4 Översiktsplanen som instrument för utvecklingen
4.2 Översiktsplanen och utvecklingen
För att få en generell uppfattning om hur väl översiktsplanerna i kustområdet svarar upp mot den aktuella utvecklingen och hur väl de överensstämmer med regionala tillväxtprogram och
utvecklingsprogram samt andra strategier och program på nationell och regional nivå, bad vi länsstyrelserna att analysera
översiktplanerna för kustkommunerna i sina län. Boverkets slutsatser av dessa analyser redovisas här.
4.2.1 Översiktsplanernas aktualitet samt fördjupningar
av översiktsplanerna för kustzonen
Över hälften av kustkommunerna (60 procent) har en
kommunomfattande översiktsplan som är antagen år 2001 eller senare, eller har en ny plan på gång (samråd eller utställning). Drygt en fjärdedel av översiktsplanerna är emellertid från första hälften av 1990-talet.
Cirka 15 kommuner har antagit särskilda fördjupningar av översiktsplanen för kust- och skärgårdsområdet, eller genomfört samråd för sådana. Av dem är hälften gjorda efter 1999. Ett par kommuner har påbörjat eller står i startgroparna för att göra en fördjupning för kusten. I dessa siffror ingår inte fördjupningar för tätortsutveckling.
Några kommuner har i den kommunomfattande översiktsplanen ett särskilt avsnitt om kustzonen. Kungälv, Varberg och Östhammar är exempel på detta.
64 Vad händer med kusten?
Karta 25 och 26: Översiktsplanernas aktualitet i kustkommunerna hösten 2005. Illustration: Boverket
4.2.2 Kustfrågorna i ÖP
Översiktsplanerna har överlag fokus på byggande och bevarande. Så gott som samtliga kommuner använder översiktsplanen och
fördjupningar av den för att styra tätorternas utveckling. Oavsett om kommunen ligger i ett ”högtrycksområde” eller ett
”lågtrycksområde” är den dominerande problematik planen tar sig an var det är lämpligt med ny bebyggelse och hur man på bästa sätt ska värna särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer gentemot exploateringsintressen. I ”högtrycksområdena” är det främst frågan om att på bästa sätt kanalisera bebyggelsetrycket till acceptabla områden så att intrången i bevarandevärda områden blir så små som möjligt. I ”lågtryckskommuner” handlar det i många fall om att försöka locka till sig nya invånare genom att erbjuda tomter i särskilt attraktiva lägen, vilket ofta är liktydigt med ”strandnära” och/eller områden med vacker natur- och kulturmiljö. De flesta kommuner menar att nybebyggelse i huvudsak bör komma till inom eller i anslutning till tätorter och byar. En del kommuner med äldre planer har dock pekat ut områden lämpliga för ny fritidsbebyggelse.
Karta 27: Översiktlig bild av vilka frågeställningar som dominerar i
översiktsplanerna i olika delar av kusten. Boverkets tolkning av länsstyrelsernas redovisning
66 Vad händer med kusten?
Många översiktplaner redovisar också behov av nya eller förbättrade vägar och järnvägar, samt hur dessa bör dras. Särskilt i kommuner där större infrastrukturinvesteringar varit eller är aktuella har översiktsplanerna använts som instrument för att hitta fram till en lämplig sträckning och hur områden i närheten av den nya vägen eller järnvägen lämpligen kan utvecklas. I många av
översiktsplanerna längs norrlandskusten är exempelvis utvecklingen längs Botniabanan mellan Umeå och Kramfors en viktig fråga.
Särskilt i storstadsregionerna, men också i närheten av övriga lite större tätorter, är omvandlingen av fritidshus till
permanentbostäder och de problem detta för med sig framför allt i fråga om krav på kommunal service samt brist på dricksvatten, saltvatteninträngning och ökade belastning på vattenmiljön till följd av otillräcklig avloppsrening vanliga problemställningar i
översiktsplanerna. Den rörliga turismens tryck, till exempel i behov av fler båtplatser, är en stor fråga i översiktsplanerna framför allt på västkusten och i Stockholmsregionen.
Vindkraftens utbyggnad har blivit en allt vanligare fråga i översiktsplanerna. Man kan vänta sig att denna tendens förstärks när det av riksdagen beslutade planeringsmålet på 10 TWh vindkraft år 2015 nu ska förverkligas. I nu gällande översiktsplaner är
vindkraft ett vanligt tema framför allt i Hallands, Skåne, Kalmar och Gotlands län.
Flertalet av övriga kustrelaterade problem och utvecklings-
tendenser tas i flera fall upp, men behandlas oftast enbart sektorsvis och med bristfällig eller ingen vägledning om hur de bör tacklas. Hit hör frågor om fiskenäringens utveckling, igenväxning och andra följder av lantbrukets omstrukturering, samt övergödning, oljeut- släpp och andra havsanknutna miljöproblem. Några få kommuner har rekommendationer för att värna viktiga fångst- eller uppväxt- områden för fisk. Sotenäs kommun har exempelvis restriktioner mot muddring, tippning, uppankring av fartyg, fiskodling och
anläggningar för våg- och vindkraft. Exempel finns också på översiktsplaner som pekar ut lämpliga områden för vattenbruk.
Risken för naturolyckor som översvämningar, stranderosion, ras och skred – och de ökade risker för sådana olyckor som väntas bli följden av klimatförändringen – behandlas nästan inte alls i över- siktsplanerna. Detta beror sannolikt till stor del på att underlag för att bedöma riskerna hittills saknats. Arbete med detta pågår på flera statliga myndigheter, bland annat på SGI, Räddningsverket och SMHI. Successivt bygger man upp ett bättre planeringsunderlag och stöttar därmed både länsstyrelser och kommuner i den fysiska planeringen. Man får också in allt fler översiktsplaner på remiss och kan därmed påpeka att förhållanden avseende risken för bland annat naturolyckor bör beaktas.
Att döma av länsstyrelsernas redovisning finns endast i ett fåtal översiktsplaner någon verklig analys av konflikter om mark- och vattenanvändningen som grund för avvägningen mellan
värden och kvaliteter som olika intresseområden för
kulturmiljövård, naturvård och friluftsliv faktiskt innehåller och vad detta innebär för möjligheterna till byggande är också ofta
bristfällig. Detta kan delvis förklaras med att det planeringsunderlag som länsstyrelser och centrala statliga myndigheter tillhandahåller är dåligt utvecklade. Behovet av bättre värdebeskrivningar är särskilt stort när det gäller de områden som omfattas av 4 kapitlet i
miljöbalken. (Se även avsnitt 5.4)
Många översiktsplaner uttrycker kommunens uppslutning bakom hållbar utveckling och andra samhällsmål, men oftast enbart i form av allmänt hållna formuleringar och utan en konkret tolkning av vad detta innebär för den framtida bebyggelseutvecklingen och mark- och vattenanvändningen i övrigt.
4.2.3 ÖP och regionala strategier
Svaren på enkäten till länsstyrelserna visar att kopplingarna mellan å ena sidan översiktsplanerna och å den andra de regionala
tillväxtprogrammen (RTP) och utvecklingsprogrammen (RUP) överlag är svaga eller obefintliga. I allmänhet strider de inte mot varandra, men är upprättade vid olika tidpunkter och utan att samverkan skett. Många översiktsplaner är också upprättade innan arbetet med RTP och RUP startade.
Särskilt de äldre översiktsplanerna saknar ofta regionalt perspektiv. I nyare ÖP är det emellertid inte ovanligt att den egna kommunen beskrivs i ett regionalt perspektiv, men fortfarande är regionalt och mellankommunalt samarbete när det gäller den fysiskt rumsliga utvecklingen dåligt utvecklat utanför storstadsregionerna. I de regionala utvecklings- och tillväxtprogrammen är i allmänhet det rumsliga och fysiska perspektivet otillräckligt utvecklat. Dessa
förhållanden har Boverket också tidigare konstaterat1.
Att översiktsplanerna har brister när det gäller regionalt och mellankommunalt perspektiv säger dock inte hela sanningen. Många kommuner samarbetar på olika sätt i sådana frågor utan att det dokumenteras i planerna, förrän i ett sent skede. Exempel på detta är när flera kommuner samverkar för att få till stånd
utbyggnad av större kommunikationsstråk (vägar och järnvägar). Flera Interreg-projekt har en sådan utgångspunkt, liksom byggandet av Svealandsbanan, Botniabanan och den kommande
Norrbotniabanan.
RUP behandlar sällan kustzonen explicit. De har i allmänhet ett övergripande regionalt perspektiv där hela regionen behandlas som en enhet.
Stockholmsregionen utgör ett undantag, både när det gäller kopplingen ÖP-RUP och kustzonens behandling. Den gällande
Regional utvecklingsplan för Stockholms län (RUFS) är både en
1 Se rapporterna Regionala tillväxtprogram och fysisk samhällsplanering (mars
2004) och Strategier för regional utveckling – kapplöpning mellan regioner
68 Vad händer med kusten?
regionplan enligt plan- och bygglagen och länets RUP. Den
integrerar således utvecklingen av den fysiska strukturen och miljön med näringslivsutveckling och andra traditionellt regionalpolitiska frågor. Ansvaret för regionplaneringen ligger på Regionplane- och trafikkontoret som är en del av Stockholms läns landsting, men arbetet sker i nära samverkan med såväl länsstyrelsen som med kommunerna och andra aktörer inom och utom länet. Regionplane- och trafikkontoret håller också på att ta fram en delregional plan för
kustområdet (se nedan avsnitt 5.4 och 6.3). De kommunala
översiktsplanerna i Stockholms län har i större utsträckning än i övriga landet ett regionalt perspektiv och stämmer relativt väl med tankegångarna i RUFS
Länsstyrelsen i Skåne län och Region Skåne har tillsammans och i
dialog med länets 16 kustkommuner arbetat fram Skånes
kustområden – ett nationallandskap (se nedan avsnitt 5.4 och exempel avsnitt 6.3). Rapporten blev färdig år 2001. Avsikten är att kustkommunerna – med rapporten som utgångspunkt – i sin fysiska planering närmare ska överväga hur den skånska kustens värden långsiktigt kan bevaras och brukas. Region Skåne har påbörjat ett arbete tillsammans med kommunerna för att, utifrån de
kommunala översiktsplanerna, utveckla strategier kring länets övergripande fysiska struktur (Strukturbild för Skåne).
Även länsstyrelserna i Stockholms och Västra Götalands län har tagit fram underlag för planeringen i de kustområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken.
4.2.4 Boverkets reflektioner
De flesta översiktsplaner anger tydligt kommunens ambitioner när det gäller lokalisering av bebyggelse och andra typer av exploatering av mark- och vattenområden samt bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöområden. Det är således inte svårt att utläsa vad kommunen vill och anser i dessa frågor. Däremot är ofta rekom- mendationer, värdebeskrivningar och motiv till ställningstaganden dåligt utvecklade. Mål- och intressekonflikter och konsekvenser av föreslagna förändringar är också ofta bristfälligt eller inte alls analyserade. Detta leder till att många översiktsplaner fungerar dåligt som juridiskt hållbara underlag för beslut i konkreta ärenden.
Som Boverket påtalat i många andra sammanhang har många kommuner – särskilt de små – inte tillräckliga resurser att upprätt- hålla en översiktsplanering som svarar upp mot de behov utveck- lingen ställer, eller mot nationella målsättningar och önskemål från statliga myndigheter på vad planerna bör behandla. Att en fjärdedel av översiktsplanerna är mer än tio år gamla är ett tecken på detta. En bidragande orsak är att också länsstyrelsernas resurser inom sam- hällsplanering är kraftigt nedskurna, vilket medfört att också de planeringsunderlag man ska tillhandahålla för kommunernas planering till stor del också är gamla eller av bristfällig kvalitet.
Översiktsplanen i sig åstadkommer inte förändringar. Den är inte en plan i den bemärkelsen att antagandet också innebär beslut om
att åtgärder ska vidtas. Den har inga medel för detta. Snarare är den ett underlag för beslut om användningen av mark- och vattenom- råden i senare skeden, främst vid detaljplanering, bygglov och prövning av lämplig lokalisering i samband med tillståndsprövning enligt miljöbalken. Många av ”bristerna” hos översiktsplanerna att hantera viktiga kustzonsfrågor hänger samman med detta. Över- siktsplanen är inte avsedd att vara ett instrument för att hantera frågor som avfolkningstendenser, fiskets kris, övergödningen av havsvattnet, permanentbostäders omvandling till delårsbostäder och de kraftigt ökade fastighetspriser som följer med den utveck- lingen. Den typen av problemställningar faller utanför översikts- planens räckvidd. Däremot bör översiktsplanen identifiera för- hållanden och faktorer som det är viktigt att beakta vid beslut om hur mark och vatten ska kunna användas. Boverket kan till exempel konstatera att risker för skred, ras, erosion och översvämningar är dåligt belysta i dagens översiktsplaner. Då sådana naturolyckor kan beröra stora områden och är svåra att bemästra i senare planerings- skeden är det särskilt viktigt att de beaktas i översiktsplaneringen, inte minst mot bakgrund av att riskerna för sådana olyckor ökar med den pågående klimatförändringen. Detta innebär också att det är viktigt att de kartläggningar av riskerna som bland andra
Räddningsverket och Statens Geotekniska institut genomför delges kommunerna som ett betydelsefullt planeringsunderlag.
Översiktsplanen reglerar inte heller pågående mark- och vatten- användning som jordbruk, skogsbruk, fiske. Den styr således inte förvaltningen av områden och naturresurser. Eller som det formu-
leras i forskningsprogrammet SUCOZOMA:s rapport Kustmiljöns
framtid (s 61)2:
”Översiktsplaner och detaljplaner hanterar normalt inte naturresurser som rör sig på, i eller genom mark, vatten och luft eller som skiftar från år till år som inom jakt, fiske, jord- och skogsbruk.”
Översiktsplanerna fungerar med andra ord endast delvis som instrument för att tackla de viktigaste problem och utvecklings- tendenser som förekommer i kustområdena. De måste kompletteras med andra instrument.
Boverket vill betona att de brister i översiktplaneringen som här beskrivs inte i första hand beror på att planeringssystemet som så- dant är dåligt, att översiktsplanen skulle vara ett svagt instrument för att främja en önskvärd utveckling i bland annat våra kustområden. Tvärtom visar exempel från flera kommuner att översiktsplanen och processen med att ta fram den kan fungera mycket bra. Resurser, kompetens för samhällsplanering på olika nivåer i lande,t är en större begränsning än regelverken. Det finns också ett avstånd mellan många lokalpolitikers brist på tilltro till nyttan med över
2 Kustmiljöns framtid. Erfarenheter från forskningsprogrammet SUCOZOMA,
70 Vad händer med kusten?
siktsplanering, och den centrala nivåns starka betoning av just översiktsplanen som instrument för att lösa många olika typer av problem.
En av översiktplaneringens största styrkor ligger i dess demo- kratiska förankring. Lagen kräver att planen upprättas i samråd med berörda medborgare, organisationer och myndigheter. Rätt han- terad kan översiktsplaneprocessen bli en katalysator för medbor- gare, intresseföreningar, företag och myndigheter att gemensamt ta sig an en orts eller en bygds problem och möjligheter, också i frågor som ligger utanför översiktsplanens formella räckvidd. Det kan gälla hur man på bästa sätt ska förvalta en naturresurs och tillvarata bygdens kvaliteter.
Planeringsprocessen kan således innebära att viktiga frågor utanför översiktsplanens räckvidd, såsom näringslivsutveckling och förvaltning av områden och naturresurser, belyses och diskuteras. Dialogen med berörda, intresseföreträdare, sektorsmyndigheter, med flera kan därmed bli ett viktigt steg på vägen till problemens lösning, även om översiktsplanedokumentet inte anger detta. Att problemen dessutom beskrivs i planen kan också få betydelse genom att de tydliggörs och förs upp på den politiska agendan. Risken är dock att de förslag och initiativ som inte kan hanteras inom ramen för översiktplanen faller mellan stolarna när planen är antagen. Kommunen kan här ha ett uppföljningsprogram med bevakning av att frågorna förs vidare till ansvarig instans.
Då kustzonsproblematiken ofta går utöver ÖP:s räckvidd och dessutom är av mellankommunal och regional karaktär, är sannolikt arbetet med regionala utvecklingsprogram och tillväxtprogram minst lika viktigt för att åstadkomma en hållbar utveckling i kustom- rådena i enlighet med EG:s rekommendation om en integrerad kustzonsförvaltning. Det är då viktigt att den rumsliga och geogra- fiska dimensionen i den regionala utvecklingsplaneringen blir tydlig och att den kommunala översiktsplaneringen och RUP-arbetet sker i ömsesidig växelverkan, gärna i en delvis gemensam process. I och med att de mellankommunala beroendena har ökat under senare år ökar också kraven på förbättrad mellankommunal och regional samordning och planeringssamverkan.
En gemensam kunskapsförsörjning är en väg till bättre sektors- samordning. Länsstyrelsen har här en nyckelroll. Boverket stödjer PBL-utreningens förslag att tydligare krav ska ställas på länsstyrel- sen att ta fram samordnade och aktuella planeringsunderlag för hela länet. Dessa bör redovisa nationella mål och statliga intressen som behöver beaktas i kommunens planering. I underlaget bör PBL:s begrepp ”ändamålsenliga strukturer” tolkas på regional nivå. Här blir en samverkan med regionens arbete med regional utvecklings- planering naturlig och nödvändig. Sådana tvärsektoriella plane- ringsunderlag, som tas fram i dialog med regionala organ och kommuner, kan ligga grund för ökad mellankommunal samverkan.