U TLÄNNING SOM UTGÖR HOT MOT ALLMÄN ORDNING OCH SÄKERHET

4.3.1 Den svenska tolkningen av begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet

Hot mot allmän ordning och säkerhet: ett EU-rättsligt begrepp

Denna del av framställningen grundar sig på Migrationsverkets rättsliga ställ-ningstagande angående vad som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet i anknytningsärenden (SR 22/2019).

Av 5 kap. UtlL framgår att uppehållstillstånd beviljas:

- till skyddsbehövande,

- till utlänningar som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige, - på grund av anknytning,

- på grund av Sveriges internationella åtaganden,

- på grund av arbete, utbildning på forskarnivå eller försörjning på annat sätt, - på grund av synnerligen ömmande omständigheter.

192 CE 23 décembre 1987, Tahraoui. Jfr 43 § i 1980 års UtlL som möjliggjorde utvisning av utlän-ningar på grund av asocialitet. Bestämmelsen avskaffades genom 1989 års UtlL.

193 CAA Douai, 31 janv. 2002, Min. Intérieur c/ Ahmed Madi, n^o 01DA00274. CAA är en förkort-ning för Cour administrative d’appel som på svenska betyder administrativ appellationsdomstol.

194 CE 23 mai 2003, Aït Abdellouahab, n^o 246942.

195 CE 3 février 1975, Min. Intérieur c/ Pardov.

196 CE 8 décembre 1978, Min. Intérieur c/ Benouane.

197 CE 20 juin 1980, Mlle Madji, n^o 11653.

198 CE 20 novembre 1996, El Mardi.

56

I 5 kap. 17 § första stycket första meningen UtlL anges att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt kap. 5 UtlL – utom vad avser flyktingar och andra skyddsbehövande eller fall som avses i 2 a,¹⁹⁹ 2 d,²⁰⁰ 3²⁰¹ eller 4 §²⁰² – ska särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brotts-lighet i förening med annan misskötsamhet. För att uppnå förenbrotts-lighet med fa-miljeåterföreningsdirektivet²⁰³ har det för medlemmar i kärnfamiljen införts en bestämmelse som medger möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om den sökande familjemedlemmen utgör ett hot mot allmän ordning och säker-het.²⁰⁴

Av 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL framgår att uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 5 kap. 3 §²⁰⁵ om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. MiÖD har slagit fast att avsikten med lagrummet är att tolkningen av begreppet allmän ordning och säkerhet ska vara densamma inom EU-rätten.²⁰⁶ Begreppet ska med andra ord tolkas unionsrättsligt men det är upp till varje medlemsstat att tillämpa begreppet. Hot mot allmän ordning och säker-het är förvisso ett EU-rättsligt begrepp som inte kan ges nationell tolkning men medlemsstaterna har dock ett visst utrymme att utifrån nationella behov be-stämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver. ²⁰⁷

Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet förekommer i skyddsgrunds-direktivet, rörlighetsdirektivet²⁰⁸ och familjeåterföreningsdirektivet. För att en si-tuation ska omfattas av begreppet krävs det enligt Europeiska Unionens domstol, EU-domstolen, att det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräcklig allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.²⁰⁹

199 Om en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har återtagits enligt 4 kap. 5 d § har getts uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd för samma tid ges också till hans eller hennes famil-jemedlemmar som har återtagits enligt samma bestämmelse. Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

200 Om en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har återtagits enligt 5 a kap. 7 § har getts uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd för samma tid ges också till hans eller hennes familjemedlemmar som har återtagits enligt samma bestämmelse. Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

201 Uppehållstillstånd på grund av anknytning.

202 Uppehållstillstånd på grund av Sveriges internationella åtaganden.

203 Rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening.

204 Prop. 2005/06:72 s. 42–43.

205 Bestämmelsen reglerar när uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ges om inte annat följer av 5 kap. 17–17 b §§.

206 MIG 2007:10.

207 EU-domstolens dom av den 4 december 1974, Van Duyn, C-47/74, p. 14 och p. 18.

208 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras famil-jemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

209 EU-domstolens dom av den 27 oktober 1977, Bouchereau, C-30/77, p. 35.

57

Hot mot allmän ordning och säkerhet: agerande som utgör ett verkligt, faktiskt och aktuellt hot

Det måste göras en individuell bedömning i varje enskilt fall av om personens agerande utgör ett verkligt, faktiskt och aktuellt hot mot allmän ordning och säker-het.²¹⁰ För det fall en person har begått brott, ska det beaktas bland annat hur allvarliga brotten är och hur lång tid som har gått sedan brotten begicks. En all-mängiltig regel är att begreppet bör tolkas restriktivt så att räckvidden inte be-stäms ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av EU-domstolen.

Att en person har begått ett brott är inte i sig ett beteende som gör att perso-nen kan anses vara ett hot mot allmän ordning och säkerhet. MiÖD har uttalat att det krävs en lagakraftvunnen dom om brottet begåtts i Sverige och att utlän-ningen genom sitt beteende utgör ett allvarligt och reellt hot mot ett grundläg-gande samhällsintresse. Så är ofta fallet då det rör sig om uppsåtligt begångna brott. Ju längre tid som förflutit sedan den senaste kända brottsligheten, desto mindre är sannolikheten för att sökanden ska anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet i den mening som avses i 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL.²¹¹

Uteslutande från internationellt skydd som eventuell indikation på ett potentiellt hot mot allmän ordning och säkerhet

Den omständigheten att en person har uteslutits från internationellt skydd kan vara en indikation på att personen har begått en sådan gärning att han eller hon kan utgöra hot mot allmän ordning och säkerhet. EU-domstolen har dock uttalat att det faktum att en person uteslutits från att vara skyddsbehövande inte förut-sätter att personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.²¹²

Vid uteslutande från skyddsstatus enligt 4 kap. 2 b-c §§ UtlL är beviskravet synnerligen anledning att anta att personen har begått en viss gärning. Beviskravet för att vägra uppehållstillstånd enligt 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL följer däremot huvudregeln för förvaltningsärenden, det vill säga sannolikt. Bevisbördan för att visa att någon har ett sådant beteende som kan utgöra hot mot allmän ordning och säkerhet ligger på den utredande myndigheten, det vill säga MIV.

Följande brott kan vara indikationer på att det föreligger hot mot allmän ord-ning och säkerhet: narkotikabrott,²¹³ smuggling av alkohol,²¹⁴ stöld²¹⁵ och försök till dråp.²¹⁶ Många av dessa brott är lindrigare än de som kan medföra uteslutande.

210 Jfr prop. 2015/16:174 s. 21. Under den s.k. flyktingkrisen i november 2015 förekom det att asylsökande tvingades sova utomhus då MIV inte kunde garantera tak över huvud för dem som sökte sig till Sverige. Regeringen bedömde att ’’situationen innebar ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet.’’

211 MIG 2007:10.

212 EU-domstolens dom av den 9 november 2010, B och D, C-57/09 och C-101/09, p. 105.

213 MIG 2009:21.

214 MIG 2007:10.

215 NJA 2014 s. 415.

216 MIG 2007:49.

58

Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet är alltså vidare än uteslutande-grunderna.

4.3.2 Den franska tolkningen av begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet

Om rekvisitet allvarligt hot i franska utlänningslagsamlingen

I artikel L. 712–2 d i utlänningslagsamlingen stadgas att om en utlännings verk-samhet på det franska territoriet utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller statens säkerhet, så ska utlänningen inte beviljas subsidiärt skydd. Begreppet allvarligt har inte varit föremål för någon närmare definition. I en rundskrivelse från 2011 har det emellertid angivits att begreppet är identiskt med det rekvisit som framgår av artikel L.521–1 i utlänningslagsamlingen.²¹⁷ Ordre public-förbehåll i fråga om uppehållstillstånd: artikel L. 313–11 i franska utlänningslagsamlingen

Artikel L. 313–11 i utlänningslagsamlingen stadgar under vilka villkor ett tempo-rärt uppehållstillståndskort märkt ’’privat- och familjeliv’’ utfärdas till nio olika kategorier av personer ipso jure.²¹⁸ Lagtexten innehåller dock ett ordre public-för-behåll.²¹⁹ I bestämmelsen står det att såvida utlänningens närvaro inte utgör ett hot mot allmän ordning så beviljas denne uppehållskortet om övriga villkor är uppfylla. Förbehållet förklaras av att utlänningar inte har en generell och absolut rätt att resa in och bosätta sig i Frankrike.²²⁰

Administrativa appellationsdomstolen i Paris fastställde i juli 2019²²¹ ett av po-lismyndighetens beslut att avslå en utlännings ansökan om förlängning av sitt uppehållstillstånd enligt artikel L. 313–11 i utlänningslagsamlingen.

Klaganden vägrades förlängning av sitt uppehållstillstånd bland annat på grund av sina uttalanden på det sociala nätverket Facebook. Polismyndigheten

217 Se avsnitt 4.2.2

218 I den franska lagtexten används termen de plein droit. Det betyder enligt Bouvier, Dictionnaire juridique français–suédois, s. 215 ipso jure på svenska. Jfr RÅ 2009 not 126 där det anges att ’’[d]et finns en principiell skillnad mellan å ena sidan förvärv av svenskt medborgarskap i kraft av själva lagen (ipso jure) och å andra sidan genom beslut (anmälan och ansökan).’’

219 Det internationellt privaträttsliga ordre public-förbehållet betyder bland annat att ett lands dom-stolar kan vägra att tillämpa de av domstolslandets kollisionsregler anvisade främmande rättsreg-lerna när sådan tillämpning skulle stå i (uppenbar) strid med grunderna för domstolslandets rätts-ordning. Ordre public eller allmän ordning kan dock i andra bestämmelser avse inte bara ordre public i internationellt privaträttslig mening utan även undantag av administrativ och straffrättslig natur. Se Bogdan, ''Ordre public, internationellt tvingande rättsregler och kringgåendeläran i EG-domstolens praxis rörande internationell privaträtt'', s. 331–332. Jfr även EU-EG-domstolens dom av den 4 december 1974, Van Duyn, C-47/74, p. 7.

220 Vandendriessche, Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile 2020, s. 260.

221 CAA Paris, 7^e ch., 12 juillet 2019, n^o 18PA03881.

59

angav som motivering till beslutet att klagandens närvaro på det franska territo-riet utgjorde ett hot mot allmän ordning med anledning av dennes beteende, ut-talanden och skriftliga yttranden. Administrativa appellationsdomstolen fast-ställde beslutet. Domstolen instämde i polismyndighetens bedömning. Det som klaganden publicerat via sitt Facebook-konto påvisade att denne förde konspira-toriska diskurser som riktade sig mot västvärlden i allmänhet och mot det franska samhället i synnerhet. De franska myndigheterna lade även vikt vid det faktum att klaganden via sitt Facebook-konto anslutit sig till ett antal personer tillhörande radikala islamistiska rörelser. Klaganden var ogift, hade inga barn och hade levt i Frankrike sedan år 2002, där även hans far och halvsyskon var bosatta. Han hade dock brutit kontakten med sina närmaste anhöriga och bodde hos bekanta.

I fråga om ordre public-förbehållet är utgångspunkten att domaren ska vägra uppehållstillstånd genom att grunda sig på brottmålsdomar som påvisar utlän-ningens farlighet. De omständigheter som åberopas av de administrativa myn-digheterna får inte vara för gamla och de måste vara tillräckligt allvarliga.²²² I fö-revarande mål hade klaganden, utan att ha lagförts för något brott, varit föremål för ingripanden från polisen för våldshandlingar år 2010 och för olaga vapenin-nehav år 2012. Avgörandet får antas påvisa att de franska myndigheterna har en tendens att tolka begrepp som hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller sta-tens säkerhet relativt exsta-tensivt. Detta kan samtidigt ha sin förklaring i att Frank-rike har fått utstå ett flertal terroristattacker sedan november 2015 och att noll-tolerans därmed gäller vid minsta indikation på våldsbejakande extremism.²²³ Gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser eller risken mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller statens säkerhet Den franska doktrinen har ställt sig frågande till vad gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser innebär och hur uteslutandeklausulen angående detta tagits emot i rättspraxisen. Det har ansetts att det i huvudsak handlar om angrepp mot FN-personal, fall av allvarliga brott mot de mänskliga rättigheterna eller också terroristhandlingar.²²⁴

Bedömningen av vad som kan antas utgöra gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser eller risken mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller statens säkerhet görs ibland på relativt lösa grunder, sett ur ett franskt perspektiv. Ett avgörande meddelat av Nationella asyldomstolen från den 26 juli 2018 får illustrera det sagda.²²⁵

222 Vandendriessche, Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile 2020, s. 260–261.

223 Våldsbejakande extremism är ett samlingsbegrepp för rörelser, ideologier eller miljöer som inte accepterar en demokratisk samhällsordning och som främjar våld för att uppnå ett ideologiskt mål.

Se Kunskapsguiden, Våldsbejakande extremism.

224 Eudes, ’’L’exclusion du statut de réfugié est-elle compatible avec une protection effective des droit fondamentaux ?’’, s. 106.

225 CNDA 3 juillet 2018, Mme A., n°17021233 C.

60

Målet gällde en syrisk medborgare med alawitiskt ursprung som studerade i Frankrike med stipendium från Syrien.²²⁶ Byrån för skydd av flyktingar och stats-lösa uteslöt henne från subsidiärt skydd enligt artikel L. 712–2 c-d i utlännings-lagsamlingen.²²⁷ Domstolen bedömde att klaganden inte riskerade förföljelse eller omänsklig och förnedrande behandling från de syriska myndigheterna på grund av att hon lämnat sin lärartjänst efter att hennes studier i Frankrike misslyckats.

Domstolen fann vidare att klagandens sympatier för den syriska regimen, hennes ursprung samt hennes arbetslivserfarenhet inte gav vid handen att hon kunde anses vara en motståndare till den syriska regimen. Nationella asyldomstolen medgav emellertid att klaganden riskerade att drabbas av urskillningslöst våld med anledning av den interna väpnade konflikten i hennes hemort, enligt L. 712–

1 c i utlänningslagsamlingen. Angående uteslutandebestämmelserna som Byrån åberopade så bedömde domstolen att handlingar i ärendet, och i synnerhet in-formationen som kommunicerades år 2015 av inrikesministeriet och som gjorde gällande en politisk närhet mellan klaganden och Bachar El Assads regim, inte hade klargjort klagandens inblandning i handlingar som är förbjudna enligt L.

712–2 c i utlänningslagsamlingen, det vill säga gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser. Vad gällde riskerna mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller statens säkerhet enligt artikel L. 712–2 d i utlännings-lagsamlingen, så konstaterade domstolen att det inte fanns någon information som underbyggde att sådana risker förelåg.

4.4 Diskussion kring utvisning på grund av brott och