Utgångspunkter och avgränsningar

2.2.1 Tidigare arbete

En rad tidigare utredningsinsatser kring avloppsslam har genomförts under 2000-talet (avsnitt 3.4). Insatserna har rört hanteringen av slam såväl ur ett riskperspektiv, som då det gäller möjligheterna att nyttiggöra mull och värdefulla växtnäringsämnen i slammet, främst fosfor och kväve. Det regelverk som etablerades under 1990-talet har därvid allt mer kommit att upplevas som otidsenligt, och då främst i två avseenden. Det har dels gällt slammet som bärare av en rad skad- liga ämnen och patogener, där äldre utformning av gränsvärden och bristen på tydliga hygieniseringskrav skapat behov av översyn och skärpt reglering. Det har vidare gällt önskemål om en ökad krets- loppsanpassning med nyttjande av de växtnäringsresurser som av- loppssystemen rymmer.

En tidvis intensiv debatt har förts kring den framtida slamhanter- ingen, framför allt kring spridningen på åkermark. Uppfattningarna om slammets risker men även dess positiva egenskaper har präglat debatten. Då det gäller synen på fortsatt slamspridning inom jord- bruket har uppfattningarna tidvis varit hårt polariserade. Trots dessa diskussioner och uttalade behov om att riktlinjer och hanterings- regler behöver förändras, har regelverket legat fast under lång tid. Va-branschen har för sin del svarat mot detta genom utveckling av ett eget certifieringssystem, Revaq, med skärpta krav och bättre kvalitetssäkring med övervakning och spårbarhet av det slam som sprids på jordbruksmark.

2 _{Dir. 2019:10.}

2.2.2 Direktivens avgränsningar

Den nu aktuella utredningen om Giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam ses mot ovanstående bakgrund som ett an- geläget steg på väg mot ett förändrat regelverk för avloppsslam. Jäm- fört med tidigare utredningar har direktiven satts snävare, med be- gränsat utrymme för analys och tydligare inriktning på att föreslå utformning av ett nytt regelverk. En redovisning av alternativa möj- ligheter att tekniskt hantera avloppsslammet ingår också i arbetet.

Utredningen har trots detta sett behov av vissa fördjupningar för att kunna lösa sin uppgift. En översiktlig riskanalys har genomförts för att tydligare befästa den motivbild som behöver klargöras som grund för en ny lagstiftning. Det har främst inneburit att skapa en uppdaterad översikt kring de kunskaper och den forskning som finns tillgänglig kring effekterna av slamspridning, och då särskilt förekomsten av eventuella evidens på hälso- och miljöeffekter.

Uppdraget omfattar även utformning av ett förslag till kravställ- ning för den fosforåtervinning som ska ske från avloppsslam. Sådana krav kan av naturliga skäl inte omfatta själva återföringen av fosfor till kretsloppet, även om detta är den uttalade avsikten enligt direk- tiven. Återföring kan inte regleras, utan styrs av marknadens meka- nismer, bland annat genom den efterfrågan på olika typer av fosfor- gödningsprodukter som finns inom jordbruket. Utredningen har därför även ägnat visst arbete åt att belysa olika fosforprodukter som följd av teknisk återvinning och de möjligheter till återföring som detta kan innebära.

2.2.3 Definitioner och utgångspunkter

Definitioner och avgränsningar

Vid sidan av vissa frågor kring förebyggande arbete och stöd, avgrän- sas utredningens uppdrag till avloppsslam, dess spridning och olika metoder för att återvinna fosfor ur slammet. Direktiven anger att avloppsslam är det avfall som uppstår när avloppsvattnet renas innan vattnet släpps ut.3 _{Utredningen har i sitt arbete närmast förhållit sig}

genomförts i svensk rätt genom Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) om skyddet för miljön, särskilt marken, när av- loppsslam används i jordbruket. Där definieras avloppsslam som slam från avloppsreningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande an- ordningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med lik- nande sammansättning. Utredningen diskuterar i kapitel 3 de till- kommande aspekter som kan läggas på definitionen, utifrån ytterli- gare EU-direktiv och hur dessa genomförts i svensk rätt.

Avgränsningen till avloppsslam innebär att utredningen inte ana- lyserat förutsättningarna för att mer övergripande återvinna fosfor och andra växtnäringsämnen och mullämnen ur olika avlopps- och avfalls- fraktioner. De tekniska metoder och processteg som redovisas som möjliga att tillämpa tar därför också sin utgångspunkt i det färdigpro- ducerade slammet, inte i avloppsreningsanläggningen i sin helhet. Utgångspunkter i övrigt

Återvinningen av fosfor ur slammet omfattar som tidigare redovisats inte själva återföringen till kretsloppet. Syftet med att återvinna fos- for och andra växtnäringsämnen är dock att en återföring ska ske till livsmedelsproduktionen. Återvinning av fosfor kan ske i form av materialåtervinning eller som markspridning av slam. Det senare in- nebär i sig också återföring. För ett uthålligt kretslopp av fosfor är det avgörande att spridning av återvunnen fosfor kan motiveras ge- nom att det ersätter gödsling med utvunnen ny råvara.

Utredningens förslagsutformning utgår från uppdraget, som det definieras i direktiven. Förbud och krav, i detta fall förbud mot slam- spridning och krav på fosforåtervinning, ska vidare grundas på väl utformad och saklig grund. Förslagen ska även vara förenliga med EU-rätten. Därtill förutsätts att en samhällsekonomisk konsekvens- analys visar att förslag om ett nytt regelverk medför nyttor för sam- hället och olika aktörer som överstiger de kostnader och andra nack- delar som också kan uppstå.