Hinder för kunskaps- och verksamhetsutveckling och verksamhetsnära forskning och verksamhetsnära forskning

Utveckling av ny kunskap men också av praktiska funktionssätt är en viktig del för att förbättra verksamheter inom hälso- och sjuk-vård, skola och omsorg. Det offentliga spelar en viktig roll i framta-gandet av ny kunskap inom exempelvis medicin, pedagogik och om-sorg. Men det handlar också om att uppnå kontinuerlig kompetens-utveckling hos medarbetarna och en kompetens-utveckling av hur verksamhet-ernas arbete fungerar. I dag finns det flera hinder som minskar verk-samhet- och kunskapsutveckling samt digitalisering inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg.

Hinder för verksamhetsutveckling och innovation inom kommuner och landsting

I en underlagsrapport till Tillitsdelegationens har Governo under-sökt förutsättningar för verksamhetsutveckling inom skola och om-sorg. Bland medarbetarna i verksamheterna finns en uppfattning om att det är enkelt att föra fram synpunkter på verksamheten och att cheferna är lyhörda inför förbättringsförslag. Samtidigt finns det re-lativt få strukturer för att mer systematiskt arbeta med idéer och synpunkter. Det är inte heller vanligt med mer strukturerad sprid-ning. Det riskerar att kunskapsutvecklingen främst bedrivs inom vissa ”öar” i verksamheten (Governo 2018). Följande faktorer fördes fram som hämmande för utvecklingsarbete:

• Avsaknad av strategisk riktning och mål för verksamhetsutveck-lingen

• Brist på resurser

• Ineffektiva IT-system

• Administrativa tidstjuvar och detaljstyrning

• Otydlighet kring roller, ansvar och mandat

Flera av dessa faktorer hänger ihop med problemen som beskrivits tidigare i kapitlet. Orsaken till att medarbetarna upplever en avsak-nad av strategisk riktning och otydligheter kring roller och mandat handlar främst om ledningen och styrningen av verksamheterna.

Bristen på resurser handlar främst om att det saknas tid till att arbeta med verksamhetsutveckling. Medarbetare som arbetar i verksam-heter där det finns ett starkt produktionstryck eller en svag beman-ning upplever att det är svårt att hitta tid för att genomföra arbete med verksamhetsutveckling. Det kan också vara svårt att få gehör för att arbeta med att utveckla verksamheten med sådana förutsätt-ningar. En annan utmaning är att få till en kontinuitet i arbetet – verksamhetsutveckling ska helst upplevas som en naturlig del i arbe-tet. För att en strategi för verksamhet- eller kunskapsutveckling ska lyckas krävs det tid till att kommunicera, förankra och levandegöra strategin.

Det är svårt att mäta innovation och verksamhetsutveckling inom kommuner och landsting generellt. För att få en övergripande bild

av vilka förutsättningar som finns för verksamhetsutveckling och in-novation genomför SKL olika mätningar av förhållandena inom kommuner och landsting. Kommuner och landsting upplever gene-rellt sett inte att de har den förmåga till innovation och verksamhets-utveckling som de skulle vilja och inte heller den förmåga som de anser kommer krävas för att klara av kommande utmaningar som följer av demografiska förändringar. Den sammantagna bilden från SKL:s undersökningar är att merparten av kommunerna och lands-tingen ännu inte har skapat fasta strukturer för att främja förnyelse och innovation i sina organisationer. Exempelvis instämmer knappt en av tio i påståendet att man har mål/strategier för innovation och förnyelse. Strukturer för att fånga idéer från medarbetare eller från brukare/patienter och närstående finns dock hos knappt hälften av organisationerna. Två tredjedelar av kommunerna och elva av lands-tingen instämmer helt eller delvis i påståendet att man regelbundet testar och utvärderar nya lösningar (SKL, 2015b).

Hinder för kunskapsförsörjningen

Det finns en rad hinder för kunskapsförsörjning och kunskaps-utveckling inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Tidsbrist, pressade scheman, personalbrist och hög sjukfrånvaro skapar hinder för kunskapsförsörjningen och utvecklingen. Andra betydande hin-der för kunskapsutveckling är att det saknas strukturer i verksam-heterna och förutsättningar för lärande bland medarbetarna. Det saknas också strukturer för samverkan mellan verksamheter och lä-rosäten. Detta kan medföra att den forskning som bedrivs inte kommer verksamheterna till del i tillräckligt hög utsträckning, att den är svår att implementera eller att den inte är relevant för verk-samheterna.

Ett annat problem för kunskaps- och verksamhetsutveckling är att det finns bristande kunskapsunderlag inom välfärdssektorn. En anledning till detta är att tillgången och kvaliteten på data inte är till-räckligt bra. Det försvårar den interna verksamhets- och kunskaps-utvecklingen men också samarbetet med forskningen. Att använda insatser och metoder som i högre grad har stöd i empirisk forskning är positivt för såväl medarbetare som medborgare men för att kunna

göra detta krävs kunskapsunderlag. Samtidigt är det viktigt att upp-följning, utvärdering och datainsamling inte tar tid från verksamhet-erna. För att öka tillgången på kunskapsunderlag utan att det tar tid från verksamheterna inom välfärdssektorn måste den administrativa kostnaden för att samla in data sänkas (se diskussion i avsnitt 2.3 om administrativa tidstjuvar).

När det gäller tillgången på kunskapsunderlag finns det stora skillnader mellan hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Inom om-sorgen finns det få användbara datakällor och en svag koppling till forskningen. Skolan har en rad användbara datakällor (exempelvis Skolregistret) och det finns en tydligare koppling till forskningen.

Inom hälso- och sjukvården finns en rad användbara datakällor och ett upparbetat samarbete med forskningen. Men även om hälso- och sjukvården är relativt mer utvecklad än skolan och omsorgen, så finns en stor förbättringspotential inom alla dessa områden.

Forskningen och verksamhetsutvecklingen inom social omsorg har halkat efter bland annat på grund av bristen på individstatistik (se Vårdanalys 2016b). Att undersöka utfall inom omsorgen eller att följa socialtjänstens arbetssätt är svårt då individstatistik sällan lagras och bearbetas för att kunna analyseras. Det beror bland annat på att de sekretessbestämmelser som finns mellan nämnder i kommunerna innebär att personuppgifter inte kan lämnas ut mellan dem. Inom hälso- och sjukvården finns särskilda bestämmelser som gör det möjligt att lämna vissa uppgifter mellan nämnder, vilket inte är möjligt inom socialtjänstens område. Uppgiftsskyldigheten för socialnämnderna är också betydligt mer begränsade än inom hälso- och sjukvården och skulle behöva utvidgas för att möjliggöra in-hämtning av relevanta personuppgifter om målgrupper, grund-problematik, behov, insatser och resultat för statistiska ändamål.

Den data som finns i dag inom socialtjänstens verksamhetsområden är av varierande omfattning och kvalitet (Vårdanalys 2016b). Inom några verksamheter är datatillgången så bristfällig att förutsätt-ningarna är nästintill obefintliga. Denna brist gör att det är svårt att genomföra kvantitativ empirisk forskning inom socialt arbete, vilket i sin tur minskar möjligheten för forskningen att utvärdera huruvida befintliga eller nya behandlingsmetoder/arbetssätt får önskade effekter. Det blir också svårt att bedriva verksamhetsutveckling inom exempelvis ett socialkontor. Detta drabbar brukarna inom social omsorg dels genom att behandlingsmetoder inte utvecklas

eller kvalitetssäkras men också genom att kommunernas interna arbetssätt inte utvärderas i tillräcklig hög grad.

Inom skolan finns ett upparbetat sätt för att lagra data samt flera analysmyndigheter (främst IFAU, Skolverket) som kan använda sig av denna för att undersöka utfall för individ och samhälle. För många huvudmän (det vill säga kommuner eller enskilda huvudmän) finns det dock en brist på data men också av analyskapacitet när det gäller att utveckla arbetet på skolan eller skolorna som finns inom kom-munen/företaget/stiftelsen.

Dagens integritetslagstiftning utgör ett hinder för att verksam-heter framför allt inom skola och omsorg ska kunna använda indi-vidbaserad statistik för att utveckla verksamheterna. Det innebär en betydande begränsning för möjligheten till kunskapsutveckling.

Inom den kommunala hälso- och sjukvården för äldre har arbetet med kvalitetsregister ökat kunskapen om brukarnas behov och för-bättrat vården direkt för de äldre, till exempel genom utvecklingen av nya arbetssätt för att förebygga fall. Inom övriga delar av social-tjänsten (exempelvis social barn- och ungdomsvård) finns det fort-farande mycket begränsade kunskaper om effekterna av olika insatser och om hur arbetssätt och metoder kan vidareutvecklas, ef-tersom det saknas nationell statistik (Socialstyrelsen 2015; 2016).

Problemet handlar till stor del om hur vissa statliga myndigheter och domstolar tolkar den lagstiftning som finns. När det exempelvis gäller personuppgiftslagen (PuL¹⁶) har Sverige en tolkning som är väldigt snäv och som dessutom ligger långt från jämförbara länder (SOU 2016:85). Det är en brist som drabbar medarbetarna men framför allt medborgarna.

Integritetsfrågan är viktig och ska beaktas. Men den får inte stå i vägen för en konstruktiv diskussion om hur uppföljning genom person-nummerbaserad statistik kan användas för att säkerställa en jämlik vård och omsorg för de mest utsatta i vårt samhälle.

– Företrädare för professions- och brukarorganisationer¹⁷ Inom hälso- och sjukvården har det länge funnits en tydlig koppling mellan forskningen och landstingen som sköter vården. Men också för vården finns det en förbättringspotential när det gäller tillgången

16 Den 25:e maj 2018 ersattes PuL av dataskyddsförordningen (GDPR). Denna förordning gäller som lag i alla EU:s medlemsländer.

på och användningen av kunskapsunderlag. De nationella kvalitets-register som finns behöver utvecklas för att öka användningsgraden samt minska vårdens kostnader för att uppdatera dessa. En rapport från Vårdanalys visar att de nationella kvalitetsregistren har utveck-lats över tid, till exempel har flera kvalitetsregister nu en högre data-kvalitet, men det finns flera förbättringar som behöver göras.

Registrens kvalitet är fortfarande varierande och i flera fall märks den bristande kvaliteten i den fortsatt begränsade användningen (Vård-analys 2016b). Vård(Vård-analys konstaterar att det finns många aktörer som behöver information om vårdens kvalitet. Behoven skiljer sig naturligtvis åt, men gemensamt för patienter, vårdens professioner, forskare, myndigheter och företag är att de säger att de inte har till-gång till den information de behöver.

Dagens struktur innehåller olika journalsystem, en samling na-tionella och regionala kvalitetsregister, hälsodataregister och olika fristående forskningsdatabaser. Enligt Vårdanalys bildar dessa da-takällor ”ett lapptäcke som samlar in otroligt mycket data men som inte tillgängliggör informationen för användarna på ett ändamålsen-ligt sätt.” Informationen är oöverskådlig, otillgänglig och av vari-erande kvalitet. Dessutom saknas en strukturerad information om vårdens kvalitet helt inom flera områden. Enligt Vårdanalys kan de nationella kvalitetsregistren i sin nuvarande form aldrig erbjuda en helhetslösning på de rådande problemen. I stället behöver hälso- och sjukvården förflytta sig från dagens modell – som bara täcker vissa delar av vården och vissa behov, som kräver manuell inmatning och som styrs av kortsiktiga satsningar – mot en infrastruktur som svarar mot de samlade behoven, som bygger på automatiserade dataöverfö-ringar och som är en reguljär del av det svenska hälso- och sjukvårds-systemet (Dagens medicin 2017).

3.6 Problemen har sin grund i styrning och ledning