Uteslutande från subsidiärt skydd på grund av förövandet av ett allvarligt brott: En komparativ studie av Sverige och Frankrike

(1)

Uteslutande från subsidiärt skydd på grund av förövandet av ett allvarligt brott

En komparativ studie av Sverige och Frankrike

Sami Chérif

Juridiska institutionen Examensarbete 30 hp.

Ämnesinriktning: Migrationsrätt Vårterminen 2020

Grupphandledare: Lina Hjorth Warlenius

Engelsk titel: Exclusion from Subsidiary Protection due to the Commission of a Serious Crime – A Comparative Study between Sweden and France

(2)

(3)

3

Till mina föräldrar Karin Mona Linnea

och Mohamed Ali

(4)

Abstract

Sweden and France have, since the alleged migration crisis, received many asylum seekers. These two countries, although publicly defenders of the right to asylum, have in recent years erected more strict rules concerning immigration. Sweden has passed law 2016:752 on restrictions on the possibilities of obtaining residence permit, the main purpose of which is to adapt the legal system in this matter to a minimum level in accordance with European law and international conventions, in order to persuade more asylum seekers to lodge their claims in countries other than Sweden. France for its part, has in the past few years erected stricter barriers regarding immigration. As an example, tougher rules have been introduced on family reunification legislation and the procedures for expulsion have been sim- plified.

Among asylum seekers, there are individuals who fulfil the conditions neces- sary for being entitled to protection, but who are denied such a right because of criminal offenses committed in the country of asylum or elsewhere. The so-called exclusion clauses mean that certain criminal acts deprive the claimant of the right to asylum. According to the article 17.1 b of the Qualification Directive, a third- country national or a stateless person is excluded from being eligible for subsidiary protection where there are serious reasons for considering that he or she has committed a serious crime.

Starting from the Qualification Directive, this presentation aims to analyse the content of the law in force in Sweden and in France concerning exclusion from the right to subsidiary protection. The cause of exclusion to be dealt with con- cerns the committing of a serious crime. The essay aims to analyse the Swedish and French legal systems, and to evaluate through a critical study how Sweden and France, respectively, relate to the Qualification Directive when it comes to the implementation of the above-mentioned article into the domestic legal system and the application of the article by legal professionals.

In this presentation, both a legal-dogmatic method and a comparative method are adopted to achieve the above-mentioned purpose. Due to the paramount importance of the Qualification Directive on the deprivation of the right to subsidiary protection, it is important to also take foreign law into account. Exclusion from subsidiary protection due to the commission of a serious crime is therefore dealt with based on the law in force in Sweden and in France and through the interpretation of the content of the sources of law having authority in the two countries. In other words, it is a study of migration law based on the comparative method.

(5)

The essay establishes that Sweden and France implemented the Qualification Directive in different manners and that the time needed for the implementation varied between the two countries. Moreover, Sweden implemented other articles than article 17.1 b differently from France. Furthermore, the essay determines that France, generally, is more severe than Sweden when it comes to expulsion on account of criminal offences. All things considered, handling cases regarding exclusion from subsidiary protection due to the commission of a serious crime does not differ particularly much between Sweden and France. The main reason to that must be that the two countries must rely on common rules based on European Union law. Nevertheless, the essay finally finds that in situations where asylum seekers cannot be deported, Sweden and France handle the matter in different ways.

(6)

Förkortningar

BrB CAA CE

Brottsbalk (1962:700) Cour administrative d’appel Conseil d’État

CESEDA CNDA

Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

Cour nationale du droit d’asile Cons. const.

EASO EKMR EU

EU-domstolen Europadomstolen FL

Conseil constitutionnel

European Asylum Support Office

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Europeiska unionen

Europeiska unionens domstol

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Förvaltningslag (2017:900)

Flyktingkonventionen 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställ- ning med 1967 års tilläggsprotokoll

FN Förenta nationerna

FörvR

Högsta domstolen

Förvaltningsrätt HD

INSEE MIG MIV MiÖD NJA Ofpra Prop.

RF RÅ SCB

Institut national de la statistique et des études économiques

Migrationsöverdomstolens prejudikatsamling Migrationsverket

Migrationsöverdomstolen Nytt juridiskt arkiv

Office français de protecton des réfugiés et apatrides Proposition

Regeringsform (1974:152) Regeringsrättens årsbok Statistiska centralbyrån

(7)

Skyddsgrundsdirektivet

SOU

Tillfälliga lagen

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses be- rättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning) Statens offentliga utredningar

Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i Sverige

Tortyrkonventionen UNHCR

UtlL

Konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

United Nations High Commissioner for Refugees Utlänningslag

(8)

Innehåll

ABSTRACT ... 4

FÖRKORTNINGAR ... 6

1 INLEDNING ... 11

1.1 ÄMNE ... 11

1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 14

1.3 AVGRÄNSNINGAR ... 14

1.4 METOD OCH MATERIAL ... 15

1.4.1 Rättsdogmatisk metod ... 15

1.4.2 Komparativ metod ... 16

1.4.3 EU-rättslig metod ... 18

1.4.4 Material ... 18

1.5 BEGREPP OCH DEFINITIONER ... 20

1.6 DISPOSITION ... 22

2 UTLÄNNINGSLAGSTIFTNINGEN OCH MIGRATIONSMYNDIGHET- ERNA I SVERIGE OCH I FRANKRIKE ... 23

2.1 INLEDNING ... 23

2.2 SVERIGES UTLÄNNINGSLAGSTIFTNING OCH MIGRATIONSMYNDIGHETER ... 23

2.2.1 Svenska utlänningslagstiftningen ... 23

2.2.2 Svenska migrationsmyndigheterna ... 24

2.3 FRANKRIKES UTLÄNNINGSLAGSTIFTNING OCH ASYLMYNDIGHETER ... 27

2.3.1 Franska utlänningslagstiftningen ... 27

2.3.2 Franska asylmyndigheterna ... 27

2.4 DE GEMENSAMMA NÄMNARNA FÖR DE SVENSKA OCH FRANSKA ASYLRÄTTS- ORDNINGARNA:FLYKTINGKONVENTIONEN OCH SKYDDSGRUNDSDIREKTIVET ... 31

2.4.1 Ratificeringen av Flyktingkonventionen och genomförandet av skyddsgrundsdirektivet i Sverige och i Frankrike ... 31

2.4.2 Om flyktingskap, subsidiärt skyddsbehov och uteslutande enligt internationell rätt ... 32

2.4.3 Implementeringen av Flyktingkonventionen och skyddsgrundsdirektivet i Sverige ... 34

2.4.4 Implementeringen av Flyktingkonventionen och skyddsgrundsdirektivet i Frankrike ... 37

2.5 DISKUSSION KRING LAGSTIFTNINGSARBETE, MYNDIGHETSFÖRETRÄDARE, STATSSKICK OCH KONSTITUTIONELL KONTROLL I SVERIGE OCH FRANKRIKE ... 41

2.5.1 Skillnaderna mellan Sverige och Frankrike i lagstiftningsarbetet... 41

2.5.2 Skillnaderna mellan generaldirektörernas respektive roller ... 43

(9)

2.5.3 Svenska självständighetsprincipen och franska ministerstyret ... 43

2.5.4 Den konstitutionella kontrollen i Sverige och i Frankrike ... 44

3 KATEGORISERINGEN AV LAGÖVERTRÄDELSER I SVERIGE OCH I FRANKRIKE ... 45

3.2 NÅGOT OM STRAFFVÄRDE OCH PÅFÖLJDSBESTÄMNING I SVENSK RÄTT ... 45

3.2.1 Brottets straffvärde enligt svensk rätt ... 45

3.2.2 Bedömningen av straffvärdet i ljuset av förmildrande och försvårande omständigheter ... 46

3.3 DEN FRANSKA TREPARTSINDELNINGEN AV FÖRBRYTELSER ... 47

3.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION ... 49

4 GENERELLA BESTÄMMELSER OM NÄR UTVISNING FÅR SKE ELLER UPPEHÅLLSTILLSTÅND FÅR VÄGRAS PÅ GRUND AV BROTTS- LIGHET I SVENSK RESPEKTIVE FRANSK RÄTT ... 51

4.2 UTVISNING PÅ GRUND AV BROTT ... 51

4.2.1 Utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen ... 51

4.2.2 Utvisning på grund av brott enligt franska utlänningslagsamlingen ... 54

4.3 UTLÄNNING SOM UTGÖR HOT MOT ALLMÄN ORDNING OCH SÄKERHET ... 55

4.3.1 Den svenska tolkningen av begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet ... 55

4.3.2 Den franska tolkningen av begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet ... 58

4.4 DISKUSSION KRING UTVISNING PÅ GRUND AV BROTT OCH UTESLUTANDE PÅ VISSA ANDRA GRUNDER ÄN ALLVARLIG BROTTSLIGHET I SVERIGE OCH I FRANK- RIKE………....60

4.4.1 Utvisning på grund av brott: de uppenbara skillnaderna ... 60

4.4.2 Utvisning på grund av brott: europarättsliga aspekter... 63

4.4.3 Olika rekvisit i fråga om uteslutande från subsidiärt skydd i svensk respektive fransk rätt ... 63

5 UTESLUTANDE FRÅN SUBSIDIÄRT SKYDD PÅ GRUND AV FÖRÖVANDET AV ETT ALLVARLIGT BROTT: DEN PRAKTISKA TILLÄMPNINGEN AV BESTÄMMELSERNA I SVENSK RESPEKTIVE FRANSK RÄTT ... 66

5.2 ALLVARLIGT BROTT: ETT VAGT OCH MÅNGTYDIGT BEGREPP ... 66

5.2.1 Konsekvenser som kan uppstå vid vaghet och mångtydighet i lagtexten ... 66

5.2.2 Allvarligt brott enligt EU-medlemsstaternas lagstiftning och praxis ... 67

5.3 UTESLUTANDE PÅ GRUND AV FÖRÖVANDET AV ETT GROVT BROTT ENLIGT SVENSK RÄTT ... 68

5.3.1 Allmänt om uteslutande från att anses som alternativt skyddsbehövande i svensk rätt 68 5.3.2 Grov brottslighet enligt svensk migrationspraxis ... 69

5.3.3 Utredning av uteslutandegrunder ... 73

5.3.4 Beviskravet och fördelningen av bevisbördan ... 74

(10)

5.3.5 Konsekvenser vid uteslutande... 75

5.4 UTESLUTANDE PÅ GRUND AV FÖRÖVANDET AV ETT ALLVARLIGT BROTT ENLIGT FRANSK RÄTT ... 76

5.4.1 Allmänt om uteslutande från att anses som subsidiärt skydds-behövande i fransk rätt 76 5.4.2 Vikten av orsakssamband mellan brottet och uteslutandet ... 80

5.4.3 Utredning och bevisning ... 81

5.4.4 Fördelningen av bevisbördan... 83

5.4.5 Konsekvenser vid uteslutande... 83

5.5 EU-DOMSTOLENS STÅNDPUNKT I FÖRHÅLLANDE TILL UTREDNINGSKRAVEN I UTESLUTANDEÄRENDEN: NÅGOT OM DOM C-369/17 ... 84

5.6 SAMMANFATTANDE DISKUSSION ... 85

5.6.1 Sammanfattande punkter ... 85

5.6.2 Verkställighetsproblematiken i uteslutandeärenden ... 87

6 AVSLUTANDE DISKUSSION ... 89

6.2 EU-RÄTTSLIGA UTMANINGAR: BEHOVET AV OMFATTANDE FÖRÄNDRINGAR I DET GEMENSAMMA EUROPEISKA ASYLSYSTEMET ... 90

6.3TILLÄMPNINGEN AV PROPORTIONALITETSPRINCIPEN I UTESLUTANDEÄRENDEN, STATSSKICK OCH MIGRATIONSPOLITIK: EN KOMPARATIV VÄRDERING AV SVERIGE OCH FRANKRIKE ... 92

6.3.1 De lege ferenda-analys ... 92

6.3.2 Tillämpningen av proportionalitetsprincipen i uteslutandeärenden ... 92

6.3.3 Svenskt ministerstyre eller fransk självständighetsprincip? ... 94

6.3.4 Sveriges och Frankrikes migrationspolitiska mål ... 95

KÄLLFÖRTECKNING ... 98

(11)

11

1 Inledning

1.1 Ämne

Under år 2015 sökte knappt 163 000 människor skydd i Sverige, det vill säga dubbelt så många som under 2014.¹ Tre år senare låg siffran på 21 502 personer.² Den främsta förklaringen till denna minskning är stiftandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.³ Det huvudsakliga syftet med lagen är att anpassa det svenska regelverket om möjlig- heterna att erhålla uppehållstillstånd till ’’miniminivån enligt EU⁴-rätten och internationella konventioner’’ för att på så sätt få fler asylsökande att välja att söka asyl i andra länder än Sverige.⁵

I artikeln ‘’Innebörden av ‘svenskt konventionsåtagande’ – svårare att tolka än man tror’’⁶ förklarar Rebecca Thorburn Stern⁷ på vilket sätt den tillfälliga lagen utgör en helomvändning av den svenska migrationspolitiken som på kort tid blivit en av de striktaste i EU.⁸

Men faktum kvarstår att utrikes födda blivit allt fler. Den 31 december 2019 var antalet utrikes födda 2 019 733, vilket motsvarar 19,6 procent av Sveriges totala befolkning.⁹

I Sydeuropa har Frankrike, genom tiderna, varit ett viktigt invandrarland.

Frankrike har till skillnad mot sina grannländer mottagit utländsk arbetskraft från mitten av 1800-talet. De första lagarna gällande inresa och uppehälle för utlän- ningar kungjordes den 2 maj 1938 och den 12 november 1938. Efter andra världskriget har det stiftats lagar och grundats ett sammanhängande regelverk

1 SCB, Asylsökande i Sverige.

2 SCB, Det stora antalet asylsökande under 2015 ökade inte flyktinginvandringen nämnvärt.

3 Benämns i det följande tillfälliga lagen.

4 Europeiska unionen.

5 Thorburn Stern, ”Migrationsrätt”, s. 57. Thorburn Stern hänvisar till prop. 2015/16:174 s. 21 där det står att läsa: ’’Regelverket i Sverige är mer generöst än vad EU-rätten kräver. För att fler asyl- sökande ska välja att söka asyl i andra medlemsstater måste regelverket tillfälligt anpassas till mini- minivån enligt EU-rätten och internationella konventioner.’’

6 Thorburn Stern, ’’Innebörden av ’svenskt konventionsåtagande’ – svårare att tolka än man tror’’, s. 120.

7 Rebecca Thorburn Stern är universitetslektor vid juridiska institutionen, Uppsala universitet.

8 Thorburn Stern, ’’Innebörden av ’svenskt konventionsåtagande’ – svårare att tolka än man tror’’, s. 121–122.

9 SCB, Utrikes födda i Sverige.

(12)

12

som kan möjliggöra en statlig kontroll av invandringen. Som de flesta andra europeiska länderna har Frankrike under de senaste åren uppfört krav på stramare invandring till landet. Hårdare regler för anhöriginvandring, till exempel, har in- förts och avvisnings- och utvisningsförfarandena har förenklats.¹⁰ År 2018 upp- gick antalet invandrade personer till Frankrike 6 491 000.¹¹

I dag är Frankrike ett av fem länder inom EU som mottar flest asylansök- ningar. De andra länderna är Tyskland, Italien, Grekland och Storbritannien.¹² År 2017 registrerades över 100 000 asylansökningar i Frankrike, en siffra som aldrig uppnåtts tidigare. Samma år beviljade Frankrike skydd åt ungefär 47 000 männi- skor, en annan rekordsiffra.¹³Därför är det viktigt att mottagande av asylsökande samt registreringen och behandlingen av ansökningar behandlas på erforderligt sätt.

De svenska och franska rättsordningarna härrör från olika rättstraditioner.

Det svenska rättssystemet härstammar från den germanska rättstraditionen me- dan det franska rättssystemet emanerar från den romerska rätten.¹⁴ Den internationella flyktingrätten är däremot en särskild del av det omfattande regelverket kring mänskliga rättigheter, som i sin tur är en del av folkrätten.¹⁵ Sverige och Frankrike måste alltså i många avseenden anpassa nationell lagstiftning till de internationella regelverken inom asylområdet, främst Flyktingkonventionen¹⁶ och

10 I Jault-Seseke, Corneloup & Barbou des Places, Droit de la nationalité et des étrangers, s. 236–239 finns en sammanfattning av landets migrationshistoria från slutet av 1800-talet till idag. Jfr Thor- burn Stern, ’’Innebörden av ’svenskt konventionsåtagande’ – svårare att tolka än man tror’’, s. 120.

I artikeln anges att ’’ [s]yftet med 2016 års tillfälliga lag om uppehållstillstånd är att inskränka möj- ligheterna till uppehållstillstånd utan att riskera en tillämpning av skyddsbestämmelser och regler om anhöriginvandring som strider mot Sveriges internationella förpliktelser.’’

11 Enligt Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), som är den franska motsvarigheten till SCB, uppgår den totala franska befolkningen till 67 063 703 invånare vid slutet av 2019, varav nästan 6,5 miljoner är invandrare. Se INSEE, Bilan démographique 2019 och INSEE, Répartition des immigrés par groupe de pays de naissance en 2018.

12 Storbritanniens utträde ur Europeiska unionen inleddes formellt genom den brittiska regeringens begäran om utträde den 29 mars 2017 och verkställdes natten mellan den 31 januari och 1 februari 2020. Se BBC News, Brexit: UK leaves the European Union.

13 Fleury Graff & Marie, Droit de l’asile, s. 16.

14 Jfr Hallström, ’’Att jämföra konstitutioner’’, s. 574–576, om den skiftande betydelsen som indel- ningen av rättssystem i s.k. rättsfamiljer har i komparativa studier. Jfr även Bogdan, Komparativ rätts- kunskap s. 76–83, som skriver om rättskulturkretsar och som på s. 79 anser att ’’indelningen av rätts- ordningar i rättsfamiljer är ett ganska grovt pedagogiskt instrument, vilket bör användas först och främst för att ge juristerna en första överblick över den förvillande mångfalden av rättsordningar på jorden.’’

15 Seidlitz, Asylrätt: en praktisk introduktion, s. 17. Jfr inledningen till avsnitt 2.4.2

16 I efterdyningarna av andra världskriget och den flyktingkris som då uppstod beslutade FN att ta fram ett nytt regelverk för flyktingar. 1951 upprättades därför Konventionen avseende flyktingars status och ett protokoll avseende statslösa personer. Flyktingkonventionen definierar bland annat vem som är flykting. Se migrationsinfo.se, Flyktingkonventionen.

(13)

13

skyddsgrundsdirektivet.¹⁷ Rättsordningen påverkas därutöver i hög grad av landets politiska system, särskilt i fråga om statsrätt, straffrätt och förvaltningsrätt.

Det föreligger starka samband mellan ett lands politiska system å ena sidan och den rådande ideologin å den andra sidan.¹⁸

Sverige och Frankrike beviljar skydd åt relativt många asylsökande, även med beaktande av de båda ländernas vilja att under senare tid införa en mer restriktiv migrationspolitik. Artikel 17 1 b skyddsgrundsdirektivet stadgar emellertid att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande¹⁹ om det finns synnerliga skäl för att anse att han eller hon har förövat ett allvarligt brott. Bland de asylsökande kan det alltså finnas individer som i och för sig uppfyller kriterierna för att få skydd men som ändå inte ges sådan status med anledning av begångna brott. Denna s.k.

uteslutandegrund innebär därmed att vissa brottsliga gärningar fråntar den asylsö- kande rätten att beviljas asyl. Att uteslutas från internationellt skydd innebär emellertid inte alltid att utlänningen faktiskt kan avvisas eller utvisas ur tillflykts- landet. I Frankrike har verkställighetsproblematiken åtgärdats på ett säreget sätt men i Sverige utreds frågan i skrivande stund.²⁰ I Sverige pågår just nu även en utredning som ska lämna förslag på skärpta regler för utvisning på grund av brott.²¹ Brottsbekämpning i allmänhet och utlänningar som begår brott i synner- het är alltså högaktuella ämnen, särskilt med beaktande av den höga tillström- ningen av asylsökande under åren 2014–2015.²²

Med anledning av ovanstående är det av intresse att genomföra en verklig jämförelse mellan Sverige och Frankrike som besvarar frågor om likheter och skillnader mellan de båda länderna²³ då det gäller uteslutande från subsidiärt skydd med anledning av förövandet av ett allvarligt brott.

17 Det första skyddsgrundsdirektivet antogs den 29 april 2004. Sju år senare antog Europaparla- mentet och Europeiska unionens råd ett nytt skyddsgrundsdirektiv som skulle ersätta det gamla:

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som sub- sidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). Framställningen utgår ifrån det omarbetade direktivet förutom i de fall äldre rättsfall hänvisar till det gamla direktivet.

18 Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 67–68

19 Termen subsidiärt skydd används då det handlar om EU-rätt eller fransk rätt. För svensk del an- vänds termen alternativt skydd.

20 Se avsnitt 5.6.2

21 Se avsnitt 4.4.1, in fine.

22 Jfr Sveriges Radio, Uppmärksammad tysk studie om asylsökande och kriminalitet.

23 Jfr Hallström, ’’Att jämföra konstitutioner’’, s. 574.

(14)

14

1.2 Syfte och frågeställningar

Uppsatsen är en kritisk studie som genomförs med utgångspunkt i skyddsgrundsdirektivet.²⁴ Den innefattar en kartläggning av innehållet i gällande rätt i Sverige och Frankrike vad gäller uteslutande av personer från subsidiärt skydd på grund av förövandet av ett allvarligt brott²⁵. Vid studien av begreppet allvarligt brott är det oundvikligt att beakta de straffrättsliga regelverken i Sverige och Frankrike. Där- för behandlas också närliggande termer till begreppet allvarligt brott i svensk re- spektive fransk rättsordning i andra sammanhang än enbart asylrätten. Dessa äm- nesområden utforskas för att tydliggöra begreppets generella innebörd i de båda rättsordningarna.

Uppsatsens syfte är att utvärdera hur de svenska och franska implementering- arna²⁶ av ovannämnda uteslutanderegel och dess tillämpning i praktiken förhåller sig till skyddsgrundsdirektivets krav. De frågeställningar som därmed uppstår är följande.

– Vad har skyddsgrundsdirektivets begrepp allvarligt brott givits för juridisk inne- börd i Sverige och i Frankrike?

– Under vilka omständigheter får utvisning ske eller uppehållstillstånd vägras på grund av brottslighet i Sverige och i Frankrike?

– Hur förhåller sig de svenska och franska rättsordningarna till skyddsgrundsdi- rektivets krav då det gäller tolkningen av begreppet allvarligt brott och prövningen av uteslutandeärenden?

– Vilka konsekvenser kan uppstå då en bestämmelse är vag och/eller mångtydig?

– I vilken utsträckning är det möjligt att genomföra en komparativ värdering av Sveriges och Frankrikes olika rättssystem i de avseenden som studeras i uppsatsen?²⁷

1.3 Avgränsningar

Ett av migrationsrättens kännetecken är att den utgör ett komplext nät av regler.

Regelverket gällande uteslutande från att anses som flykting eller subsidiärt skyddsbehövande är i detta avseende inget undantag.

Uppsatsens huvudsakliga ämne är uteslutande från subsidiärt skydd på grund av förövandet av ett allvarligt brott. De andra uteslutandegrunderna, och däribland

24 Kritiskt tänkande betecknar förmågan att självständigt reflektera över fakta och värderingar. Aka- demisk kritik avser förmågan att göra detta på ett vetenskapligt sätt. Se Schelin, Kritiska perspektiv på rätten, s. 16.

25 I denna del av framställningen används terminologin i skyddsgrundsdirektivet. Implemente- ringen av direktiven i Sverige och Frankrike presenteras längre fram i framställningen. Direktivets begrepp allvarligt brott, som även används i den franska rättsordningen, motsvarar grovt brott i svensk rätt.

26 Se avsnitt 1.5

27 Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 73–75.

(15)

15

då en person utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där personen befin- ner sig, behandlas alltså inte annat än om det är nödvändigt för att förklara och diskutera framställningens huvudämne. Utvisning på grund av brott avhandlas också i uppsatsen men reglerna gällande utvisning av EES-medborgare²⁸ ingår inte i framställningen då uppsatsen behandlar ämnen som berör tredjelandsmedborgare.

Reglerna om uteslutande från att anses som flykting återfinns förvisso separat i skyddsgrundsdirektivet och delvis i bestämmelserna som gäller uteslutande från subsidiärt skydd. Detta ämnesområde berörs dock inte eftersom framställningen syftar till att huvudsakligen belysa uteslutande till följd av allvarlig brottslighet begången i tillflyktslandet.²⁹

1.4 Metod och material

1.4.1 Rättsdogmatisk metod

Ett grundläggande krav för att en undersökning ska betraktas som vetenskaplig är att den har genomförts på ett metodologiskt godtagbart sätt. Den centrala metoden för rättsvetenskapen utgörs av den rättsdogmatiska metoden. Den domi- nerande frågan som forskaren söker svar på med hjälp av denna metod är vad gällande rätt är.³⁰ Det bör dock bortses från den språkliga kopplingen mellan rättsdogmatik och dogmatisk inställning. Rättsdogmatik måste inte nödvändigt- vis vara dogmatisk till sin natur. Rättsdogmatikens syfte är att rekonstruera en rättsregel eller lösningen på ett rättsligt problem genom att applicera en rättsregel på densamma. En rättsdogmatisk analys innebär alltså att de olika delarna i rätt- skälleläran analyseras så att resultatet får antas spegla innehållet i gällande rätt, det vill säga hur rättsregeln ska uppfattas i ett visst sammanhang.³¹ Rättsdogmatiken är alltså strikt sett synkron till sin natur då den syftar till att besvara frågan om vad som är gällande rätt inom ett visst rättsområde i ett visst givet ögonblick.³²

28 Medborgare i någon av de stater som omfattas av EES-avtalet, det vill säga antingen en unions- medborgare eller en medborgare i Island, Liechtenstein eller Norge.

29 Uteslutandeklausulerna gällande flyktingar omfattar huvudsakligen brott som har begåtts utanför tillflyktslandet. Jfr dock avsnitt 5.3.4, närmare bestämt slutsatserna i MIG 2014:24. UNHCR:s rikt- linjer om uteslutning från flyktingskap är av betydelse också för tolkningen av det likadant utfor- made beviskravet när det gäller uteslutning från det subsidiära skyddet. UNHCR är en förkortning för United Nations High Commisioner for Refugees, som på svenska motsvarar Förenta nationernas flyktingkommissariat. UNHCR upprättades 1950 strax efter andra världskriget för att hjälpa miljoner européer som hade flytt eller hade förlorat sina hem. Det var meningen att UNHCR skulle slutföra sitt arbete inom tre år och sedan upplösas men organisationen arbetar fortfarande med att skydda och hjälpa flyktingar i hela världen. Se UNHCR Sverige, UNHCR:s historia.

30 Schelin, Kritiska perspektiv på rätten, s. 41–42.

31 Kleineman, ’’Rättsdogmatisk metod’’ s. 21 och s. 26.

32 Schelin, Kritiska perspektiv på rätten, s. 72.

(16)

16

I denna uppsats används en kartläggande rättsdogmatisk metod³³ för att uppnå ovannämnda syfte. Den rättsdogmatiska analysen i uppsatsen går ut på att besk- riva gällande rätt, vilket sker med ledning av de vedertagna rättskällorna, det vill säga tolka och fastställa rättsläget och systematisera gällande rätt i form av regler, principer, läror, samband med mera.³⁴

1.4.2 Komparativ metod

För att en undersökning ska kallas vetenskaplig måste den utöver att den ska innefatta en kritisk och kreativ omprövning av den etablerade sanningen vara objektiv och transparent till sin karaktär.³⁵

Med anledning av skyddsgrundsdirektivets centrala betydelse för uteslutande av personer från subsidiärt skydd är det angeläget att beakta utländsk rätt.³⁶ Inom den komparativa rätten ligger intresset i regel i att jämföra rättsreglernas innehåll, det vill säga hur ett visst förekommande problem regleras i de olika rättssystemen.

Detta förutsätter att de jämförda rättsreglerna verkligen handlar om samma sak, i den meningen att de reglerar samma situationer och problem.³⁷ I uppsatsen behandlas därmed ämnet uteslutande av personer från subsidiärt skydd på grund av förövandet av ett allvarligt brott utifrån vad som är gällande rätt i Sverige och i Frankrike genom en tolkning av innehållet i de rättskällor som åtnjuter auktoritet i de båda länderna. En sådan genomgång är nödvändig för att kunna genomföra en noggrann studie av ämnet för uppsatsen. Undersökningen är så probleminrik- tad som möjligt och vid problemens lösande hämtas hjälp från de traditionella rättskällorna i Sverige och Frankrike.³⁸ De fastställda likheterna och skillnaderna behandlas genom en jämförande värdering av de svenska och franska rättsord- ningarnas lösningar. Det handlar med andra ord om en studie i migrationsrätt som utmärker sig genom användningen av den komparativa metodeni vilken den svenska rättsordningen urskiljs från en ny synvinkel och med en viss distans.³⁹

Eftersom framställningen syftar till att analysera innehållet i gällande rätt genom en komparativ metod, aktualiseras en rad olika metodfrågor.⁴⁰

I en klassisk rättsdogmatisk framställning om nationell rätt på ett visst område är källorna mer eller mindre givna. I en komparativ framställning framstår däre- mot urvalet av källor som mycket centralt. Uppsatsförfattaren måste här bland

33 Hjertstedt, ’’Beskrivningar av rättsdogmatisk metod: om innehållet i metodavsnitt vid använd- ning av ett rättsdogmatiskt tillvägagångssätt’’, s. 167–170.

34 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare: ämne, material, metod och argumentation, s. 49.

36 Jfr Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare: ämne, material, metod och argumentation, s. 59.

37 Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 57 och s. 74.

38 Jfr Lavin, ’’Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?’’, s. 125.

39 Bogdan, Komparativ rättskunskap, s. 23 och s. 28.

40 Hjertstedt, ’’Beskrivningar av rättsdogmatisk metod: om innehållet i metodavsnitt vid använd- ning av ett rättsdogmatiskt tillvägagångssätt’’, s. 167.

(17)

17

annat motivera varför en jämförelse mellan vissa nationella rättssystem framstår som relevant samt hur denna ska genomföras.⁴¹

Jämförelseobjekten i studien utgörs av Sverige och Frankrike. De två länderna är inte ensamma om att ha tagit emot ett förhållandevis stort antal asylsökande under de senaste åren. Dessa länders rättsordningar har dock valts ut på grund av att de båda länderna historiskt har värnat om asylrätten men att de på senare år infört hårdare regler generellt vad gäller invandring.⁴²

Komparation måste innefatta analys och värderingar av ämnen tillhörande två eller flera rättssystem. Funktionaliteten är central för den komparativa rättens metod. Det första steget för en jämförelse är att bestämma vilken fråga som ska jämföras, den s.k. tertium comparationis. Funktionaliteten är förknippad med det andra steget i jämförelsen och innebär att komparatisten inte ska utgå från ett bestämt rättsinstitut i sin egen rätt och vänta sig att finna samma hos ett annat land, utan komparatisten ska utgå från det problem eller funktion som rättsregeln ska ha eller lösa, och se om rättsordningen i det andra landet löser problemet på annat eller kanske samma sätt. Detta kan kräva en omfattande studie av hela det andra rättssystemet.⁴³ Det ligger dessutom i sakens natur att det i regel är mycket svårare att utforska utländsk rätt än den egna rättsordningen.⁴⁴ En fundamental förutsättning för varje betydelsefull jämförelse mellan olika rättsordningar är följaktligen anskaffande av korrekta och aktuella kunskaper om de rättsregler och rättsinstitut som ska jämföras. Vidare förutsätter anskaffande av korrekt och ak- tuell information om utländsk rätt att tillförlitliga kunskapskällor används. En kvalificerad komparativrättslig utredning kan inte heller bygga på antaganden, utan förutsätter konkreta kunskaper. Fransk rätt studeras därför kritiskt och utan förutsättningar eller antaganden i den svenska rättsordningen med de medvetna eller omedvetna tankebanor som den föranleder.⁴⁵

41 Schelin, Kritiska perspektiv på rätten, s. 41 med hänvisning.

42 Inrättandet av Ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Codéveloppement (Mi- nisteriet för Invandring, Integration, Nationell Identitet och Gemensam Utveckling) mellan åren 2007 och 2012 har enligt doktrinen utgjort en vändpunkt i fransk migrationspolitik. Det handlar om en total förändring i förhållande till den traditionella migrationspolitiken. Se Jault-Seseke, Corneloup & Barbou des Places, Droit de la nationalité et des étrangers, s. 238. Den franske presidenten Emmanuel Macron har nyligen, den 1 oktober 2019, uttalat att han vill agera mot ’’missbruk av asylrätten.’’ Se Le Figaro & AFP, ’’Emmanuel Macron veut agir contre le détournement du droit d’asile.’’

43 Hallström, ’’Att jämföra konstitutioner’’, s. 574 och s. 576. Jfr Bogdan, Komparativ rättskunskap s.

46–48 som anser att den utländska rättsordningen måste studeras i sin helhet.

44 Jfr Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 157. Bogdan menar att den franska rättskälleläran inte är allt för olik den svenska.

45 Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 39–40.

(18)

18

1.4.3 EU-rättslig metod

Asylrätten är ett rättsområde med stark internationell prägel.⁴⁶ Artikel 18 i Euro- peiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna betonar att rätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i Flyktingkonventionen med till- hörande protokoll och i enlighet med fördraget om Europeiska unionen och för- draget om Europeiska unionens funktionssätt. Av skyddsgrundsdirektivets tju- gotredje skäl framgår vidare att ett av direktivets ändamål är att vägleda medlemsstaternas behöriga myndigheter vid tillämpningen av Flyktingkonventionen. Med anledning därav beaktas de relevanta folkrättsliga konventionerna samt den aktuella EU-rätten vid studien av uppsatsämnet.

EU rätten utgör en särskild rättsordning inom folkrätten, grundad på rätts- statsprincipen, rule of law. Eftersom Sveriges och Frankrikes regelverk om uteslu- tande av skyddsbehövande delvis härrör från ett EU-direktiv, används även en EU-rättslig metod vid studien av ämnet.⁴⁷ I framställningen beaktas därför Euro- peiska Unionens domstols⁴⁸ teleologiska tolkning av rätten⁴⁹ samt vikten av EU- konform tolkning för rättstillämpare på nationell nivå.

1.4.4 Material

De allmänna vetenskapliga kriterierna för hantering av material brukar beskrivas som att urvalet ska ske efter relevans och med objektivitet i syfte att nå validitet och reliabilitet.⁵⁰ I vetenskapliga sammanhang brukar det talas om reliabilitet som ett mått på undersökningens tillförlitlighet. Det finns flera orsaker som kan på- verka reliabiliteten hos en undersökning. En viktig faktor i sammanhanget är urvalet av material.⁵¹

Den rättsdogmatiska metoden ställer höga krav på öppenhet och transparens i analysen. Redovisningen av underlaget för analysen sker därför på ett noggrant sätt. Analysen förses med omfattande hänvisningar i form av åberopad svensk och fransk litteratur och rättspraxis.⁵²

46 Thorburn Stern, ”Migrationsrätt” s. 23.

47 Reichel, ’’EU-rättslig metod’’, s. 109 ff.

48 Förkortas EU-domstolen.

49 Lagtolkning är ett tillvägagångssätt för att tillämpa lag. Objektiv teleologisk tolkning innebär att lagen tolkas utifrån dess funktion i samhället. Se lagen.nu, Lagtolkning. Som exempel på teleologisk tolkning, se EU-domstolens dom av den 27 oktober 1977, Bouchereau, C-30/77, p. 14 där det anges att ’’[e]ftersom de olika språkversionerna av en gemenskapstext skall tolkas enhetligt skall den aktuella bestämmelsen då dessa versioner inte överensstämmer tolkas mot bakgrund av den allmänna uppbyggnaden av och syftet med den reglering i vilken bestämmelsen ingår.’’

50 Kaldal & Sjöberg, Vetenskapskrav på uppsatser i rättsvetenskap – handfasta tips, s. 30.

52 Kleineman, ’’Rättsdogmatisk metod’’, s. 37–38.

(19)

19

Materialet utgörs av tryckt publicerat material i form av rättskällor från Sverige och Frankrike.⁵³ Svenska och franska författningar samt de båda ländernas dom- stolspraxis och doktrin studeras grundligt för att försöka tydliggöra likheterna och skillnaderna mellan de två rättssystemen.

För Frankrikes del har elva avgöranden som meddelats av Cour nationale du droit d’asile⁵⁴ mellan 2012 och 2019 tagits med i framställningen. I framställningen hänvisas därutöver till tjugoett avgöranden från Conseil d’État.⁵⁵ Även praxis från Conseil constitutionnel⁵⁶ diskuteras i framställningen.

Fastän underinstansavgöranden inte utgör rättskällor i egentlig mening,⁵⁷ har ändå nio domar från Sveriges migrationsdomstolar som meddelats mellan åren 2010–

2019⁵⁸ valts ut som tillägg till de relativt få avgöranden som finns från Migrationsö- verdomstolen, MiÖD, i uppsatsämnet. För Frankrikes del har även två avgöranden från cours administratives d’appel, det vill säga administrativa appellationsdomsto- larna,⁵⁹ valts ut för att illustrera vissa diskussionsämnen.

Uppsatsen behandlar även ämnesområdet utvisning på grund av brott. Ef- tersom denna typ av utvisning meddelas av allmän domstol i Sverige, till skillnad från Frankrike, tas även sju vägledande avgöranden från Högsta domstolen, HD, med i framställningen. Det är viktigt att skilja mellan vägledande avgöranden och underinstansers domar. Prejudikat som ligger till grund för rättsprinciper behandlas som komplement till de uttryckliga rättsreglerna.⁶⁰ Vad som i huvudsak ska försöka utvinnas ur materialet är en kartläggning av vilka problem rättsreglerna

53 Hjertstedt, ’’Beskrivningar av rättsdogmatisk metod: om innehållet i metodavsnitt vid använd- ning av ett rättsdogmatiskt tillvägagångssätt’’, s. 169. Lagförarbeten tillmäts inte samma betydelse i Frankrike som i Sverige enligt Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 157. Hänvisningar till denna form av rättskällor sker följaktligen endast då svensk rätt redogörs för eller diskuteras. Statens offentliga utredningar är också en del av den svenska lagstiftningsprocessen. Därför tas även vissa utredningar med i framställningen fastän dessa i och för sig inte utgör sedvanliga rättskällor.

54 Förkortas CNDA och motsvarar Nationella asyldomstolen på svenska.

55 Förkortas CE och är franska motsvarigheten till Högsta förvaltningsdomstolen och Lagrådet enligt Bouvier, Dictionnaire juridique français–suédois, s. 75. I Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 154 står det att ’’[i] spetsen för de administrativa domstolarna står som kassationsinstans det s.k. stats- rådet (Conseil d’Etat). Statsrådet fungerar samtidigt som ett konsultationsorgan med bland annat uppgifter liknande det svenska Lagrådet’’.

56 Avgöranden från Conseil constitutionnel inleds med förkortningen Cons. const. Conseil constitution- nel motsvarar Konstitutionsrådet eller Författningsrådet på svenska enligt Bouvier, Dictionnaire ju- ridique français–suédois, s. 75 eller Grundlagsrådet enligt Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 155.

57 Jfr Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare: ämne, material, metod och argumentation, s. 49.

58 FörvR är en förkortning för förvaltningsrätt.

59 I Frankrike finns ett antal förvaltningsdomstolar. Ett avgörande meddelat av någon av de fyrti- otvå tribunaux administratifs (administrativa domstolar) kan överklagas hos en av åtta cours administ- ratives d’appel (administrativa appellationsdomstolar). Conseil d’État (Statsrådet) står som kassations- instans. I Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 154 är siffrorna för antal domstolar gamla. Uppdaterade siffror har därför hämtats från Conseil d’État, Découvrir la justice administrative et son organisation.

60 Jfr Bogdan, Komparativ rättskunskap s. 157. I Frankrike är prejudikat inte formellt bindande. Kas- sationsdomstolens domar studeras dock noga och följs normalt av de lägre domstolarna och även av kassationsdomstolen själv.

(20)

20

har givit upphov till i praktiken och vilka typiska situationer reglerna har använts i.⁶¹

På europarättslig nivå redovisas slutsatserna i några avgöranden från såväl EU- domstolen som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, Europadomstolen. Ett särskilt avgörande från EU-domstolen avhandlas i ett specifikt avsnitt med anled- ning av dess stora betydelse för uppsatsämnet. Framställningen grundar sig även på material som utgivits av European Asylum Support Office (EASO).⁶²

Från svensk och fransk doktrin har de viktigaste verken inom utlänningsrätten använts för att berika den rättsjämförande framställningen. Doktrinen saknar i och för sig självständig auktoritet, men den interagerar med övriga rättskällor och ökar därmed de övriga rättskällornas demokratiska legitimitet.⁶³ En annan viktig del av den juridiska doktrinens uppgift i ett rättssystem kan också sägas vara att systematisera rätten och ge den struktur.⁶⁴

1.5 Begrepp och definitioner

I detta avsnitt redovisas ett antal begrepp och definitioner som används löpande i framställningen och som är vedertagna inom de svenska och franska rättsord- ningarna samt inom internationell och komparativ rätt.

Allvarligt brott: typ av brott som kan leda till uteslutande enligt skyddsgrundsdi- rektivet och fransk rätt.

Alternativt skyddsbehövande: synonym till subsidiärt skyddsbehövande.

Asylrätt: regelverk och juridik som reglerar frågor om vem som är i behov av internationellt skydd och hur den juridiska prövningen ska gå till.

Asylsökande: utlänning som lämnat sitt land för att söka skydd men ännu inte fått beslut om han eller hon kommer att få uppehållstillstånd.

Avvisning: avlägsnandebeslut som meddelas inom tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd eller utlänningens ankomst till Sverige.

Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA): fransk utlännings- lagsamling.

Conseil constitutionnel: franska Konstitutionsrådet.

Conseil d’État (CE): franska Statsrådet.

Cour nationale du droit d’asile (CNDA): Nationella asyldomstolen i Frankrike.

Exklusion: synonym till uteslutande.

61 Lavin, ’’Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?’’, s. 121.

62 I förordning EU 439/2010 fattades beslut om att inrätta ett europeiskt stödkontor för asylfrågor.

European Asylum Support Office benämns Europeiska stödkontoret för asylfrågor på svenska och Bureau européen d’appui en matière d’asile på franska. Stödkontoret ska bistå EU:s medlemsstater i asylfrågor inom ramen för det praktiska samarbetet länderna emellan. Kontoret ska därutöver samarbeta med och stödja länder utanför EU som är av betydelse för det gemensamma europeiska asylsystemet. Se Seidlitz, Asylrätt: en praktisk introduktion, s. 47.

63 Kleineman, ’’Rättsdogmatisk metod’’ s. 27.

(21)

21

Flykting: utlänning som har lämnat sitt hemland och anses vara i behov av inter- nationellt skydd.

Flyktingkonventionen: kallas även Genèvekonventionen eller 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning. Internationell konvention som reglerar staternas skyldigheter i förhållande till flyktingar. Konventionen definierar bland annat vilka personer som räknas (och inte räknas) som flyktingar och principen om non-refoulement. År 1967 utvidgades konventionen genom ett tilläggsprotokoll, New York-protokollet, och blev därmed inte längre begränsad till flyktingar från Europa och tidsperioden före 1951.

Förhandsavgörande: bindande avgörande från EU-domstolen om hur en EU-rättslig bestämmelse ska tolkas.

Grovt brott: begrepp inom svensk rätt som används som synonym till begreppet allvarligt brott i skyddsgrundsdirektivet och fransk rätt.

Implementering: ett inom EU-rätten använt begrepp om att ett direktiv ska genom- föras i EU-medlemsstaternas nationella rättsordningar.

Inclusion before exclusion: internationell princip som innebär att asylmyndigheten inte kan utesluta en asylsökande utan att på förhand verifierat om personen är berättigad till skydd.

Klagande: utlänning som klagar hos högre myndighet över lägre myndighets be- slut.

Ne bis in idem: processrättslig princip som innebär att samma sak inte får prövas två gånger.

Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra): Franska byrån för skydd av flyktingar och statslösa.

Principen om non-refoulement: internationell princip som ska skydda flyktingar eller andra skyddsbehövande mot utvisning eller avvisning när deras liv eller frihet är i fara.

Question prioritaire de constitutionnalité: rättsinstitut enligt franska konstitutionen som möjliggör för varje enskild person att inför domstol hävda att en bestämmelse bryter mot de rättigheter och friheter som konstitutionen garanterar.

Skyddsgrundsdirektivet: EU-direktiv som fastställer villkoren för att tredjelands- medborgare eller statslösa personer ska (eller inte ska) betraktas som flyktingar eller subsidiärt skyddsbehövande samt vilket internationellt skydd de är berätti- gade till.

Subsidiärt skyddsbehövande: utlänning som inte räknas som flykting enligt Flykting- konventionen och som i sitt hemland hotas av våld och konflikter, tortyr eller döden, men som inte är förföljd. Utlänningen har enligt skyddsgrundsdirektivet rätt till asyl.

Tredjelandsmedborgare: person som inte är medborgare i EU och därmed inte be- rättigad till den fria rörligheten inom unionen.

Uteslutande: uteslutande från att anses som flykting eller skyddsbehövande innebär att en utlänning som uppfyller kriterierna för att vara flykting eller skyddsbehö- vande ändå inte ges sådan status.

(22)

22

Utvisning: avlägsnandebeslut som meddelas mer en tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd eller utlänningens ankomst till Sverige.

1.6 Disposition

Efter inledningskapitlet presenteras utlänningslagstiftningen och migrationsmyndigheterna i Sverige och i Frankrike (kapitel 2). I detta bakgrundskapitel redovisas även genomförandet av bland annat skyddsgrundsdirektivet i de båda ländernas rättsordningar, det vill säga hur uteslutandebestämmelserna tagit form i Sverige och i Frankrike. Eftersom tillämpningen av uteslutandebestämmelserna innehål- ler inslag av straffrätt presenteras i kapitel 3 en summarisk redogörelse av hur lagöverträdelser kategoriseras i Sverige och Frankrike. Kapitel 4 redogör för generella svenska och franska bestämmelser om när utvisning får ske eller när up- pehållstillstånd får vägras på grund av brottslighet. Kapitel 5 avhandlar hur ute- slutandebestämmelsen 17.1 b i skyddsgrundsdirektivet tillämpas i praktiken i Sve- rige och i Frankrike. Framställningen avslutas med ett övergripande diskussions- kapitel (kapitel 6).

(23)

23

2 Utlänningslagstiftningen och migrations- myndigheterna i Sverige och i Frankrike

2.1 Inledning

Vad som utmärker rättsvetenskapen är att den behandlar rättsregler, en omstän- dighet som utgör det främsta sammanhållande momentet för en juridisk under- sökning. Utgångspunkten för en sådan undersökning är alltså oftast en av rätts- källorna, nämligen lagtext.⁶⁵ Med anledning därav presenteras såväl den svenska som den franska utlänningslagstiftningen i detta kapitel, innan myndigheterna som tillämpar dessa regelverk också redovisas (avsnitt 2.2 – 2.3). Sverige och Frankrike är därutöver bundna av internationella regelverk, däribland Flykting- konventionen och skyddsgrundsdirektivet. I det efterföljande avsnittet redovisas därför genomförandet av konventionen och direktivet i svensk respektive fransk rätt (avsnitt 2.4). Kapitlet avslutas med ett diskussionsavsnitt kring lagstiftningsarbete, myndighetsföreträdare, statsskick och konstitutionell kontroll i Sverige och Frankrike (avsnitt 2.5).

2.2 Sveriges utlänningslagstiftning och migrations- myndigheter

2.2.1 Svenska utlänningslagstiftningen

Svensk utlänningslagstiftning har funnits sedan 1927 då den första samlade lagen runt invandringen antogs. Lagen var en sammanfattning av kungörelser och spridda regler som tidigare reglerat invandringen. Lagens huvudsakliga syfte var att begränsa invandringen, som redan var mycket limiterad, och att kunna kon- trollera de invandrare som redan fanns i Sverige. Lagen skulle vara tidsbegränsad men förlängdes fram till att det var dags för en ny lag år 1937.⁶⁶

1937 års lag kom att gälla under hela andra världskriget. Den nya lagen angav att en ”utlänning som flytt från annat land av politiska orsaker” hade rätt att få sin sak prövad och inte direkt kunde avvisas vid gränsen. Lagen gav regeringen

65 Lavin, ’’Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?’’, s. 117–118.

66 Byström & Frohnert, Invandringens historia – från ”folkhemmet” till dagens Sverige, s. 12.

(24)

24

rätt att på egen hand vid behov vidta de åtgärder den fann nödvändiga i flykting- frågorna.⁶⁷

I 1954 år utlänningslag, UtlL, gavs för första gången en ”politisk flykting” ut- trycklig rätt att resa in i Sverige, få sin sak prövad, bosätta sig och ta anställning, såvida det inte förelåg synnerliga skäl däremot. Lagen byggde till stora delar på tidigare lagstiftning men visade också tydlig påverkan av Förenta Nationernas, FN:s, Flyktingkonvention från 1951.⁶⁸

Den nya UtlL:en 1980 liknade till stora delar 1954 års lag och senare inkorpo- rerade förändringar. Definitionen av ”flykting”, i stället för ”politisk flykting”, togs in från 1951 år Flyktingkonvention, och de som hade beviljats asyl fick rätt till ett skriftligt flyktingbevis. I lagen infördes en gemensam beteckning ”utvisning” som skulle omfatta förpassning, förvisning och utvisning.

De avgörande regelförändringarna rörande flyktinginvandringen kom med 1989 års UtlL. Den nya lagen betydde generellt sett ett första steg i en mer restriktiv riktning som sedan kom att karaktärisera många av kommande lagänd- ringar. Lagen innehöll många ändringar. En viktig skärpning var den nu generella principen om ”första asylland” dit en flykting skulle kunna återsändas om landet i fråga bedömdes vara säkert, i regel ett land som hade antagit Flyktingkonvent- ionen.⁶⁹

Från och med 31 mars 2006 gäller utlänningslagen (2005:716), UtlL.

2.2.2 Svenska migrationsmyndigheterna

Migrationsverket

År 1969 inrättades Statens invandrarverk. Enligt 3 § i den upphävda förordningen (1969:137) med instruktion för Statens invandrarverk hade verket i uppgift att enligt bland annat medborgarskaps- och utlänningsförfattningar, handlägga ären- den gällande utländska medborgare. 1 juli 2000 bytte Statens invandrarverk namn till Migrationsverket, MIV.⁷⁰

I Sverige inleds asylprocessen genom att en person ansöker om asyl vid MIV eller vid gränspolisen. MIV:s beslut överklagas till en migrationsdomstol.⁷¹ Mi- grationsdomstolens avgörande kan i sin tur överklagas till MiÖD som utgör högsta instans.

MIV är en statlig förvaltningsmyndighet som lyder under Justitiedepartemen- tet. MIV ansvarar över frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppe- hållsrätt, visering, mottagande av asylsökande inklusive boenden, anvisning till kommuner av ensamkommande barn och nyanlända, självmant återvändande,

69 Byström & Frohnert, Invandringens historia – från ”folkhemmet” till dagens Sverige, s. 63–64.

70 Migration är samlingsnamnet för invandring (immigration) och utvandring (emigration). Se Europeiska migrationsnätverket, Hur var det nu igen? Ord om migration.

71 14 kap. 3 § UtlL.

(25)

25

medborgarskap och återvandring.⁷². MIV arbetar alltså med att pröva ansök- ningar från personer som vill bosätta sig i Sverige, komma på besök, få svenskt medborgarskap eller söka skydd undan förföljelse.

MIV:s organisation⁷³ leds av en generaldirektör och en överdirektör. Myndig- heten är för närvarande indelad i sex regioner och ett antal avdelningar.⁷⁴ Därut- över finns ett antal fristående funktioner.

MIV får sitt uppdrag⁷⁵ från riksdag och regering, som är de som formar Sve- riges migrationspolitik. Varje år får MIV ett regleringsbrev från regeringen. I re- gleringsbrevet skriver regeringen vilka mål och uppdrag som gäller och hur mycket pengar MIV får använda under ett verksamhetsår. Regeringens regleringsbrev sätter alltså ramarna för verksamheten och det är följaktligen regeringen som sätter MIV:s mål. Målet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsin- vandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet.

I MIV:s uppdrag ingår att erbjuda asylsökande boende och pengar till mat under tiden de väntar på besked i sitt ärende. Myndigheten anvisar även kommuner som ska ordna boende för ensamkommande barn, enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. MIV betalar också ut statlig ersättning till kommuner och regioner för vissa kostnader för personer som fått uppehållstill- stånd. Sedan 2016 anvisar MIV nyanlända till kommuner för bosättning.

Regleringsbrev, utlännings- och medborgarskapslagen, förordningar och flera internationella överenskommelser och konventioner styr mottagandet av en sö- kande. När det gäller asylsökande samverkar MIV även med flera andra myndigheter och organisationer.

Genom prognoser rapporterar MIV flera gånger om året till regeringen om hur migrationen till Sverige bedöms se ut i en nära framtid.

Lifos är Migrationsverkets expertorgan för rätts- och landinformation. Land- information är information om förhållandena i de länder som de sökande kommer ifrån och den är tillgänglig genom Lifos databas. Lifos databas innehåller främst MIV:s egna material i form av Lifos-rapporter tillsammans med MiÖD- domar, viktiga avgöranden från EU- och Europadomstolen, och styrande och stödjande verksriktlinjer. Databasen innehåller även rapporter från till exempel utrikesdepartementet, andra länders migrationsmyndigheter, frivilligorganisat-

72 Förordning (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.

73 Migrationsverket, Vår organisation.

74 MIV genomgår just nu en omorganisering och dess sex nuvarande regioner föreslås bli tre. Se Sundén, ’’Migrationsverket ska omorganiseras – sex regioner föreslås bli tre’’.

75 Migrationsverket, Migrationsverkets uppdrag.

(26)

26

ioner och vissa medier. Lifosdatabasen är i första hand till för verkets egen per- sonal men stora delar av Lifos material finns öppet och tillgängligt för allmän- heten.⁷⁶

Migrationsverkets värdegrund består av mod, empati och tydlighet vilket är en sammanfattning av vad de anställda strävar efter och hur de vill uppfattas. Vär- degrunden vilar på de statliga värdegrundsprinciperna och ger de anställda väg- ledning och stöd för hur vi de ska utföra sitt uppdrag. Värdegrunden ska prägla hela verksamheten och fungera som stöd när de anställda ställs inför olika ställ- ningstaganden i vardagen.⁷⁷

Migrationsdomstolarna

MIV:s beslut om att avslå ansökan om uppehållstillstånd eller beslut om avvisning eller utvisning kan överklagas. Från och med 31 mars 2006 ändrades instans- ordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. Dessa ärenden skulle tidigare överklagas till Utlänningsnämnden, som var första och sista instans. Utlän- ningsnämnden avskaffades och utlännings- och medborgarskapsärendena ska alltså numera överklagas till en migrationsdomstol.

Överklagandet lämnas till MIV. Om verket inte omprövar beslutet överläm- nas överklagandet till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolarnas avgöran- den överklagas till MiÖD som är en del av kammarrätten i Stockholm.

Migrationsdomstolarna är en integrerad del av förvaltningsrätterna i Malmö, Göteborg, Luleå och Stockholm. Om man ser till migrationsdomstolarnas sakliga kompetens, bör de räknas till kategorin specialdomstol.⁷⁸För att MiÖD ska pröva ett överklagande av en migrationsdomstols beslut krävs att prövningstillstånd meddelas. Då MiÖD är slutinstans och dess avgöranden alltså inte kan överkla- gas, meddelas prövningstillstånd endast om det är av vikt för rättstillämpningen att överklagandet prövas av MiÖD eller om det finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.⁷⁹

Tillsammans med migrationsdomstolarna utvecklar MiÖD den rättsliga grun- den MIV har att arbeta från. Tolkningarna ger MIV juridisk vägledning för fort- satt bedömning av ärenden. Samtidigt säkrar det rättssäkerheten och förutsäg- barheten i ett ärendes väg från det att ansökan lämnas in, genom bedömning av, till beslut i ärendet.⁸⁰

76 Migrationsverket, Rätts- och landinformation – Lifos.

77 Migrationsverket, Att arbeta på Migrationsverket.

78 Lavin, Förvaltningsprocessrätt, s. 21.

79 16 kap. 11 § UtlL.

80 Migrationsverket, Migrationsverkets uppdrag.

(27)

27

2.3 Frankrikes utlänningslagstiftning och asylmyndigheter

2.3.1 Franska utlänningslagstiftningen

Frankrike har föreskrivit en rätt till asyl så tidigt som år 1793 i artikel 120 av dåvarande konstitutionen. Bestämmelsen var dock endast symbolisk eftersom den aldrig trädde i kraft. Långt senare, under fjärde republiken⁸¹, infördes i fjärde stycket i ingressen⁸² till dåvarande grundlag, rätten till asyl.

Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) utgör utlän- ningslagsamling i Frankrike.⁸³ Migrationsfrågornas politiska dimension har lett till lagstiftningsinflation i landet. Mellan åren 1980 till 2014 har över trettio lagrefor- mer om migrationsrätt följt på varandra. Lagen av den 26 november 2003 be- myndigade regeringen att kodifiera utlänningsrätten via förordning.⁸⁴ Utlännings- lagsamlingen inrättades till följd av förordningen av den 24 november 2004, på initiativ av dåvarande inrikesminister Dominique de Villepin.⁸⁵ Lagsamlingen in- nehåller bland annat förordningen av den 2 november 1945 gällande villkoren för inresa och uppehälle för utlänningar i Frankrike samt lagen av den 25 juli 1952 om rätten till asyl. Lagsamlingen trädde i kraft den 1 mars 2005.

Vissa anser att tillkomsten av Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile endast var en rent formell ändring av då gällande lag, vars syfte var att samla alla de existerande lagarna gällande migration och asyl i ett enda dokument.⁸⁶

2.3.2 Franska asylmyndigheterna

Franska byrån för skydd av flyktingar och statslösa

Den franska asylprocessen inleds vid l’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (Ofpra)⁸⁷ och det är Cour nationale du droit d’asile (CNDA) som utgör över- och prejudikatinstans.

81 Republikansk regim som varade mellan 13 oktober 1946 och 4 oktober 1958.

82 På franska motsvarar det préambule, vilket på svenska betyder företal eller prolog enligt Bouvier, Dictionnaire juridique français–suédois, s. 220. Svenska Regeringskansliet avråder från att använda ter- men preambel och förespråkar termen ingress. Se Regeringskansliet, Redaktionella och språkliga frågor i EU-arbetet, s. 24.

83 Franska lagar samlas i s.k. codes, till exempel code administratif (förvaltningslagsamling), code civil (civillagsamling), code pénal (strafflagsamling), osv. På svenska betyder alltså code lagsamling, lagbok eller balk. Franska verbet codifier betyder kodifiera på svenska. Se Bouvier, Dictionnaire juridique français–suédois, s. 60.

84 Jault-Seseke, Corneloup & Barbou des Places, Droit de la nationalité et des étrangers, s. 238.

85 Dominique de Villepin var inrikesminister i Frankrike mellan åren 2004 och 2005.

86 Chetail, ‘’The Implementation of the Qualification Directive in France: One Step Forward and Two Steps Backwards’’, s. 88

87 Franska byrån för skydd av flyktingar och statslösa. I framställningen benämns myndigheten Byrån för skydd av flyktingar och statslösa eller Byrån.