Vad avses med handlingsutrymme?

Med utökat handlingsutrymme menar vi att beslut bör fattas så nära medborgaren som möjligt och att medarbetare, medborgare och första linjens chefer involveras i beslut på högre nivåer. För detta krävs tydlighet kring mandat och prioriteringar.

Verksamheter bör i högre grad än vad fallet är i dag tillåta med-bestämmande av både medarbetare och medborgare, vilket skulle in-nebära att man på ett bättre sätt tar tillvara på den erfarenhet som

finns hos medarbetare och första linjens chefer. Det innebär att de högre chefsleden, samt de politiska uppdragsgivarna, i hög utsträck-ning bör lita på de som arbetar i verksamheterna och därmed i minskad grad detaljstyra verksamheterna från distans (Bringselius 2018). Handlingsutrymmet för medarbetare bör utökas genom de-legering till medarbetare att på ett mer situationsanpassat sätt hantera variation i medborgares olika behov. Vi talar här om att ut-veckla ett medledarskap som gör medarbetarna mer aktiva, själv-ständiga och delaktiga i verksamhetens ledning, utformning och ut-veckling samt har större befogenheter att själva fatta beslut. Med-ledarskap innebär inte att chefer och medarbetare har samma slags makt. De formella mandaten kommer alltid att skilja sig åt. Däremot handlar det om att forma överenskommelser som alla accepterar, där ramar för ansvarstagande och befogenheter är tydliga och hänger ihop.

Beslut och befogenheter delegeras nedåt (utåt) i styrkedjan. Det krävs en individuell och professionell bedömning av både behov och lämplighet av den person som blir tilldelad ökad befogenhet. Den bedömningen ligger hos den som delegerar. När ansvar och befogen-heter delegeras, ska alltid förutsättningar anpassas så att det rent re-sursmässigt är möjligt för medarbetare att ta ansvar inom de givna ramarna. Ingen ska heller vara tvungen att ta emot en delegering. Det ska vara möjligt att avstå om medarbetaren själv inte anser sig ha kompetens eller förutsättningar för att åta sig mer befogenheter.

Ansvar och befogenheter måste vara tydligt både från den som dele-gerar och den som tar emot delegeringen.

5.4.2 Vad krävs?

Tillitsdelegationen har identifierat några huvudsakliga områden där vi behöver utveckla och öka handlingsutrymmet. Vi presenterar dessa i följande punkter och i avsnittet nedan:

• Ökat handlingsutrymme för medarbetare genom medledarskap.

• En mål- och resultatstyrning baserad på tillit.

• Minskad statlig detaljstyrning av kommuner och landsting.

Ökat handlingsutrymme för medarbetare genom medledarskap

Ledarskapet spelar en viktig roll när det gäller att skapa och ta tillvara den motivation som finns hos medarbetarna. Det finns forskning som indikerar att medarbetare inom offentlig sektor är mer moti-verade och i högre utsträckning tycker att deras arbeten är viktiga jämfört med hur situationen ser ut i privat sektor (SKL 2011). Med-arbetare inom den offentliga sektorn motiveras också i högre ut-sträckning av en inre motivation snarare än yttre faktorer. Hälso- sjukvård, skola och omsorg, besitter en inneboende mening och motivation genom den betydelsefulla funktion de har i samhället.

Att värna det professionella utrymmet och ta tillvara de inre drivkrafter och det engagemang som finns bland medarbetare inom offentlig sektor är en viktig uppgift för ledarskapet. Medarbetarna behöver ges utrymme och ansvar att bli medledare.

Ett ledarskap som främjar tillitsbaserad styrning och ledning bör i första hand utgå ifrån verksamhetens syfte och medborgarnas be-hov och kunna anpassas utifrån de förutsättningar som enskilda medarbetare och verksamheter har. För att professionella medartare ska kunna ha bättre förutsättningar att möta medborgarens be-hov i tjänsteutövningen behövs ett utökat handlingsutrymme som i mindre grad detaljstyr mötet. Ledarskap behöver utövas av fler än chefen.

En grundläggande fråga handlar om att i högre utsträckning de-legera beslutsmandat från verksamhetens ledning eller uppdrags-givare till första linjens chefer och medarbetarna i organisationen.

Delegering innebär att beslutsmandat och makten över besluten som påverkar mötet mellan medborgaren och medarbetaren inom skolan, vården och omsorgen, flyttas så nära mötet med medborgaren som möjligt. Relationen chefer och medarbetare är central och har stor påverkan på hur kvaliteten på mötet mellan medarbetare och med-borgare i slutändan blir. Chefer och medarbetare utövar en ständig och ömsesidig påverkan på varandra. Vi menar att ett ökat demokra-tiskt och delegerande ledarskap, eller ”medledarskap” är viktigt för att kunna uppnå detta. Begreppet medledarskap betyder att medar-betare är delaktiga i beslutsfattande och framdriften av verksam-heten och att de kan ses lika mycket som medledare som medarbe-tare (Andersson & Tengblad 2009).

I sammanhanget är det viktigt att understryka att medledarskap inte innebär att chefer och medarbetare har samma slags makt. Det handlar i stället om att utveckla ett lyhört ledarskap, där chefer i nära dialog med medarbetare förmår träffa överenskommelser som alla accepterar. Alla får alltså inte ett utökat ansvarstagande, men ett tydligare sådant. Medledarskap är en typ av ledarskap där medarbe-tarna är med och själva leder utvecklingen. Huvudpoängen är att på-verkan inte bara sker i vertikal riktning i organisationen utan också horisontellt inom en grupp. Förhoppningen med medledarskap är att verksamheter ska kunna förlösa mer av sin potential genom att medarbetare tar ansvar och initiativ och fungerar som ledare – ibland gemensamt, ibland individuellt (självledarskap) (Bringselius 2018).

En grundläggande förutsättning är att det finns en gemensam värdegrund inom verksamheten (Bringselius 2018; Tengblad 2010).

För att medarbetare ska känna att de har ett handlingsutrymme behöver ledningen aktivt uppmuntra medarbetarinitiativ.

Innovationsrådet (SOU 2013:40) konstaterar i sitt slutbetän-kande att en viktig aspekt som talar emot att det går att beordra fram bättre resultat i verksamheter är att det till största del är systemet, och därmed individens förutsättningar, som ligger till grund för det resultat som verksamheten åstadkommer. Att utöka handlingsut-rymmet för medarbetare är därför centralt i syfte att öka möjlig-heterna till förbättrad kvalitet i mötet.

Ett medledarskap förutsätter ett aktivt och nära ledarskap. Det finns naturligtvis en rad olika faktorer som påverkar förutsätt-ningarna för att bedriva ett sådant ledarskap. Det handlar framför allt om att avsätta tillräckliga resurser och att åstadkomma en kultur-förändring.

Vid de dialoger som Tillitsdelegationen har haft genom Forum Tillit, Besök Tillit och enskilda mötestillfällen med olika aktörer, har ledarskapets funktion och rollfördelning mellan beslutsfattare, tjänste-män, chefer och medarbetare alltid kommit upp. Flera av de kom-muner som vi har besökt anger att en genomgripande diskussion och samförstånd kring de olika funktionernas förutsättningar och man-dat har varit avgörande för de respektive organisationernas föränd-ringsarbete.

Vi menar att de formella rollerna inte nödvändigtvis behöver för-ändras i och med ett medledarskap, men det krävs en tydlig

kultur-förändring. I ett medledarskap är det fortfarande chefen som ansva-rar för gemensamma målbilder och ramar samt axlar det yttersta ansvaret, ledarens roll är främst att möjliggöra medarbetarnas initia-tiv och engagemang snarare än att själv driva förändringsprocesser.

Både chefer och medarbetare kommer alltid vara viktiga, ett utveck-lat medledarskap innebär en möjlighet för dessa grupper att växa och utvecklas gemensamt och att samtidigt stärka verksamheten som helhet. Medledarskap behöver inte innebära någon förändring gäl-lande chefens personal- och arbetsmiljöansvar. Det formella ansvaret bör fortfarande ligga kvar på chefen.

Det situationsanpassade och coachande ledarskapet måste kunna hantera variation i medarbetarnas ambitions- och prestationsnivå gäl-lande medledarskap. Medarbetare har helt enkelt olika förmåga att bidra. Men, om chefen säkerställer att alla har möjlighet att bidra efter egen förmåga behöver det inte vara ett problem. Alla vill eller vågar inte heller använda ett utökat handlingsutrymme. Att få mer tillit uppskat-tas av många men inte av alla. Vissa medarbetare kommer fortsatt att trivas bäst med en tydlig och detaljrik styrning från chefsleden, andra kommer att kliva fram, bli delaktiga och därmed nyttja de möjligheter till medledarskap som öppnas upp (Bringselius 2018).

Att styra och leda med delegering och medledarskap kan ofta vara en mer krävande ledaruppgift än en traditionell, auktoritär ledarroll.

En anledning är att det kräver mer tid för dialog och färre möjlig-heter att styra med detaljerade instruktioner eller checklistor. Det kräver en nära dialog om verksamheternas dagliga spörsmål och verkligheten inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg kan ofta vara mer komplicerad än de ser ut på organisationsscheman och i verksamhetsplaner (Moore 1995). En annan utmaning handlar också om att våga lita på sina underordnade medarbetare och chefer, även om det gör att man som hög chef ibland kan bli mer sårbar. Som högre chef eller ansvarig politiker finns fortfarande ett övergripande ansvar för verksamheten, men det gäller att ändå våga lita på de underordnade cheferna och medarbetarna (Webber 1993).

Att skapa tillit är chefens viktigaste jobb.

– Alan M Webber¹²

12 Översättning och tolkning från Bringselius 2017b

Denna förändring är dock svår för högre chefer/politiska uppdrags-givare att åstadkomma om det inte följs av en förändring i hur deras roll uppfattas. Såväl väljare som medarbetare kan behöva sluta lita på att högsta chefer ska ha kunskap om och kunna uttala sig kring alla enskilda fall, något chefer ofta förväntas göra i dag. Medarbetare inom välfärdstjänster bör aktivt verka för att forma sin egen arbets-situation, samt att möta medborgarens behov och förutsättningar.

En mål- och resultatstyrning baserad på tillit

I kapitel 3 beskrev vi hur dagens mål- och resultatstyrning av väl-färdssektorn har bidragit till administrativa tidstjuvar, detaljregler-ing och krympande handldetaljregler-ingsutrymme för medarbetarna i välfärdens frontlinje. Många medarbetare inom välfärdssektorn upplever i dag att de inte har det handlingsutrymme som krävs för att hjälpa med-borgare på det sätt de skulle vilja. En övergång till en mål- och resul-tatstyrning som i högre grad är baserad på tillit skulle kunna minska förekomsten av dessa problem.

En av utredningens viktigaste huvudpoänger är att det måste fin-nas en ökad tillit mellan de som styr och de som styrs. En sådan tillit utvecklas bäst genom en kontinuerlig kommunikation och dialog.

När det gäller framtagningen av de mål som används i mål- och resultatstyrningen, bör de tas fram och utvecklas tillsammans av de som styr och de som styrs. I dag är det ofta givet att de som styr verksamheten tar fram målen oberoende av verksamhet. Här behö-ver styrningen delegera mandat till behö-verksamheterna att bli delaktiga, komma in och forma processen kring att ta fram mål- och resul-tatstyrningen. Om det kan etableras en kontinuerlig och jämbördig kommunikation, kan de mål och den uppföljning och utvärdering som genomförs bli mer ändamålsenlig och samtidigt minska risken för negativa bieffekter på verksamheten.

En tillitsbaserad mål- och resultatstyrning bygger också på en kontinuerlig och nära dialog mellan den verksamhet som följs upp och utvärderas och de som ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det innebär att ledningen för exempelvis en kommun behöver ha en löpande dialog med chefer och medarbetare i verksamheten och även med medborgarna om vad som bör följas upp och utvärderas, vad resultaten från utvärderingen egentligen

säger och vad verksamheten behöver utveckla för att skapa en bättre kvalitet. Rent konkret innebär detta en nära dialog som kan handla om frågor som:

– Vad ska följas upp? Vad behöver vi veta för att skapa större värde och kvalitet för verksamheten och de som verksamheten är till för?

– Vad är viktigast för er medborgare med denna tjänst? Hur kan den förbättras?

– Hur ska vi följa upp detta, vilken metod är bäst för det vi vill lära oss mer om? Är det kvantitativa mått som bäst belyser situatio-nen eller är det mer kvalitativ uppföljning som ger oss bästa svaren? Hur följer vi upp utan att orsaka administrativa tidstjuvar och belastning för medarbetare?

– Vad lärde vi oss av den uppföljning som vi har gjort? Vilka slut-satser kan dras och hur kan vi arbeta vidare och fortsatt utveckla verksamheten. Vilken kunskap fick vi med oss utifrån den gemen-samma analysen? Hur gör vi bäst i nästa uppföljning?

En sådan dialogbaserad styrning skiljer sig från de standardiserade och kvantifierade prestations- och effektmål som finns i den mer NPM-inspirerade mål- och resultatstyrningen. Även i den styr-ningen var uppföljning och utvärdering viktiga komponenter men de genomförs allt som oftast på armlängds avstånd och utan nära dialog om vad som ska följas upp för att göra verksamheten bättre (Pollitt

& Bouckaert 2011). En löpande dialog mellan verksamheten som följer upp och utvärderar och verksamheten som är föremål för denna utvärdering kan förekomma även i denna styrning. Men denna dialog tenderar att snarare ha karaktären av en resultatrapportering där den utvärderande enheten berättar för verksamheten hur de ligger till och vad som behöver förbättras för att uppnå de centralt formulerade målen (se exempelvis Hall 2012; Muller 2018).

I en tillitsbaserad mål- och resultatstyrning handlar det i stället om att ledningen tillsammans med verksamheten utformar mål och indikatorer som kan mäta hur det går och varför det går som det gör – allt med syftet att bidra till en bättre verksamhet. Att ha en nära dialog, diskussion och efterföljande analys av de resultat som

upp-följning och utvärdering visar är absolut nödvändigt för verksam-hetsutveckling för ökad kvalitet för medborgarna – men också för att skapa en förståelse kring varför det är viktigt med uppföljning och utvärdering. För att åstadkomma detta behöver det finnas arenor där linjechefer från organisationens olika nivåer möts och kan föra en dialog om målen med verksamheten i förhållande till de resurser som står till förfogande. Ett nära samarbete mellan ex-empelvis en nämnd och tillhörande förvaltning behövs även för att gemensamt kunna formulera mål med hög validitet som har legi-timitet hos båda parter. Att formulera mål som kan mäta verksam-hetens kvalitet över tid är något som kan vara svårt inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Men för att kunna använda sig av en mål- och resultatstyrning utan negativa bieffekter är det högsta pri-oritet att rätt saker mäts och att det inte finns en övertro på att allt värde som en verksamhet skapar kan mätas. Det räcker helt enkelt inte att följa upp och utvärdera verksamheten efter vissa statiska indikatorer. Utan en kontinuerlig dialog mellan nämnden och förvaltningen finns en risk för att missa viktiga värden som skapas hos verksamheten och att de indikatorer som tagits fram blir obso-leta med tiden. Inom socialförvaltningen i Nyköpings kommun är mål- och resultatstyrningen numera präglad av samtal med heten. Kvantitativa mått har kompletterats med kvalitativa verksam-hetsbeskrivningar och det har funnits en kontinuerlig dialog om verksamhetens kvalitet, brister och utvecklingsbehov (läs mer om detta under avsnitt 5.4.3). Jerry Muller (2018) har forskat kring mål- och resultatstyrning och beskriver resultaten från sin forskning på följande vis:

Mätning kan inte ersätta omdöme… Du behöver, först och främst, omdöme för att till att börja med bestämma vad som är värt att mäta, därför att ofta är de saker som är enklast att mäta inte de viktigaste för organisationen. För det andra behöver du omdöme för att kunna ana-lysera och värdera relevansen i det som mäts. För det tredje behöver du omdöme för att det är många viktiga saker inom en verksamhet som inte går att mäta på ett standardiserat sätt. Det är vad jag menar med mät-ningens tyranni. Det är inte att mätning är ondskefullt. Mätning är ofta eftersträvansvärt. Men det är sättet man har försökt använda standardi-serade mätmetoder för att ersätta omdöme som är huvudproblemet.

– Jerry Muller¹³

En tillitsbaserad mål- och resultatstyrning präglas av ett helhets-perspektiv där de olika målen som finns för verksamheten går åt samma håll. Detta gäller såväl den interna styrningen som finns i kommuner och landsting som den styrning som kommer från stat-liga myndigheter. Grundpoängen i en tillitsbaserad mål- och resul-tatstyrning är att det är helhetsbilden som är det viktiga. Utifrån en kommuns perspektiv är det inte relevant att styra varje nämnd ut-ifrån ekonomiska incitament som gör att de agerar för att skjuta över kostnader till andra nämnder utan det viktiga ur kommunens per-spektiv är det sammantagna resultatet när alla nämnder läggs ihop.

Verksamheterna bör alltså inte styras utifrån att alla maximerar sina egna resultat utan snarare att alla enheter tar ett ansvar för helheten.

Tillit innebär inte att vi ska sluta mäta och kontrollera. Mätningen behövs, bland annat för att folkvalda politiker ska kunna sköta sitt arbete, men också för att kunna veta vad verksamheter presterar och vad som kan förbättras. På många sätt går tillit hand i hand med kon-troll, eftersom en viss kontroll gör att vi i högre grad vågar lita på varandra. Tillit innebär alltså inte att vi ska sluta mäta och kon-trollera. Däremot innebär det, Tillitsdelegationens perspektiv, att all mätning och kontroll som genomförs måste fylla ett tydligt syfte.

Det innebär att en del verksamheter kommer behöva minska omfatt-ningen på den mätning som genomförs, men det handlar också om att mäta andra saker än i dag. Det krävs bland annat en övergång från mål som mäter servicekvalitet till mål som mäter livskvalitet.

Mått på servicekvalitet handlar om mätning av aktiviteter/presta-tioner som genomförs i en verksamhet. Det kan exempelvis handla om antal möten, antal lektionstimmar eller antal hemtjänsttimmar.

Med dessa mått går det att följa upp och utvärdera exempelvis huruvida en verksamhet åstadkommer det som styrningen önskar.

Har de extra pengarna som anslogs lett till fler möten, lektionstim-mar eller hemtjänsttimlektionstim-mar? Denna typ av mått brukar också kallas för processmått och mäter helt enkelt olika saker som produceras av verksamheten. Denna typ av mått är ofta ganska enkla att mäta och de kan vara användbara för att veta vad verksamheten producerar och hur denna produktion utvecklas. Men det finns också tydliga begräns-ningar med denna typ av processmått. Det finns sällan ett tydligt sam-band mellan en aktivitet eller en prestation och resultat. Exempelvis behöver fler möten inom elevhälsovården inte per automatik innebära att eleverna får bättre stöd, kvaliteten kan troligtvis handla minst lika

mycket om hur mötena genomförs och vilken kontinuitet det finns i stödet från elevhälsovården. Dessa processmått bör inte användas för att utvärdera huruvida verksamheten gör ett bra arbete för dem de är till för utan just mäta verksamhetens interna utveckling. Enligt SKL (2014) är det främst den här typen av mått som ökat under 2010-talet. Använder verksamheter för många mått av detta slag, kan det dels ge negativa bieffekter som administrativa tidstjuvar, men det kan också leda till minskat handlingsutrymme hos medarbetarna och en styrning som inte är ändamålsenlig (Hall 2012; Muller 2018).

Det finns alltid en viss diskrepans mellan det grundläggande upp-draget för en verksamhet inom hälso- och sjukvård, skola eller omsorg och det som går att mäta. Det övergripande målet för exempelvis en vårdcentral är att de medborgare som är knutna till denna ska vara så friska som möjligt. För att operationalisera detta uppdrag till mer mätbara mål måste delar av verksamhetens pro-duktion skalas bort. Antal genomförda besök per dag är ett mått som mäter en viss del av vårdcentralens produktion men som missar en lång rad andra värden. Ett sådant mått täcker inte in medborgarnas hälsa eller nöjdhet, men det är ett enkelt mått att utvärdera och följa upp. Om granskningen fokuserar på sådana mål kan utvärderingen av huruvida vårdcentralen uppnår sina mål vara en helt annan fråga än huruvida vårdcentelens lever upp till sitt kärnuppdrag. Ett alltför ensidigt fokus på måluppfyllelse (exempelvis tilldelning av medel utifrån måluppfyllelse) som inte beaktar andra aspekter av verksamheten riskerar att målen, utifrån vilka verksamheten följs

Det finns alltid en viss diskrepans mellan det grundläggande upp-draget för en verksamhet inom hälso- och sjukvård, skola eller omsorg och det som går att mäta. Det övergripande målet för exempelvis en vårdcentral är att de medborgare som är knutna till denna ska vara så friska som möjligt. För att operationalisera detta uppdrag till mer mätbara mål måste delar av verksamhetens pro-duktion skalas bort. Antal genomförda besök per dag är ett mått som mäter en viss del av vårdcentralens produktion men som missar en lång rad andra värden. Ett sådant mått täcker inte in medborgarnas hälsa eller nöjdhet, men det är ett enkelt mått att utvärdera och följa upp. Om granskningen fokuserar på sådana mål kan utvärderingen av huruvida vårdcentralen uppnår sina mål vara en helt annan fråga än huruvida vårdcentelens lever upp till sitt kärnuppdrag. Ett alltför ensidigt fokus på måluppfyllelse (exempelvis tilldelning av medel utifrån måluppfyllelse) som inte beaktar andra aspekter av verksamheten riskerar att målen, utifrån vilka verksamheten följs