Mätbarhet i planeringen
en studie av social konsekvensanalys och dess inverkan påplaneringsprocessen Sonia Tibblin Anni Wagenius när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per läg enhe t s eg r eg a ti o n antal f ördelning grön tillgäng lighe t jämställdhe t tä the t servic e går dsy ta alla andel när het proc ent a ttraktiv blandning y ta grön yta per boende per läg enhe t segr ega tion an tal fördelning gr ön t il l gä ng l ig he t jämställdhe t tä the t ser vice gårdsy ta alla andel när het pr ocen t at tr ak ti v när het pr ocent a t t r a k t i v blandning y ta grön yta per boende per l ä g e n h et s e gr e g a t ion a n t a l f ö r d e ln i n g g r ö n tillgäng lig het j äm s tälld he t täthet ser vice gårdsy ta alla andel när het p r o c e n t när het pr ocent a t t r a k t i v blandning y ta grön yta per boende per l ä g e n h e t segr egation an tal fördelning gr ön t i l lg ä n g l i g he t j ä m s t äl l d h e t täthet ser vice går dsy ta alla andel när het pr ocent a t t r a k t i v blandning y ta grön yta per när het proc ent attraktiv blandning yta gr önyta per boende per l ä g e n h e t segr ega tion antal fördelning grön t i l l gä n g l i g he t jämställdhe t täthe t ser vice gårdsy ta alla andel när het procent attraktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het pr ocent a ttraktiv blandning y ta gr
önyta per boende per läg enhe t segr egation an tal fördelning gr ön tillgäng lighet jämställdhe t tä thet ser vice gårdsyta alla andel när
het pr ocent attraktiv blandning yta grönyta per boende per läg
enhe t segr egation an tal f ördelning gr ön när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä ge nh et segr ega tion antal fördelning grön t il l gä ng l ig he t jämställdhe t tä the t ser vice går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä ge n h et segr ega tion antal fördelning grön t il l gä ng l ig he t jämställdhe t tä the t ser vice går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het pr ocent a t t r a k t i v blandning y ta grönyta per boende per l ä g e n h et s e g r e g a t ion a n t a l f ö r d e ln i n g g r ö n tillgäng lig het j äm s tälld he t täthet ser vice gårdsy ta alla andel när het p ro c e n t när het proc ent attraktiv blandning yta gr önyta per boende per l ä g e n h e t segr ega tion antal fördelning grön t i l l gä n g l i g he t jämställdhe t täthe t ser vice gårdsy ta alla andel när het proc ent attraktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä ge nh et segr ega tion antal fördelning grön t il l gä ng l ig he t jämställdhe t tä the t ser vice går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä g e n h et segr ega tion antal fördelning grön t il l gä ng l ig he t jämställdhe t tä the t ser vice går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het pr ocent a t t r a k t i v blandning y ta grönyta per boende per l ä ge n h et s e gr e g a t ion a n t a l f ö rd e l n i ng g r ö n tillgäng lig het j äm s tälld he t täthet ser vice går dsy ta alla andel när het p r o c e n t när het proc ent attraktiv blandning yta gr önyta per boende per l ä g e n h e t segr ega tion antal fördelning grön t i l l gä n g l i g he t jämställdhe t täthe t ser vice gårdsy ta alla andel när het proc ent attraktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het pr ocent a t t r a k t i v blandning y ta grön yta per boende per l ä ge n h et s e gr e g a t ion a n t a l f ö rd e l n i ng g r ö n tillgäng lig het j äm s tälld he t täthet ser vice går dsy ta alla andel när het p r o c e n t när het procent attraktiv blandning yta gr önyta per boende per l ä g e n h e t segr ega tion antal fördelning grön t i l l g ä n g l i g he t jämställdhe t täthe t ser vice går dsy ta alla andel när het proc ent attraktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä g e n h et segr ega tion antal för delning grön tillg äng lig he t jämställdhe t tä the t ser vic e går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv när het proc ent attr aktiv blandning yta gr ön yta per boende per lä g e n h e t segr ega tion antal för delning grön tillg äng lig he t jämställdhe t tä the t ser vic e går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv blandning yta grön yta per boende per läg enhe t segr ega tion antal när het procent attraktiv blandning yta gr önyta per boende per l ä g e n h e t segr egation antal fördelning grön t i l l gä n g l i g he t jämställdhe t täthet när het pr ocen t a ttraktiv blandning y ta gr ön
yta per boende per läg enhe t segr ega tion an tal fördelning gr ön tillgäng lighe t jämställdhe t tä the t ser vic e går dsy ta alla andel när het pr ocen t attraktiv blandning yta grön yta per boende per läg
enhe t segr ega tion an tal f ördelning gr ön när he t pr oc en t a ttraktiv blandning y ta gr ön
yta per boende per läg enhe t segr ega tion an tal fördelning gr ön tillgäng lig he t jämställdhe t tä the t ser vic e går dsy ta alla andel när he t pr oc en t attraktiv blandning yta grön yta per boende per läg
enhe t segr ega tion an tal f ördelning gr ön när he t pr oc en t a ttraktiv blandning y ta gr ön
yta per boende per läg enhe t segr ega tion an tal fördelning gr ön tillgäng lig he t jämställdhe t tä the t ser vic e går dsy ta alla andel när he t pr oc en t attraktiv blandning yta grön yta per boende per läg
enhe t segr ega tion an tal f ördelning gr ön när het pr ocent a t t r a k t i v blandning y ta grön yta per boende per l ä ge n h et s e gr e g a t ion a n t a l f ö r d e ln i n g g r ö n tillgäng lig het j äm s tälld he t täthet ser vice gårdsy ta alla andel när het p r o c e n t när het pr ocen t a ttraktiv blandning y ta gr ön
yta per boende per läg enhe t segr ega tion an tal fördelning gr ön tillgäng lighe t jämställdhe t tä the t ser vic e går dsy ta alla andel när het pr ocen t attraktiv blandning yta grön yta per boende per läg
enhe t segr ega tion an tal f ördelning gr ön när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä ge n h et segr ega tion antal fördelning grön t il l gä ng l ig he t jämställdhe t tä the t ser vice går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä g e nh et segr ega tion antal fördelning grön t il l gä ng l ig he t jämställdhe t tä the t servic e går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv blandning yta grön
yta per boende per lägenhe t segr ega tion antal när het proc ent attr aktiv blandning yta gr önyta per boende per lä g e n h e t segr ega tion antal för delning grön tillg äng lig he t jämställdhe t tä the t ser vic e går dsy ta alla andel när het proc ent attr aktiv när het pr ocent a ttraktiv blandning y ta gr önyta per boende per läg enhe t segr egation antal f ördelning gr ön tillgäng lighet jämställdhe t täthet service går
Titel: Mätbarhet i planeringen – en studie av social
konsekvensanalys och dess inverkan på planeringsprocessen.
Författare: Sonia Tibblin och Anni Wagenius Eximinator: Abdellah Abarkan
Handledare: Patric Karlsson Kurs: FM1473: Kandidatarbete Omfattning: 15 högskolepoäng Datum: 25 maj 2020
Kandidatprogrammet i Fysisk Planering Institutionen för Fysisk Planering Blekinge Tekniska Högskola
Förord
Det här arbetet avslutar våra studier på kandidatprogrammet Fysisk Planering vid Blekinge Tekniska Högskola. Tack till vår handledare Patric Karlsson för allt stöd under arbetets gång, det har varit till stor hjälp med sammanställningen av den här uppsatsen. Även stort tack till Nyköping kommun och Sofia Bergqvist för mejlkontakt samt tillgång till dokument. Vi vill även tacka er som har gjort den här tiden med det ovanliga upplägget av distansstudier hanterbart, tillsammans med er har det trots allt inte varit så jobbigt. Tack för intressanta diskussioner, skratt och alla gemensamma luncher och fikastunder.
Sammanfattning
Hållbarhetsaspekten och framför allt den sociala dimensionen har börjat uppmärksammas mer i planeringen. Analysverktyg och modeller såsom social konsekvensanalys (SKA) har under senare tid blivit vanligare för att hantera de sociala värdena i planarbetet. Det finns ingen nationell standard för hur ett sådant verktyg ska se ut eller användas, vilket har resulterat i flera olika analysmodeller som skiljer sig åt. En gemensam nämnare i modellerna är att de till hög grad innebär en viss mätbarhet för att jämföra och bedöma konsekvenser av planförslaget. Det finns viss problematik i att använda ett verktyg, som SKA, i och med att de sociala frågor är kontextberoende och svåra att sätta mått på, därför undersöks i uppsatsen hur sociala värden ter sig i en planering där mätbarhet blivit norm.
Uppsatsen studerar fenomenet genom fyra fallstudier som består av två detaljplaner respektive två planprogram, för att undersöka SKA utifrån olika skalnivåer. Även två modeller av SKA studeras, en mer kvantitativ i sin karaktär och en mer kvalitativ. Vad för mått används för att mäta de sociala värdena och vilken effekt får SKA på planeringsunderlaget? Går det att urskilja ifall användandet av nya modeller och verktyg för den sociala dimensionen i stadsplanering kan påvisa ett paradigmskifte i stort?
Utifrån undersökningen dras slutsatsen att ett skifte kan urskiljas i hur de sociala frågorna hanteras i planeringen, men ett större skifte i planeringsprocessen går inte att se. Den sociala dimensionen får större utrymme i diskussionen men tvingas in i de ramar och modeller som planeringen redan utgör.
Nyckelord:
Begreppsförklaring
Detaljplan: Kommunen reglerar användandet av mark- och
vattenom-råden, byggande och byggnadsverk i detaljplaner som har rättsverkan (PBL 2010:900 4 kap. 1 §). Planbestämmelser på plankartan, detaljplanens juridiskt bindande dokument, ska ange allmänna platser, kvartersmark och vattenområden, reglera användningen av dessa samt utformningen av de allmänna platser kommunen är huvudman för (PBL 2010:900 4 kap. 5, 30 §§).
Hårda värden: Hårda värden är de som lätt går att mäta, såsom tekniska
eller miljömässiga. Exempelvis hur förorenat ett område är.
Indikatorer: Mål, mått, att uppnå något eller visa på en specifik sak.
Mjuka värden: Med mjuka värden menas i den här uppsatsen sådana
värden som relateras till det sociala eller är omätbara.
New Public Management: En förändring inom den offentliga sektorn
gällande styrningsrelaterade reformer. Inspirerad av det privata näringslivet, vilket har inneburit en decentralisering (NE u.å.).
Planering: Med planering menas i denna uppsats kommunal fysisk
planering om hur mark- och vattenområden ska användas i framtiden.
Planprogram: När planen för ett område är komplicerad eller berör många
olika intressenter kan det vara positivt att ta fram ett planprogram. Dessa innehåller mål och utgångspunkter för fortsatt planarbete i ett område, vilket kan underlätta detaljplanearbetet (Boverket 2020). Ett planprogram är inte ett juridiskt bindande dokument såsom en detaljplan är. Samma krav och regler på samråd vid planförslag gäller för framtagandet av ett planprogram (PBL 2010:900 5 kap. 10 §).
SKA: Social konsekvensanalys. Ett analysverktyg applicerat i
planeringsprocessen för att ge underlag gällande planens påverkan på de sociala värdena i området.
Sociala värden: Sådana värden som är relaterade till människor och hur de
Innehållsförteckning
1. Inledning 8
Bakgrund 8
Mätbarhet - vad menas?
Kommunal planering och New Pubic Management
Problemformulering 10 Syfte 11 Frågeställningar 11 Avgränsning 11 Upplägg av uppsats 2. Teori 13 Teorin om paradigmskifte 13 Applicerat på planering Tillämpning av teori 14 3. Metod 15 Fallstudie 15
Problematik med fallstudie Urval av fall
Kvalitativ textanalys 16
Problematik med kvalitativ textanalys Metod för datainsamling
Tillämpning av kvalitativ textanalys
4. Kunskapsöversikt 18
Social hållbarhet 18
Lagstiftning
Social hållbarhet i planeringskontexten
Mätbarhet och kunskap inom planeringen 23
Mätning
New Public Management Evidens
Social konsekvensanalys som verktyg 27
Sammanfattning av kunskapsöversikt 28
5. Fallstudier 22
Gemensam empiri 29
Göteborgs stads sociala konsekvensanalys Spacescapes sociala konsekvensanalys
Beskrivning av empiri Detaljplan för Södra Värtan
Planprocess och användning av SKA Analys av fall
Sammanfattning analys
Fallstudie 2: Backaplan, Göteborg Anni Wagenius 38 Beskrivning av empiri
Planprocess och användning av SKA Analys av fall
Sammanfattning analys
Fallstudie 3: Del av Spelhagen, Nyköping Sonia Tibblin 43 Beskrivning av empiri
Planprocess och användning av SKA Analys av fall
Sammanfattning analys
Fallstudie 4: Karlavagnsplatsen, Göteborg Sonia Tibblin 48 Beskrivning av empiri
Planprocess och användning av SKA Analys av fall
Sammanfattning analys
6. Diskussion 55
Analys och jämförelse av fall 55
SKA-modellerna Skalnivåerna
Mätbarhet och evidens
Paradigmskifte 60
Metodkritik 62
7. Slutsats 63
Framtida forskning
8 S. Tibblin & A. W agenius
1. Inledning
Bakgrund
Uppsatsen utgår från fenomenet mätbarhet som norm och problemati-serar det i en planeringskontext med fokus på ett socialt hållbarhetsper-spektiv. De sociala frågorna är komplexa och har på senare tid försökts konkretiseras och kvantifieras för att lättare hanteras, bland annat med hjälp av mätverktyg.
Mätbarhet – vad menas?
Verbet att mäta beskrivs som att ta mått på något (SAOL 2015), det som är mätbart är något som kan mätas och därefter anges i siffror eller enheter (SO 2009). Att mäta inom planeringen kan syfta till att uppmärksamma olika aspekter, som målsätts utifrån måtten (Cäker & Åkesson 2019:105). Utfallet av mätning blir ofta kvantifierade tal som kan jämföras, om utfallet inte är siffror blir mätningen svår att kategorisera och ger därmed svårtolkade resultat. När mätbarhet blir norm används ofta checklistor om vad som är rätt eller fel och de värden som inte kan kvantifieras osynliggörs (Bornemark 2018:53, 62). Det har blivit rekommenderat från EU att i planering använda mätverktyg för att få fram problem och driva en vetenskaplig planering framåt (Science for Environment Policy 2018).
Kommunal planering och New Public Management
Sveriges kommunala planering styrs av flera lagar som bestämmer vad som inom planeringen ska regleras och hur det ska ske. Den lag som främst styr den fysiska planeringen är Plan- och bygglagen (2010:900 1 kap. 1§) som syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden. Det som lagen inte reglerar är hur detta ska ske eller vad som menas med goda sociala levnadsförhållanden, utan det är upp till den enskilda kommunen att besluta om det. Detta har resulterat i att hållbarhetsfrågor hanteras på olika sätt samt inte koordineras på nationell eller regional nivå (Mata & Romson 2019:118). Hållbarhetsbegreppet brukar allmänt accepterat bestå av tre dimensioner, ekologisk, ekonomisk och social. Den sociala dimensionen är till en lägre grad omdiskuterad och reglerad i praktiken jämfört med de övriga dimensionerna (Ström, Molner & Isemo 2017:4). Däremot har den sociala dimensionen blivit mer omdisku-terat i ett samhälle där mätbarhet blivit norm eftersom de sociala värdena är svåra att kvantifiera.
9
S. Tibblin & A.
W
agenius
Public Management (hädanefter NPM), där det som är för komplext eller
sträcker sig utanför det mätbara får mindre utrymme i processer och beslutsfattande (Bornemark 2018:32). Ett starkt fokus på resultat och effektivitet utvecklades och målstyrning, granskningar samt utvärdering-ar ökade, vilket hutvärdering-ar medfört att verksamheter och kommuner krävs kunna visa utåt och uppåt att en miniminivå har uppnåtts (Bornemark 2018:31, 52). Bornemark (2018:53) menar därför att det som inte kan mätas osynliggörs. Vidare menar Bornemark (2018:141) att NPM kan förstås som ett sätt att skapa ett evidensbaserat styrsystem, där övergripande mål konkretiseras till mätbara och kvantifierbara undermål som blir underlaget för besluts-fattandet. Även Cäker och Åkesson (2019:105, 106) anser att efterdyningar-na av NPM har lett till resultatstyrning med prestationsmål och uppföljning genom mätande. Krook och Bjerndell (2020) diskuterar i debattartikeln När
mätbarheten blir norm om huruvida sådan typ av planering leder till att
situationsberoende värden går förlorade eftersom de inte går att rymma i de generella riktlinjerna eller manualerna. De situationsberoende värden har en stark koppling till de sociala värdena, eftersom dessa påverkas av kontexten.
10
S. Tibblin & A.
W
agenius
Problemformulering
Det pågår en debatt om hur de sociala värdena ska förhålla sig till dagens norm om mätbarhet och hur de ska få mer utrymme i planprocessen. I planeringen i stort är det vanligt att styra genom målsättningar, vilket bland annat Bornemark (2018) menar är en effekt av NPM och evidens-baserade styrsystem. Det finns en svårighet att översätta “mjuka” värden såsom sociala hållbarhetsaspekter till kvantitativa mätvärden. Det finns med andra ord ingen ”socialdioxid” (Gustavsson & Elander 2013:10) som lätt går att mäta för att sedan kunna påvisa att mål har uppnåtts. De sociala värdena är även svårare att fånga i en generell mening; människors välbe-finnande samt deras upplevelse av ett område är kontextberoende.
Cäker och Åkesson (2019:109) menar även att mått och mål som styr handlingen ibland blir förenklade och missvisande. När komplexa aktiviteter och värden, såsom det sociala, mäts genom det förenklade riskerar det mynna ut i begränsande riktlinjer. “Checkar” planerare av att de har jobbat med de sociala värdena genom riktlinjer är det möjligt att vissa aspekter går förlorade i planeringen. Det finns en risk att de riktlinjer som finns för social hållbarhet är för generella och inte går att anpassa till den aktuella situationen. Utfallet av riktlinjerna i den kommunala planeringen blir ofta visioner som skapar en byggd miljö där de sociala frågorna fastnar i visionsstadiet (Rosenhall 2010:189). Frågan är ifall de sociala värdena bör konkretiseras och ifall de går att mäta.
Har mätbarhet blivit en norm och sker det ett paradigmskifte i planeringen då olika verktyg används för att konkretisera och kvantifiera de sociala värden? Ett exempel på ett sådant verktyg är social konsekvensanalys (hädanefter SKA) som på senare år har fått fäste i den svenska planeringen. Boverket som är myndigheten för samhällsplanering, boende och byggande, där frågor om fysisk planering innefattas, beskriver SKA som en analysmodell samt ett processtöd för att öka kunskap om platsen som ska planeras. Analysmodellen ska identifiera vilka sociala aspekter som bör tas tillvara på i planarbetet (Boverket 2019). Frågan är om normen om mätbarhet påverkar de sociala hållbarhetsfrågorna negativt i den mening att analysverktyg såsom SKA används som checklistor eller på grund av sin ibland abstrakta karaktär inte får det utrymme som krävs i planeringspro-cessen.
11
S. Tibblin & A.
W
agenius
Syfte
Syftet är att undersöka normen mätbarhet i planering, ifall det sker ett paradigmskifte och om det påverkar hur de sociala värden hanteras och formuleras i planeringen. Uppsatsen ämnar undersöka de sociala frågorna i en bred mening, men i utgångspunkt i sociala konsekvensanalyser för att studera i vilken utsträckning de har fått utrymme i planeringen. Under-sökningen syftar inte till att ge lösningar på hur de sociala värdena ska hanteras i verktyg via kommunal planering, utan snarare belysa och diskutera de lösningar som finns idag.
Frågeställningar
Hur ter sig mätbarheten som norm i hanteringen av sociala frågor i planeringen och verktyget social konsekvensanalys?
• Vilka sociala värden redovisas i de sociala konsekvensanalyserna för de studerade fallen och hur hanteras de i dessa?
• Vilken inverkan får analysen på planeringsunderlaget? • Hur används mått i SKA:n?
Avgränsning
Den här undersökningen görs inom ramen för en kandidatuppsats, det vill säga 15 högskolepoäng. Uppsatsen undersöker fenomenet om mätbarhet i en svensk kontext, med utgångspunkt i tre kommuner; Göteborg, Stockholm och Nyköping. Kommunerna väljs efter de kriterier som presenteras i metoden fallstudier under kapitel tre. Eftersom fenomenet tar sig uttryck i den nutida planeringen är det en förutsättning att de dokument som studeras är upprättade under 2010-talet. Fenomenet berör planeringen generellt men för den här uppsatsen begränsas området till sociala frågor i relation till socialt hållbarhetsarbete samt sociala konsekvensanalyser. De planer eller projekt som studeras är sådana på två skalnivåer, nämligen detaljplan samt planprogram, för att kunna undersöka ifall den sociala dimensionen hanteras olika beroende på skalnivå. Uppsatsen avgränsas även till två modeller av SKA, den ena framtagen av Göteborgs stad och den andra av Spacescape. Detta görs för att få en bredare förståelse för hur de sociala frågorna hanteras, genom jämförelse av olika SKA, och därmed uppnå syftet med uppsatsen.
12 S. Tibblin & A. W agenius
Upplägg av uppsats
Anni SoniaPlanprogram Detaljplan SKA-modell
Södra Värtahamnen, Stockholm
Spelhagen, Nyköping Spacescape
Backaplan, Göteborg Karlavagnsplatsen, Göteborg
Göteborgs stad
Två författare skriver den här uppsatsen, med undantag för fallstudierna som delas upp enskilt. Se tabell ovan för upplägg. Diskussion och slutsats skrivs tillsammans, vilka utvecklas genom dialog författarna emellan, för att kunna jämföra de olika fallstudierna med varandra. I slutsatsen presenteras förslag på vidare forskning inom ämnet.
13
S. Tibblin & A.
W
agenius
I det här kapitlet presenteras det teoretiska ramverk som ligger till grund för undersökningens förståelse till mätbarhet som norm. Teorin grundar sig främst i Thomas S. Kuhns (2009) teori om paradigmskiften i den veten-skapliga världen, men med visst tillägg från Nigel Taylor (1998) som har applicerats teorin på stadsplaneringen.
Teorin om paradigmskifte
Thomas S. Kuhns (2009) teori om paradigmskiften grundar sig i den skapliga läran och beskriver hur skiften i uppfattningar gällande veten-skapliga teorier har tett sig historiskt. Ett paradigm, enligt Kuhn (2009:22, 30), är läran inom ett visst område där teoretiska grunder, metoder och begrepp är allmänt accepterade vilket medför att det inte behövs återskapas ny kunskap inför varje åtagande. Till exempel att Einsteins relativitetsteori inte behöver bevisas på nytt då den redan är accepterad i paradigmet. När nya fakta uppkommer prövas nya teorier, det skapas en kvalitativ förändring när ett nytt paradigm påbörjas som gör att forskare behöver ändra sin uppfattning (Kuhn 2009:19, 20). De problem som inte kan relateras till paradigmets teori och därmed inte kan lösas inom dess ram avvisas, eller anses för komplicerade (Kuhn 2009:41). Ett paradigms metoder och regler begränsar forskaren i den mån att hen inte prövar forskning utanför de problem paradigmet har definierat (Kuhn 2009:45). Kuhn (2009:47, 48) menar att ett paradigm inte behöver ha tydliga regler eller standardlösningar för att styra forskningen. Det är snarare när ett paradigm betraktas osäkert som dessa blir viktiga. Vid skiftet från ett paradigm till ett annat skapas en debatt om legitima metoder och problem-lösningar (Kuhn 2009:49), vilka innan varit gömda under en gemensam överenskommelse. Strävan efter ett nytt paradigm existerar för att vetenskapen inte finner svar eller lösningarna inom rådande paradigm, konkurrensen driver på och en teori överges för en annan (Kuhn 2009:20, 42). Ett paradigm är accepterat när vetenskapen som praktiserades i det gamla har övergetts (Kuhn 2009:70). Istället är det det nya paradigm som förändrat kunskapssynen och skapar begränsningar inom vilka metoder som ska användas för att finna lösningar inom det (Kuhn 2009:42). Vid ett paradigmskifte börjar forskaren titta på nya områden med nya verktyg vilket får denna att se världen, men framför allt sitt forskningsområde, på ett nytt sätt vilken kan leda till ökad relevans för forskarens argument (Kuhn 2009:41, 130). I slutändan kommer fler att övergå till paradigmet och bedriva vetenskap på nya sätt (Kuhn 2009:130).
14
S. Tibblin & A.
W
agenius
Applicerat på planering
Nigel Taylor (1998) applicerar Kuhns idéer om paradigm på stadsplane-ringen och dess förändringar under tidens gång. I sin bok redogör han för några potentiella skiften som går att utläsa, där det första som tas upp sker under 1960-talet. Under den här tiden gick planeringen från design till vetenskap, modernismen klev med andra ord in i bilden. Taylor (1998:160) menar dock att det den egentliga revolutionen var att en distinktion mellan strategisk, långsiktig planering och med detaljerad, lokal samt mer direkt planering gjordes och att ett fundamentalt paradigmskifte i Kuhns mening inte skedde. Något som modernismen och det innan rådande paradigmet hade gemensamt var att planeraren ansågs ha expertis inom området, det vill säga kunde planera staden bättre än gemene person. Senare uppkom en diskussion ifall planeraren kunde vara experten, eller om planerarens roll snarare skulle vara att kommunicera mellan olika intressen och därmed skedde ett andra paradigmskifte under 1970–80-talet som fortsatt dominerar synen på planerare och deras roll. I det senare paradigmskif-tet ingår postmodernism som reagerar på modernism och den generella meningen är att planering behöver ifrågasätta den radikala och rationella planeringen för att få bättre städer (Taylor 1998:164). Våra städer är mer komplexa än att kunna förstås genom ett “vetenskapligt system”, alla som bor i staden behöver få yttra sin åsikt för att skapa mångfaldiga städer (Taylor 1998:166).
Tillämpning av teori
En teori används för att förklara fenomen, driva undersökningen framåt och därmed kunna säga något om samhället och världen i stort (Bjereld, Demker & Hinnfors 2018:95). Teorin om paradigmskifte appliceras i uppsatsen för att försöka förstå samt förklara de skiften som möjligtvis går att urskilja i dagens planering när det kommer till mätbarhet och därtill kunskapssynen. Utifrån det teoretiska perspektivet undersöks ifall det går att se en förändring i hur det sociala frågorna hanteras i planeringsun-derlaget och i synnerhet beslutsfattande plandokument med grund i att samhällssynen på den sociala dimensionen har utvecklats under senare tid. Teorin tillämpas för att ge kunskap ifall det endast beror på en värdemässig förändring i samhället i stort, om de sociala frågorna passas in i mallar och metoder som redan är accepterade, eller om det går att se något typ av paradigmskifte inom planeringskåren när det kommer till hantering av de sociala frågorna och mätbarhet.
15
S. Tibblin & A.
W
agenius
I den första delen av det här kapitlet presenteras forskningsstrate-gin fallstudier, därefter metoden för undersökningen. Syftet med att presentera och använda en metod är att kunna besvara frågeställningarna i diskussionen med hjälp av de ramar och verktyg metoden ger.
Fallstudie
En fallstudie är en forskningsstrategi som används för att undersöka det specifika, genom vilket syftet är att belysa det generella (Denscombe 2018:85). Fallet måste vara fristående och opåverkat av undersökningen, det vill säga vara ett fenomen som förekommer och existerar före samt efter det att undersökningen har gjorts (Denscombe 2018:85, 86). En fallstudie är en relevant strategi när relationer eller processer ska undersökas och studien ger snarare en helhetssyn på problemet än visar på isolerade faktorer (Denscombe 2018:86). Eftersom strategin håller ett holistiskt perspektiv och betraktar fallet som en helhet går det att upptäcka hur de olika aspekterna i sammanhanget påverkar varandra, vilket gör det lättare att förklara varför saker inträffar (Denscombe 2018:87, 88). En fallstudie gör det även möjligt att använda olika metoder samt källor, vilket förenklar när det som ska undersökas är den komplicerade verkligheten (Denscombe 2018:97).
Viktigt att tänka på vid val av fall är att det inte sker slumpmässigt, fallet väljs utifrån kända attribut (Denscombe 2018:89). Det som kommer fram vid en fallstudie kan i det analytiska avseendet generaliseras för att bygga vidare på eller för att utveckla en teori. Poängen menar Denscombe (2018:94) är att komma fram till vissa begrepp, påståenden eller hypoteser som kan förklara fenomenet i den specifika inramningen som gjorts, det vill säga inom avgränsningen.
Problematik med fallstudie
Eftersom en fallstudie är grundad i det specifika och inramade finns det viss kritik gällande hur mycket det går att generalisera utifrån undersökningens resultat (Denscombe 2018:97). Specifikt handlar det om hur trovärdig gene-raliseringen är när den endast baseras på ett eller ett fåtal fall. Strategin tenderar även att utgå från kvalitativa data vilket producerar mera mjuka resultat, alltså inte mätbara slutprodukter. Att använda resultatet för analyser eller utvärderingar kan därför tyckas olämpligt, en undersökning som gjort genom fallstudier kan därmed snarare ge deskriptiva förklaring-ar (Denscombe 2018:98). Att bestämma och definiera fallets gränser kan även vara svårt i den mening om vad som ska ingå och vad som ska lämnas utanför undersökningen och fallet (Denscombe 2018:98).
16
S. Tibblin & A.
W
agenius
Urval av fall
För fallstudien görs ett urval av fall. De kriterier fallet behöver uppnå är att det har gjorts en SKA relaterat till planen, samt att den modell som använts är en av de två avgränsade; Göteborgs stad och Spacescape. Ett kriterium för valet av planprogram eller detaljplan där Göteborgs stads SKA-modell använts, är att planen är upprättad efter 2016 eftersom Göteborgs stad reviderade sin modell då. För att studera hur SKA påverkat planeringsun-derlaget väljs de planer som kommit längst i planeringsprocessen. Urvalet av fall är inte särskilt brett efter dessa kriterier och därför behövs inte fler sättas. De fall som slutligen väljs har ett brett planeringsunderlag till-gängligt och har kommit längre än till samråd i planprocessen. Uppsatsens omfattning på 15 högskolepoäng begränsar också antal val av fall till fyra stycken. Urvalet av dokument i fallstudie nummer tre begränsas till de som är framtagna till detaljplanen men som inte vunnit laga kraft, och är därför inte juridiskt bindande.
Kvalitativ textanalys
Metoden kvalitativ textanalys tillämpas när analysresultatet ska kartlägga opinionen eller förstå samhällsfenomen inom en eller flera texter, forskaren analyserar med hjälp av kritiska frågor för att nå dit (Widen 2015:176, 182). Kvalitativ textanalys grundas i hermeneutik (Widen 2015:178), där kunskapens relativitet är i centrum, och fokuserar på upplevelse och livsvärldar (Bjereld, Demker & Hinnfors 2018:66). Metoden är lämplig vid undersökning av skriftlig text som är skapad, sammanställd och avgränsad inom ämnet som studeras (Widen 2015:180), exempelvis tidningsartiklar, kommunala dokument eller debattinlägg.
Ändamålet med kvalitativ textanalys är att få fram ny kunskap och mening om textens innehåll inom det ämne forskningen avser, för att uppnå det bryts analysen ner i fyra dimensioner (Widen 2015:178–180). Den första dimensionen fokuserar på vem som skrivit texten och textförfattarens vinkling, i den andra dimensionen ligger fokus istället på textinnehållet såsom språk, struktur och innehåll. För att analysera texten ur en bredare kontext och i relation till samhället i övrigt tillämpas dimension tre och fyra. I den tredje sätts texten som analyseras i ett sammanhang utanför dess innehåll, och därmed kan texten tolkas utifrån samhällsstrukturer eller normer. För att analysera texten i en problematiserad kontext krävs fjärde dimensionen som fokuserar på ett teoretiskt perspektiv av texten (Widen 2015:185), och därmed förklara om texten kan uttala sig om ett allmänt fenomen (Bjereld, Demker & Hinnfors 2018:71).
17
S. Tibblin & A.
W
agenius
Problematik med kvalitativ textanalys
Som med all forskning finns det viss problematik, så även för metoden kvalitativ textanalys. Den främsta kritiken är att texten behöver vara utvald efter forskningens syfte, och kan hitta svar på det som efterfrågas i fråge-ställningen (Widen 2015:180). I en kvalitativ textanalys är det viktigt att frågor som ställs är grundade i vilken typ eller vilka typer av dimensioner författaren avser att analysera för att nå resultatet (Widen 2015:180, 182). Vid all samhällsforskning gäller det för forskaren att ha god forskningse-tik, tillstånd och tillgång till textmaterial som ska analyseras (Denscombe 2018:21, 327). En kritik till kvalitativ textanalys är att forskningen begränsas eller avgränsas till de dokument som finns tillgängliga och är av hög trovär-dighet (Denscombe 2018:331).
Metod för datainsamling
För att genomföra metoden kvalitativ textanalys krävs det datainsamling av texter, för att i denna undersökning besvara frågeställningarna används dokument vid insamling av data, då det är den primära källan (Denscombe 2018:321). Widen (2015:186) beskriver lämpliga tillvägagångssätt för data-insamling vid en kvalitativ textanalys och nämner då sökning i databaser, bibliotek och tidskriftsartiklar, därefter studera ämnets teman för att hitta texter om ämnet i en samhällskontext. Dokument som samlats in är av betydelse för en samhällelig forskning då de först och främst kan användas för att belägga något (Denscombe 2018:321). Med det menas att dokumenten beskriver något mer övergripande än det som visas i textformat och kan därför användas för att belägga och förmedla, tolka, det viktiga och användbara som inte framgår i vid första läsningen av texten. Dokument har även den betydelse att de är en permanent handling som för forskningen kan redovisa beslut som är tagna och de är därmed stabila under bestämd eller obestämd tid (Denscombe 2018:322).
Tillämpning av kvalitativ textanalys
I den här undersökningen tillämpas för den kvalitativa textanalysen den andra, den tredje samt den fjärde dimensionen av analysarbetet. Detta eftersom texten analyseras i relation till de tendenser kring mätbarhet som kan urskiljas i planeringen i stort. Den andra dimensionen tillämpas eftersom undersökningen belyser textens innehåll gällande användning av mått och hantering av sociala värden. Eftersom dokumenten som analyseras är producerade med grund i ett större sammanhang är den tredje dimensionen relevant. Den fjärde dimensionen blir relevant att tillämpa då undersökningen i viss mån syftar till att studera ett allmänt fenomen utifrån de specifika dokumenten, med utgångspunkt i ett
18
S. Tibblin & A.
W
agenius
teoretiskt ramverk. Datainsamling är ett måste för att kunna genomföra en kvalitativ textanalys och består främst utav skriftliga kommunala dokument som hämtas från kommunens hemsida samt genom kontakt med respektive kommuns planavdelning. För att i textanalysen diskutera fenomenet i allmänhet tillämpas även dokument från tidigare forskning inom problemet och social hållbarhet.
19
S. Tibblin & A.
W
agenius
I kunskapsöversikten presenteras den forskning och kunskap som berör uppsatsens ämne om sociala värden och mätbarhet för att legitimera problemet i en vetenskaplig och allmän kontext. En överblick ges för området som i viss mån skapar ett ramverk för det som uppsatsen sedan belyser i diskussionen.
Social hållbarhet
Lagstiftning
I Sverige är det kommunerna som har ansvar för planläggning av mark- och vattenområden vilket regleras i Plan- och bygglagen (2010:900 1 kap. 2 §). Det är främst i lagens syfte som den sociala dimensionen nämns men även i andra kapitlet om allmänna och enskilda intressen. I det beskrivs att planläggning enligt PBL ska, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden, främja en god livsmiljö ur social synpunkt som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper (PBL 2010: 900 2 kap. 3 §). Det som inte beskrivs är hur det ska ske eller vad som är tillgängligt och användbart, en kritik som Lisa Ström, Stefan Molnar och Sanna Isemo (2017:17) tar upp i rapporten
Social hållbarhet ur ett samhällsplaneringsperspektiv – en kunskapsöversikt
utgiven av MISTRA Urban Futures. Något som lagen däremot reglerar är hur en miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning ska ske och vilket innehåll den ska ha (PBL 2010:900 4 kap. 34 §; Miljöbalk 1998:808 6 kap. 11 §). För att bedöma om en plan förväntas ge betydande miljöpåverkan görs först en undersökning utifrån miljöbedömningsförordningen (2017:966 5 §) där kriterierna oftast redovisas av kommunen i någon form av matris eller checklista. Fokus i förordningen ligger på miljöeffekter, miljöpro-blem, sårbarhet i området, påverkan på skyddad natur, där det sociala och mänskliga nämns i punkt sju om riskerna för människors hälsa. Den ekologiska dimensionen i hållbarhetsbegreppet ses som mer greppbar i planeringsprocessen eftersom den tydligare är redovisad i lagstiftningen (Ström, Molnar & Isemo 2017:17).
Planering påverkas och regleras av andra lagar, politiska mål och konven-tioner som också benämner den sociala dimensionen. I Regeringsformen (2018:1903 1 kap. 2 §) beskrivs det att det allmänna ska säkerställa arbete, bostad, utbildning och social omsorg samt ge förutsättning för god hälsa. Den kommunala planeringen ingår inom det allmänna och ska därmed främja det ovan nämnda samt en hållbar utveckling med goda miljöer för nuvarande och framtida generationer. Även Bostadsförsörjningslagen (2000:1383 1 §) skriver om rätten till bostad och hur kommunen genom
20
S. Tibblin & A.
W
agenius
planering ska skapa förutsättningar för goda bostäder för alla i kommunen. En annan lag som berör planering och social hållbarhet är Socialtjänstlagen (2001:453 3 kap. 1–2 §§). I socialtjänstens uppdrag ingår det att medverka i samhällsplaneringen för att påverka, efter erfarenhet och kunskap, utformningen av nya respektive äldre bostadsområden samt främja goda miljöer. Tillsammans skapar dessa lagar en legitimitet och prioritering för social hållbarhet i samhällsplaneringen (Ström, Molnar & Isemo 2017:17).
Social hållbarhet i planeringskontexten
2017 bildades Rådet för hållbara städer på uppdrag av regeringen med syfte att få kommuner att arbeta tydligare med Agenda 2030, strategin för
levande städer och politik för gestaltad livsmiljö i sitt arbete med hållbar
stadsutveckling (Rådet för hållbara städer 2020:9). Rådet för hållbara städer (2020:4, 11) sammanställer i sin rapport att det krävs en omställning och ökat samarbete för att nå hållbar stadsutveckling, till exempel genom bredare kunskap av forskning i praktiken och ökad helhetssyn i frågor om samhällsutveckling. Rapporten presenterar flera åtgärder som behövs för att fylla den kunskapsbrist som finns och därmed förbättra samhällspla-neringen. Det kan ske genom en ökad samverkan av tjänster, forskning och erfarenheter från praktiken vilket idag är bristfällande. En sådan samverkan krävs eftersom stadsutvecklingsfrågor ofta är komplexa (Rådet för hållbara städer 2020:9, 19). Det sociala perspektivet nämns som en del av hållbarhetsbegreppet och uppmärksammas då många bor i städer idag och har sin livsmiljö där. Rapporten behandlar perspektivet på samma sätt som det tekniska och naturvetenskapliga, alltså som komplexa stadsbygg-nadsfrågor (Rådet för hållbara städer 2020:9).
Ström, Molnar och Isemo (2017) menar att social hållbarhet som begrepp inte har en tydlig definition och därmed är flexibel i sin användning. Detta kan leda till en användning av begreppet som döljer motsättningar, men författarna menar att det även kan finnas en fördel i flexibiliteten då det kan bidra till att samsyn över gränser uppnås (Ström, Molnar & Isemo 2017:16). Hållbarhet är inte heller något statiskt, utan kan förändras över tid eller beroende på kontext. Att arbeta med hållbarhetsfrågor i en långsiktig process är därmed mer relevant än att arbeta mot ett slutmål. Det innebär även att en definition på begreppet social hållbarhet inte kan vara given under en längre tid (Ström, Molnar & Isemo 2017:16). Trots en större medvetenhet kring social hållbarhet och dess vikt i planering hamnar den sociala dimensionen i skymundan och det ekonomiska samt ekologiska dominerar fortfarande i beslutsfattande. Att det finns tendenser för att de sociala frågorna får större utrymme i planeringen kan bland annat ses i försök att integrera dimensionen genom olika modeller och verktyg, vilket denna undersökning berör. Forskning har trots det visat att det fortfarande finns ett glapp mellan målsättning och praktik (Ström, Molnar & Isemo 2017:7).
21
S. Tibblin & A.
W
agenius
I rapporten redogörs för en del intervjuer som gjorts, där många intervju-personer nämner att verktyg som sådant inte är det viktigaste utan snarare att det finns en gemensam process som är flexibel och lärande (Ström, Molnar & Isemo 2017:34). Att försöka förstå stadsutvecklingens påverkan på människor utifrån själva processen och inte endast utifrån planers utfall, alltså genomförandets fysiska form eller en byggnads påverkan på människan, påpekas vara en aspekt som fått liten roll i diskussionen (Ström, Molnar & Isemo 2017:35). Boverket (2010) menar även att de socioekono-miska aspekterna, till exempel hur en plan påverkar olika grupper olika, borde ha en tydligare koppling till analyser som görs med utgångspunkt i hållbarhetsarbete. Det råder en kunskapsbrist om vad ett verktyg som SKA har för inverkan på planeringsprocessen, aktörerna och det faktiska utfallet. Sådana verktyg, och speciellt SKA, har allt emellan fått en större roll i svensk planering (Ström, Molnar & Isemo 2017:36).
Etnologen Joakim Forsemalm, pedagogen Magnus Johansson och civileko-nomen Paul Göransson (2019:41) beskriver i boken Evidensbaserad
stads-utveckling – bortom urbana anekdoter hur det finns en brist i hur
håll-barhetsbegreppet hanteras i planerings. Främst diskuterar de den sociala dimensionen som ofta tas för givet, vilket medför att det inte finns någon tydlig analys av sociala värden. Social hållbarhet diskuteras även i Eva Gustavsson och Ingemar Erlanders (2013) rapport Social hållbarhet inte bara
“sustainababble”? från Örebro universitet, där de beskriver hur begreppet
används i stadsbyggnadsprojekt. De menar, liksom Ström, Molnar och Isemo (2017:16), att det saknas en konkretisering till skillnad från ekologisk och ekonomisk hållbarhet. Först och främst konstaterar de att det inte finns någon “socialdioxid”, alltså mätbar social hållbarhet, utan begreppet har otydliga definitioner (Gustavsson & Erlander 2013:10). För att konkre-tisera social hållbarhet behöver begreppet brytas ner i konkreta indika-tioner som därefter kan samspela med varandra och medborgarna för att skapa ett underlag med tydliga referenser, mål och åtgärder (Gustavsson & Erlander 2013:15, 46). De tre teman som dessa indikationer bör utgå ifrån är social inkludering, deltagande och platsidentitet men eftersom det inte finns en “socialdioxid” kan indikationerna inte mätas var för sig utan ska istället ses som en del av processen, därefter utvärderas för att uppnå resultat (Gustavsson & Erlander 2013:63).
22
S. Tibblin & A.
W
agenius
Arkitekten och sociologen Fredrik Rosenhall skriver i Stadsplanering,
retroduktion och behovet av sociala konsekvensbeskrivningar (2009:187)
att stadsplaneringen och dess målsättningar idag handlar om tionskraft, integration, hållbarhet och plats för sociala möten. De attrak-tions-skapande faktorerna ligger främst på det sociala planet, det vill säga ett rikt stadsliv med väl fungerande sociala nätverk och ett diver-sifierad kulturliv anses attraktiv vilket hjälper staden att bli ekonomisk bärkraftig (Rosenhall 2009:188). Rosenhall anser dock att de målsättning-ar som ska bidra till det socialt hållbmålsättning-ara, såsom blandstaden, är vaga och inte bidrar till en förändring i stadsbyggandet. Fortfarande byggs ensidiga bostads- och verksamhetsområden som riktar sig till en definierad social målgrupp, byggandet rullar därmed på i samma hjulspår som innan trots en rent värdemässig förändring i samhället (Rosenhall 2009:189). Det faktiska planarbetet dikteras av ekonomiska och praktiska krav, där de måldokument och visionerna som finns för stadens utveckling har minimal påverkan eftersom icke-kvantifierbar kunskap inte får utrymme eller kan ställas upp mot hårdfakta (Rosenhall 2009:189, 190). Ekonomiska kalkyler och teknisk hårdfakta tenderar att triumfera abduktiva slutsatser eller rekommendationer vid beslutsfattande (Rosenhall 2015).
Rosenhall poängterar i blogginlägget Vad är social hållbarhet? (2015) att inskrivning av de mjuka sociala hållbarhetsfrågorna i visionsdoku-ment ofta bidrar till förenklingar snarare än en fördjupad förståelse för frågorna. De arbeten som sker med de sociala frågorna tenderar även att trycka in komplexa aspekter i modeller, vilket gör det lätt att missa verklighetens karaktär. Rosenhall (2009:202) menar att planeringen skulle gynnas av en sociologisk analys som grundar sig i realismen, där analys-arbetet är med tidigt i processen samt finns med på ett aktivt plan under processens gång. Detta skulle möjligtvis konkretisera målsättningar så att svepande begrepp såsom ”stråk”, “blandstad” eller ”social hållbarhet” inte endast legitimerar lösningar, utan ger en faktisk påverkan på utfallet. Rosenhall (2015) menar även att kvantitativa metoder måste kombineras med kvalitativa för att nå en djupgående förståelse för de sociala värdena och deras plats i planeringen. Det finns ingen praxis för hur de sociala och komplexa aspekterna hanteras i planering av den fysiska miljön (Rosenhall 2009:190). Det kan bero på att kommuner själva är ansvariga för att arbetet med hållbarhet ska implementeras utifrån målsättningar. Flera modeller för hur den sociala aspekten involveras i planprocessen har dock tagits fram av kommuner och privata aktörer.
23
S. Tibblin & A.
W
agenius
Mätbarhet och kunskap inom planeringen
Mätning
I en rapport från Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor, Score, framkommer det utifrån intervjuer att det finns en tendens att de med expertis inom mjuka områden kommer in sent i processen, jämfört med de ”hårda” områdena såsom teknik och vatten (Tamm Hallström 2015:8, 9). De mer tekniska frågorna är lättare att kvantifiera, mera konkreta och mätbara medan de mjuka områdena, som kan handla om kulturmiljö, hälsa, trygghet etcetera, inte lika lätt låter sig mätas. Därmed får dessa områden inte lika hög status, och blir enligt många intervjupersoner lågt prioritera-de eftersom prioritera-det inte är en akut eller ”nödvändig” fråga (Tamm Hallström 2015:15).
I forskningsantologin Innovation och Stadsutveckling (2019), utgiven av MISTRA Urban Futures, Vinnova och RISE, är mätbarhet ett centralt ämne. Erika Mata och Åsa Romson skriver i kapitlet Hur mycket behöver man
mäta för att värdera rätt? om de olika system med indikatorverktyg som
finns för att validera hållbar stadsutveckling i städerna. De menar att det finns en tendens att diskussionen kring hållbar utveckling ibland fastnar i de initialt satta målen, och att uppföljningssystemen hos kommunerna är mer anpassade för att koppla miljöfaktorer till byggande än de sociala aspekterna (Mata & Romson 2019:120). Byggsektorn har även en större vana att följa upp tekniska frågor såsom energi och miljö, medan de sociala indikatorerna hamnat på efterkälken även om de på senare år har utvecklats mer samt fått större utrymme (Mata & Romson 2019:121). Trots ett ökat utrymme är det lätt att situationsberoende sociala värden förloras när användandet av mätverktyg ökar i planering, något som landskaps-arkitekten Anna Krook och landskaps-arkitekten och stadsplaneraren Åsa Bjerndell (2020) diskuterar i en debattartikel i tidskriften Arkitekten. De menar att istället för att planera utifrån riktlinjer och manualer behöver det som mäts reflekteras över, analyseras, prövas och utvecklas.
24
S. Tibblin & A.
W
agenius
New Public Management
I politiken har det skett en decentralisering, från staten till lokala myndigheter och inom kommunerna har service blivit den enskilda orga-nisationens ansvar, det beskriver Magnus Johansson och Abdul Khakee (2008:22) i läroboken Etik i stadsplanering. Resultatet av det har blivit att yrken inom välfärdsstaten och kollektiva behov har övergått till en mer marknadsorienterad yrkesmodell med fokus på modeller, relationer, intern konkurrens och privatisering. Denna förvaltningsfilosofi beskrivs som New
Public Management, en nätverkspolitik med ökad effektivisering i
besluts-fattande (Johansson & Khakee 2008:23). Prestation i NPM mäts i uppfyl-landet av mål, vilket ofta mynnar ut i ett bra respektive dåligt resultat. Det blir problematiskt när medarbetares prestationer mäts i en offentlig verksamhet eftersom de ofta anpassar och ändrar sitt beteende till det mätningen eftersträvar, något Mikael Cäker och Johan Åkesson (2019:106) menar i kapitlet Mätning på gott och ont i forskningsantologin Innovation
och stadsutveckling.
Det finns vissa likheter mellan planeringsverktyg och de styrmekanismer som återfinns i NPM, ett checklist-samhälle där punkter ska bockas av för att sedan kunna gå vidare till nästa menar Anna Eken, Josefine Magnusson, Anna Hildesson, Stefan Molnar och Karl De Fine Licht (2019) i rapporten
Rätt verktyg till jobbet? utgiven av MISTRA Urban Futures. NPM i
håll-barhetsarbete är något som Sara Brorström och Heiti Ernits (2019:151) är kritiska till i kapitlet Gränsöverskridande organisering för hållbar utveckling i Innovation och stadsutveckling. De menar att NPM har lett till att orga-nisationer som arbetar med hållbarhetsfrågor fokuserar på det kortsiktiga snarare än det långsiktiga vilket blir problematiskt när ett sådant arbete ofta har långsiktiga mål. Verktyg som används för att nå hållbarhetsmål har en risk att bli “självförgörande”, det vill säga inte alls bidrar till högre social hållbarhet. Snarare kan de riskera undanröja de processer och metoder som fungerar eftersom de inte explicit syns inom verktygets mall (Eken et. al. 2019:11). Därför menar Eken et. al. (2019:11) att verktyg måste ha en öppen och tillgänglig utvärdering som verktyget bearbetas utifrån så att det inte blir att verktyget fokuserar på fel saker, något som de menar har skett inom NPM.
Med NPM menar Johansson och Khakee (2008:23) att politiken riskerar att gå åt ett håll där demokratin och väljarnas förtroende minskar, och allmänintresset i planeringen ändrar karaktär till att handla om särin-tressen i samhället istället för att inkludera alla. Att politiken förändras påverkar planeringen i den mån att öppenheten och inflytande från medborgarna begränsas när beslut tas utanför den politiska processen. Johansson och Khakee (2003:23) menar att NPM inte har ett enskilt
25
S. Tibblin & A.
W
agenius
inflytande på planeringen och demokratin längre, utan att det tillsammans med “governance” har skapat ett nytt styrmedel; New Public Governance. I ett sådant system har det skett ett ytterligare skifte där medborgarna har gått från att vara kunder till medskapare (Forsemalm, Johansson & Göransson 2019:106). En värdemässig förändring där medborgarnas roll anses vara viktig för att exempelvis nå en mer social hållbar stad har skett. Rosenhall (2009:202, 203) menar dock att planering rent “tekniskt” har fastnat i det gamla systemet och att lösningen borde vara att planerarnas kunskaper konkretiseras i tydligare mål som därefter kan kombineras med medborgarnas kunskap.
Evidens
Flera poängterar (se Kritzed, Forysth & Slotterback 2009; Faludi & Waterhout 2006; Ström, Molnar & Isemo 2017; Rådet för hållbara städer 2020) att forskning bör integreras mer med samhällsplanering för att skapa ett bättre kunskapsunderlag. Det har bildats en konflikt mellan plane-ringspraktiken, som hanterar specifika problem, och forskningen, som är formell och allmän. En evidensbaserad praktik kombinerar de båda fälten, bidrar till ökad legitimitet inom planeringen samt att forskningen får ökad kunskap från praktiken istället för enskilda dokument menar Kevin Kritzek, Ann Forysth och Carissa Schively Slotterback (2009:461, 463) i artikeln Is There a Role for Evidence-Based Practice in Urban Planning and
Policy? Ett skifte har, sedan 2000-talet, börjat ske till en mer data- och
informationsbaserad planering, det vill säga stort fokus ligger på “hårda” värden. En evidensbaserad planering behövs för att politiskt beslutsfat-tande dokument ska baseras på kunskap från praktiken och på så sätt tillgodose även de “mjuka” värden poängterar Dr. Andreas Faludi och Bas Waterhout (2006:72, 73) i artikeln Debating Evidence-Based Planning. Att det finns en kunskapsbrist mellan “mjuka” värden, såsom social hållbarhet, i planeringspraktiken och att forskningen samt samband däremellan är svag poängterar Ström, Molnar och Isemo (2017:40). Flera argumenterar med andra ord för en evidensbaserad planering med ökat samspel mellan forskning och praktik som bör eftersträvas. Frågan som uppkommer då är vad som anses vara evidens.
Evidens och nya synsätt på det beskriver Forsemalm, Johansson och Göransson (2019:8) som menar att synen på evidens som kunskap och resultat av forskning behöver utvecklas till fyra kompletterande dimensioner: vetenskaplig, professionell, organisatorisk och intressente-videns. Vetenskaplig evidens utgår ifrån forskning som därefter de verksamma tillämpar i praktiken, professionell är den evidens de yrkes-verksamma får av sin praktik såsom erfarenhet och kompetens, vilka inte baseras på det vetenskapliga (Forsemalm & Johansson 2019:129). Den
26
S. Tibblin & A.
W
agenius
nisatoriska evidensen är den information och fakta som organisationen kan skapa och som redogör för organisationens förmågor och handlings-kraft, slutligen beskrivs intressentevidens som kunskap från de boende och verksamma i planområdet som praktiker också behöver ta del av (Forsemalm & Johansson 2019:129).
Idag finns det en klyfta mellan de olika dimensionerna, främst mellan forsknings- och praktikkunskap (Forsemalm, Johansson & Göransson 2019:13). I forskningsantologin Innovation och stadsutveckling redogör två av författarna; Forsemalm och Johansson (2019:132, 135) i kapitlet Att
arbeta innovativt med evidens i hållbar stadsutveckling att nya möjligheter,
frågor och synsätt lyfts fram när planerare arbetar evidensbaserat. På så sätt får de yrkessamma större möjlighet och nya förhållningssätt till att hantera de komplexa problem som planering utgör. Kritzek, Forysth och Slotterback (2009) beskriver ur ett brittiskt perspektiv och menar att synen på evidens som fakta och “hårda” värden bör ändras till evidensba-serad praktik där relationen mellan forskning och praktik ska stärkas. På så sätt lyfts evidensen fram och stärker kunskapen om planering i praktiken. Författarna illustrerar evidens-processen i hur relationen mellan information och kunskap, forskning och praktiken sker och beskriver hur “hårda” värden behöver kombineras med kunskap från praktiken för att appliceras i en bredare kontext (Kritzek, Forysth & Slotterback 2009:467). För att sträva mot en evidensbaserad stadsutveckling behöver forskare och de yrkessamma mötas på samma nivå för att tillsammans samla information som kan leda till underlag för bedömning och beslutsfat-tande (Forsemalm, Johansson & Göransson 2019:85, 121). Annars finns det en risk att planerarens yrkesroll går förlorad och övertas av andra inom professionen, vilket Robert D. Brown och Robert C. Corry (2011:32) beskriver i artikeln Evidence-based landscape architecture: The maturing
of a profession kommer att ske inom landskapsarkitekturen. För att undgå
det behöver, i detta fall, landskapsarkitekter börja använda forsknings-resultat mer explicit i praktiken (Brown & Corry 2011:328). I deras praxis används samma metoder som alltid, med stor tilltro, och baseras därmed inte på den senaste fakta och forskningen. Därför förbättras praktiken inte som den gör i andra yrkeskårer, till exempel läkare, där forskning ligger närmare praktiken (Brown & Corry 2011:327). Med ökad evidensbasering kan detta motverkas inom landskapsarkitekturen.
27
S. Tibblin & A.
W
agenius
Social konsekvensanalys som verktyg
Som det diskuteras ovan finns det många röster som menar att det finns behov för ett evidensbaserat planeringssystem där begreppet social hållbarhet bryts ner i konkretiserade indikatorer. Dessa ska sedan influera och vara en del av hela planprocessen vartefter en utvärdering bör ske för att se om målet att inkludera de sociala frågorna har nåtts. Gustavsson och Erlander (2013:63) skriver bland annat att indikationerna ska utgå ifrån social inkludering, deltagande och platsidentitet. Dessa tre teman går implicit att utläsa i Göteborgs stad modell för social konsekvensanalys (Göteborgs stad 2016c).
Social konsekvensanalys kan liknas med det mer etablerade Social Impact
Assessment vilket är ett verktyg som används inom internationellt
utveck-lingsarbete. Det är en metod som tagits fram av The International Association
of Impact Assessment (IAIA) som är ett globalt nätverk för utövare av
konse-kvensbeskrivningar. Deras definition av social konsekvensanalys är att det är en process med fokus på att analysera, övervaka och hantera sociala konsekvenser av en planerad åtgärd eller förändring (Eken et. al. 2019:16). Sociala konsekvenser i denna mening definieras som de effekter en plan eller projekt kan leda till som direkt eller indirekt påverkar människor. Sådant typ av konsekvensanalys-arbete började användas i Sverige under 1990-talet (Eken et. al. 2019:17). Det är dock näst intill inga av de verktyg som används i Sverige idag som nämner Social Impact Assessment.
Att mäta och värdera social hållbarhet syftar till att skapa ett gott underlag för beslutsfattande men även till att ge de sociala frågorna mer tyngd i processen (Ström, Molnar & Isemo 2017:38). Verktyg, såsom SKA, med tillhörande metoder bör dock inte användas som matriser eller checklistor, då frågorna som ska hanteras är komplexa och inte endast kan bockas av (Ström, Molnar & Isemo 2017:42). Annan kritik tar upp att SKA-verktyg som Göteborgs stads (2016c) är ett bra koncept men brister genom att de sociala aspekterna inte är tillräckligt konkreta och därmed svårgripbara, så även de begrepp som används (Rosenhall 2015). Detta kan leda till missför-stånd och minskad användning av det SKA presenterar i praktiken, därför behövs mer klarhet och logik i verktyget (Rosenhall 2015).
28
S. Tibblin & A.
W
agenius
Sammanfattning av kunskapsöversikt
Ur kunskapsöversikten utläses att social hållbarhet är ett mångfacetterat begrepp som saknar en tydlig definition. Begreppet berörs av flera lagar och förordningar kopplade till planering och mynnar ut i uppsättande av visioner, vissa mer konkreta än andra. Ett arbetssätt att konkretisera social hållbarhet i praktiken är införandet av verktyget social konsekven-sanalys som mäter och lyfter fram sociala frågor och konsekvenser under planprocessen (Ström, Molnar & Isemo 2017:38). Visioner, målsättningar och att mäta inom planeringen kan sägas påverkats av styrsystemet New
Public Management. Styrning genom målsättningar har gjort att “hårda”
värden synliggörs mer än “mjuka” vilket har lett till beslutsfattande och planering där mätbarhet är norm. Denna norm påverkar de sociala värden i den mån att de konkretiseras till mått och indikatorer som är kvantitati-va. Vissa menar att sociala värden inte bara kan kvantifieras utan behöver kombineras med kvalitativa metoder (se Rosenhall 2015; Gustavsson & Erlander 2013). Ett sätt att sträva mot planering som kan inkludera de sociala frågorna är att arbeta mer evidensbaserat där praktiken och vetenskapen drar nytta av varandras kunskaper.
29
S. Tibblin & A.
W
agenius
5. Fallstudier
Inledande går det här kapitlet igenom den gemensamma empirin, det vill säga de två versionerna av SKA-modeller som ska undersökas. Efter det har de fyra fallstudierna delats upp där Anni Wagenius studerar fallen Södra Värtahamnen samt Backaplan, och Sonia Tibblin studerar Spelhagen 1:7 samt Karlavagnsplatsen.
Gemensam empiri
Göteborgs stads sociala konsekvensanalys
Göteborgs modell för SKA utvecklades 2011, i samspel med “kunskaps-matrisen” och barnkonsekvensanalys (BKA) verktyget (Eken et. al. 2019:19). Göteborgs stads SKA syftar till att fungera som ett tankestöd för att sortera och identifiera de sociala aspekterna som finns för det område som ska planeras. SKA:n ska kunna agera och användas på olika sätt beroende på situation och planskede (Göteborgs stad 2016c:12). I SKA verktyget utgår Göteborgs stad utifrån fyra sociala aspekter; Sammanhållen stad, Samspel,
Vardagsliv och Identitet (Göteborgs stad 2016c:16). Vad som skulle kunna
ingå i dessa aspekter beskrivs sedan, såsom att samspel bland annat involverar delaktighet, möten och kontakter. Göteborgs stad tar även upp att analysmodellen kan och bör användas på fem olika geografiska analys-nivåer; Byggnad och plats, Närmiljö, Stadsdel, Stad samt Region (Göteborgs stad 2016c:14). De menar att det är viktigt att förstå och få kunskap om en plans påverkan på det avsedda området men också hur området påverkar omgivningen och staden i stort (Göteborgs Stad 2016c:13).
30
S. Tibblin & A.
W
agenius
5. Fallstudier
Figur 2: omarbetad av författarna utifrån Göteborgs stads SKA-modell (Göteborgs stad 2016c)
31
S. Tibblin & A.
W
agenius
Spacescapes sociala konsekvensanalys
En annan modell som för den här undersökningen är relevant att redogöra för är Spacescapes sociala konsekvensanalys. Denna är utformad med viss inspiration från Project for Public Spaces, Göteborgs stads SKA samt indikatorer utarbetade från Vancouver Healthy City Strategy (Eken et. al. 2019:39). Spacescape arbetar med att utveckla verktyg som är baserade på forskning och menar att det är därifrån kunskap utvecklas, dessa verktyg ska säkerställa hög kvalitet i stadsbyggandet (Ståhle, Wezelius, Lundin Kleberg, Rydell & Gjertsen 2016:4). Spacescapes SKA-modell är konstruerad som en värderos där fyra målbilder; Tillgänglighet, Mötesplatser, Trygghet och Vardagsliv, leder ut i 24 medel vilka i sin tur har ett eller flera mål och mått (Eken et. al. 2019:40). Syftet med denna metod är att i varje värderos kunna ge konkreta rekommendationer i planarbetet genom kartläggning av nuläget och analys av förutsättningarna (Spacescape 2020:8). Enligt modellen börjar arbetet med en social plananalys för att förstå området och dess strukturer, analysen avgränsas till ett omland på 500 meter, men det kan variera. Därefter kompletteras analysen av lägesanalys som syftar till att fånga variationen i området och närhetsanalys som mäter avstånd till definierad målpunkt (Spacescape 2020:8).
Genom workshops med berörda aktörer används modellen för att tillsammans identifiera de utmaningar som finns samt vilka medel som bör konsekvensbeskrivas i det aktuella planområdet (Eken et. al. 2019:39). Verktyget är anpassat för skalnivån stadsområde och har utgångspunkt i definierade mått och mål från forskning, workshops samt planarbetet. Verktyget är även tänkt kunna fungera som ett dialogverktyg vid uppföljning av projektets utfall (Eken et. al. 2019:29, 40). Värderosen har en styrka i det konkreta, men en uppenbar svaghet är att fokus på mätbarhet har gjort att vissa möjliga relevanta frågor har sållats bort i förmån till det som nu ingår i modellen (Eken et. al. 2019:45). Annan metodkritik som modellen själv tar upp är att viss avgränsning och prioritering har behövts göras, samt att det är svårt att analysera när inte alla skeenden i planprocessen är klara. Trots denna svårighet är det också här analysen kan göra skillnad, det vill säga innan allt är beslutsfattat. Metoden blandar kvantitativ och kvalitativ analys vilket är relativt nytt inom SKA och därför bör resultatet reflekteras över i framtida användning (Landskapslaget & Spacescape 2019:11). Genom att använda en färgskala vill metoden lyfta fram dess rörlighet och illustrera att det inte är något facit som uppnås (Landskapslaget & Spacescape 2019:9).
