Allmänt om uteslutande från att anses som subsidiärt skydds-behövande i fransk rätt 76

Inclusion before exclusion

Såsom ovan redovisats kan en utlänning som är berättigad till subsidiärt skydd uteslutas från skyddet om han eller hon omfattas av artikel 17.1 b skyddsgrunds-direktivet, det vill säga artikel L. 712–2 i utlänningslagsamlingen. I det följande handlar framställningen om uteslutandet från subsidiärt skydd som är ett resultat av att en utlänning förövat ett allvarligt brott, enligt fransk rätt.²⁸⁶

Till att börja med så är det viktigt att understryka att uteslutande, juridiskt sett, är ett undantag från erkännandet av ställningen som subsidiärt skyddsbehövande.

Asylmyndigheterna kan därför inte utesluta en asylsökande utan att på förhand verifierat om personen är berättigad till skydd. Det är därför inte möjligt, till ex-empel, att utesluta en asylsökande med motiveringen att denne är en ’’ökänd kri-minell’’, innan det på förhand kontrollerats att han eller hon på goda grunder kan

285 Prop. 2004/05:170 s. 282–283.

286 Denna del av framställningen grundar sig på Fleury Graff & Marie, Droit de l’asile, s. 263–297, om ingenting annat anges.

77

komma i åtnjutande av internationellt skydd.²⁸⁷ Det är först efter det att en person bedömts vara skyddsbehövande som uteslutandebestämmelserna kan tillämpas.

Principen inclusion before exclusion är vedertagen i internationell praxis.²⁸⁸ Rent kon-kret innebär principen att migrationsmyndigheterna medger att den asylsökande riskerar förföljelse i händelse av återvändande, innan en uteslutandebestämmelse görs gällande. Resonemanget innebär ett fullt erkännande av risken men att de begångna handlingarna betraktas vara så pass allvarliga att de gör den asylsökande ovärdig att komma i åtnjutande av de skydd han eller hon normalt är berättigad till.²⁸⁹

Den avgörande betydelsen av brottets allvarlighetsgrad

Det är även viktigt att påpeka att inte varje beteende som strider mot en straff-rättslig bestämmelse innebär att uteslutande blir aktuellt. Det är endast fråga om tillräckligt allvarliga handlingar: grövre brott, inte medelsvåra brott eller förseel-ser. Brottets allvarlighetsgrad är alltså av avgörande betydelse.²⁹⁰

EU-domstolen har i ett avgörande från 13 september 2018 uttalat att begrep-pet allvarligt brott, under alla förhållanden, inte enbart kan tolkas på grundval av det lagstadgade straffet i den berörda medlemsstaten.²⁹¹

Vad gäller begreppet allvarligt brott så ska internationella normer vara vägle-dande, det vill säga i vilken utsträckning domstolar, generellt sett, bedömer vissa brott som allvarliga. Även andra nationella bestämmelser kan föreskriva vad som utgör ett allvarligt brott.²⁹²

Franska Konstitutionsrådet har i ett avgörande från december 2003 uttalat att det allvarliga brottet kan ha begåtts såväl i Frankrike som utomlands. Det ankom-mer på Byrån för skydd av flyktingar och statslösa att, fall för fall, avgöra om misstanken är grundad och om anklagelsen avser ett allvarligt brott. Byrån måste uttala sig i ljuset av de franska straffrättsliga principerna och i förhållande till de skador som offren åsamkats.²⁹³ Utöver detta är det viktigt att utreda förövarens situation och hur brottet begåtts för att bedöma hur grovt brottet är. I avgöran-dets 23:e punkt anges att denna regel ska tillämpas vid uteslutande från subsidiärt

287 CNDA, 16 octobre 2015, Mme N. ép. G., n^o 14005451.

288 Wikrén & Sandesjö, Utlänningslagen: med kommentar, s. 218. För svensk praxis, se avgörandet MIG 2016:22.

289 Boggio-Cosadia, ‘’Protection subsidiaire et menace à l’ordre public : l’application de la clause d’exclusion de l’article 17(1) de la directive 2004/83/CE du Conseil de l’Union Européenne en France’’, s. 140.

290 Fleury Graff & Marie, Droit de l’asile, s. 271.

291 EU-domstolens dom av den 13 september 2018, Shajin Ahmed, C-369/17, p. 58. Avgörandet diskuteras mer utförligt längre fram i framställningen, i avsnitt 5.5

292 EASO, Guide pratique de l’EASO : exclusion, s. 24.

293 Konstitutionsrådet har alltså slagit fast att allvaret i brotten som kan leda till uteslutande ska bedömas i ljuset av den franska straffrätten. Nationella asyldomstolen har sedan dess grundat sina avgöranden på denna regel. Ett sådant tillvägagångsätt står dock i strid med EU-domstolens dom av den 13 september 2018, Shajin Ahmed, C-369/17 (se avsnitt 5.5). Domstolspraxisen kommer därför säkert att utvecklas de närmaste åren. Se Fleury Graff & Marie, Droit de l’asile, s. 272–273.

78

skydd.²⁹⁴ Varför omnämns subsidiärt skydd av Franska konstitutionsrådet några månader innan skyddsgrundsdirektivet antogs? Detta beror på att det år 1998, genom loi Chevènement,²⁹⁵ infördes s.k. territoriell asyl i den franska asyllagstiftningen.

Territoriell asyl kan definieras som ett skydd som en stat tillerkänner en utlänning på sitt territorium för att utlänningen ska kunna komma undan risker för sitt liv, sin frihet eller sin säkerhet.²⁹⁶

Av artikel L. 712–2 tredje stycket i utlänningslagsamlingen framgår att subsi-diärt skydd ska vägras för en person om det finns allvarliga skäl att anta att per-sonen, innan sin inresa till Frankrike, har begått ett eller flera brott som hade straffats med fängelse i Frankrike. Personen ska ha lämnat sitt hemland endast i syfte att komma undan de straff som brotten föranlett. Bedömningen av brottets allvar måste sättas i sitt sammanhang eftersom varje brott, oavsett dess natur, som kan leda till ett fängelsestraff, kan medföra ett avslag på asylansökan, på det vill-kor att exilen beslutats för att komma undan fängelsestraffet. Bestämmelsen mot-svarar artikel 17.3 i skyddsgrundsdirektivet men saknar nästintill praktisk tillämp-ning eftersom det är ytterst svårt att säkerställa att en person flytt sitt land för att undkomma ett fängelsestraff. Bestämmelsen är ett resultat av lagen av den 29 juli 2015 och utgör en avspegling av lagstiftarens vilja att neka skydd åt varje person som kan ha begått brott,²⁹⁷ oavsett om personen fruktar att utsättas för omänsklig och förnedrande behandling, en väpnad konflikt eller ett dödsstraff.²⁹⁸ I den tidi-gare lydelsen stod det att subsidiärt skydd kan vägras en utlänning i särskilda fall.

Sedan en lagändring som trädde i kraft 1 januari 2019 stadgas det att subsidiärt skydd ska vägras i de fall som anges i lagen.²⁹⁹

Försiktighetsprincipen vid tillämpningen av uteslutandebestämmelserna Den logik som bygger upp uteslutande från konventionellt eller subsidiärt skydd och dess konsekvenser måste föranleda en noggrann och försiktig tillämpning av lagen. Detta är en viktig förutsättning för att hålla sig borta från att bevilja skydd åt de som inte är berättigade till det samtidigt som uteslutandet av personer som inte förtjänar det måste undvikas. En analys som tar hänsyn till legalitetsprincipen förutsätter att grunden för de anklagelser som riktar sig mot den asylsökande undersöks med stor försiktighet. Detta är så mycket mera sant i detta fall ef-tersom UNHCR ständigt påminner om att uteslutandeklausulerna ska tolkas

294 Cons. const. 4 déc. 2003, n^o 2003–485 DC.

295 Lag nr 98–349 av den 11 maj 1998 gällande utlänningars inresa och vistelse i Frankrike och asylrätten. Jean Pierre Chevènement var inrikesminister i Frankrike mellan åren 1997 och 2000.

296 Vandendriessche, Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile 2020, s. 678.

297 Även mindre allvarliga brott.

298 Fleury Graff & Marie, Droit de l’asile, s. 273–274.

299 Loi n° 2018–778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie. På svenska motsvarar det lag nr 2018–778 av den 10 september 2018 för en kon-trollerad invandring, en effektiv asylrätt och en lyckad integration.

79

snävt, som det vanligtvis är fallet i fråga om begränsningar av de mänskliga rät-tigheterna.³⁰⁰ Till följd därav måste genomgången av uteslutandeklausulerna ge-nomföras enligt en strikt tolkning av ordalydelsen i lagtexterna. Detta är en all-män regel då ett undantag står på spel. Artikel 17.1 b i skyddsgrundsdirektivet stadgar nämligen att det bör finnas synnerliga skäl för att anse att en person har förövat ett allvarligt brott. Det finns med andra ord ett visst beviskrav för att till-skriva någon ett ansvar för brott. I sin handbok om uteslutande har Europeiska stödkontoret för asylfrågor poängterat att uteslutande kan få allvarliga konse-kvenser för den person det berör. Därför måste tillämpningen av uteslutande-klausulerna alltid övervägas på ett restriktivt och försiktigt sätt.³⁰¹

Rekvisiten allvarligt brott i skyddsgrundsdirektivet och allvarligt allmän-rättsligt brott i Flyktingkonventionen

Bortsett från de specifika fallen i artikel L. 712–2 tredje stycket i utlänningslag-samlingen så kan rubriceringen av ett brott som ett allvarligt sådant vara tillräcklig för att utesluta någon från subsidiärt skydd om det finns skälig anledning att anta att personen begått brottet. Det är dock inte tillräckligt för att utesluta någon från skydd enligt Flyktingkonventionen. Artikel 17.1 b skyddsgrundsdirektivet som återfinns i artikel L. 712–2 b i utlänningslagsamlingen stadgar att en person kan uteslutas från subsidiärt skydd enbart av det skälet att han eller hon begått ett allvarligt brott. I artikel 1F b Flyktingkonventionen, som återfinns i artiklarna 12.2 b skyddsgrundsdirektivet och L. 711–3 i utlänningslagsamlingen, anges däremot att det bör röra sig om ett allvarligt allmänrättsligt brott, a non-political crime i den engelska versionen av Flyktingkonventionen.

Den avgörande betydelsen av brottsplatsen

Brottets karaktär behöver inte utredas vid uteslutande från subsidiärt skydd. Inte heller förutsätter denna form av uteslutande att brottet eller brotten begåtts ut-anför tillflyktslandet. Med andra ord kan såväl icke politiska som politiska brott, oavsett var de har begåtts, ligga till grund för uteslutande av en person från sub-sidiärt skydd om det finns synnerliga skäl att anta att personen begått brottet eller brotten.³⁰² Utgången blir emellertid en annan då det gäller uteslutande från skydd enligt Flyktingkonventionen. Artikel 1F b tillåter uteslutande endast i de fall per-sonen förövat ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han eller hon erhöll tillträde till detsamma som flykting. Denna bestämmelse utesluter alltså en asylsö-kande som begått grova icke politiska brott innan inresan till tillflyktslandet men medger inte per automatik uteslutande av personer som begår dylika brott efter att ha erhållit flyktingsstatusförklaring.

300 Eudes, ’’L’exclusion du statut de réfugié est-elle compatible avec une protection effective des droit fondamentaux ?’’, s. 105.

301 EASO, Guide pratique de l’EASO : exclusion, s. 8.

302 Jfr avsnitt 5.3.2 angående de svenska rättsfallen om vapensmuggling respektive grov våldtäkt mot barn.

80

5.4.2 Vikten av orsakssamband mellan brottet och uteslutandet

Endast brott eller handlingar som omfattas av de materiella skälen av uteslutan-debestämmelserna och som kan tillskriva den asylsökande ett personligt ansvar kan leda till uteslutande. Det är här kärnproblemet uppstår eftersom det person-liga ansvaret för den asylsökande väldigt ofta är svårt bevisa. Detta beror på att brotten eller handlingarna inte sällan ingår i konfysa sammanhang och att det dessutom saknas materiell bevisning.

Den asylsökande kommer i detta avseende ha tendens att bagatellisera sin roll eller sin inblandning i de handlingar som kan föranleda ett uteslutande från skydd.³⁰³ Ofta leder detta i sin tur myndigheterna till att avslå asylansökan i stället för att besluta om ett uteslutande. Det är nämligen lättare för myndigheterna att påvisa att det inte föreligger något skyddsbehov än att bevisa att den sökande ska uteslutas från internationellt skydd.³⁰⁴

Uteslutandet från subsidiärt skydd är oberoende av en fällande brottmålsdom.

Ingenting hindrar dock Nationella asyldomstolen från att grunda sitt beslut att utesluta en person på den bedömning som gjorts i en brottmålsdom. Vid bedöm-ningen av om det föreligger synnerliga skäl för att anse att en person har förövat ett allvarligt brott ska asylmyndigheterna även ta hänsyn till de uppgifter som kan finnas i en begäran om utlämning.³⁰⁵ I ett avgörande i stor avdelning från juni 2019³⁰⁶ grundade sig Nationella asyldomstolen på de faktiska omständigheterna som framgick av brottmålsdomen och där ingen ansvarsfrihetsgrund eller några förmildrande omständigheter i ansvarsfrågan förelåg. Klaganden hade blivit dömd till fem års fängelse för grovt koppleri. Att klaganden avtjänat sitt straff utgjorde inte i sig en omständighet som tonade ner hennes ansvar i ett så grovt brott som människohandel.³⁰⁷ Klaganden uteslöts därför från subsidiärt skydd.

En asylsökande som blivit definitivt dömd genom ett fällande lagakraftvunnet avgörande kan inte åberopa ne bis in idem-principen³⁰⁸ eller principen om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning för att undgå att omfattas av uteslutandebestämmelserna.

I ett avgörande från november 2016³⁰⁹ slog Nationella asyldomstolen fast att tillämpningen av uteslutandebestämmelserna är en del av den sammantagna be-dömningen som görs vid ansökan om internationellt skydd och omfattas därmed inte av straffrättslagstiftningen, det vill säga principen om förbud mot att tillämpa strängare strafflagstiftning retroaktivt. I detta omprövningsärende hade domsto-len konstaterat att klagandens inblandning i sin svärsons fars död, som inträffade

303 Jfr not 279.

304 Fleury Graff & Marie, Droit de l’asile, s. 282.

305 CNDA 28 septembre 2018, M.B., n^o 13024407 C.

306 CNDA (GF) 25 juin 2019, Mme I., n° 18027385 R.

307 Jfr avsnitt 5.3.2 angående det svenska rättsfallet om mord, misshandel, olaga tvång och grovt rattfylleri.

308 Ne bis in idem betyder på latin ’’icke två gånger i samma sak’’. Det är ett begrepp som används främst inom straffprocessrätten och innebär att en sak som avgjorts genom en lagakraftvunnen dom inte får prövas på nytt. Se lagen.nu, Ne bis in idem.

309 CNDA 8 novembre 2016, M. K., n° 13005613 C+.

81

i Frankrike i augusti 2013, hade slagits fast i en fransk dom den 23 september 2015. Klaganden dömdes till tolv års fängelse. Dessa omständigheter innebar i och för sig att klaganden riskerade att utsättas för allvarliga hot enligt artikel L.

712–1 b i utlänningslagsamlingen med anledning av den avlidnes familjs hot om repressalier. De förutsebara effekterna av repressalierna och avsaknaden av ef-fektivt skydd i hemlandet hade legat till grund för att bevilja klagandens maka och barn subsidiärt skydd den 30 juni 2014. Därefter hade domstolen uteslutit klaganden från alternativ skyddsstatusförklaring efter att ha bedömt att det fö-relåg synnerliga skäl att anta att han begått ett grovt brott enligt artikel L. 712–2 b i utlänningslagsamlingen. Domstolen påminde om att artikel L. 712–1 b i sin lydelse enligt lagen av den 29 juli 2015 var den enda tillämpliga bestämmelsen för att kvalificera de handlingar som begicks år 2013 och för vilka klaganden blev dömd. Principen om förbud mot retroaktivitet är alltså inte tillämplig på materi-ella bestämmelser relaterade till beviljande av internationellt skydd och som inte ingår i brottmål.³¹⁰