för avvikelse uppfylls. Avvikelse som följd av påverkan från utsläppta ämnen är i stort sett aldrig möjlig. De hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna i sig kan bara försämra den ekologiska statusen från hög till god. En större försämring måste ha stöd i en biologisk kvalitetsfaktor.

Reglering och domstolsprövning

Vissa av HaV:s nationellt reglerade SFÄ för bedömning av ekologisk status är strängt reglerade. Ett exempel på det är ammoniakhalten som påverkas av ammonium i utsläppt avloppsvatten. Regeringen har reglerat samma ämnen betydligt mildare i förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Andra exempel på SFÄ är de fyra läkemedlen. Det saknas tydlig koppling mellan enskilda läkemedel och en biologisk kvalitetsfaktor.

Det kan bli svårt att bedöma när en försämring inträffat i verkligheten och inte bara formellt om halterna för olika SFÄ träffar nivån för God ekologisk status olika precist och ett ämne reglerats olika strängt i olika regler för samma syfte. Det återstår att se om detta kommer bli prövat i domstol.

Ännu har inte Mark- och miljööverdomstolen haft något mål om reningsverk eller avlopp att döma i som rör Weserdomen. Inte heller har EU-domstolen haft något mål om tillämpning av Weserdomen mot bakgrund av skyldigheterna i EU:s avloppsdirektiv. Hur domstolar kommer att döma om två direktiv står emot varandra – avloppet måste renas och anläggningen byggas ut enligt avloppsdirektivets krav men reningsanläggningen får inte tillåtas enligt

ramdirektivets krav – återstår också att se.

Weserdomen och vattenuttag

Ramdirektivets kvalitetskrav för kemisk och kvantitativ grundvattenstatus, undantagsreglerna och försämringsförbudet är tillämpliga även på uttag av råvatten för dricksvattenändamål.

Försämring av kemisk grundvattenstatus har samma innebörd som försämring av kemisk ytvattenstatus. Även MKN för kvantitativ status innehåller kemiska kvalitetsfaktorer.

Till skillnad från avloppsutsläpp går det att under vissa omständigheter få lov att avvika från kvalitetskraven och försämringsförbudet vid uttag av grundvatten. Uttag av vatten för dricks- vattenändamål är en samhällsviktig verksamhet.

Indelning av vattenförekomster

Mindre sjöar och vattendrag kan klustras till en vattenförekomst medan en stor sjö, ett större kustvattenområde eller en lång vattenförekomst kan dels upp i mindre vattenförekomster.

Kriterier för indelning av vattenförekomster och regler för så kallad typning och gruppering finns i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter HVMFS 2017:20.

Indelningen och ändringar i en redan gjord indelning kan också inverka på bedömningen av ett reningsverks tillåtlighet. Indelningen påverkar både förutsättningarna för den vattenföre- komstspecifika statusbedömningen och klassificeringen liksom normsättningen. Delas en större vattenförekomst upp i mindre kan en enda utsläppskälla bli mer dominerande än tidigare. Då ökar riskerna för att utsläppet från den källan försämrar vattenförekomstens status och blir otillåtet. Antalet alternativa åtgärder i andra slags verksamheter för att kunna följa miljökvalitetsnormen begränsas. En ändrad indelning kan även påverka förutsätt- ningarna för vattenmyndigheterna att meddela en mindre sträng miljökvalitetsnorm enligt 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen.

Det har betydelse också var gränsen för en vattenförekomst dras. Mynnar exempelvis en å i en vattenförekomst i en sjö men kvaliteten på vattenförekomsten påverkas i huvudsak åvattnet, kan bedömningen av hur reningsverket påverkar statusen bli olika om utsläppet sker i ån eller i sjön utanför åmynningen.

Påverkan och hantering av avloppsutsläpp

VA-huvudmannen är skyldig att ta emot spillvatten från hushåll men inte från verksamheter som exempelvis industrier, sjukhus, hamnar, deponier, fordonstvättar eller annan miljöfarlig verksamhet. Inget reningsverk är byggt för att kunna rena metaller, alla organiska ämnen, alla slags SFÄ eller prioriterade kemiska ämnen.

Spillvatten från tätorter kan efter rening påverka flera kvalitetsfaktorer för ekologisk status som exempelvis närsalter, siktdjup, syrehalt samt ett flertal SFÄ. Biologiska kvalitetsfaktorer som t.ex. plankton och klorofyll eller index för fisk eller bottenfauna kan påverkas om halterna av de fysikalisk-kemiska förändras.

Kemiska ämnen i gruppen fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer i spillvatten från tätorter Närsalter; totalfosfor, kväve

Övriga; syretärande ämnen mätt som BOD7 och COD kan påverka syrehalten

Exempel på andra ämnen i spillvatten från tätorter som påverkar reglerade kvalitetskrav Metaller; arsenik, koppar, krom (totalhalt), zink och uran.

Läkemedel; 17-alfa-etinylöstradiol, 17-beta-östradiol, ciprofloxacin och diklofenak.

Andra ämnen; ammoniak efter omräkning av ammonium5, bisfenol A, C14-17 kloralkaner, nonylfenoletoxilater (under utfasning) och triklosan (under utfasning).

Vissa SFÄ kan även finnas i utsläpp från industrier och andra verksamheter som är anslutna till spillvattennätet eller från enskilda avlopp m.fl.

5Se formel för omräkningen i tabell 1, avsnitt 7 i bilaga 2 till HVFMS 2013:19.

Tätorter släpper via reningsverk också ut flera prioriterade kemiska ämnen som är miljökvalitetsnormer för kemisk status. Det räcker numera att enda ämne överskrider haltgränsen som sänker statusen från god till dålig för att påverka reningsverkets tillåtlighet.

Se upp med anslutna verksamheter

Om ett reningsverk får svårt att följa en MKN på grund av utsläpp från anslutna miljöfarliga verksamheter kan VA-huvudmannen tvingas neka dem fortsatt anslutning för att klara sitt huvuduppdrag – att rena avloppsvatten från hushåll. Det blir därför allt viktigare att VA- huvudmannen uppmärksammar hur MKN beaktas i den fysiska planeringen och vid bygglov samt att miljömyndigheterna iakttar sin skyldighet att tillämpa hänsynsreglerna på verk- samheter uppströms reningsverket.

Läs mer i Svenskt Vattens reviderade publikation P 95 om vikten av att för VA-huvudmän ser upp med anslutning av industrier och om anslutna verksamheters och miljömyndigheters ansvar.

Se upp med dagvatten

I dagvatten är närsalterna fosfor och kväve vanliga liksom metallerna koppar, zink och bly följt av krom och nickel. Dagvatten innehåller eller kan också innehålla i ramdirektivet för vatten eller i HaV:s föreskrifter reglerade organiska ämnen som exempelvis PAH, bensener, nonylfenol, oktylfenol och nonylfenoletoxilater, DEHP, PFOS.

Det är vanligast med ledningsnät som leder dagvatten i egna ledningar åtskilt från spillvatten men drygt 10 % av avloppsledningsnätens längd i Sverige är kombinerat. Då leds dagvattnet till reningsverket, som inte är konstruerat för att rena metaller och organiska ämnen. Byts ledningsnätet till ett separerat leds föroreningar om och kan påverka följsamheten till samma MKN eller till en MKN i en annan recipient.

Vattenmyndigheternas ska kartlägga och miljöövervaka

Vattenmyndigheten ska se till att det finns program för övervakning av söt,- grund,- och kustvattenförekomsternas status. Myndigheten ska bedöma status och klassificera vatten- förekomsterna samt fastställa MKN för dessa.⁶

Via länsstyrelserna kartlägger vattenmyndigheterna även utsläpp som påverkar MKN och vattenförekomstens status. Länsstyrelserna klassificerar status. Data från kartläggningen och om bedömd status finns i länsstyrelsernas databas VattenInformationsSystem Sverige (VISS).

P.g.a. Weserdomens konsekvenser är det viktigt att myndigheten vid sin kartläggning tar med i tätorter anslutna verksamheter med utsläpp av ämnen som påverkar en MKN, men som reningsverken inte är gjorda för att rena. Tillsynsmyndigheten ska tillämpa MKN också på verksamheter anslutna till avloppsnätet. Myndigheterna får inte i villkor eller föreläggande med stöd av miljöbalken tvinga reningsverket att spåra eller kräva åtgärder mot utsläpp från anslutna verksamheter, det måste de göra själva enligt prejudicerande domar i Mark- och miljööverdomstolen.

67 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen.

Miljömyndigheternas ansvar enligt miljöbalken löper parallellt med ansvaret för den som bedriver avloppsverksamheten. VA-huvudmannen kan ställa krav på vilken kvalitet en ansluten verksamhets avloppsvatten ska ha i fastighetens anslutningspunkt till ledningsnätet.

Huvudmannen får inte ställa krav om reningsteknik och andra försiktighetsmått och får inte tillämpa miljöbalkens hänsynsregler, det är miljömyndighetens uppgift.

Även havsmiljön övervakas

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för övervakningen av havsmiljön utanför kustvatten- förekomsterna och för bedömningen av havsbassängernas status.

God miljöstatus i haven

Haven som omger Sverige benämns Nordsjön och Östersjön i havsmiljöförvaltningen. Syftet med denna är att uppnå och upprätthålla miljökvalitetsnormen God miljöstatus i haven.⁷ För att bedöma om MKN följs används 11 slags indikatorer varav en handlar om tillförsel av näringsämnen och organiskt material. Målen för tillförseln utgör MKN i Sverige.

I Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter HVMFS 2012:18 framgår av bilaga 3 att till- förseln ska minska så att koncentrationerna av kväve och fosfor möjliggör god miljöstatus. Till vilka havsområden och med hur mycket tillförseln ska minska bygger på de målen som fast- ställs enligt Helsingforskonventionens (Helcoms) aktionsplan för Östersjön (BSAP). De är formulerade som landsvisa reduktionsbeting för att komma ner till maximalt tillåten tillförsel.

Målen kan under 2021 komma att övergå från reduktionsmål till gränsvärden för tillförseln.

Havsmiljö- och vattenförvaltningarna överlappar varandra i kustvattenförekomsterna, men där tillämpas bara sådana MKN för havsmiljön som avviker från vattenförvaltningens MKN.

Vattenförvaltningens MKN reglerar halt av närsalter och MKN för havet reglerar tillförseln.

Weserdomen och tillförseln till havsmiljön

Som nämnts tidigare är tillförseln av närsalter till havet reglerad som MKN.

Havs- och vattenmyndigheten får tillämpa undantagsreglerna för havsmiljön i 29-30 §§ havs- miljöförordningen som bygger på EU:s ramdirektiv om en marin strategi (havsmiljö-

direktivet). Det är inte möjligt att meddela undantag för reningsverk och andra verksamheter från MKN för havsmiljön.

Tillämpningen av vattenförvaltningens försämringsförbud på reningsverk med utsläpp till inlandsvatten kan hamna i konflikt med havsmiljöförvaltningens MKN, exempelvis när avloppsvatten ska ledas om till ett utbyggt effektivare reningsverk när mindre effektiva reningsverk ska läggas ner. Då minskar belastningen på havet så att MKN God miljöstatus följs och förutsättningarna för att nå God ekologisk status ökar i inlandsrecipienterna som helt avlastas avloppsutsläpp, men om statusen försämras i det utbyggda reningsverkets recipient blir detta otillåtet.

Det kan vara samma kvalitetsfaktor eller ämne som gör reningsverket otillåtet enligt vatten- förvaltningens regler som skulle gynna god status enligt havsmiljöförvaltningens regler. Även

717 § havsmiljöförordningen

ämnen som ammoniak eller läkemedel kan ge upphov till regelkonflikter. Riskerna för sådana konflikter ökar med olämpliga SFÄ eller med SFÄ vars gränsvärden är så låga att de är så svåra att följa att reningsverk blir otillåtna. Det kan behövas långa ledningar från inlandet ut i haven för att lösa konflikten genom utspädning. Totalkostnaden för att späda ut ett enda ämne kan bli mycket hög.

Det saknas domar i EU-domstolen och Mark- och miljööverdomstolen som klargör hur regel- konflikterna ska lösas och hur proportionalitetsprincipen ska beaktas när tekniska lösningar med begränsad miljönytta orsakar orimliga kostnader och intrång på markägares egendom för ledningsdragning.

VA-verksamhetens utrednings- och kontrollansvar

När en utövare av ett reningsverk söker tillstånd ska denne utreda hur utsläppen och flödes- förändringar påverkar den av myndigheterna bedömda statusen samt om möjligheterna att följa en MKN förbättras eller försämras liksom att utreda övrig påverkan på miljön.

Utredningskraven för VA-verksamheten följer av 6 kap. 7 § andra stycket i tillståndsärenden och kan följa av 26 kap. 19 § andra stycket och 26 kap. 22 § MB i anmälningsärenden och vid tillsyn. Kraven får visserligen inte ha karaktär av forskning om vattenförekomsten men kan ändå bli omfattande eftersom påverkan på MKN kan behöva utredas på kvalitetsfaktor/para- meternivå för fler än en recipient.

På HaV:s hemsida finns information om utredningsansvaret. Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram och VISS kan ge VA-verksamheten viktiga utredningsunderlag. På Svenskt Näringslivs hemsida finns en vägledning som ger verksamhetsutövare stöd i tillstånds- och tillsynsärenden. Bortsett från att avloppsreningsverk också omfattas av kraven i EU:s avloppsdirektiv fungerar vägledningen bra även för reningsverk.

Även konsekvenserna för följsamheten till MKN vid en alternativ lokalisering eller överföring till annan recipient kan behöva utredas. Den som driver reningsverk av annan storlek kan få liknande utredningskrav förelagda av tillsynsmyndigheten.

Egenkontroll, recipientkontroll och samordnad recipientkontroll

Den som bedriver en VA-verksamhet ska utföra egenkontroll⁸, dels av verksamheten och driften som sådan, dels av dess påverkan på omgivningen (recipientkontroll) vilket handlar om de egna utsläppens eller ett vattenuttags art/storlek och påverkan på MKN och miljön.

Samordnad recipientkontroll (SRK) ingår inte i det lagstadgade recipientkontrollansvaret (RK) men ett reningsverk kan ändå fullgöra sin skyldighet att utföra RK inom ramen för SRK.

Det förutsätter att den senare är upplagd på ett sådant sätt att påverkan från reningsverkets egna utsläpp på en MKN fortfarande går att särskilja från all samlad miljöpåverkan och medverkan i SRK inte fördyrar RK. Mätpunkter som upprättas för bedömning av vattenföre- komstens status i dess helhet kan vara andra än de som verksamhetsutövaren behöver för att följa upp utsläppets påverkan i en del av vattenförekomsten. Mätvärden från vatten i eller nära en utsläppsplym avviker sannolikt från mätvärden tydligt utanför plymen.

826 kap. 19 § miljöbalken

Fullgörs inte RK saknar verksamhetsutövaren kunskap om hur reningsverkets påverkar statusen och en MKN i ”sin” del av recipienten liksom kunskap om hur påverkan skapar åtgärdsbehov i reningsverket. Då får utövaren av reningsverket räkna med att få krav på nya och ibland omfattande utredningar, exempelvis vid tillsyn, när tillstånd ska sökas eller en anmälan ska lämnas in. Tillfälliga undersökningar kan ge sämre dataunderlag och tar också tid, vilket riskerar att försena ansökan och förlänga tiden det tar att få tillstånd.

Länsstyrelsen kan behöva data från RK när den kartlägger alla påverkanskällor medan RK- data bara bör användas för att statusklassa en vattenförekomst om de är representativa för vattenförekomstens status. Brister i SRK och i den statliga miljöövervakningen återverkar på alla aktörer, inklusive reningsverken. Mer om detta följer nedan.

VA-verksamheten saknar skyldighet att kontrollera hur egna och andras utsläpp eller vatten- uttag tillsammans påverkar en MKN. Det är ett statligt uppdrag som inte är en nödvändig kostnad för VA enligt vattentjänstlagens regler.

Utövaren av ett reningsverk har inget ansvar för att utföra vattenmyndighetens eller statens miljöövervakning av recipienten som sådan. Är inte statusen bedömd eller om det saknas data för olika parametrar och kvalitetsfaktorer så övergår inte ansvaret för vattenmyndighetens arbete på den som söker tillståndet för reningsverket eller på det enskilda reningsverket vid tillsyn.⁹

Den som tar ut vatten ur en grundvattentäkt ansvarar för att kontrollera hur uttaget påverkar grundvattenförekomstens kvantitativa status och om det påverkar dess kemiska status, exempelvis kan kemiska processer utlöses av förändrade grundvattennivåer. Den som tar ut vatten har inget ansvar för att kontrollera hur andras utsläpp påverkar den kemiska statusen, det ansvaret ingår dessa verksamhetsutövares recipientkontroll. Vattenmyndigheterna har också ansvar för att övervaka grundvattnet. Om uttaget avser grundvatten efter infiltration av ytvatten (eller ev. avloppsvatten) kan det ingå i recipientkontrollen att kontrollera hur kemiska ämnen från ytvattnet påverkar grundvattnets kemiska status. Motsvarande gäller för den som bevattnar sin mark med renat avloppsvatten, vilket ofta är någon annan än det reningsverk som tillhandahåller avloppsvattnet.

HaV har gett ut vägledning om recipientkontrollen och Naturvårdsverkets har meddelat föreskrifter med krav som rör metoder, dokumentation och kvalitetssäkring också av recipientkontrollen.¹⁰

Se upp med kvaliteten på data.

Det är vanligt med brister i dataunderlagen. Därför är det viktigt att se upp när verksamheten blir tillsynad och när tillstånd söks om data som lagts till grund för statusbedömningen är relevant, kvalitetssäkrad och representativ för vattenförekomstens kvalitet.

9Det är en nödvändig kostnad enligt 30 § vattentjänstlagen att utföra sitt eget kontroll- och utredningsansvar, men det är ingen nödvändig kostnad att utföra och att finansiera statliga myndigheters lagstadgade uppdrag.

VA-avgifter får inte användas för det senare ändamålet.

10NFS 2000:15 och SNFS 1990:11

Data från s.k. samordnad recipientkontroll (SRK) eller från recipientkontroll (RK) kan ha använts från provtagning på platser och med metoder och frekvenser som var relevanta förr eller som har haft ett annat syfte än att förse vattenmyndigheterna med data för status- bedömning och klassificering (se nästa avsnitt). Med tanke på den myndighetsutövning som data och klassificering kan komma att användas till, och vilka allvarliga konsekvenser som kan bli följden, kan kvaliteten på dataunderlagen behöva granskas noga. Exempelvis speglar ett eller få prov direkt nedströms en utsläppsplym av avloppsvatten på sin höjd kvaliteten på vattnet i plymen medan det är vattnet i sjön, kustvattenförekomsten eller vattendraget som ska klassificeras.

Aspekter att se upp med är också hur provtagningskedjan från provtagning i fält, provhante- ring, provförvaring, provtransport, förbehandling och analys har kvalitetssäkrats och med vilken kompetens och hur frekvent proverna som legat till grund för statusbedömningen har tagits. Förutom kraven på analys i HaV:s föreskrifter som nämns ovan finns ännu strängare krav i Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1990:11) med föreskrifter om kontroll av vatten vid ackrediterade laboratorier m.m. Dessa ska ha tillämpats i SRK och RK.

Underlag från forskning eller från screeningar av förekomsten av ämnen som legat till grund för att dessa reglerats som SFÄ kan vara baserade på andra analysmetoder än de som lagstift- ningen kräver eller tagna på en plats som är fel för statusbedömningen. Föreskrifterna med krav på kvalitetssäkring gäller för statusbedömning men inte för forskning och screening.

Regler i HaV:s föreskrifter om analys på ackrediterat laboratorium är baserade på EU-direktiv.

Laboratoriernas ackrediteringar kan vara begränsade till ämnen eller haltnivåer för ämnen som inte räcker för bedömning av status. Detta är särskilt viktigt att se upp med när halterna är mycket låga, som exempelvis östrogenerna som HaV reglerat som SFÄ eller när analys- osäkerheten är stor. För vissa ämnen kan den vara närmare +/- 40 %. Är kostnaden per analys hög, vilket den är för många mikroföroreningar, kan frekvensen på provtagningen ha varit låg.

Kartläggning och data i VISS av om MKN för läkemedel överträds kan ha varit baserade på metoder som ger missvisande resultat, t.ex. när en utsläppt normalmängd läkemedel baseras på reningsverkets belastning mätt som pe som är påverkad av ansluten livsmedelsindustri.

Ramdirektivet reglerar kraven på övervakning I avsnitt 1.3 i bilaga V till Ramdirektivet för vatten står:

”Nätet för ytvattenövervakning skall upprättas i enlighet med kraven i artikel 8. Övervakningsnätet skall utformas så att det ger en sammanhängande och heltäckande översikt över den ekologiska och den kemiska statusen inom varje avrinningsområde, och det skall tillåta en klassificering av vatten- förekomster i fem klasser i överensstämmelse med de normativa definitionerna i avsnitt 1.2.”

Det finns tre slags övervakning (kontrollerande, operativ och undersökande). Det är data från den operativa övervakningen som ska läggas till grund för statusbedömningen. Om provtag- ningsfrekvensen för denna står i avsnitt 1.3.4:

När det gäller operativ övervakning skall frekvensen …. för en parameter…. fastställas … så att tillräckliga data föreligger för en tillförlitlig bedömning av statusen…. Som en riktlinje gäller att

övervakningsintervallen inte bör överstiga dem som anges i tabellen nedan såvida inte större intervall är motiverat på grundval av teknisk kunskap och expertutlåtande. Övervaknings-frekvenserna skall väljas så att en godtagbar konfidensnivå och noggrannhet uppnås. ….

Övervakningsfrekvenserna skall väljas med hänsyn till parametrarnas föränderlighet på grund av både naturliga och mänskliga förhållanden. Tidpunkten för övervakningen skall väljas så att inverkan av årstidsvariationer på resultatet blir så liten som möjligt, och på så sätt säkerställa att resultaten återspeglar förändringar i vattenförekomsten som beror på förändringar orsakade av mänsklig påverkan.

Om så krävs för att nå detta mål skall ytterligare övervakning ske under olika årstider under ett och samma år.

Av tabellen framgår att frekvensen för fysikaliska och kemiska parametrar innebär prov- tagning mellan 12 och 4 gånger per år i samma punkt.

Därtill reglerar artikel 4 i EU:s direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vatten- politikens område hur blandningszoner nära utsläppspunkter får anges och hur miljökvalitets- normer i sådana får överskridas. Det samma direktiv som reglerar ämnen och halter för bedömningen av den kemiska statusen i en vattenförekomst.