YTTRANDE AV GENERALADVOKAT ANTONIO TIZZANO
föredraget den 19 maj 2004 1
I — Inledning
1. Kommissionen har, genom ansökan som inkom den 27 januari 2004, väckt talan i förevarande mål och yrkat att domstolen skall ogiltigförklara en rad åtgärder som rådet vidtog i samband med de förfaranden vid alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser som inleddes mot Frank- rike och T y s k l a n d med s t ö d av artikel 104 EG.
2. Sökanden har för det första yrkat ogiltig- förklaring av vad den definierar som "beslut"
av rådet att inte vidta de åtgärder som kommissionen rekommenderade med stöd av artikel 104.8 och 104.9 EG med avseende på Frankrike respektive Tyskland.
Besluten fattades efter rådsmötet (allmänna frågor) den 25 november 2003 (nedan kallade de omtvistade negativa besluten).
3. För det andra har sökanden ifrågasatt de
"slutsatser" som rådet kom fram till vid ovannämnda möte den 25 november 2003, beträffande bedömningen av de åtgärder som Frankrike vidtog med anledning av de
rekommendationer som rådet hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG och rådets motsvarande "slutsatser" beträffande Tysk- land.
4. Rådet har bestritt kommissionens yrkan- den i sak och inledningsvis även yrkat att talan skall avvisas. Rådet har anfört två kategorier av invändningar som skall under- sökas omgående.
II — Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
5. Rådets invändningar om rättegångshinder rör både den del av talan som avser under- låtenheten att vidta de åtgärder som kom- missionen rekommenderade med stöd av artikel 104.8 och 104.9 EG och den del av talan som avser "slutsatserna" av den 25 november 2003.
1 — Originalspråk: italienska.
A — Invändningen beträffande underlåten- heten att vidta de åtgärder som kommissio- nen rekommenderade
1) Parternas ståndpunkter
6. Rådet har först invänt att talan om ogiltigförklaring som väckts av kommissio- nen utgör rättegångsmissbruk, på grund av att den i själva verket döljer ett försök att kringgå förfarandet för passivitetstalan som föreskrivs i artikel 232 EG.
7. Enligt rådet avser nämligen kommissio- nens kritik i förevarande fall i huvudsak rådets passivitet till följd av att det inte uppnådde den majoritet som krävs för anta vissa rättsakter. Domstolen kan dock endast slå fast att en sådan situation föreligger i enlighet med det förfarande och på de villkor som föreskrivs i artikel 232 EG.
8. I förevarande fall är dessa villkor dock inte uppfyllda, framför allt därför att kommissio- nen inte först har anmodat rådet att vidta åtgärder. För det andra skall det framför allt påpekas att rådet juridiskt sett inte var skyldigt att anta de beslut som omnämns i artikel 104.8 och 104.9 EG.
9. Under alla omständigheter kan det inte göras gällande att rådet har förhållit sig passivt, eftersom det företog en omröstning om kommissionens rekommendationer.
10. Sanningen att säga har rådet självt påpekat den eventuella invändning som kan göras mot dess resonemang med stöd av domen i målet Eurocoton. 2 Enligt nämnda dom utgör underlåtenheten att anta en rättsakt som föreslagits eller rekommende- rats av kommissionen ett tyst avslag, och således en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 230 EG.
11. Rådet anser dock att den domen inte är relevant i förevarande mål, på grund av att den lösning som domstolen kom fram till i själva verket endast motiverades av de utmärkande drag som är specifika för antidumpningsförfarandet och således inte i övrigt medför någon ändring av etablerad rättspraxis i motsatt riktning.
12. Mot denna invändning har sökanden anfört att inom ramen för det system som inrättats genom artikel 104 EG utgör omröstningen, varigenom rådet tar ställning till kommissionens rekommendation att det i enlighet med artikel 104.8 EG skall fastställas att effektiva åtgärder inte har vidtagits eller skall beslutas om ett sådant föreläggande som föreskrivs i artikel 104.9 EG, under alla omständigheter antingen ett positivt eller ett negativt beslut, beroende på utgången av omröstningen, och utgör således en rättsakt mot vilken talan kan väckas, enligt den rättspraxis som följer av domen i det ovan- nämnda målet Eurocoton.
2 — Dom av den 30 september 2003 i mål C-76/01 P, Eurocoton m.fl. mot rådet (REG 2003, s. I-10091).
13. I svaromålet har rådet underförstått anslutit sig till denna tolkning genom att hävda att det negativa omröstningsresultatet beträffande kommissionens rekommenda- tion medförde att förfarandet vilandeförkla- rades. Om så var fallet, bekräftar det, enligt kommissionen, att en sådan åtgärd har rättsverkningar.
14. Vidare anser kommissionen att rådet, genom att vägra att fastställa att Frankrike och Tyskland inte hade vidtagit några effektiva åtgärder, i själva verket konstate- rade, om än bara indirekt, att det — i motsats till kommissionen — ansåg att dessa båda länder faktiskt hade vidtagit effektiva åtgär- der. Om sådana åtgärder hade vidtagits är det dock uppenbart att rådet skulle ha saknat behörighet att besluta om de åtgärder som föreskrivs i artikel 104.9 EG. Följaktligen skulle rådet ha tagit ställning till dessa åtgärder utan någon rättslig grund.
15. Kommissionen har slutligen åberopat ett ytterligare argument till stöd för att det negativa beslut som fattades med stöd av artikel 104.9 EG är rättsstridigt. Kommissio- nen anser nämligen att det negativa resulta- tet av omröstningen inom rådet i denna fråga utgör en rättsakt som har rättsverkningar och, således, en rättsakt mot vilken talan kan väckas, eftersom den ger uttryck för rådets vägran att fullfölja det förfarande som före- skrivs i fördraget, trots att de villkor som gäller för denna ytterligare etapp av förfa- randet var uppfyllda.
2) Bedömning
16. Jag anser att det är uppenbart att invändningen i fråga framför allt väcker en fråga om hur de faktiska omständigheter som har underställts domstolens prövning skall kvalificeras. Det är med andra ord fråga om att fastställa huruvida underlåtenheten att anta kommissionens rekommendationer med stöd av artikel 104.8 och 104.9 EG utgör passivitet från rådets sida, vilken som sådan kan bli föremål för sanktionsåtgärder enligt det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 232 EG, eller huruvida den kan anses utgöra ett tyst avslag och följaktligen, i vart fall i princip, en rättsakt mot vilken talan kan väckas med stöd av artikel 230 EG.
17. I det förstnämnda fallet skulle kommis- sionens talan om ogiltigförklaring naturligt- vis sakna föremål och det skulle följaktligen anses uppenbart att talan skall avvisas. 3 I det sistnämnda fallet skulle däremot utgångs- punkten vara den motsatta, även om det därefter måste kontrolleras huruvida de olika sakprövningsförutsättningar som föreskrivs i artikel 230 EG är uppfyllda.
18. Sedan detta klarlagts skall det erinras om att EG-fördraget på denna punkt inte inne- håller den klara regel som följde av arti-
3 — Se beslut av den 21 juni 2000 i mal C-514/99, Frankrike mot kommissionen (REG 2000, s. I-4705), punkt 48 och följande punkter.
kel 35.3 i EKSG-fördraget, 4 och att gemen- skapens rättspraxis inte med säkerhet kan ge ett svar på den angivna frågan om kvalificer- ing.
19. Tidigare har domstolen visserligen slagit fast att det förhållandet att rådet inte antog en rättsakt som kommissionen hade före- slagit utgjorde en rättsstridig underlåtenhet, och således en passivitet från institutionens sida som kunde bli föremål för sanktions- åtgärder genom det förfarande som före- skrivs i artikel 175 i fördraget (nu artikel 232 EG). 5 Denna slutsats förefaller dock oförenlig med den mer nyligen avkun- n a d e d o m e n i det o v a n n ä m n d a målet Eurocoton, i vilken domstolen ansåg att underlåtenheten att anta en rättsakt som kommissionen hade föreslagit utgjorde ett tyst avslag.
20. Sedan detta klarlagts anser jag att det inte är nödvändigt att här fördjupa sig i en tolkning av ovannämnda rättspraxis och av de begränsningar av dess omfattning som följer av de utan tvekan specifika omstän- digheterna i det fall som prövades i domen i målet Eurocoton, eftersom båda kvalificer- ingarna av rådets omtvistade agerande enligt min mening kan leda till samma resultat i detta fall, nämligen till att talan skall avvisas.
21. Som jag angett ovan (punkt 17) är det helt uppenbart att talan skall avvisas om slutsatsen dras att underlåtenheten att anta de beslut som kommissionen rekommende- rade skall anses utgöra passivitet från rådets sida.
22. Jag anser dock att man kan dra slut- satsen att talan skall avvisas även om man följer domstolens resonemang i domen i målet Eurocoton och således anser att underlåtenheten att anta de rättsakter som kommissionen rekommenderade utgör ett tyst avslag från rådets sida.
23. I det avseendet skall det först och främst påpekas att domstolen i nämnda dom inte begränsade sig till att helt enkelt likställa rådets underlåtenhet att fatta ett beslut med ett negativt beslut och, således, med en
"rättsakt" mot vilken talan kan väckas. Ett sådant automatiskt likställande, vilket — såsom redan angetts — föreskrivs i EKSG- fördraget (dessutom efter ett särskilt förfa- rande varigenom institutionen anmodats att vidta åtgärder) men inte i EG-fördraget, skulle nämligen oundvikligen leda till att det f ö r f a r a n d e som f ö r e s k r i v s i artikel 232 EG vid passivitet från gemen- skapsinstitutionernas sida förlorar sin bety- delse.
24. Domstolen gjorde tvärtom en mer nog- grann analys, vilken föranledde den att fastställa vissa villkor som krävs för att
4 — För det fall institutionen anmodats att vidta åtgärder, före- skrevs följande i nämnda bestämmelse: O m [Höga myndig- heten] vid utgången av en frist av två månader inte har fattat något beslut eller utfärdat någon rekommendation får talan väckas inom en månad vid domstolen mot det avslagsbeslut som skall anses föreligga som en följd av denna passivitet" (min kursivering).
5 — Dom av den 22 maj 1985 i mål 13/83, parlamentet mot rådet (REG 1985, s. 1513; svensk specialutgåva, volym 8, s. 197), särskilt punkterna 68 och 78.
fastställa om, och i så fall på vilka villkor, underlåtenheten att anta en rättsakt inom föreskrivna frister kan anses utgöra, inte en rättsstridig passivitet, utan en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
25. I synnerhet menade domstolen, om jag har förstått saken rätt, att det, för att fastställa huruvida det är fråga om en rättsakt mot vilken talan kan väckas, skall undersökas i) huruvida rådet har tagit ställning till kommissionens förslag eller rekommenda- tion (punkterna 57-59), ii) huruvida rådets ställningstagande att inte anta förslaget eller rekommendationen har blivit slutgiltigt (punkterna 63-65) och slutligen iii) huruvida det medför rättsverkningar (punkterna 66 och 67).
26. För att tillämpa dessa kriterier i det aktuella målet måste det först fastställas huruvida rådet, genom omröstningen den 25 november 2003, har "tagit ställning" till kommissionens rekommendationer att i enlighet med artikel 104.8 EG fastställa att effektiva åtgärder inte har vidtagits och besluta om ett sådant föreläggande som föreskrivs i artikel 104.9 EG med avseende på Frankrike respektive Tyskland.
27. När en rekommendation av kommissio- nen har tagits upp på dagordningen för rådets möten och omröstning företas kan det, enligt min mening, göras gällande att rådet faktiskt har "tagit ställning" till rekom- mendationen, oavsett resultatet av omröst- ningen, och således oavsett om omröst-
ningen leder till att den rekommenderade rättsakten antas eller om rekommendationen
inte följs, som i detta fall. 6
28. I förevarande fall skall det således anses att omröstningen den 25 november 2003 utgör ett (negativt) "ställningstagande" av rådet beträffande kommissionens ovan- nämnda rekommendationer.
29. Det är svårare att avgöra huruvida rådets ställningstagande är "slutgiltigt", eftersom kontrollen av detta villkor här inte avser en
"rättsakt", utan just ett negativt "ställnings- tagande", det viii säga en underlåtenhet att anta rättsakten.
30. I det första fallet kan man säga att frågan huruvida rättsakten är slutgiltig i princip skall bedömas med beaktande av rättsaktens yttre rättsverkningar och dess inverkan (vilken just är slutgiltig) på de juridiska situationer som rättsakten avser.
6 — Se domen i det ovannämnda målet Eurocoton, punkterna 58 och 59, och generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i samma mal, punkt 75, vilken punkt återges oavkortad här:
"Påståendet 1 punkt 58 1 den överklagade domen ('Ett positivt omröstningsresultat utgör den rättsliga grund på vilken rättsakten antas, men ett negativt omröstningsresultat innebär endast att något beslut inte nar fattats') är felaktigt. Att 'något beslut inte har fattats' skulle innebära att rådet antingen inte beaktade frågan eller att rådet beaktade frågan men inte tog ställning. Båda dessa antaganden motsägs av den omständig- heten att det i pressmeddelandet angavs att det skriftliga förfarandet avslutades utan att någon åtgärd vidtogs ... och av konstaterandet att den nödvändiga majoriteten inte erhölls."
31. I det andra fallet är det givetvis inte möjligt, med hänsyn till "rättsaktens" karak- tär, att tillämpa samma kriterium, utan frågan huruvida "ställningstagandets" rätts- verkningar är slutgiltiga skall i stället defini- eras på andra grunder och, enligt min mening, i synnerhet i förhållande till det förfarande som ställningstagandet ingår i.
Med andra ord kan "ställningstagandet"
anses slutgiltigt om det utgör den avslutande delen av förfarandet, i den meningen att efter detta ställningstagande skall förfarandet anses som avslutat och rättsakten kan inte längre antas, såvida inte förfarandet påbörjas på nytt.
32. I det motsatta fallet kan institutionen eventuellt hållas ansvarig för rättsstridig passivitet (givetvis förutsatt att det föreskrivs att rättsakten skulle ha antagits inom en viss frist), men om institutionen fortfarande har behörighet att på ett giltigt och ändamåls- enligt sätt anta den rättsakt som kommis- sionen har rekommenderat, betvivlar jag att
"ställningstagandet" kan anses slutgiltigt och således utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
33. Jag anser för övrigt att denna slutsats bekräftas bland annat av det kända prejudi- katet rörande transportpolitiken, 7 där rådet faktiskt hade tagit ställning genom att företa omröstning om kommissionens förslag om att genomföra friheten att tillhandahålla tjänster, men den majoritet som krävdes
uppnåddes inte och rådet antog följaktligen inte dessa rättsakter, 8 trots att det i artikel 75 och följande artiklar i fördraget (nu artikel 71 EG och följande artiklar) före- skrevs exakta tidsfrister på området.
34. 1 det målet kritiserade inte domstolen rådet för att ha gjort negativa "ställnings- taganden", som således utgjorde rättsakter mot vilka talan kunde väckas enligt arti- kel 173 i fördraget (nu artikel 230 EG), utan för en rättsstridig passivitet, vilken rådet borde ha åtgärdat genom att anta de nödvändiga rättsakterna — vilket rådet senare gjorde. Detta berodde naturligtvis på att rådet fortfarande var behörigt att fatta beslut på området, även efter utgången av den i fördraget föreskrivna fristen. 9
35. Om man betraktar domen i det ovan- nämnda målet Eurocoton ur det perspekti- vet, framgår det att domstolens bedömning av huruvida rådets omtvistade "ställnings- tagande" (det vill säga underlåtenheten att anta rättsakten) i det fallet var slutgiltigt hörde samman med det förhållandet att, såsom domstolen själv angav, "rådet inte längre kunde anta förslaget till förordning efter utgången av den frist... som föreskrivs i [lagtexterna]", ett förslag som rådet förgäves hade anmodats att ta ställning till (punkt 64).
I det fallet medförde nämligen den särskilda regleringen på området att det förhållandet att den frist som rådet hade getts för att ta
7 — Vilket föranledde domen av den 22 maj 1985 i det ovan- nämnda målet parlamentet mot rådet.
8 — Domen av den 22 maj 1985 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, särskilt punkt 73.
9 — Se domen av den 22 maj 1985 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, särskilt punkt 70 och följande punkter.
ställning till förslaget hade löpt ut, utan att rättsakten hade antagits, kunde likställas med ett tyst avslag, vilket automatiskt medförde att antidumpningsförfarandet avslutades och att det blev nödvändigt att påbörja hela förfarandet på nytt. 10
36. Det skall vidare påpekas att även för- stainstansrätten har klargjort att "[e]nbart den omständigheten att en institution inte låter höra av sig ... inte [kan] medföra [bindande rättsverkningar som kan göra denna underlåtenhet till en rättsakt mot vilken talan kan väckas], förutom när denna följd uttryckligen föreskrivs i en gemen- skapsrättslig bestämmelse". 11 Även om gemenskapsrätten "[i] vissa särskilda fall föreskriver ... att den omständigheten att en institution inte har låtit höra av sig skall jämställas med ett beslut när institutionen har anmodats att ta ställning och den inte har uttalat sig inom en viss tidsfrist [kan, i]
avsaknad av sådana uttryckliga bestämmelser som fastställer en tidsfrist inom vilken ett beslut skall anses ha fattats och som anger vad beslutet skall anses innehålla, ... en institutions passivitet inte jämställas med ett beslut, eftersom det rättsmedelssystem som inrättats genom fördraget annars skulle
ifrågasättas". 12
37. Ur det perspektivet skall det därefter undersökas huruvida rådet, efter de "ställ- ningstaganden" som är i fråga och trots att
de frister som föreskrivs i förordning nr 1467/97 hade löpt ut, fortfarande var behörigt att anta de rättsakter som kom- missionen hade rekommenderat. Om så var fallet är det tveksamt om dessa "ställnings- taganden" kan anses vara "slutgiltiga".
38. I det avseendet kan det inledningsvis påpekas att rådet, genom artikel 104 EG, har getts befogenhet att besluta om kommissio- nens rekommendationer utan någon tids- mässig begränsning, och det är i förord- ningen, det vill säga en sekundärrättslig rättsakt, som det fastställs "tidsfrister för tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott för att säkerställa att det till- lämpas snabbt och effektivt" (skäl 12).
39. Att dessa frister skulle fastställas före- skrevs i den resolution som antogs av Europeiska rådet i Amsterdam, vilken till- sammans med ovannämnda förordning utgör den så kallade stabilitetspakten 13, och vilken således i vart fall utgör en betydelsefull hjälp vid tolkningen av förordningen. I nämnda resolution anges dock just att fristerna i fråga uteslutande syftar till att påskynda förfarandet, och rådet "uppmanas"
endast (det vill säga åläggs inte någon formell skyldighet) att iaktta dessa frister. 14
10 — Se artikel 6.9 och skäl 15 i rådets förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 56,1996, s. 1).
11 — Dom av den 13 december 1999 i de förenade målen T-190/95 och T-45/96, Sodima mot kommissionen (REG 1999, s. II- 3617), punkt 31.
12 — Ibidem, punkt 32.
13 — I punkt III i resolutionen anges följande: "Stabilitets- och tillväxtpakten som föreskriver både förebyggande och avskräckande åtgärder består av denna resolution och två rådsförordningar, varav den ena avser förstärkning av över- vakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken, och den andra avser påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott".
14 — Se punkt 2 i de politiska riktlinjer som Europeiska rådet i Amsterdam riktade till rådet genom resolutionen om stabilitetspakten.
40. Redan med stöd av detta kan man således göra gällande att det enda syftet med att fastställa dessa frister är att påskynda det förfarande som föreskrivs i fördraget, och inte att frånta rådet behörigheten att anta de rättsakter som kommissionen rekommende- rat inom ramen för detta förfarande.
41. Bortsett från detta finns det ännu mer betydelsefulla uppgifter som talar för att det kan anses att rådet, även efter omröstningen den 25 november 2003, hade att ta ställning till frågan om de alltför stora underskotten i Frankrike och Tyskland och att det fort- farande kunde anta de rättsakter som kommissionen rekommenderat inom ända- målsenliga och rimliga frister.
42. Först och främst medgav kommissionen detta under förhandlingen och det bekräftas även av punkt 6 i de omtvistade "slutsat- serna", i vilken rådet förklarade att det ville vilandeförklara förfarandet och förbehålla sig möjligheten att senare anta de rekommen- dationer som utelämnats.
43. Denna tolkning förefaller även bekräftas av artikel 10.2 i förordning nr 1467/97, enligt vilken rådet "omedelbart fatta [r] ett beslut"
— således även efter utgången av den frist som föreskrivs i artikel 5 — om föreläggande att vidta åtgärder enligt artikel 104.9 EG, när
"de åtgärder som har vidtagits av den berörda medlemsstaten till följd av rekom-
mendationer enligt artikel [104.7] inte genomförs "eller om de enligt rådets upp- fattning visar sig vara otillräckliga".
44. Att hävda motsatsen skulle vidare stå i strid med det syfte som fastställandet av tidsfristerna har enligt nämnda förordning, vilket — såsom angetts ovan — avser behovet av att säkerställa att förfarandet
"tillämpas snabbt och effektivt" (skäl 12).
En annan lösning skulle nämligen göra det nödvändigt att påbörja hela förfarandet på nytt.
45. Mer allmänt talar ett kriterium som rör systemets koherens för detta. Det vore nämligen ologiskt att anse att ett dröjsmål
— även ett obetydligt sådant — från rådets sida vid antagandet av en rättsakt, på grund av att det är omöjligt att uppnå den majoritet som föreskrivs, skulle kunna medföra att denna institution fråntas behörigheten att anta en rättsakt, om det inte uttryckligen föreskrivs i lagtexterna. Det är uppenbart att detta skulle riskera att allvarligt skada gemenskapens verksamhet, eftersom möjlig- heten att rådet inte uppnår den majoritet som krävs (för att inte tala om de fall där enhällighet krävs!) i viss mån är en naturlig del av systemet och inte en avart av detta.
46. Som jag redan har angett kan i sådana fall förutsättningarna för en rättsstridig passivitet från rådets sida eventuellt vara
uppfyllda, men i princip är rådet inte förhindrat att senare använda sin behörighet att fatta beslut.
47. Jag drar härav således slutsatsen att de
"ställningstaganden" som här ifrågasätts inte kan anses vara "slutgiltiga", och att de följaktligen eventuellt kan angripas med stöd av artikel 232 EG, men inte med stöd av artikel 230 EG. Även om man också fort- sättningsvis avser att betrakta saken mot bakgrund av domen i målet Eurocoton, saknas ett av de villkor som domstolen fastställde för att dessa "ställningstaganden"
skall kunna anses utgöra "rättsakter" som kan angripas genom en talan om ogiltigförk- laring.
48. Det skall tilläggas att denna slutsats gäller båda de fall som avses här. Med andra ord gäller den först det fastställande av att effektiva åtgärder inte har vidtagits som föreskrivs i artikel 104.8 EG, vilket uppen- barligen förblir möjligt så länge den berörda medlemsstaten inte har vidtagit nationella åtgärder som kan säkerställa att rådets rekommendationer enligt artikel 104.7 EG följs.
49. Samma sak gäller dock även föreläggan- det enligt artikel 104.9 EG, vilket — jag upprepar — kommissionen själv medgav vid förhandlingen och som även framgår av de omtvistade "slutsatserna" av den 25 novem- ber 2003 (se ovan punkt 42).
50. Antingen har nämligen den berörda medlemsstaten följt de rekommendationer som rådet har antagit med stöd av artikel 104.7 EG, och i så fall finns det inte något skäl att förelägga medlemsstaten att vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 104.9 EG, eller också kvarstår det alltför stora underskottet, och i så fall är det uppenbart att intresset av att vidta dessa åtgärder är oförändrat även efter utgången av den frist inom vilken rådet borde ha tagit ställning till kommissionens rekommenda- tioner enligt artikel 104.9 EG.
51. Beträffande den första invändningen anser jag följaktligen att slutsatsen kan dras att kommissionens talan skall avvisas, till den del den avser underlåtenheten att göra en sådan k o n t r o l l som föreskrivs i artikel 104.8 EG och till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant f ö r e l ä g g a n d e som f ö r e s k r i v s i artikel 104.9 EG med avseende på Frankrike respektive Tyskland.
B — Invändningen beträffande "slutsatserna"
av den 25 november 2003
1) Parternas ståndpunkter
52. Som jag redan har angett anser rådet att kommissionens talan skall avvisas även till den del kommissionen ifrågasätter lagenlig-
heten av de "slutsatser" som rådet antog den 25 november 2003 med avseende på de förfaranden vid alltför stora underskott som hade inletts mot Frankrike och Tyskland.
53. Enligt rådet skall talan avvisas i denna del på grund av att talan i själva verket avser handlingar av enbart politisk karaktär, vilka rådet självt kan besluta om det skall anta eller ej.
54. Vidare har dessa "slutsatser" inte några rättsverkningar och utgör därför inte rätts- akter mot vilka talan kan väckas med stöd av artikel 230 EG, eftersom de endast innehåller en lägesrapport angående de förfaranden vid alltför stora underskott som hade inletts mot Frankrike och Tyskland efter den omröstning som hade hållits i rådet.
55. Även hänvisningen till vilandeförklar- ingen av dessa förfaranden i ovannämnda slutsatser är huvudsakligen av politisk, och inte juridisk, karaktär. Rådet konstaterade nämligen en vilandeförklaring som i juridiskt hänseende med nödvändighet följde av det negativa omröstningsresultatet beträffande kommissionens förslag.
56. Under alla omständigheter medför den aktuella vilandeförklaringen inte några bin- dande rättsverkningar, eftersom förfarandet vid alltför stora underskott inte har avslutats
och kommissionen när som helst kan lägga fram nya rekommendationer inför rådet med stöd av artikel 104.7, 104.8 eller 104.9 EG.
57. Kommissionen har invänt att om — vilket rådet tycks göra gällande — vilande- förklaringen av de förfaranden vid alltför stora underskott som hade inletts mot Frankrike och Tyskland var en automatisk följd av att de beslut som kommissionen rekommenderade inte antogs, finns det ingen förklaring till varför rådet ansåg det nödvändigt att formellt besluta om en sådan vilandeförklaring i punkt 6 i slutsatserna, i stället för att enbart konstatera att förfar- andena automatiskt hade blivit vilande.
58. Framför allt anser kommissionen att rådets omtvistade "slutsatser" i själva verket utgör rekommendationer som är unika i sitt slag, vars huvudsakliga rättsverkningar är att rådet — och de berörda medlemsstaterna, i det här fallet Frankrike och Tyskland — frångår de tvingande bestämmelserna i artikel 104 EG och i förordning nr 1467/97, genom att ersätta dessa med nya riktlinjer för tillämpningen av artikel 104.9 EG och nya regler för övervakning av de berörda med- lemsstaternas alltför stora underskott.
59. Enligt kommissionen är det följaktligen uppenbart att de aktuella "slutsatserna" har rättsverkningar och således utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
2) Bedömning
60. Vid bedömningen av dessa argument skall det först påpekas att enligt rättspraxis som numera är fast syftar talan som före- skrivs i artikel 230 EG, "i överensstämmelse med vad som föreskrivs i artikel 164 [i fördraget, nu artikel 220 EG], till att säker- ställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget", 15 och "[d]et skulle strida mot detta syfte att tolka villkoren för talans upptagande till prövning restriktivt på så sätt att denna möjlighet begränsades till att gälla endast för den kategori av rättsakter som avses i artikel 189 [i fördraget, nu artikel 249 EG]". 16 Härav följer att "[d]et [därför] bör... vara möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om alla sådana åtgärder vidtagna av institutionerna — oav- sett dessa åtgärders karaktär eller form — vilka är avsedda att ha rättsliga verk- ningar". 17
61. Även en atypisk åtgärd, som de "slut- satser" som det är fråga om i förevarande mål, kan således anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas, förutsatt att den har rättsverkningar.
62. Det är just den bedömningen som nu skall göras.
63. I det syftet anser jag det lämpligt att först nämna, mycket översiktligt, vad som anges i dessa "slutsatser": a) Rådet erinrar om de uppgifter som det tagit hänsyn till vid bedömningen av budgetsituationen, i synner- het de förändrade relevanta ekonomiska förhållandena (punkt 1). b) Rådet noterar de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten till följd av den rekommen- dation som riktades till den med stöd av artikel 104.7 EG (punkt 2). c) Rådet välkom- nar den berörda medlemsstatens offentliga åtagande att minska underskottet så att det senast år 2005 understiger gränsen på 3 procent av BNP (punkt 3). d) Rådet ger rekommendationer om de åtgärder som skall vidtas för att uppnå detta mål (punkt 4). e) Rådet tillkännager att det, mot bakgrund av dessa rekommendationer och den berörda medlemsstatens ensidiga åtagande som anges i punkt 3, har beslutat att inte vidta de åtgärder som kommissionen föreslagit med stöd av artikel 104.9 EG (punkt 5). f) Rådet beslutar att skjuta upp förfarandet vid alltför stora underskott, men uppger att det är berett att agera enligt artikel 104.9 EG på grundval av kommissionens rekommenda- tion, om det vid den bedömning som utförs på grundval av punkt 7 nedan skulle framgå att den berörda medlemsstaten inte följer de åtaganden som den gjort (punkt 6). g) Rådet uppmanar slutligen denna stat att regel- bundet, var sjätte månad, rapportera om genomförandet av dessa åtaganden (punkt 7).
64. Såvitt är av intresse i detta mål är det inte nödvändigt att undersöka alla de punk- ter som angetts ovan. Det räcker att uppe- hålla sig vid punkt 6, dock inte vid den första delen av denna punkt, i vilken det uttryck- ligen anges att rådet beslutat att vilandeförk- lara förfarandet ("Rådet är enigt om att för
15 — Dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot ridet (AETR) (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), punkt 40.
16 — Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 41.
17 — Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 42.
närvarande skjuta upp förfarandet"). Som kommer att framgå nedan (punkt 132) är det nämligen ovisst huruvida rådet hade behö- righet att besluta om en vilandeförklaring och huruvida det uppnådde det resultat som eftersträvades. Följaktligen finns det inte någon anledning att här fördjupa sig i denna diskussion.
65. Det avsnitt som enligt min mening däremot är avgörande för att kunna besvara den fråga som är aktuell är det avsnitt som följer direkt efter i samma punkt 6.
66. I det avsnittet uppger rådet att "[o]m [den berörda medlemsstaten] inte handlar i överensstämmelse med de åtaganden som anges i dessa slutsatser, enligt vad som kommer att framgå genom den bedömning som grundar sig på punkt 7 nedan, är rådet berett att agera enligt artikel 104.9 EG på grundval av kommissionens rekommenda- tion". 18
67. Det skall påpekas att det "åtagande" som omnämns i detta avsnitt avser just det ensidiga åtagande som nämns i punkt 3 i de omtvistade "slutsatserna" och som Frank- rike och Tyskland gjorde utanför den ram som uppställdes i rådets rekommendationer.
68. Härav följer att rådets bedömning med avseende på det beslut som det skulle fatta med stöd av artikel 104.9 EG inte längre skall grundas på innehållet i rådets rekommenda- tioner med stöd av artikel 104.7 EG, utan på den berörda medlemsstatens ensidiga åta- gande.
69. Genom att gå till väga på detta sätt, och genom att dessutom använda sig av en rättsakt som inte föreskrivs i fördraget (nämligen de omtvistade "slutsatserna"), har rådet även väsentligt ändrat den rekommen- dation som det tidigare hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG, genom att ange en ny och annan metod för att konsolidera de offentliga finanserna, som inte var utformad på grundval av vad som redan föreskrevs i rekommendationen, utan på grundval av ovannämnda ensidiga åtaganden.
70. Genom dessa "slutsatser" har rådet nämligen dels förlängt den slutliga fristen för att minska underskottet i den offentliga sektorns finanser under den gräns på 3 procent som föreskrivs i artikel 1 i proto- kollet om alltför stora underskott, dels — och som en följd därav — ändrat omfatt- ningen av de konsolideringsåtgärder som krävdes, på det sätt som jag nu skall beskriva.
71. När det gäller Frankrike förlängs genom
"slutsatserna" fristen för att minska under- skottet till budgetåret 2005, vilken i rådets
18 — Min kursivering.
r e k o m m e n d a t i o n med s t ö d av artikel 104.7 EG däremot hade fastställts till budgetåret 2004.
72. Även de åtgärder som skulle vidtas för att genomföra konsolideringen inom denna frist har följaktligen ändrats väsentligt. I
"slutsatserna" rekommenderas att det under år 2004 skall genomföras en minskning av det konjunkturrensade underskottet motsva- rande 0,8 procent av BNP, och därefter under år 2005 en ytterligare minskning med 0,6 procent av BNP eller mer som krävs för att denna procentandel slutligen skall under- stiga den gräns som fastställts i protokollet.
Enligt den rekommendation som antogs med stöd av artikel 104.7 EG skulle Frankrike däremot minska underskottet med minst 1 procent av landets BNP redan under år 2004. 19
73. Vad beträffar Tyskland förlängs genom
"slutsatserna" på motsvarande sätt fristen för att minska underskottet till budgetåret 2005, vilken i rådets rekommendation med stöd av artikel 104.7 EG däremot hade fastställts till
budgetåret 2003 (eller senast år 2004), 20
vilket följaktligen i betydande utsträckning ändrar de åtgärder som skulle vidtas för att få till stånd en konsolidering inom fristen.
74. För att följa rådets tidigare rekommen- dationer borde Tyskland nämligen ha mins- kat sitt underskott med 1,2 procent till slutet av år 2003, det vill säga inom drygt en månad efter rådets möte den 25 november 2003. 21 I de "slutsatser" som antogs samma dag rekommenderas däremot Tyskland att under år 2004 uppnå en minskning av det kon- j u n k t u r r e n s a d e u n d e r s k o t t e t med 0,6 procent av BNP, och därefter under år 2005 en ytterligare minskning med 0,5 procent av BNP eller mer som krävs för att denna procentandel slutligen skall under- stiga den gräns som fastställts i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott
75. Det kan visserligen göras gällande, såsom rådet har gjort, att de ovan angivna ändringarna utgjorde en oundviklig följd av att det inte fattades något beslut beträffande
19 — I den rekommendation som antogs med stöd av artikel 104.7 EG ges Frankrike rekommendationen att minska underskottet med minst 0,5 procent av BNP, eller mer om så krävs. Mot bakgrund av de ändrade ekonomiska förhållandena var Frankrike i detta fall i själva verket tvunget att under år 2004 minska underskottet med 1,5 procent av BNP för att följa denna rekommendation. Se punkt 2 sjätte stycket i motiveringen till kommissionens rekommendation till rådets beslut med stöd av artikel 104.9 EG (SEK (2003) 1121 slutlig) ("den totala minskning av det konjunkturren- sade saldot som krävs för att minska underskottet till högst 3» av BNP 2004 [skulle] uppgå till cirka 1,5% av PNB").
20 — Parterna har hänvisat till budgetåret 2004 under detta förfarande. Av texterna tycks det dock framgå en direkt hänvisning till budgetåret 2003. I rekommendationen med stöd av artikel 104.7 EG rekommenderas de tyska myndighe- terna att "verkställa sina budgetplaner för 2003 som ... syftar till att minska det offentliga underskottet till 2 ¾% av BNP under 2003" och i synnerhet att i det syftet genomföra de meddelade åtgärderna, som omfattade 1 procent av BNP, och andra kompletterande åtgärder som eventuellt är nödvändiga
"för att säkerställa att det offentliga underskottet minskar under 2003 som planerat".
21 — På grundval av de uppgifter som fanns tillgängliga i november 2003 uppgick förhållandet mellan underskottet och BNP till 4,2 procent i Tyskland (se kommissionens rekommendation till rådets beslut med stöd av artikel 104.9 EG (SEK (2003) 1316 slutlig), sjunde stycket i motiveringen, under rubriken "Budgetjusteringar 2003").
kommissionens rekommendationer och att rådet i det skedet inte hade något annat val.
Vad som är av betydelse, oavsett hur dessa ändringar skall bedömas i sak, är dock att det knappast kan anses att dessa ändringar endast utgör politiska bedömningar eller förnekas att de har rättsverkningar.
76. Jag anser följaktligen att kommissionens talan kan tas upp till sakprövning, till den del den avser rådets "slutsatser".
III — Prövning i sak
A — Bedömning av de negativa ställnings- tagandena
77. Jag skall nu övergå till att pröva kom- missionens talan i sak.
78. Jag vill i det avseendet omgående klar- göra att jag, trots resultaten av bedömningen ovan och slutsatsen att den första delen av talan skall avvisas, anser det lämpligt att undersöka kommissionens samtliga invänd- ningar för det fall domstolen inte delar min ståndpunkt.
1) Parternas ståndpunkter
79. Sedan detta klargjorts, noterar jag med avseende på den första delen av talan att sökandeinstitutionen ifrågasätter lagenlighe- ten av de negativa beslut som följer av att de åtgärder som rekommenderades med stöd av artikel 104.8 EG inte vidtogs, genom att göra gällande att rådet saknar utrymme för skön att besluta huruvida det i enlighet med denna fördragsbestämmelse skall fastställas att effektiva åtgärder inte har vidtagits.
80. Rådet skall nämligen endast fastställa huruvida de rekommendationer som antagits med stöd av artikel 104.7 EG objektivt sett har medfört några effektiva åtgärder inom den fastställda fristen. Om så inte är fallet, är rådet skyldigt att uttryckligen fastställa detta.
81. Även om det antas att rådet har ett utrymme för skön i det avseendet, anser kommissionen att rådet under alla omstän- digheter är skyldigt, enligt artikel 253 EG, att motivera sina beslut om att sådant faststäl- lande som föreskrivs i artikel 104.8 EG inte skall ske med avseende på Frankrike respek- tive Tyskland. Det står klart att en sådan motivering saknas i detta fall.
82. Vad beträffar de negativa besluten avse- ende de åtgärder som skall vidtas med stöd av artikel 104.9 EG, anser kommissionen att rådet har åsidosatt fördraget genom att
företa en omröstning om de åtgärder som kommissionen rekommenderade utan att det först har fastställts att effektiva åtgärder inte har vidtagits enligt artikel 104.8 EG. Även dessa negativa beslut saknar en tillräcklig motivering för att säkerställa att artikel 253 EG iakttas.
83. Rådet har i huvudsak gjort gällande att det i fördraget inte föreskrivs någon skyldig- het för rådet att anta förslagen i kommissio- nens rekommendationer enligt artikel 104.8 och 104.9 EG, inte ens efter antagandet av de beslut som föreskrivs i artikel 104.6 och 104.7 EG. Tvärtom framgår det av ordaly- delsen och andan i dessa bestämmelser att rådet har ett omfattande utrymme för skön i det avseendet.
84. Rådet har även bestritt att antagandet av ett beslut med stöd av artikel 104.8 EG utgör ett nödvändigt villkor för att företa omröst- ning och eventuellt anta ett beslut med stöd av artikel 104.9 EG.
85. Vad slutligen beträffar påståendet att motiveringsskyldigheten har åsidosatts, har rådet gjort gällande att det, med avseende på underlåtenheten att anta de beslut som kommissionen rekommenderade, inte före- ligger någon sådan skyldighet av det enkla skälet att rådet inte var skyldigt att vidta åtgärder.
86. Även om det skulle anses föreligga en motiveringsskyldighet, har rådet gjort gäl- lande att dess slutsatser av den 25 novem- ber 2003 utgör en tillräcklig motivering för att kommissionens rekommendationer inte antogs.
2) Bedömning
87. Jag kommer att göra en separat prövning av kommissionens invändningar beträffande underlåtenheten att besluta om sådant fast- ställande som föreskrivs i artikel 104.8 EG respektive åsidosättandet av artikel 104.9 EG.
a) Artikel 104.8 EG
88. Det skall först erinras om att i artikel 104.8 EG föreskrivs följande: "Om rådet finner att dess rekommendationer inte har medfortnågra effektiva åtgärder inom den fastställda tiden, får rådet offentliggöra rekommendationerna."
89. Enligt min mening kan man av bestäm- melsens ordalydelse klart urskilja två olika etapper.
90. Först och främst anges nämligen att rådet skall fastställa huruvida de rekommen- dationer som antagits med stöd av artikel 104.7 EG har medfört några effektiva åtgärder. Om rådet finner att så inte har skett, skall det besluta huruvida innehållet i rekommendationerna skall offentliggöras, som en reaktion på den berörda medlems- statens passivitet.
91. Det skall påpekas att det i förevarande fall inte är nödvändigt att utreda huruvida rådet är skyldigt att besluta att offentliggöra rekommendationerna, eftersom ett sådant offentliggörande inte hade rekommenderats i detta fall, vare sig med avseende på Frankrike eller med avseende på Tyskland.
92. Vad som är i fråga här är snarare de villkor som gäller för ett sådant fastställande som avses i den första delen av meningen i artikel 104.8 EG, och i synnerhet vad det är som skall fastställas och huruvida rådet är skyldigt att fastställa att effektiva åtgärder inte har vidtagits när kommissionen har underställt rådet en rekommendation med den innebörden.
93. Vad beträffar den första frågan, måste jag tillstå att det inte står klart vad rådets bedömning exakt skall avse. En jämförelse mellan de olika språkversionerna av den aktuella bestämmelsen ger nämligen stöd för två skilda tolkningar.
94. Enligt den franska versionen av artikel 104.8 EG ["Lorsque le Conseil con- state qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre pub- liques ses recommandations"], skall rådets fastställande avse att det inte har vidtagits någon som helst effektiv åtgärd. 22 Det är just denna tolkning som rådet har gjort gällande under detta förfarande.
95. Andra språkversioner tycks däremot 23
bekräfta uppfattningen att det skall göras en helhetsbedömning av de åtgärder som staten i fråga vidtagit. Rådet skall med andra ord fastställa huruvida den berörda medlemssta- ten har vidtagit åtgärder som sammantaget skall anses lämpade för att uppnå de konsoli- deringsmål som fastställts i den rekommen- dation som antagits med stöd av artikel 104.7 EG.
96. Även den engelska versionen 24 och den portugisiska versionen 25 förefaller bättre överensstämma med den andra tolkningen.
22 — Den tyska versionen av denna artikel tycks ha en liknande innebörd: "Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentli- chen."
23 — Se exempelvis den italienska versionen ("II Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni"), den spanska versionen ("Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas") och den nederländska versionen ("Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken").
24 — "Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public."
25 — "Sempre que verificar que, na sequência das suas recomen- dações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações."
Kommissionen anslöt sig för övrigt till denna tolkning under de förfaranden vid alltför stora underskott som inleddes mot Frankrike och Tyskland, och den har därefter före- språkat den under förfarandet vid domstolen.
97. För egen del anser jag att båda tolk- ningarna framstår som möjliga mot bak- grund av lagtexten, men med hänsyn till bestämmelsens systematik lutar jag ändå snarare åt den tolkning som kommissionen har föreslagit.
98. Jag anser dock att det inte är nödvändigt att här närmare gå in på frågan, eftersom det förefaller som om kommissionen har fog för att hävda att rådet i båda fallen hur som helst är skyldigt att på begäran av kommissionen ta ställning i frågan, i enlighet med artikel 104.8 EG, för att fastställa huruvida den berörda staten har vidtagit effektiva åtgärder eller huruvida den (helt eller delvis) har underlåtit att göra det.
99. I sak kan rådet självklart även frångå kommissionens rekommendation. Rådet får däremot inte, enligt min mening, avstå — såsom det gjorde i detta fall — från att göra en bedömning av de åtgärder som den berörda medlemsstaten har vidtagit vid utgången av den frist som anges i rekom- mendationen enligt artikel 104.7 EG.
100. Skälet till detta är att denna bedöm- ning, med hänsyn till systematiken i artikel 104 EG, utgör en viktig etapp som ger gemenskapsinstitutionerna möjlighet att snabbt reagera, om de åtgärder som den berörda medlemsstaten ålagts att vidta är otillräckliga (eller om några åtgärder i värsta fall inte har vidtagits).
101. Härav följer att rådets underlåtenhet att fastställa huruvida effektiva åtgärder har vidtagits skall anses utgöra ett åsidosättande av den skyldighet som det har enligt artikel 104.8 EG, i enlighet med syftet med förfarandet vid alltför stora underskott och de krav som följer av detta samt den roll som rådet har getts i genomförandet av detta förfarande.
102. Med förbehåll för min slutsats att talan skall avvisas i denna del, anser jag i andra hand att kommissionens talan skall bifallas till den del den avser invändningen beträf- fande artikel 104.8 EG.
b) Artikel 104.9 EG
103. Som jag redan har påpekat anser kommissionen att det negativa beslutet avseende denna bestämmelse är ogiltigt på grund av att rådet fattade det utan att först fastställa att den berörda medlemsstaten inte hade vidtagit "några effektiva åtgärder" i enlighet med artikel 104.8 EG.
104. Ett sådant fastställande utgör nämligen enligt kommissionen en nödvändig etapp i förfarandet vid alltför stora underskott, och är avsett att skydda den berörda medlems- statens rätt till försvar. I annat fall skulle staten nämligen inte ha någon möjlighet att, före antagandet av ett eventuellt beslut om föreläggande i enlighet med artikel 104.9 EG, framföra sin egen ståndpunkt i syfte att visa att de åtgärder som den vidtagit är effektiva.
105. Jag måste dock tillstå att en sådan strikt tolkning av förhållandet mellan artikel 104.8 och 104.9 EG inte är övertygande.
106. För det första kan det föreligga situ- ationer då det är uppenbart att etappen i artikel 104.8 EG är överflödig. Man kan exempelvis tänka sig fall där en medlemsstat, efter att ha erhållit en rekommendation i enlighet med artikel 104.7 EG, redan före utgången av den frist som fastställs i rekommendationen uppger att den inte kan vidta de rekommenderade åtgärderna eller uppger att den tänker vidta åtgärder som med säkerhet inte är lämpade för att minska underskottet till de föreskrivna gränserna.
107. I dessa fall anges den möjliga lösningen i förordning nr 1467/97, eftersom rådet enligt artikel 10.2 i nämnda förordning har möjlighet att "omedelbart", det vill säga utan att genomgå den etapp som föreskrivs i artikel 104.8 EG, vidta de åtgärder som avses i artikel 104.9 EG. Om underlåtenheten [att
följa rådets rekommendationer] är direkt
"avsiktlig" föreskrivs i artikel 7 sista meningen i nämnda förordning "ett påskyn- dat förfarande", vilket med säkerhet avser fristerna men, enligt min mening, även etapperna under förfarandet.
108. I samtliga dessa fall utgör det faststäl- lande som krävs enligt artikel 104.8 EG enbart en ren formell skyldighet som är helt onödig, och som endast medför att det fortsatta förfarandet försenas i onödan, med hänsyn även till att offentliggörandet av de rekommendationer som antagits med stöd av artikel 104.7 EG numera sker helt oberoende av ett beslut av rådet.
109. Det kan dock föreligga ovisshet huru- vida denna etapp är nödvändig även i sådana fall (som det förevarande, enligt min mening) där det med s ä k e r h e t krävs a t t artikel 104.8 EG skall tillämpas. I sådana fall utgör rådets underlåtenhet, som jag redan har angett (se ovan punkt 99), otvivelaktigt ett åsidosättande av fördraget, vilket kan föranleda talan vid domstol. Frågan är dock om denna underlåtenhet med nödvändighet även medför att de senare etapperna av förfarandet vid alltför stora underskott inte kan tillämpas.
110. Jag anser att den som vill besvara denna fråga jakande bör fundera över de alltför långtgående och orimliga konsekvenserna av
en sådan formalistisk syn på den kronolo- giska ordningsföljden mellan den etapp som föreskrivs i artikel 104.8 EG och tillämp- ningen av artikel 104.9 EG. Det står nämli- gen klart att denna lösning skulle medföra det paradoxala resultatet att det fortsatta förfarandet vid alltför stora underskott helt enkelt avstannar, just i ett viktigt skede av förfarandet, nämligen föreläggandet enligt artikel 104.9 EG.
111. Uppriktigt sagt anser jag att det är svårt att hävda att denna lösning är förenlig med det system som införts genom fördraget. Jag vill ännu en gång upprepa att jag inte ifrågasätter att rådet har en skyldighet att iaktta artikel 104.8 EG, men jag anser att om rådet underlåter att iaktta denna skyldighet kan följden inte bli att hela förfarandet lamslås, utan tvärtom skall det eventuellt fastställas att rådets underlåtenhet är rätts- stridig.
112. Mot bakgrund av vad jag redan har anfört beträffande offentliggörandet av rekommendationerna, anser jag att det inte föreligger några tungt vägande skäl för att hävda att underlåtenheten att genomföra den etapp som föreskrivs i artikel 104.8 EG väsentligen äventyrar det fortsatta förfaran- det. Det enda giltiga skäl som har anförts i det avseendet framstår nämligen inte som omöjligt att vederlägga. Som angetts ovan avser det skälet den berörda medlemsstatens rätt till försvar samt invändningen att utan denna etapp skulle medlemsstaten fråntas rätten att yttra sig innan ett beslut fattas med stöd av artikel 104.9 EG.
113. Jag anser att det i själva verket inte nödvändigtvis krävs att artikel 104.8 EG till- lämpas för att skydda denna rätt. Även om rådet bedömde de nationella åtgärdernas effektivitet direkt på grundval av artikel 104.9 EG, skulle den berörda med- lemsstaten under alla omständigheter ha möjlighet att försvara dessa åtgärder under de diskussioner som föregår beslutet om föreläggande enligt artikel 104.9 EG.
114. Mot den åsikt som jag har framfört kan det slutligen inte med framgång invändas att det i artikel 104.9 EG hänvisas till att medlemsstaten "även i fortsättningen under- låter att efterkomma" rekommendationerna.
Det har gjorts gällande att användningen av detta uttryck förutsätter att det först har skett en undersökning med stöd av artikel 104.8 EG, eftersom det är först efter en sådan undersökning som man kan tala om en "fortsatt" underlåtenhet, för det fall den kvarstår.
115. Jag anser att detta argument inte är avgörande. Det står nämligen klart att uttrycket valdes med tanke på det man kan kalla n o r m a l f a l l e t , då e t a p p e n i artikel 104.8 EG har iakttagits. Om så inte har skett är det avgörande vid tillämpningen av artikel 104.9 EG att det kontrolleras huruvida staten har följt rekommendatio- nerna enligt artikel 104.7 EG eller ej, inte huruvida underlåtenheten redan har fast- ställts och således "fortsätter".
116. Det kan således utan tvekan bekräftas att fastställandet såsom det föreskrivs i artikel 104.8 EG utgör en viktig etapp i institutionernas kontroll av att rekommen- dationerna enligt artikel 104.7 EG har följts.
Det kan dock inte anses utgöra ett nödvän- digt och oeftergivligt krav för att besluta om ett föreläggande till den berörda medlems- staten, i enlighet med artikel 104.9 EG.
117. Av det ovan anförda drar jag, med avseende på det förevarande målet, slutsat- sen att rådet kunde företa omröstning om kommissionens rekommendation med stöd av artikel 104.9 EG, även i avsaknad av ett sådant föregående fastställande som avses i artikel 104.8 EG.
118. Med förbehåll för min slutsats att talan skall avvisas i denna del, föreslår jag följ- aktligen i andra hand att domstolen skall ogilla kommissionens talan till den del den avser det negativa beslut som rådet fattade med stöd av artikel 104.9 EG.
B — "Slutsatserna"av den 25 november 2003
1) Parternas ståndpunkter
119. Kommissionen har först och främst gjort gällande att beslutet att vilandeförklara
förfarandet vid alltför stora underskott, vilket beslut återfinns i de omtvistade "slutsat- serna", är rättsstridigt på grund av att det strider mot artikel 9 i förordning nr 1467/97.
Förfarandet får nämligen endast vilandeför- klaras i de fall som uttryckligen anges i denna bestämmelse, men inget av dessa var för handen i det här fallet.
120. Beslutet att vilandeförklara dessa för- faranden saknade dessutom den motivering som krävs.
121. Mer allmänt anser kommissionen att
"slutsatserna" i fråga antogs i strid med gällande omröstningsregler. Rådet konstate- rade att slutsatserna antogs med stöd av den majoritet som krävs för att fatta beslut med stöd av artikel 104.9 EG. Med hänsyn till "slutsatsernas" innehåll och det skede förfarandet vid alltför stora underskott befann sig i, borde rådet dock ha följt de omröstningsregler som gäller för beslut som fattas med stöd av artikel 104.7 EG.
122. Slutligen anser kommissionen att rådet har åsidosatt fördraget, i synnerhet artikel 104 EG, genom att välja att anta en atypisk rättsakt som de omtvistade "slutsat- serna".
123. Det är visserligen riktigt att rådet i vissa situationer får anta rättsakter som inte uttryckligen föreskrivs i fördraget, men det föreligger inte någon sådan möjlighet när rådet, som i detta fall, har en juridisk skyldighet att fatta ett beslut, det vill säga en bindande rättsakt.
124. Enligt kommissionen är rådets utrymme för skön vid tillämpningen av artikel 104.9 EG nämligen begränsat till valet av åtgärder som den berörda medlemsstaten skall föreläggas att vidta och till fastställandet av den tidsram inom vilken dessa åtgärder skall vidtas. Rådet har däremot inte något skön att bestämma vilken slags rättsakt som det skall anta.
125. Rådet har invänt att "slutsatserna" av den 25 november utgör rent politiska, och inte juridiska, handlingar, och att det således fritt kunde välja att anta dessa eller ej.
126. I förevarande fall blev det nödvändigt att anta dessa "slutsatser", eftersom de rekommendationer som rådet hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG hade blivit obsoleta på grund av ändrade ekonomiska förhållanden. Under dessa förhållanden och i avsaknad av ett förslag från kommissionen i syfte att ändra dessa rekommendationer,
hade rådet inte något annat val än att anpassa sina anvisningar till de berörda staterna genom att anta en handling som inte var bindande, utan huvudsakligen av politisk karaktär.
127. Om rådet hade förhållit sig passivt skulle detta nämligen ha kunnat undergräva stabilitetspaktens trovärdighet och medföra ovisshet, vilket skulle ha fått negativa kon- sekvenser.
128. Vad slutligen beträffar påståendet att artikel 9 i förordning nr 1467/97 har åsidosatts till följd av att förfarandet vilande- förklarades, vilket "beslutades" genom de omtvistade slutsatserna, har rådet påpekat att det i denna bestämmelse i förordningen enbart föreskrivs att förfarandet kan vilande- förklaras i två särskilda fall, men det är inte helt och hållet uteslutet att det kan beslutas om vilandeförklaring även i andra fall.
129. I förevarande fall var vilandeförklar- ingen en direkt följd av underlåtenheten att anta beslutet med stöd av artikel 104.9 EG, och i slutsatserna konstaterades endast detta förhållande.
2) Bedömning
130. Vid bedömningen av huruvida talan kan tas upp till sakprövning har jag redan behandlat vissa av de frågor som nyss angetts (se ovan punkt 64 och följande punkter). Jag återkommer nu till att närmare undersöka dessa i förhållande till de invändningar som kommissionen har gjort i sak.
131. I det syftet skall det först utredas huruvida rådet hade behörighet att förklara förfarandet vilande och att ändra de rekom- mendationer som tidigare hade antagits med stöd av artikel 104.7 EG, trots att kommis- sionen redan hade rekommenderat rådet att vidta åtgärder med stöd av artikel 104.9 EG.
132. Vad beträffar den första frågan upp- repar jag att det inte står helt klart huruvida rådet i detta fall kunde förklara förfarandet vid alltför stora underskott vilande. Jag är dock benägen att besvara den frågan jakande.
I förordningen föreskrivs visserligen endast två fall då förfarandet kan vilandeförklaras, men enligt min mening förefaller det rimligt att anse att det inte utesluter andra möjlig- heter att vilandeförklara förfarandet, när det är strängt motiverat av hänsyn som inte går att förutse och som är förenliga med fördragets och förordningens syften.
133. Det är däremot med större övertygelse som jag delar rådets ståndpunkt att det har behörighet att, i den situation som jag nyss beskrivit, ändra de rekommendationer som det antagit med stöd av artikel 104.7 EG.
134. Det skall först påpekas att, enligt en allmän princip, institutionernas behörighet att anta en viss rättsakt med nödvändighet även omfattar en behörighet att ändra denna rättsakt, givetvis i enlighet med de bestäm- melser som rör utövandet av denna behörig- het.
135. Enligt min mening kan den motsatta slutsatsen endast dras om det visas att den rättsakt som ändringen avser ingår i ett strikt reglerat förfarande som kännetecknas av en skyldighet för den institution som är behörig att vidta åtgärder att anta nästa rättsakt enligt förfarandets olika etapper inom en viss tidsfrist, efter vars utgång institutionen för- lorar sin behörighet att fatta beslut.
136. Som jag har försökt att visa ovan (punkt 38 och följande punkter, punkt 41 och följande punkter) medför inte utgången av de tidsfrister som fastställts i förord- ningen, för att vidta de åtgärder som före- skrivs i samband med förfarandet vid alltför stora underskott, att rådet förlorar sin behörighet att fatta beslut.
137. Det kan inte heller göras gällande att rådet, när kommissionen väl har underställt det en rekommendation med stöd av artikel 104.9 EG, är tvunget att ta ställning till denna och att det, när villkoren härför är uppfyllda, inte längre kan ändra de rekom- mendationer som det tidigare antagit med stöd av artikel 104.7 EG.
138. Det framgår nämligen klart av artikel 104.9 EG att rådet inte har någon skyldighet att följa de rekommendationer som kommissionen har utarbetat med stöd av denna artikel och således att anta det beslut som föreslås i dessa, och detta gäller även när rådet — till skillnad från vad som skedde i förevarande fall — har beslutat om en sådan fastställelse som avses i artikel 104.8 EG.
139. Eftersom artikel 104.9 EG endast ger rådet möjlighet att utöva beslutsbefogen- het, 26 ges rådet genom denna bestämmelse ett omfattande handlingsutrymme att besluta om, och i så fall hur, det skall utöva denna befogenhet. Det kan eventuellt diskuteras om detta handlingsutrymme har använts inom de gränser som uppställts i gemenskapens rättspraxis för liknande fall, men det går inte att förneka att det i princip föreligger ett sådant handlingsutrymme.
140. Att hävda motsatsen skulle innebära att man gör gällande att behörigheten att fatta beslut på området i själva verket helt och hållet är förbehållen kommissionen och att rådet endast fyller en funktion som "notarius publicus", på grund av att det endast skulle ha att bestyrka kommissionens rekommen- dationer. Ett sådant antagande står dock uppenbart i strid med den jämvikt mellan institutionerna som fastställts genom för- draget och med det system som införts genom de specialbestämmelser som är i fråga.
141. Man kan slutligen inte heller invända att det i artikel 10.1 första strecksatsen i förordning nr 1467/97 föreskrivs att, om de åtgärder som har vidtagits av staten till följd av r e k o m m e n d a t i o n e n e n l i g t artikel 104.7 EG är otillräckliga, rådet
"omedelbart [skall] fatta ett beslut" enligt artikel 104.9 EG. Det är nämligen uppenbart att denna bestämmelse, med hänsyn till den situation som den avser, syftar till att hoppa över vissa etapper av det förfarande som föregår rådets beslut med stöd av artikel 104.9 EG. Det hindrar dock inte att det även i det fallet kan anses att villkoren för att fatta nämnda beslut fortfarande föreligger
— vilket bekräftas av hänvisningen till denna bestämmelse —, däribland givetvis villkoren för rådets ovannämnda behörighet.
142. Om rådet således inte är skyldigt att följa de rekommendationer som kommissio- n e n har u t a r b e t a t med s t ö d av
26 — Som bekant föreskrivs det i bestämmelsen att "il Consiglio può decidere", "peut décider", "podrá decidir", "pode decidir",
may decide", 'kann der Rat beschließen", kan de Raad besluiten", etcetera.
artikel 104.9 EG, skall därav slutsatsen dras att rådet, även efter det att dessa rekom- mendationer har lagts fram, i princip behål- ler behörigheten att ändra de rekommenda- tioner som det har antagit med stöd av artikel 104.7 EG.
143. Denna behörighet måste givetvis utövas i enlighet med de formkrav och de förfar- anden som i det avseendet föreskrivs i fördraget, vilka — naturligtvis — måste vara identiska med dem som föreskrivs för antagandet av den rättsakt som ändringen avser.
144. Som framgått ovan (punkt 69 och följande punkter) är den aktuella rättsakten den rekommendation som antagits med stöd av artikel 104.7 EG, och följaktligen är det till denna bestämmelse som det skall hänvisas.
145. I detta fall krävs således för det första att det föreligger en rekommendation av kommissionen i vilken det föreslås att rådet skall anta en ny rekommendation med stöd av artikel 104.7 EG (se artikel 104.13 EG).
146. För det andra skall den ändring som rekommenderas ta formen av en typisk rättsakt som omnämns i lagtexterna, det vill säga en "rekommendation" av rådet.
147. Slutligen skall ändringen godkännas i enlighet med de omröstningsregler som gäller för den ändrade rättsakten, det vill säga med en majoritet av två tredjedelar av rösterna för gemenskapens medlemsstater, dock utan att rösterna för den berörda medlemsstatens företrädare medräknas (artikel 104.13 EG).
148. Det framgår av handlingarna i målet att rådets "slutsatser" i detta fall antogs trots att det saknades en rekommendation från kom- missionen, och att de dessutom inte tog formen av en "rekommendation" utan av en atypisk rättsakt.
149. Vad beträffar omröstningsreglerna är det utrett att "slutsatserna" godkändes utan att man uppnådde den majoritet av två tredjedelar av medlemsstaternas röster som krävs för att anta en rekommendation av rådet enligt artikel 104.7 EG.
150. Det kan inte heller med framgång göras gällande — såsom rådet har gjort — att den majoritet som krävdes i det skede som förfarandet befann sig i var den som före- skrivs i artikel 104.9 EG, det vill säga en majoritet där de röster som normalt tillkommer de stater som inte deltar i den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen inte skall medräknas vid rösträkningen. 27
27 — Se artikel 122.3 och 122.5 EG.
151. Det skulle nämligen innebära ett uppenbart åsidosättande av handläggnings- reglerna, eftersom — såsom framgått ovan — rådet genom att anta de omtvistade "slutsat- serna" inte har beslutat om ett föreläggande om åtgärder enligt artikel 104.9 EG i syfte att minska underskottet, utan gjort rättelser i rekommendationer som redan var i kraft med tillämpning av artikel 104.7 EG.
152. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det är uppenbart att antagandet av rådets "slutsatser" av den 25 novem- ber 2003 är ogiltigt på grund av att väsentliga formföreskrifter som uppställs i fördraget inte har iakttagits.
153. Härav följer att kommissionens talan skall bifallas till den del den avser nämnda
"slutsatser".
IV — Avslutande överväganden
154. Avslutningsvis anser jag att talan skall avvisas, till den del den avser underlåten- heten att besluta om ett sådant fastställande som föreskrivs i artikel 104.8 EG och till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant föreläggande som föreskrivs i artikel 104.9 EG med avseende på Frankrike respektive Tyskland.
155. I andra hand anser jag att talan skall bifallas till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant fastställande som föreskrivs i artikel 104.8 EG, och ogillas till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant föreläggande som föreskrivs i artikel 104.9 EG.
156. Talan kan däremot tas upp till sakpröv- ning och skall bifallas till den del den avser
"slutsatserna" av den 25 november 2003 avseende Frankrike och Tyskland.
V — Rättegångskostnader
157. I artikel 69.3 i rättegångsreglerna före- skrivs att om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, kan dom- stolen besluta att vardera parten skall bära sin kostnad.
158. Eftersom talan delvis skall avvisas och delvis kan tas upp till sakprövning och skall bifallas, anser jag att rådet och kommissio- nen vardera skall bära sin rättegångskostnad.
VI — Förslag till avgörande
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall slå fast följande:
1. Kommissionens talan avvisas till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant fastställande som föreskrivs i artikel 104.8 EG och till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant föreläggande som föreskrivs i artikel 104.9 EG med avseende på Frankrike respektive Tyskland.
I andra hand:
— Talan bifalls till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant fastställande som föreskrivs i artikel 104.8 EG, och
— ogillas till den del den avser underlåtenheten att besluta om ett sådant föreläggande som föreskrivs i artikel 104.9 EG.
2. Talan tas upp till sakprövning och bifalls till den del den avser "slutsatserna" av den 25 november 2003 avseende Frankrike och Tyskland.
Dessa "slutsatser" skall därför ogiltigförklaras.
3. Rådet och kommissionen skall vardera bära sin rättegångskostnad.
I - 6678
