Administrativa tidstjuvar inom hälso- och sjukvården, skolan och omsorgen skolan och omsorgen

Administration är till stor del en nödvändig och naturlig del av offentliga verksamheter. Det krävs administration för att samordna den komplexa verksamhet som många offentliga uppdrag innebär.

Administration är ett samlingsnamn för en rad aktiviteter som har

olika syften. Det kan innebära vitt skilda saker som till exempel att rapportera in data till Socialstyrelsen, ringa in vikarier, tidsredovisa, laga teknisk utrustning, genomföra budgetredovisning eller doku-mentera händelser i ett individärende.

Administration är inte per definition av ondo. Den bidrar till att upprätthålla rättssäkerhet, skapa lärande och följa upp resultatut-veckling. Men, administration kan också uppta oskäligt mycket tid från offentliga verksamheters kärnuppdrag, vilket skapar så kallade

”tidstjuvar”. Statskontoret – som fick i uppdrag av regeringen att analysera administrationen inom de statliga myndigheterna – defini-erar ”tidstjuv” som något som uppstår när kostnaden i form av ar-betstid överstiger nyttan av administrationen (Statskontoret 2016a).

Nyttan av administrationen behöver inte nödvändigtvis skapas i den verksamhet som utför administrationen. Den som nytta administra-tionen skapar kan exempelvis tillfalla medborgaren i form av ökad rättssäkerhet eller en annan myndighet som får tillgång till viktig in-formation.

Till skillnad från ”administration” är en ”tidstjuv” någonting ute-slutande negativt som bör minimeras. Tidstjuvarna stjäl tid från verksamheternas uppdrag, inte minst från mötet mellan medarbeta-ren och medborgamedarbeta-ren. Det försvårar möjligheten att tillvarata med-arbetarnas kunskaper och engagemang samt komplicerar chefernas möjlighet att bedriva ett gott ledarskap. Så, nyckelfrågan är: Varför uppstår dessa tidstjuvar?

En tidstjuv kan uppstå till exempel för att nyttan av ett admini-strativt krav är låg samtidigt som kostnaden är hög. De uppgifter som regeringen, kommunstyrelsen eller SKL begär in från med-arbetare och chefer i kommuner och landsting kanske inte alltid står i proportion till den tid det tar att samla in denna. Men en tidstjuv kan också uppstå när kostnaden blir för hög eftersom verksamheten inte hanterar det administrativa kravet tillräckligt effektivt. Det kan handla om att verksamheter har en ineffektiv fördelning av arbets-uppgifter, exempelvis att högutbildad vårdpersonal genomför städ-ning. Själva arbetsuppgiften i sig är relevant för verksamhetens upp-drag, men hanteringen av denna arbetsuppgift är ineffektiv och skapar tidstjuvar. En annan typ av tidstjuv är när den verksamhet som mottar informationen som samlats in inte får ut det inneboende värdet av informationen. I dessa fall kan den administrativa kostna-den i själva verket vara låg, men där värdet är obefintligt eftersom

den mottagande myndigheten inte kan förädla, eller ens använder, informationen. Här kan det till exempel handla om variabler som samlas in av någon verksamhet, men där insamlad data inte alls ana-lyseras. Det är i praktiken en svår process att upptäcka när en tidstjuv uppstår och hur stor den är. Som teoretiskt begrepp är det emellertid användbart för att beskriva och förstå en bestämd problematik inom offentliga verksamheter.

Tidstjuvarna finns i såväl hälso- och sjukvård, skola som omsorg – om än i olika skepnader och omfattning. Det finns ingen konsensus kring de bakomliggande orsakerna till varför dessa tidstjuvar har uppstått. En del hävdar att marknadiseringen av välfärdssektorn bär huvudskulden (exempelvis Hall 2012) medan andra hävdar att det finns byråkratiska drivkrafter inom verksamheterna (exempelvis Osborne & Gaebler 1992). Det finns även en diskussion kring hur mycket de administrativa tidstjuvarna har ökat och om utvecklingen är unik för offentlig verksamhet; det finns indikationer på att även det privata näringslivet tyngs av administrativa tidstjuvar. Hur det än är med den saken, är forskningen som berör administrativa tidstjuvar relativt enig om att fenomenet verkar ha ökat, men samtidigt är de flesta också överens om att begreppet är svårt att definiera och mäta (Power 1997; Vårdanalys 2013).

Det finns forskning som indikerar att det administrativa arbetet i hög grad har ”tryckts” utåt och nedåt i organisationerna, och på så vis flyttat över från traditionell administrativ personal (exempelvis kanslister och sekreterare) till yrkesgrupper ute i kärnverksam-heterna som lärare, läkare, sjuksköterskor, poliser etc. (Forsell &

Ivarsson Westerberg 2014).

Samtidigt som administrationen har tryckts utåt och nedåt i or-ganisationerna har ökningen av antalet årsarbetare i kommuner, landsting och kommunalförbund – paradoxalt nog – till stor del skett i de personalkategorier som arbetar med administrativa upp-gifter (skr. 2014/15:102). Offentliga verksamheter har generellt sett utökat antalet medarbetare som arbetar med administration på central nivå i verksamheten, yrkesgrupper av typen controllers, stra-teger, koordinatorer och kommunikatörer. Det är inte ovanligt att dessa centrala administratörer i sin tur skapar en ökad administrativ börda hos andra delar av verksamheten via uppföljning, enkäter etc.

Kommuner och landsting verkar med andra ord befinna sig i en pa-radoxal situation. De yrkesprofessionella spenderar allt mer tid på

administration och mindre tid på kärnuppgifter, samtidigt som den administrativa personalen har ökat i antal.

Tidstjuvar inom omsorgen

Det finns ett antal rapporter som indikerar att administrativa tids-tjuvar ökar både när det gäller yrkesgrupper som utför det praktiska arbetet inom social omsorg och för de som utreder och bedömer rätten till insatser inom den sociala omsorgen (Forsell & Ivarsson Westerberg, 2014). Den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården genomförde under 2017 en rad undersök-ningar av utredande socialsekreterarnas arbetssituation. I slutrap-porten beskrivs hur administrationen alltmer ”äter upp” tiden som är till för de människor verksamheten är ämnad för (Socialdeparte-mentet, 2017a). En av mätningarna visade att utredande socialsekre-terare i genomsnitt använder en dryg timme per dag för direkt tid med barn, unga och vårdnadshavare (12 procent utgör en timme om dagen vid åtta timmars arbetsdag). Endast två procent av dagen an-vändes i snitt till enskilda samtal med berörda barn eller ungdomar.

Resten gick till övrigt arbete där administration är en del. Det inne-bär inte att socialsekreterare spenderar 85 procent av sin tid på så-dant som inte skapar värde, men det ger ändå en indikation om att det är mycket annat som tar tid från mötet med medarbetare och medborgare.

Källa: Socialdepartementet (2017a).

I en undersökning från Akademikerförbundet SSR (2016) svarade mer än hälften att de upplevde att de administrativa arbetsupp-gifterna hade ökat. De administrativa arbetsupparbetsupp-gifterna tenderar att lägga sig ovanpå de ordinarie uppgifterna vilket leder till en totalt sett ökad arbetsbelastning (Akademikerförbundet SSR 2016). Det är svårt att göra precisa beräkningar av vad dessa administrativa tidstju-var kostar för verksamheterna inom social omsorg, men de bedöms vara betydande av de som försökt (Vision 2015; Arbetsmiljöverket 2014). Det finns även forskning som visar att nya standardiserade processer för dokumentation, uppföljning och kontroll ökar den ad-ministrativa bördan för medarbetare och första linjens chefer, men också att dessa minskar deras involvering och inflytande över verk-samhetens riktning (Björk & Härenstam 2016; Corin & Björk 2017). I en rapport från Arbetsmiljöverket framgår att det finns en rad tidstjuvar för personalen inom hemtjänsten. Enligt medarbetarna inom hemtjänstens var exempelvis praktisk och administrativ hante-ring av tjänstebilar tidskrävande och orsakade stress. Det handlade till exempel om att skriva skaderapporter, ta hand om p-böter, boka verkstadstider och att byta däck (Arbetsmiljöverket 2014). Här

handlar det om arbetsuppgifter som i sig är långt ifrån onödiga, men som alldeles uppenbart utförs av fel personalkategori.

Det är delvis olika typer av administrativa tidstjuvar som finns inom den utredande delen av social omsorg och det praktiska genomförandet av omsorgen. För den utredande delen handlar det främst om dokumentation och utredning inom system som exem-pelvis BBIC/ÄBIC men också hantering av fakturor, mejl och möten. För den utförande delen, exempelvis inom äldreomsorgen, handlar det främst om arbetsuppgifter som att ordna bemanning, hantera beställningar och diverse teknisk service.

Tidstjuvar inom skolan

De mätningar som genomförts i skolan är relativt samstämmiga om att det administrativa arbetet har ökat över tid. Såväl rektorer som lärare lägger allt mer tid på administration och även om det finns gradskillnader mellan skolor verkar ökningen ske på bred front (Forsell & Ivarsson Westerberg 2014). Det är svårare att bedöma huruvida de administrativa tidstjuvarna har ökat över tid.

I en rapport från Skolverket (2013a) konstaterade myndigheten att lärarna förväntas utföra allt fler uppgifter utöver de traditionella undervisningsuppgifterna. Lärarna förväntas lägga mer arbetstid på administration och dokumentation, elevers hälsa och psykosociala situation samt föräldrakontakter. Det kan också handla om att fylla i ansökningar och administrera stödfunktioner till barn i behov av särskilt stöd (Skolverket 2013). I en rapport från Lärarförbundet beskrivs att lärare ägnar mycket tid på dokumentation, men också att systemen för dokumentation, betygsrapportering och frånvaro är krångliga och att skolorna därför generellt lägger mer tid än vad som behövs på administrativt arbete (Lärarförbundet 2016). Under de samtal och studiebesök som Tillitsdelegationen genomfört bekräftas i hög grad denna bild av lärare och rektorer. Många beskriver en situation där de administrativa tidstjuvarna tar både tid och engage-mang från verksamheten och för rektorerna minskar de möjligheten att bedriva ett tillgängligt ledarskap.

Jag trodde att läraryrket gick ut på att undervisa om Axel von Fersen.

Men nu har jag följt med elever till BUP i två omgångar.

Samhällslärare³ Sammantaget innebär de administrativa tidstjuvarna att lärarna i lägre utsträckning än vad de önskar arbetar med att undervisa elever och förbereda lektioner, vilket är vad de är utbildade till och får sägas vara deras kärnuppgift.

Tidstjuvar inom hälso- och sjukvården

Också inom hälso- och sjukvården finns flera indikationer på att det finns administrativa tidstjuvar. Detta drabbar framför allt mötet med patienterna då tiden som kan läggas på mötet med patienter helt en-kelt blir mindre. Även inom hälso- och sjukvården är det svårt att få en samlad bild av hur omfattande och ändamålsenlig administra-tionen är och hur den har utvecklats över tid, men det finns en rad studier där vårdpersonalens arbetstid har kartlagts.

Vårdanalys har gjort en genomgång av tillgänglig forskning och identifierat två huvudsakliga kategorier av administrativt arbete som vårdens medarbetare lägger tid på. Det första handlar om olika former av datainsamling som ska användas för mätning och uppfölj-ning av verksamheten. Denna data är tänkt att användas för att granska och utveckla hälso- och sjukvården i ett större perspektiv.

Vårdanalys konstaterar att kraven på mätning, redovisning och upp-följning från både nationell och regional nivå har ökat. Samtidigt finns det en kritik från medarbetarna inom vården kring vad dessa ökade krav leder till. De ifrågasätter om den uppföljning och utvär-dering som genomförs motsvarar den administrativa kostnad den skapar (Vårdanalys 2013). I medarbetarnas ögon finns det således administrativa tidstjuvar när det gäller uppföljning och utvärdering.

I teoretisk mening borde detta kunna lösas antingen genom att minska kostnaden för att samla in uppgifter (exempelvis automati-sera sådan insamling), alternativt att öka nyttan med de analyser som genomförs.

Den andra huvudsakliga formen av administrativt arbete är pati-entrelaterad administration och är direkt kopplad till vården och be-handlingen av en enskild patient. Det handlar om exempelvis

3 Samtal på skola under Besök Tillit.

journalföring, hantering av recept, remisser och intyg. Denna typ av administration är viktig för att värna patientsäkerhet och är en för-utsättning för samverkan mellan olika vårdgivare. Men, av medarbe-tarna i vården upplevs den ta för mycket tid i anspråk. För denna typ av administration har det funnits förhoppningar på att IT-lösningar skulle kunna minska den administrativa bördan och spara tid, men detta har generellt sett inte infriats (Vårdanalys 2013). Till detta ska läggas att svenska läkare lägger mer tid på administration och indi-rekta patientkontakter än deras kollegor i andra länder (Vårdanalys 2015). Förekomsten av dessa administrativa tidstjuvar skulle kunna bidra till att förklara en gåta som presenterades tidigare, nämligen varför Sverige har väldigt få läkarbesök per person trots att Sverige har bland de högsta antalet läkare per capita (OECD 2017).

Skillnaden mellan administration och administrativa tidstjuvar blir här viktig, då ökad administration i form av exempelvis datain-samling eller patientsäkerhetsarbete inte nödvändigtvis innebär en tidstjuv. När det gäller hälso- och sjukvården finns i dag högt ställda krav på dokumentation och utvärdering. Detta kan naturligtvis skapa ökad administration, men det kan också skapa förutsättningar för forskning, verksamhetsutveckling och ökad patientsäkerhet.

Oavsett detta finns fortfarande en lång rad administrativa tidstjuvar inom vården som bör försvinna – det handlar exempelvis om att städning genomförs av högutbildade sjuksköterskor och att frågor kring bemanning och schemaläggning tar tid från kontakten med pa-tienter. Samtidigt blir det viktigt att säkerställa att de administrativa processer som är ändamålsenliga värnas.

Ineffektiv datainsamling

Datainsamling kan ibland utgöra administrativa tidstjuvar som stjäl resurser från hälso- och sjukvården, skolan och omsorgens uppdrag (Forsell & Ivarsson Westerberg 2014). För lärarna i skolan kan det handla om rapportering av närvaro, betyg och skriftliga omdömen.

Inom omsorgen upplevs rapporteringen till Socialstyrelsen som ett stort administrativt åtagande, exempelvis när det gäller uppföljning av LSS. Inom hälso- och sjukvården går resurser till datainsamling inom exempelvis kvalitetsregister.

Samtidigt är datainsamling en grundläggande förutsättning för utvärdering och forskning, därmed också för kunskapsutveckling inom verksamheten. Det är med hjälp av data från verksamheterna som välfärdssektorn kan utvecklas och förbättras, något som ligger i såväl medarbetare, medborgarens och samhällets intresse. En in-effektiv datainsamling kan bero på fler orsaker. Det kan exempelvis handla om föråldrade eller inkompatibla IT-system, bristande kompa-tibilitet mellan olika system eller sekretessbegränsningar. En ineffektiv datainsamling kännetecknas av många manuella moment, i en fragmen-tiserad struktur där informationsöverföring mellan system inte funge-rar (SOU 2015:66). Ineffektiv datainsamling är ett problem av fler anledningar. Förutom det uppenbara – att det stjäl tid från uppdraget – så kan det också minska ambitionen med datainsamlingen. Detta riskerar att leda till minskad datainsamling och lägre datakvalitet vilket i sin tur påverkar verksamhetsutveckling negativt.

3.3.2 Detaljstyrningen skapar rädsla för att göra