Aktionsplan för återföring av fosfor

Naturvårdsverket fick 2001 i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och intressenter utreda frågorna om miljö- och hälso- skyddskrav för avloppsslam och dess användning samt om återföring av fosfor.81 _{Detta hade sin upprinnelse i de utredningar om nationella}

miljömål som genomförts och där frågan om fosfor och växtnärings- ämnen samt avlopp och avloppsslam lyfts fram som prioriterade.

I den aktionsplan som Naturvårdsverket utvecklade betonades vikten av fosforåterföring från avlopp och andra svenska fosforkäl- lor.82 _{Bakomliggande motiv var miljöproblem i samband med gruv-}

brytning av fosfatmineral och att fosfor är en ändlig naturresurs. Problem uppmärksammades också beträffande gödselmedelstill- verkning och övergödning. Med utgångspunkt i avfallshierarkin och miljöbalkens hushållnings- och kretsloppsprinciper, fördes resone- mang om hur en styrning mot ökad återföring av fosfor skulle kunna utformas.

Aktionsplanen utgick från visionen om en framtid där utveck- lingen är hållbar och miljökvalitetsmålen uppnådda. Eftersom många av de förslag och behov som presenterades i aktionsplanen kopplade till genomförandet av åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen, så

gavs målen samma tidsramar för sitt genomförande. Det innebar att de skulle uppnås inom en generation.

Arbetet med aktionsplanen utgick från motiv och möjligheter för återföring av fosfor från avlopp. Under arbetets gång gavs även indi- kationer på att andra näringsämnen kunde vara viktiga att återföra. Utifrån dessa utgångspunkter formulerades mål om önskvärda fram- tida tillstånd. Som långsiktigt mål angavs att näringen i avlopp skulle återföras till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Det innebar bland annat att:

• avloppsfraktioner har en sådan kvalitet, med avseende på renhets- grad, att de kan återföras utan risk för hälsa eller miljö,

• näringen i avlopp kan återföras både till åkermark och annan mark där näring behövs, och att

• användning av andra gödselmedel ersätts, dvs. att återföringen av avloppsfraktioner ersätter den mineralgödsel som i hög grad an- vänds inom lantbruket.

Aktionsplanen behandlade även vad som kan avses med spridning av metaller, organiska ämnen och smittskydd, utan risk för hälsa eller miljö. Även andra risker för hälsa och miljö skulle undvikas. Det gällde t.ex. risken för övergödning och risken för att den biologiska mångfalden kunde påverkas negativt. På längre sikt var målet att alla näringsämnen i avlopp som det är praktiskt möjligt att återföra också skulle återföras. Den långsiktiga inriktningen på valda systemlös- ningar påverkade hur stora andelar som kunde återföras. Som en del i strategin för att nå det långsiktiga målet, angavs tre inriktningar som avgörande. De åtgärder som infördes skulle syfta till

• ökad återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp, • minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp

(för att nå överensstämmelse med det långsiktiga målet, borde ambitionen gälla all mark), samt

• minskad risk för smittspridning.

I aktionsplanen föreslogs genomförandet ske inom fem olika arbets- områden:

• Stegvis utveckling mot målet. Det innebar att mål, delmål och strategier beslutas på nationell nivå av regeringen. Vidare skulle prövningsmyndigheterna reglera hantering av avloppsfraktioner där återföring av näringsämnen inte sker.

• Kontinuerlig uppföljning, utvärdering och revidering. I detta ingick förslag på utvärdering av den föreslagna aktionsplanen 2006 och att aktionsplanen revideras 2008.

• Successivt höjda mål för återföring och skärpta regelverk. I detta föreslogs delmål för återföring, som att 60 procent av fos- forn i avlopp skulle återföras till produktiv mark senast 2015, varav hälften skulle återföras till åkermark. Vidare föreslogs en ny förordning med skärpta krav på användning av avloppsfraktioner på åkermark.

• Utveckling av system och metoder. I detta föreslog Naturvårds- verket att ytterligare arbete skulle avse utveckling av kunskapen kring system och metoder för återföring av fosfor samt hur ut- veckling av nya systemlösningar skulle finansieras.

• Genomförande av kompletterande åtgärder. Bland annat före- slogs att behovet av strategiska avloppsplaner skulle utredas samt att det i den då pågående utredningen om ny va-lagstiftning (ledde till nuvarande lag om allmänna vattentjänster) skulle infö- ras bestämmelser om att återvinna näringsämnen i avloppsre- ningsverken.

Kommunerna bedömdes ha en viktig roll i det strategiska arbetet. Som stöd för att på bästa sätt omhänderta avloppsfraktionerna, borde kommuner använda en anpassning av den s.k. avfallshierarkin, då man beslutar hur dessa slutligen ska hanteras.83 _{Anpassningen av}

avfallshierarkin för avloppsfraktioner innebar att den som beslutar om hantering av avloppsfraktioner (1) i första hand ska välja en han- tering som ger återföring av näringen. Om det inte är möjligt ska (2) en hantering väljas där åtminstone energin eller materialet utnyttjas. Om inte heller det är möjligt ska (3) avloppsfraktionen gå till kvitt- blivning, där varken näringen, energin eller materialet utnyttjas.

och i vissa fall lång sikt förekomma avloppsfraktioner där närings- ämnen inte kunde återföras, t.ex. på grund av lokala, regionala eller strukturella förhållanden.

Ett nytt förslag i aktionsplanen var att målet, eller tillståndet i framtiden, skulle anges som att näringen i avlopp återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Tre typer av åt- gärder lyftes fram för att öka möjligheten att nå det långsiktiga må- let. Det gällde att främja en ökad återföring av fosfor, att arbeta för minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp samt att arbeta för att minska riskerna för smittspridning.

Vid remissbehandling av Naturvårdsverkets utredning kom en rad olika och delvis motstående synpunkter till uttryck. Vissa remissin- stanser menade att förslagen var otillräckliga för att genomföra strate- gin och att det krävdes en samlad nationell kretslopps-/slamstrategi. Andra pekade på att förslagen till reglering, vilket innebar kraftigt skärpta tillförselgränsvärden för kadmium och kvicksilver vid slam- gödsling av åkermark, ytterligare skulle minska möjligheterna att an- vända avloppsslam i jordbruket. Förslaget skulle därmed styra bort spridning av avloppsslam från åkermark mot annan användning eller kvittblivning. Kritik kom också mot att huvudlinjen i förslaget för återföring av fosfor var just återföring av fosfor genom slamspridning. Vissa aktörer såg positivt på förslaget om miljömål för återföring av fosfor, medan andra såg det som en sänkning av ambitionerna från ti- digare förslag, formulerade i andra nationella utredningar.