Incitamenten för skogsägaren att göra avsättningar – iakttagelser och bedömningar

Det finns såväl ekonomiska incitament som icke-ekonomiska drivkrafter för skogsägaren att avsätta skog för naturvårdsändamål. De icke-ekonomiska incitamenten representerar olika immateriella värden som motiverar skogs-ägaren att göra avsättningar. Det kan gälla olika existens- och användar-värden (ex. rekreation) som inte är prissatta.

De ekonomiska drivkrafterna för skogsägaren handlar om att uppnå före-tagsekonomiska värden genom att minimera kostnader eller kompensera kostnader med intäkter då skogsägaren avstår från virkesproduktion på sin skogsmark. Skogsägaren kan motiveras till avsättningar genom

– statliga ersättningar och intäkter från försäljning av skogsråvara, – skattereduktioner,

– låga alternativkostnader för alternativ användning av skogsmarken.

I praktiken kan de icke-ekonomiska värdena ibland även ha ekonomiska implikationer. De kan samverka med varandra eller med andra tvingande åtgärder från myndigheternas sida. Dessutom kan drivkrafterna uppfattas och värderas olika av olika skogsägarkategorier. I en situation där den en-skilde skogsägaren står inför olika handlingsalternativ när det gäller att skydda skogen kan värderingen av de olika incitamenten bli avgörande för valet av handlingsalternativ.

När vi analyserar effekterna av incitamenten gäller det såväl avsättningarnas kvantitativa (arealmålet) som kvalitativa resultat (skyddsvärdet). Väsentliga aspekter här är hur väl olika incitament motiverar skogsägaren att avsätta skog med höga skyddsvärden och hur höga kvaliteter bevaras i den skydda-de skogen.

Tabell 7.1 Incitamenten för skogsägarna att skydda skog med höga naturvärden. En jämförelse mellan de fyra

naturvårdsinstrumenten.

Instrument /

Incitament Naturreservat Biotopskydd Naturvårdsavtal Frivillig avsättning

Icke-ekonomiska - natur- och miljövärde - möjlighet till bibehållen

äganderätt

- natur- och miljövärde - begränsad areal /område - bibehållen äganderätt

- natur- och miljövärde - frivilligt avtal

- tidsbegränsad varaktighet - alt. till tvingande beslut - bibehållen äganderätt

- natur- och miljövärde inkl certifiering

- frivilligt val av område (areal, skyddsvärde) - eget beslut om varaktighet - alt. till tvingande beslut - bibehållen ägande- och

- ersättning för mark-inlösen - intrångsersättning - möjlighet till

ersätt-ningsmark - skötseluppdrag med

ersättning

- skötselbidrag till viss del - intäkt från begränsat

virkesuttag

- skötselbidrag till viss del - intäkter från begränsat

skogsbruk/gallring

- certifieringsgrundande - intäkter från virkesuttag vid

naturvård skötsel

Vi sammanfattar jämförelsen i följande iakttagelser och bedömningar.

Natur- och miljövärden är motiv för skogsägare att skydda skog De natur- och miljövärden som värnas i alla fyra formerna av skydd kan för många skogsägare vara drivkrafter för att avsätta skog. Det finns stöd för att svenska skogsägare på dessa grunder tar ett eget ansvar för att spara skog och manifesterar sitt engagemang för ett hållbart utnyttjande av skogen.⁵³ Certifieringen av skogsägarens mark blir en bekräftelse på den enskildes bidrag till dessa värden.

Det finns även andra immateriella motiv för skogsägaren att skydda vissa områden av skog. Det kan vara estetiska skäl eller förvaltandet av ett arv.

Dessa avsättningar behöver dock inte sammanfalla med höga naturskydds-värden.

Bibehållen besluts- och äganderätt starka incitament för frivilliga avsättningar

Skogsägarnas positiva attityder till att bevara natur- och miljövärden för-stärks sannolikt om det kombineras med frivillighet. Väsentliga motiv är att skogsägaren behåller äganderätten och kontrollen över sin egendom. Beslu-ten ligger då kvar hos markägaren och ger ett handlingsutrymme i avsätt-ningarna. Detta gäller frivilliga avsättningar och i viss mån också natur-vårdsavtalen. Den något mer begränsade frivilligheten i naturvårdsavtalen kompenseras delvis genom ekonomisk ersättning. Även i övriga formella skydd kan skogsägaren behålla den formella äganderätten, men då men starka inskränkningar.

Svagare icke-ekonomiska incitament för naturreservat och biotopskydd

För naturreservat och biotopskydd är däremot de icke-ekonomiska incita-menten för skogsägaren färre och relativt svaga. Natur- och miljövärden kan vara drivkrafter för skogsägare medverka till skydd av skog, men inslaget av tvång kan samtidigt påverka attityderna negativt till att värna natur- och miljövärden. Därför blir styrkan i de ekonomiska incitamenten viktigare för att ge skogsägarna tillräckliga skäl att vilja medverka till naturreservat och biotopskydd.

De marknadsdrivna certifieringssystemen är starka drivkrafter

Incitamenten för frivilliga avsättningar är framförallt marknadsdrivna genom miljöcertifieringssystemen som har stor betydelse för dessa avsätt-ningar. Certifieringsvillkoren får ekonomiska konsekvenser framförallt genom att de ger skogsägarna fullt tillträde till virkesmarknaden. Certifie-ringsstandarden kan även leda till att skogsägaren får vissa premier som priskompensation vid virkesförsäljning.

53 Se bl.a. Nordiska Ministerrådets rapport (2005) ”Virkemidler for forvaltning av biologisk mangfold, del 3.

Certifieringsreglerna har indirekt också viss ekonomisk betydelse för skogs-ägarens vilja att överlåta mark för naturreservat och biotopskyddsområde.

Det beror på att certifieringsreglerna förhindrar virkesköparna från att efter-fråga skyddsvärd skog. Därmed får skogsägarna inte avsättning för sådana avverkningar hos certifierade företag. Från ekonomisk utgångspunkt är det då en fördel om markägaren istället kan få statlig ersättning för att området skyddas genom naturvårdsavtal eller som biotopskyddsområde. Certifie-ringsreglerna och ersättningen från staten samverkar här till att motivera skogsägaren att skydda ett område mot ersättning när det annars inte skulle finnas avsättning för skogen på marknaden.

De avsättningar som drivs fram av certifieringsreglerna behöver dock inte innebära att skogsägaren avsätter skog med de högsta skyddsvärdena, med hänsyn till målen inom Levande skogar (se även nedan). Det kan bli följden om skogsägaren försöker minimera virkesförlusten och samtidigt uppfylla minimikraven för certifiering.

Svaga ekonomiska incitament för naturvårdsavtal

Naturvårdsavtalen är det instrument som innehåller flest inslag av olika inci-tament. Här kombineras frivilliga avtal och bibehållen äganderätt med eko-nomiska incitament. Ersättningsnivån uppfattas av många skogsägare som för låg, vilket tenderar att göra avtalen mindre intressanta ur ekonomisk syn-vinkel. Ersättningsnivån är låg i förhållande till skogsbruksvärdet och även i jämförelse med ersättningarna vid övriga formella skydd. Dessutom uppfat-tas beskattningen av ersättningen som ogynnsam jämfört med beskattning för ersättning i samband med markinlösen och intrång.

Det leder till att den förlorade inkomsten måste vägas upp av andra värden eller att skogsägaren eftersträvar avtal för områden som har så lågt skogs-bruksvärde (låg alternativkostnad) som möjligt. Det kan innebära att de kva-litativa aspekterna på avsättningen kommer i andra hand för skogsägaren. På sikt kan även ersättningarna i samband med skötsel tänkas få mindre bety-delse som incitament i takt med att skogsägarnas självverksamhet minskar.

Ersättningar vid naturreservat och biotopskydd svåra att påverka Ersättningsprinciperna vid naturreservat och biotopskyddsområde, som ut-går från marknadsvärdet på den berörda delen av fastigheten, styr ersätt-ningsnivån som antas motsvara försäljningspriset vid frivillig avyttring på marknaden. För den enskilde skogsägaren blir ersättningsnivån i många fall ett svagt incitament, eftersom överlåtelsen eller intrånget sker under tvång och inte kan likställas med en frivillig avyttring. Möjligheterna till ersätt-ningsmark är ett alternativ som hittills har tillämpats i begränsad omfattning (se vidare kapitel 8).

Skattereglerna stimulerar inte till avsättningar

Staten använder inte skatteinstrumentet särskilt aktivt för att stimulera skogsägarna till att medverka till att skog undantas för naturvårdsändamål.

De möjligheter som finns att lindra beskattningen gäller i samband med ersättning för markinlösen eller intrång för naturreservat och biotopskydd.

Skogsägaren kan då göra avsättningar till en s.k. ersättningsfond för att skjuta upp beskattningen av inkomsten från intrånget. Från skogsägarhåll kritiseras ibland vissa ersättningsbestämmelser och skatteregler som anses direkt motverka viljan till avsättningar.⁵⁴ Ett sådant exempel är toleransav-draget vid intrångsersättningar.

Osäkert om incitamenten alltid leder till hög kvalitet i avsättningarna De incitament som skogsägarna har för att medverka till naturvårdsavtal eller göra frivilliga avsättningar stöder inte entydigt höga skyddsvärden (kvalitet) och långsiktighet i avsättningarna. Det gäller såväl de icke-eko-nomiska som de ekoicke-eko-nomiska incitamenten. I vissa fall riskerar marknads-ekonomiska överväganden styra skogsägaren mot områden med lägre skogsbruksvärden, vilket kan begränsa det skyddsvärde (kvalitet) som upp-nås i avsättningarna. Certifieringen av den egna skogsmarken är i detta av-seende ingen garanti för att de allra högsta skyddsvärdena bevaras lång-siktigt.

De ekonomiska ersättningarna vid naturreservat och biotopskyddsområde är anpassade till det marknadsvärde som gäller för de aktuella intrången. Er-sättningen för ett urskogsområde med höga skyddsvärden beräknas med hänsyn till förlusten av skogsbruksvärdet. Hänsynen till certifieringskraven ökar skogsägarens vilja att medverka till att naturvårdsavtal eller biotop-skyddsområden bildas på skogsmark med höga skyddsvärden.

Vi kan också konstatera att det inte finns några incitament för att integrera formellt skydd med frivillig avsättning på landskapsnivå.

Skötselbidrag är ett osäkert ekonomiskt incitament

Olika stöd till skötselåtgärder är i första hand ett incitament för att upprätt-hålla eller utveckla kvaliteten i avsättningarna. Bidragen kan också vägas in i värderingen av de samlade ekonomiska incitamenten i samband med ett formellt skydd. Ibland är syftet att området ska utvecklas fritt.

NOKÅS-bidragen och andra bidrag som stöd för skötselinsatser har ingen formell koppling till besluten om formella skydd. För skogsägaren är det osäkert om bidrag kan komma att ges för skötselinsatser i områden som avsatts med formellt skydd. Skötselbidrag är därför ett osäkert incitament.

54 Se bl.a. Naturvårdsverket och Energimyndigheten ”Ekonomiska styrmedel i miljöpoliti-ken”. Rapport 2006.

Rätt skötselåtgärder är viktiga för att bibehålla kvalitet och biologisk mång-fald i den skyddade skogsmarken. Det finns dock en risk att skogsägarna uppfattar att incitamenten för deras egen medverkan i skötselinsatser för-svagas i takt med att de blir allt mindre självverksamma i skogsbruket. Å andra sidan visar nordiska studier att skogsägarna föredrar ett avtal om skydd där staten kompenserar skogsägaren för planerade skötselinsatser, dvs. kompensation för drift, istället för att överlåta brukanderätten till myn-digheterna.⁵⁵

Processen viktig för skogsägarnas acceptans

I flera studier⁵⁶ framhålls betydelsen av skyddsprocessens utformning för skogsägarnas acceptans av utfallet. Missnöje med skyddsprocessen är den klart viktigaste orsaken till att skogsägare är negativa till skydd på egen mark. Mjuka skyddsåtgärder och hög grad av delaktighet minskar konflik-terna mellan myndighekonflik-terna och markägaren. Ur detta perspektiv är avtals-baserade processer att föredra framför offentlig reglering eller expropriation.

För skogsägaren är hanteringen av frivilliga avsättningar överlägsna i enkel-het och snabbenkel-het jämfört med de formella instrumenten. Val av process (tvång eller avtal) påverkar även kravet på ekonomisk kompensation från skogsägaren och upplevelsen av kompensation.

Det är viktigt att uppmärksamma att skogsägaren oftast inte fattar beslutet om att skydda skogsmark på egen hand. Skogsägaren deltar i ett nätverk av olika aktörer och intressenter. Värderingar och normer hos planläggare, entreprenörer, virkesköpare påverkar skogsägarna i deras beslut och attity-der. Ett exempel är planläggarens arbete med skogsbruksplanen, som på-verkar skogsägaren i valet av frivilliga avsättningar.

7.2.2 Hur kan staten stärka incitamenten – slutsatser