Anslag till markåtkomst för och administration av naturvårdsinstrumenten

Genomgående för de formella naturvårdsinstrumenten har vi berört problem med bristande resurser för såväl markåtkomst som för personal som ska hantera dessa ärenden. Med de instrument som nu används har tillgängliga resurser inte varit tillräckliga för att nå uppsatta mål. Skillnaderna mellan de hittills uppnådda målen och de mål som beslutats av riksdagen är så pass stora att den bristande måluppfyllelsen inte kan förklaras av bristande effek-tivitet i myndigheternas arbete med naturvårdsinstrumenten. Det hindrar inte att det finns möjliga förändringar i arbetet med instrumenten och vi redo-visar senare några förslag med denna inriktning.

Situationen hittills uppfattar vi som en bristande överensstämmelse mellan beslutade mål och tillgängliga resurser. Myndigheternas arbete utgår ifrån de mål som riksdag och regering satt upp. Blir avståndet mellan uppsatta mål och tillgängliga resurser för stort riskerar målen att förlora i legitimitet och myndigheternas arbete att styras av andra mål eller faktorer, eftersom målet ändå uppfattas som ouppnåeligt. För det fortsatta arbetet med Levande skogar är det därför viktigt att få en bättre balans mellan uppsatta mål, anvisade medel och tillgängliga resurser.

Vi ska här utveckla övervägandena kring anslagen till de olika instrumenten.

En viktig faktor för att underlätta arbetet med områdesskydd är också mark-ägarnas vilja att avsätta mark till naturvårdande ändamål. Markmark-ägarnas incitament diskuteras i kapitel 7.

Naturreservat

Personalresurser vid länsstyrelserna

I Statskontorets enkät angav länsstyrelserna personalbrist som det största hindret för att nå Levande skogars arealmål.

Länsstyrelserna är egna myndigheter som finansierar sin personal med för-valtningsanslaget till myndigheten. Till det kan komma särskilda medel till specifika verksamheter.

Det betyder att varje länsstyrelse utifrån sitt befintliga anslag och eventuella särskilda medel ska avväga resurserna för bildande av naturreservat mot så-väl andra miljöuppgifter som alla andra verksamheter inom länsstyrelsen. I avsnitt 5.4.1 diskuteras de särskilda medel som tilldelats länsstyrelserna för

miljömålsarbetet. Dessa medel har dock kunnat användas till andra verk-samheter än bildande av naturreservat.

Vi har inte utifrån vår utvärdering kunnat bedöma om denna fördelning av anslaget inom länsstyrelserna har varit det mest optimala om detta ses för miljöfrågorna i helhet. I en bristsituation har länsstyrelserna att prioritera mellan verksamheter.

Statistik från Naturvårdsverket visar att länsstyrelserna under 2005 och 2006, när anslagen till markåtkomst varit högre än tidigare år, inte har be-slutat om naturreservat i samma takt som mark säkrats. En betydande del av arbetet med att bilda naturreservat ligger efter att markåtkomsten är klar och en viss fördröjning är naturlig mellan markåtkomst och beslut. Den natio-nella strategin för formellt skydd av skog sätter som mål att beslut om natur-reservat ska vara fattat inom ett år från det att markåtkomsten är säkrad.

Även om länsstyrelserna inte hunnit besluta om naturreservat i samma takt som mark säkrats, innebär köp eller överenskommelse om intrångsersättning ett skydd mot t.ex. avverkning. Det ger också möjlighet till framförhållning och till ”räddningsaktioner” vid akuta hot mot mycket skyddsvärda om-råden.

Behovet av personal kommer framöver givetvis att påverkas av hur mycket som anslås till markåtkomst. Det är därför inte möjligt att bedöma det fram-tida personalbehovet. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna ut-värdering att hitta en lösning på frågan om personalbristen på länsstyrelser-na. I första hand är detta en fråga för länsstyrelserna och deras interna prio-riteringar mellan olika verksamheter. Det finns dock olika möjligheter för regeringen att styra medelstilldelningen för länsstyrelsernas arbete med bildandet av naturreservat.

Ett sätt för regeringen att styra tillgången på personalresurser vid länsstyrel-serna för bildande av naturreservat är att en del av de medel som nu anvisas särskilt i länsstyrelsernas regleringsbrev till miljöarbetet mer precist riktas till bildande av naturreservat. För att säkra att dessa särskilda satsningar kommer reservatsarbetet till godo bör ett redovisningskrav gälla för länssty-relserna, både vad gäller medelsanvändningen och verksamhetsresultat.

Dessa medel bör stå i relation till omfattningen av arbetet med naturreserva-ten, vilket bl.a. bestäms av anslagsnivåerna för markåtkomst och återstående areal för att nå uppsatta mål.

Ett annat sätt är att koppla länsstyrelsernas medel till den markåtkomst som genomförs i länet. Även om förutsättningarna skiljer sig åt kan man jämföra med Skogsstyrelsen som får använda en viss del av anslaget för biotopskydd och naturvårdsavtal till sin administration.

Det finns dock flera skäl till att det inte går att direkt föra över Skogsstyrel-sens modell till länsstyrelserna. Ett skäl är att processen vid naturreservats-bildning är betydligt mer utdragen och delvis mindre förutsägbar. Det gör att det inte finns samma tidsmässiga samband mellan markåtkomst och arbetsinsats som i Skogsstyrelsens verksamhet.

Ett annat skäl är att ansvaret och anslaget för markåtkomst ligger på Natur-vårdsverket, vilket gör att det finns formella hinder att ange att en viss del av anslaget för markåtkomst ska gälla administration på länsstyrelserna.

Trots dessa hinder anser vi att det bör prövas om en viss del av anslaget till markåtkomst skulle kunna riktas till länsstyrelsernas arbete med att bilda naturreservat efter det att markåtkomsten är klar. I det sammanhanget bör också prövas om anslaget bör stå i relation till omfattningen på avsättning-arna.

Det är troligen inte rimligt att länsstyrelsernas hela anslag till naturreservats-bildningen tillförs på detta sätt, men det skulle kunna ge länsstyrelserna ett tillskott till processen fram till beslut. Denna modell behöver dock över-vägas ytterligare. Vi föreslår att detta görs antingen av Naturvårdsverket och länsstyrelserna eller av någon utomstående part. Eftersom det kan finnas olika intressen mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna kan det senare alternativet vara att föredra.

Anslag till markåtkomst

Vi kan konstatera att huvuddelen av de statsfinansiella kostnaderna för de formella naturvårdsinstrumenten gäller ersättning till markägarna för mark-åtkomst. Med nuvarande ersättningsprinciper kommer det därför krävas betydande anslag för att nå den beslutade målnivån för de formella instru-menten. Det finns dock några möjligheter att kunna sänka de statsfinansiella kostnaderna med nuvarande instrument trots en bibehållen målareal. Ett sätt är att ändra fördelningen mellan instrumenten, så att naturvårdsavtal och/

eller frivilliga avsättningar med lägre eller ingen ersättning till markägaren ökar på bekostnad av naturreservat och/eller biotopskyddsområden. Detta påverkar dock måluppfyllelsen när det gäller den biologiska mångfalden. Ett annat sätt är att staten på annat sätt än via statsbudgeten står för en större andel av de områden som sätts av. Belastningen på anslag till markåtkomst kan då minska, men kostnaden belastar då istället statliga bolags eller myn-digheters resultat.

Att anslagen varit otillräckliga för att nå målen har påpekats tidigare från olika håll, t.ex. av Miljömålsrådet, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen.

Det är alltså inget nytt konstaterande vi gör här. Statskontoret lämnar dock inte några förslag om lämpliga anslagsnivåer eller nya mål. Skogsstyrelsen har nyligen lämnat en fördjupad utvärdering av Levande skogar till Miljö-målsrådet där nya mål föreslås för perioden fram till år 2020.

Under perioden har också prisökningen på skogsfastigheter varit kraftig. Det innebär att den tidigare ökningen i anslag inte har lett till motsvarande ökning i areal som kunnat säkras för reservatsbildning.

Den fortsatta utvecklingen när det gäller åtkomst av mark för naturreservat påverkas av kommande anslag. Om priserna på skogsfastigheter fortsätter att öka betyder oförändrade eller minskade anslag att den areal som kan köpas in eller ersättas minskar i motsvarande grad.

Ytterligare en effekt av oförändrade eller minskade anslag kan bli att inkö-pen av statlig mark försenas. Sveaskog och Naturvårdsverket har slutit en överenskommelse om vilka områden som bör bli naturreservat (se vidare i kapitel 8). Hittills har inköpen av statlig mark genomförts utifrån det anslag som återstått när övriga markägare ersatts. Om samma princip ska råda framöver minskar möjligheten att överföra statlig mark. Det innebär att det tar längre tid att skydda den mark som man redan kommit överens om.

Störst nackdel av detta har Sveaskog, då man inte kan bedriva skogsbruk där, samtidigt som ersättningen för marken dröjer. Med den överenskom-melse Sveaskog har med Naturvårdsverket ses de utpekade områdena som frivilliga avsättningar i avvaktan på reservatsbildning.

Anslag till biotopskyddsområden och naturvårdsavtal

Måluppfyllelsen för biotopskyddsområden och naturvårdsavtal är starkt kopplad till anslaget, eftersom det här är frågan om ett och samma anslag för markåtkomst och den personal som arbetar med att bilda biotopskydds-områden respektive teckna naturvårdsavtal. På samma sätt som för natur-reservat är det nödvändigt att skapa en bättre balans mellan beslutad mål-nivå och anslag till markåtkomst.

Frågan om anslagsnivåns betydelse för måluppfyllelsen har tidigare tagits upp av såväl Skogsstyrelsen som Miljömålsrådet. Eftersom biotopskyddet administreras inom en myndighet och administrationen och ersättningen till markägarna tas från samma anslag finns en mer direkt koppling mellan an-slaget och beslutade biotopskydd än för naturreservat.

För att nå målet om biotopskyddsområden och naturvårdsavtal till år 2010 skulle alltså en mycket kraftig anslagsökning behövas. Eftersom det nu åter-står en förhållandevis kort tid till målperiodens slut skulle en så kraftig an-slagsökning innebära stora variationer över tiden i den personal som krävs inom Skogsstyrelsen för att arbeta med dessa frågor. Miljömålsrådet har uppskattat att anslaget för biotopskyddsområden och naturvårdsavtal behö-ver öka till 470 miljoner kronor per år istället för nuvarande 175 miljoner kronor. De stora variationer främst i personal som det skulle innebära talar för att inte göra en så stor satsning under en begränsad tid, utan att sikta på en mer uthållig anslags- och därmed bemanningsnivå som gäller under en längre period.

Viktigt är här att ge klara och långsiktiga besked om inriktning på arbetet.

Det betyder att det bör vara ett tydligare samband mellan tilldelade resurser och uppsatta mål.

På samma sätt som för naturreservat påverkas arealen beslutade biotop-skyddsområden av markprisutvecklingen. Om markpriserna fortsätter att öka innebär således oförändrade anslag en arealmässig minskning av beslu-tade biotopskyddsområden.

4.5.2 Effektivisera processen vid bildande av