Dagens mål– och resultatstyrning försvårar ett helhetsperspektiv ett helhetsperspektiv

Prestationsstyrning är en form av styrning där verksamheter utvär-deras utefter hur väl de lyckas med en på förhand uppsatt prestation.

En sådan prestation kan till exempel vara att kommunen ska till-handahålla förskoleplats inom x antal månader eller att väntetiden på akuten ska vara under x antal timmar. Ekonomisk styrning handlar om att fördela och styra ekonomiska resurser som verksamheterna har till förfogande. Mål- och resultatstyrning är en sammankoppling av ekonomisk styrning och prestationsstyrning. Det innebär att en verksamhet styrs utifrån mål som sätts för verksamheten och huru-vida dessa uppnås ligger till grund för framtida beslut om åtgärder.

Målen avser i regel prestationer som i sin tur är medel för att uppnå mer övergripande syften i samhället (se t.ex. Statskontoret 2006;

Ekonomistyrningsverket 2007).

Skillnad mellan teori och praktik

Logiken bakom mål- och resultatstyrning är ganska rättfram.

I stället för att verksamheter har ett övergripande uppdrag som de förväntas genomföra, utvärderas verksamheterna utefter huruvida de lyckas uppnå vissa uppsatta mål (SOU 2007:75; Sundström 2003).

I stället för att exempelvis en skola får en budget och ett uppdrag att utbilda elever, och förväntas genomföra detta, följs skolan upp genom att mäta huruvida skolan uppnår målet kring andel elever som får godkända betyg. En idealtypisk mål- och resultatstyrning innebär att uppdragsgivaren, exempelvis en kommunal nämnd, styr förvalt-ningen genom att ange vissa mål och resultat som ska uppnås. För-valtningen får sedan bestämma vilka medel som används för att nå målet. Efter att ha varit den dominerande styrformen av offentlig

sektor under ett par decennier (se mer kring den historiska utveck-lingen i avsnitt 2.3) har det blivit uppenbart att mål- och resultat-styrningen i praktiken inte fungerar på detta vis. Dagens mål- och resultatstyrning har skapat positiva saker som ökat fokus på utvär-dering och uppföljning. Men styrningsformen har också bidragit till negativa bieffekter som påverkar mötet mellan medarbetare och medborgare inom välfärdssektorn negativt. Samverkan, långsiktig-het, kontinuitet och professionalitet är värden som alla tycks komma till skada av hur dagens styrning kommit att bli. Sammantaget för-svårar det möjligheten för välfärdssektorn att ha ett helhetsperspek-tiv på hur verksamheter fungerar och hur de påverkar medborgare.

En obalanserad mål- och resultatstyrning

Varför har dessa problem uppstått inom den svenska välfärdssek-torn? Det finns två grundläggande begränsningar i mål- och resul-tatstyrningen som måste beaktas för att den inte ska få negativa bi-effekter. För det första måste den ekonomiska styrningen balanseras med andra styrmedel. Inom välfärdssektorn handlar det oftast om professionella värderingar och etiska avvägningar som verksamheter måste förhålla sig till. Verksamheter som styrs med mål- och resul-tatstyrning kommer, förr eller senare, att anpassa sig till att försöka nå just de mål som verksamheten följs upp och utvärderas utifrån (se exempelvis Power 1997; Försäkringskassan 2008; Holgersson 2014).

Det behöver inte vara ett problem utan indikerar att resultatstyrning fungerar. Men om målen inte omfattar relevanta professionella värde-ringar (om exempelvis kvalitet) eller etiska överväganden riskerar verksamhetens mål glida ifrån verksamhetens uppdrag. Målen, som tidigare varit medel för att nå ett övergripande syfte, blir i stället själva uppdraget för verksamheten.

Den andra begränsningen är att det inte går att mäta allting som skapar värde i en verksamhet. Andra saker än det som går att mäta måste därför vägas in när en verksamhet utvärderas. Teoretiskt är det möjligt att hitta perfekta mål men i praktiken är det omöjligt att kunna inkorporera alla relevanta avvägningar och värden i specifika mål för verksamheter inom välfärdssektorn. De mål som skapas ten-derar i stället att mäta det som går att mäta snarare än det som tydligt skapar värde för medborgarna (Lindvert 2006). Sådana mål riskerar

att missa värden som är svåra att mäta. Det kan handla om samhälls-ekonomiska, juridiska eller etiska mål som är svåra att formulera i termer av tydliga numeriska mål. De lämnas därför ofta utanför mål-formuleringar (åtminstone den typ av mål som verksamheten följs upp och utvärderas utifrån) och riskerar därför bli sådant som nedprioriteras i det dagliga arbetet i verksamheten. Detta drabbar bland annat samverkan och helhetsperspektiv då dessa saker kan vara svåra att ändamålsenligt mäta och utvärdera.

Om mål- och resultatstyrningen inte beaktar dessa två begräns-ningar riskerar den att skapa negativa bieffekter för verksamheterna och den samhällsfunktion de ska fylla (Muller 2018). I stora delar verkar det vara just detta som skett i styrningen av välfärdssektorn.

Dagens mål- och resultatstyrning är på detta vis inte balanserad mellan de olika mål som behöver uppnås.

Dagens obalanserade mål- och resultatstyrning, kombinerat med den uppdelade förvaltningsstruktur som finns i Sverige (se av-snitt 3.2.3), ger på så vis upphov till betydande suboptimering där koncentration på ett resultat inom en viss nämnd, verksamhet eller myndighet kan försvåra goda resultat för andra verksamheter. Re-sultaten i de suboptimerade delarna främjas också på bekostnad av helheten för medborgaren och samhället. Det ökar risken för att resultatmått som mäter kortsiktiga mål ges större betydelse än så-dana som mäter mer långsiktiga mål. För enskilda verksamheter kan det vara logiskt att främja insatser som snabbt ger genomslag i resul-tatuppföljningen på bekostnad av mer långsiktigt hållbara insatser.

Risken för dessa oönskade effekter är högst inom områden där det är svårt att hitta resultatmått med hög validitet och ändamålsenlig relevans för verksamheten.

Styrning som försvårar samverkan

Denna frånvaro av helhetsperspektiv (systemperspektiv) gör att vi i dag befinner oss i en paradoxal situation där vi gärna vill att orga-nisationer inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg ska samar-beta, men där vi har konstruerat ett system som kraftigt missgynnar samarbete. Organisationer inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg är i sig inte motståndare till samarbete men då de agerar rationellt i linje med hur de följs upp och hur deras resurser tilldelas,

saknas ofta omedelbara incitament för att samarbeta (jämför Stats-kontoret 2006; 2015c). I dag styrs och utvärderas organisationer inom välfärdssektorn alltför ofta utifrån ett antagande om att de är ensamma aktörer i en verklighet som inte påverkar eller påverkas av andra aktörers agerande. En sådan styrning försvårar samverkan, trots att behovet av samverkan är allt större för att kunna möta medborgarens förväntningar och behov.