Naturvårdsinstrumentens nyttor och kostnader

Vår analysmodell täcker såväl intäktssidan som kostnadssidan, men är inte någon strikt samhällsekonomisk kalkyl (kostnads/intäktsanalys) av natur-vårdsinstrumenten. Bedömningarna är begränsade till grova kvalitativa be-dömningar av instrumentens nytta och kostnader. Det innebär att vi inte har angivit några kvantitativa värden eller redovisat nytta och kostnader i mone-tära termer. Det har i flertalet fall inte varit möjligt att redovisa instrumen-tens intäkter i kvantitativa värden, eftersom nyttan av naturvårdsinstrumen-ten inte är prissatt på en marknad eller på annat sätt har en känd betalnings-vilja.³⁴

Vi har dessutom avgränsat de nyttor och kostnader som tagits med i analys-modellen. Utifrån en heltäckande samhällsekonomisk analys saknas bl.a. en rad intäktsposter som kan relateras till skyddet av skog. Här finns olika externa effekter som inte beaktats i analysen, t.ex. effekter på klimatförhål-landen och folkhälsa, men också effekter på andra samhällssektorer som turistnäringen, energiområdet etc. Effekterna av miljökvalitetsmålen inom Levande skogar belyser alltså ett komplicerat samspel och ibland också

34 Det finns olika metoder som används för att mäta exempelvis individers värdering av skogsmiljön. Den vanligaste metoden är Contingent Valuation Metoden som i enkätform undersöker den maximala betalningsviljan för exempelvis högre miljökvalitet.

flikter med andra områden. Även om det hade varit önskvärt med ett hel-hetsperspektiv i analysen, så har det inte varit möjligt att täcka in de samla-de effekterna i samhället.

Den samhällsekonomiskt mest effektiva lösningen bygger på en optimal sammanvägning av effekterna på nytto/intäkts- och kostnadssidan. Det är dock inte meningsfullt att i det här fallet väga samman intäkter och kostna-der i en samlad samhällsekonomisk bedömning eftersom våra kvalitativa bedömningar, som består av uppskattningar i grova kategorier, inte går att värdera genom att ställa emot varandra. Trots dessa begränsningar går det ändå att göra vissa jämförelser mellan instrumenten som gäller deras nytta/

intäkter respektive kostnader. Den kvalitativa analysen kan förhoppningsvis tjäna som ett underlag för en fortsatt diskussion och visa på faktorer som bör vara med i sådana bedömningar.

I det följande beskriver vi närmare hur nytto-/intäktssidan respektive kost-nadssidan är definierad i analysmodellen.

6.1.1 Nyttor och intäkter

För att definiera och avgränsa nyttan av instrumenten har vi valt att utgå från den övergripande formuleringen av miljökvalitetsmålet i Levande skogar:

• Skogen och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas sam-tidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Vi uppfattar att det finns både en kvalitativ och en kvantitativ aspekt på detta miljökvalitetsmål.

Den kvalitativa aspekten

Miljökvalitetsmålet mål kan delas upp i fyra komponenter, som utgör syner-gier i bevarandet. De förekommer också i regeringens förarbeten³⁵ till Levande skogar:

• Bevara och stärka den biologiska mångfalden

• Bevara skogsekosystemets funktion (skogsmarkens naturgivna produk-tionsförmåga)

• Skydda kulturmiljöer och kulturhistoriska värden

• Värna skogens sociala värde

35 Prop. 2000/01:130, s. 139f.

Vi utgår från dessa fyra målkomponenter när vi bedömer i vilken utsträck-ning som de olika instrumenten kan bidra till måluppfyllelsen i Levande skogar och skydda de mest skyddsvärda skogarna. För att skärpa vår analys preciserar vi de fyra målkomponenterna med hjälp av flertalet av de gene-rationsmål som regeringen lagt fast i sina förarbeten till miljökvalitetsmålet Levande skogar.³⁶ Vi har i första hand valt ut de generationsmål (se tabell 6.1 nedan) som instrumenten syftar till att befrämja. Övriga generationsmål antas i första hand vara relevanta för övriga delmål i Levande skogar.

Den kvantitativa aspekten

I miljökvalitetsmålet ingår också ett kvantitativt arealmål för hur stor del av skyddsvärd skogsmark som ytterligare ska skyddas fram till år 2010. Det är delmålet 1 i Levande skogar om att

• Ytterligare 900 000 hektar skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010.

De fyra naturvårdsinstrumenten syftar till att med sina specifika bidrag upp-fylla detta samlade arealmål. I bedömningen av de fyra naturvårdsinstru-mentens nyttosida ingår därför att även värdera instrunaturvårdsinstru-mentens bidrag till uppfyllelsen av det kvantitativa målet.

Indikatorer och bedömningskriterier m.m.

Av tabellen 6.1 nedan framgår vilka indikatorer (”strecksatserna”) som vi valt ut som relevanta att ”mäta” i jämförelsen av instrumentens bidrag till måluppfyllelsen. De fyra instrumenten har därefter bedömts systematiskt med ledning av dessa indikatorer. Varje redovisad indikator innefattar en kvalitativ värdering. Det har inte varit möjligt att redovisa explicita bedöm-ningskriterier (mätvärden). Ett undantag är dock det kvantitativa målet, där det finns ett fastlagt arealmål för varje instrument och som här utgör vårt bedömningskriterium.

I nästa steg av analysen har utfallet på indikatorerna vägts samman och redovisats i en samlad bedömning av instrumentets måluppfyllelse i de olika målkomponenterna. Däremot gör vi ingen viktning av de kvalitativa respek-tive kvantitativa aspekterna med försök att väga samman dem på nyttosidan.

De fyra naturvårdsinstrumenten är olika till sin karaktär och i många fall inte utbytbara. Det försvårar en jämförelse. För att ändå försöka jämföra de olika instrumenten måste vi definiera vilka skyddade områden som jäm-förelsen bygger på. Vi har då utgått från skyddade områden som utgör pro-duktiv skogsmark och som kan ses som ”typiska” för resp. instrument. Det innebär t.ex. att instrumenten skiljer sig åt vad gäller storleken på skyddade områden och möjligheten att fullt ut bestämma vilka områden som ska ges

36 Se prop. 2000/01:130, s. 137f och prop. 2004/05:150, s. 152.

ett skydd. Vår samlade bedömning av instrumenten utgår ifrån att dessa variationer förekommer mellan olika instrument.

6.1.2 Kostnader

Bedömningen av kostnaderna utgår från målet att minimera kostnaderna.

Låga kostnader är därför ett tecken på ett kostnadseffektivt instrument utan hänsyn tagen till nyttosidan.

Analysen av kostnaderna sker på två nivåer, dels på samhällsekonomisk nivå, dels på statsfinansiell nivå.³⁷ Bedömningen av de samhällsekonomiska kostnaderna begränsas till de största kostnadsposterna. Vi betraktar även uteblivna intäkter som kostnader, t.ex. ett skattebortfall som en statsfinan-siell kostnad. Vi har inte analyserat kostnaderna för andra verksamheter och aktörer som exempelvis kommuner, företag, skogsägare eller regionala effekter till följd av den geografiska fördelningen av områdesskydden.

Även bedömningen av kostnaderna inskränks till kvalitativa värden. Det innebär att jämförelserna består av att kostnadsnivåerna rangordnas mellan olika instrument.

När det gäller indikatorer och bedömningskriterier följer de i stort samma principer och begränsningar som på intäktssidan. En skillnad är dock att vi på kostnadssidan har utgått från den uppskattade kostnaden per skyddad hektar för respektive instrument och t.ex. inte beaktat att naturreservat van-ligtvis är många gånger större än ett genomsnittligt biotopskyddsområde och av det skälet medför högre samhälleliga och statsfinansiella kostnader.

6.2 Naturvårdsinstrumenten i ett jämförande