Arbetsmiljöverkets påtryckningsmedel

3.1.1 Förbud och föreläggande

Arbetsmiljöverket utgör, vilket har anförts ovan (se avsnitt 2.2) tillsynsmyndighet över den svenska arbetsmiljölagstiftningens efterlevnad. Det innebär därmed att myndigheten skall tillse efterlevnaden av bestämmelserna i såväl arbetsmiljö-lagen, arbetsmiljöförordningen samt de tillhörande föreskrifterna som har utfärd-ats med stöd av lagen och förordningen följs (7 kap. 1 § AML).⁸⁸

Då Arbetsmiljöverket får kännedom om eller i sin tillsynsverksamhet märker att arbetsgivaren påvisar brister i sitt arbetsmiljöarbete och härigenom överträder arbetsmiljölagstiftningen lämnar myndigheten in ett skriftligt påbud till arbetsgiv-aren, ett s k inspektionsmeddelande. I meddelandet påbjuder myndigheten arbets-givaren att inom viss tid rätta till de brister som påvisas i arbetsmiljöarbetet.⁸⁹ Me-ddelandet utgör inte ett formellt beslut från myndighetens sida vilket gör att det inte heller går att överklaga.⁹⁰

86 Iseskog, a a s 11−14. 87 A a s 12. 88 Hellberg, a a s 74. 89 A a s 79.

Kap 3. Sanktioner vid överträdelse av AML 30

Väljer arbetsgivaren att inte efterleva kraven som uppställs i inspektionsmedd-elandet har Arbetsmiljöverket i enlighet med 7 kap. 7 § 1 st. AML möjlighet att meddela föreläggande eller förbud mot den som bär skyddsansvar på arbets-platsen (se avsnitt 2.3). Detta i fall då myndigheten anser att arbetsgivaren inte uppfyller de krav som följer av arbetsmiljölagstiftningen. I det här hänseendet ges Arbetsmiljöverket en långtgående möjlighet att meddela sådana påbud.⁹¹

Med föreläggande avses ett påtryckningsmedel där man skriftligen uppmanar arbetsgivaren eller annan skyddsansvarige att vidta viss åtgärd. Här kan det t ex handla om att arbetsgivaren inom viss tid skall upprätta och redovisa en delegationsordning. Förbud utgör även ett skriftligt meddelande vari Arbetsmiljö-verket förbjuder arbetsgivaren att använda sig av en viss produkt, maskin etc.⁹² Förbudet kan här gälla så länge som t.ex. maskinen inte uppfyller de krav som myndigheten ställer.

RÅ 1999 not 4. Yrkesinspektionen (nuvarande Arbetsmiljöverket) meddelade ett golvföretag, som bedrev arbete på en skola, förbud mot påföring av produkter innehållande epoxiplastkomponent med omedelbar verkställighet i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. 7 § och 9 kap. 5 § AML samt 28 § i Arbetar-skyddsstyrelsens kungörelse (AFS 1993:4) med föreskrifter om härdplaster. Beslutet överklagades till både Arbetarskyddsstyrelsen (nuvarande Arbet-smiljöverket) och regeringen. Regeringen hävdade att tillsynsmyndighetens beslut skulle stå fast då man från regeringens sida inte ansåg att det fanns skäl att frångå bedömningen som hade gjorts av tillsynsmyndigheten. Därefter ansökte även företaget till Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) om rätts-prövning av regeringens beslut. RegR beslutade att regeringens beslut skall stå fast.

Arbetsmiljöverket kan välja att verkställa sitt beslut om förbud eller föreläggande omedelbart då tillsyndsmyndigheten anser att en fördröjd verkställighet skulle kunna innebära risk för skada (9 kap. 5 § AML).⁹³

3.1.2 Vite

Föreläggande och förbud kan även förenas med vite, enligt andra stycket i 7 kap. 7 § AML. Med det menas ett hot om avgiftssanktion, där arbetsgivaren vid underlåt-enhet att följa det av Arbetsmiljöverket meddelade föreläggandet eller förbudet kan tvingas erlägga det angivna beloppet.⁹⁴ Här föreligger således inget krav på oaktsamhet eller uppsåt från arbetsgivarens sida utan kan man påvisa att en över-trädelse har skett är det tillräckligt för att ett utdömande skall ske. Då före-läggande eller förbud inte förenas med vite föreligger istället straffansvar för fysisk person vars bestämmelser hittas i 8 kap. 1 § AML (se avsnitt 4.2).⁹⁵

Möjligheten att kunna meddela om vite infördes 1973 med anledning av att man ville skapa bättre möjligheter till efterlevnad av arbetsmiljölagstiftningen. Motiveringen till införandet bestod i att vitet att jämföra med böter härom normalt både kunde sättas till ett högre belopp och att vitet kunde riktas mot den juridiska

91

Hellberg, a a s 79 f och RÅ 1999 not 4, RÅ 2010 not 38, RÅ 2002 not 65, RegR, 2008-10-03, mål nr 4595-08.

92 Ericson & Gustafsson, a a s 209 och Frostberg (2005), a a s 12 f.

93

Ahlberg, Arbetsmiljölagen: med kommentarer, s 140.

94 Gullberg & Rundqvist, a a s 262 f

Kap 3. Sanktioner vid överträdelse av AML 31

personen.⁹⁶ Bestämmelser om vite återfinns i lag (1985:206) om vite (VL). Här anges i 2 § 1 st. att vitet skall riktas mot en eller flera adressater, i form av antingen en fysisk eller juridisk person. Vitet kan här riktas mot en fysisk person som utgör ställföreträdare till den juridiska personen,⁹⁷ men brukar vanligen riktas mot den juridiska personen, i form av t ex ett bolag, en förening etc.⁹⁸ Vad avser kommuner anses det i allmänhet föreligga möjlighet för tillsynsmyndigheten att rikta vitesföreläggande mot denna. I fråga om möjligheten att rikta vitesföre-läggande mot staten är rättsläget alltjämt oklart.⁹⁹

I 2 § 1 st. VL anges vidare i första stycket att ”[o]m föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, skall det av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas”. Vite får inte sättas ut om man kan anta att adressaten vare sig har faktisk eller rättslig möjlighet att betala ut vitet (2 § 3 st.). Om ett föreläggande eller förbud förenas med vite fordras att adressaten meddelas om detta (2 § 4 st.). Hur meddelandet skall ske på något av de sätten som anges i delgivningslagen (2010:1932). Vanligt sätt är att meddelandet antingen skickas eller lämnas till den mot vilken den riktas.¹⁰⁰

Vitet skall enligt 3 § VL stipuleras till ett bestämt belopp och om vitet avser flera personer skall det uttryckligen anges hur mycket var och en skall erlägga. Syftet med vitet är att säkerställa adressatens åtlydnad av föreläggandet eller förbudet och därigenom bör vitet fastställas till en summa som medför att arbetsgivaren ser det ofördelaktigt att inte efterleva bestämmelsen. Avgörande faktorer vid bestämmandet av beloppets storlek utgörs således av adressaten ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt.¹⁰¹

RÅ 2010 not 38. En godsterminal förelades med vite om 600 000 kr av Arbetsmiljöverket att inom drygt sex månader vidta åtgärder bl a beträffande terminalens lufttemperatur och att tillse att sina anställda erhöll erforderliga tekniska hjälpmedel vid lyft eller förflyttningar. Beslutet bygger på de av Arbetsmiljöverket utfärdade föreskrifterna (AFS 2000:1) om manuell hantering (AFS 1998:1) om belastningsergonomi. Beslutet överklagades till Regeringen, som efter att företaget hade uppfyllt en del av innehållet i föreläggandet, valde att sänka vitet till 500 000 kr och att åtgärderna skulle vidtas inom ytterligare en period av sex månader. Företaget ansökte därefter om rättsprövning av regeringens beslut till Regeringsrätten med yrkan om att regeringens beslut skulle avslås. RegR avslog företagets ansökan och menade att regeringens beslut skulle kvarstå. I likhet med regeringen framhåller RegR att de föreskrifter som Arbetsmiljöverket kan meddela ”får anses ge Arbetsmiljöverket ett betydande handlingsutrymme vid tillsynen av att arbetsmiljölagen följs och vid meddelande av de föreläg-ganden eller förbud som därvid kan behövas.”102

96

Prop 1973:130 s 190 f och prop 1976/77:149 s 23, 423.

97 Gullberg & Rundqvist, a a s 262.

98 Hellberg, a a s 84.

99

Gullberg & Rundqvist, a a s 262 och Lavin, Kommentar (nr 6) till 2 § lag (1986:205) om vite.

100 Lavin, Kommentar (nr 14) till 2 § lag (1986:205) om vite.

101 Lavin, Kommentar (nr 18 och 19) till 3 § lag (1986:205) om vite.

102 I RÅ 2002 not 65 meddelade RegR att regeringens beslut (efter överklagande av Arbetar-skyddsstyrelsens nuvarande Arbetsmiljöverkets vitesföreläggande) om att företaget vid vite om 200 000 kr förelades att vidta åtgärder beträffande kassaarbete och dess utformning.

Kap 3. Sanktioner vid överträdelse av AML 32

Av 4 § följer att man kan bestämma om s.k. löpande vite. Med det menas ett vite som till skillnad från bestämmelsen i 3 § inte är absolut utan kan variera bero-ende på arbetsgivarens agerande. Det kan förklaras på följande sätt:

”Möjlighet finns att bestämma vite till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken ett föreläggande inte har efterkommits. Det kan också bestämm-as att utgå varje gång adressaten underlåter att fullgöra en återkommande förplikt-else eller överträder ett förbud.”103

Att vite har förenats med ett föreläggande eller förbud innebär inte per automatik att arbetsgivaren mot vilket det riktas kan tvingas betala beloppet genom att Arbetsmiljöverket påbjuder detta. Här fordras nämligen att Arbetsmiljöverket, då myndigheten finner att arbetsgivaren underlåter att följa föreläggandet eller förbudet, gör en ansökan till Förvaltningsrätten i Stockholm som utgör den instans som kan utdöma vitet.¹⁰⁴ Förvaltningsrättens dom kan överklagas till kammarrätten varvid prövningstillstånd fordras (6 § VL, se nedan avsnitt 3.1.5 om instansordningen i förvaltningsärenden).¹⁰⁵ Då vitet har utdömts finns vidare möjlighet för tillsynsmyndigheten att återigen meddela föreläggande eller förbud förenat med vite för samma ärende förutsatt att det tidigare beslutet har vunnit laga kraft (2 § 3 st. VL).¹⁰⁶

Arbetsmiljöverkets beslut om att förena ett föreläggande eller förbud med vite kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se vidare om förfarandeprocessen avsnitt 3.1.5 nedan). Här bör förtydligas att det är viktigt att göra en åtskillnad mellan överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut och överklagan av Förvalt-ningsrätten i Stockholms utdömande av vite.

Vitet kan med hänvisning till 9 § 1 st. VL jämkas då det föreligger särskilda skäl, men av förarbetena framkommer att regeln skall tillämpas restriktivt. Om vitet har förlorat sitt syfte kan det enligt samma stycke även efterges. I tredje stycket anges den tillämpliga preskriptionsregeln, som innebär att om man inte väcker talan inom två år från det att påbudet, det vill säga föreläggandet eller förbudet förenat med vite, meddelats är ärendet att anse som preskriberat.¹⁰⁷ Vitet tillfaller staten om inget annat anges (25 kap. 7 §§ BrB).

3.1.3 Försegling eller annan avstängning

”För att säkerställa förbud enligt 7 och 8 § kan tillsynsmyndighet meddela beslut om försegling eller annan avstängning av anläggning, utrymme eller anordning. Sådant beslut verkställs genom myndighetens försorg.”

103 Gullberg & Rundqvist, a a s 262 f.

104

Se RÅ 2006 ref. 40 som anger tillämpning av 6 § VL.

105 Gullberg & Rundqvist, a a s 262 f. 6 § VL anger hur prövningen av ett utdömande av vite skall ske. I RÅ 1995 not 87 döms ett bolag av länsrätten (nuvarande förvaltningsrätten) att utge vite om 500 000 kr då de hade överträtt ett av Yrkesinspektionen (nuvarande Arbetsmiljöverket) meddelat förbud om användning av en lantbruksfastighet.

I KamR, 2009-06-16, mål nr 4746-08 döms ett företag att utge vitesbelopp om 100 000 kr efter att bolaget inte efterlevt de uppställda kraven i föreläggandet. I RK 4192/03 döms en kommun att betala vite om 200 000 kr efter att inte ha vidtagit de åtgärder som uppställdes i föreläggandet.

106 Gullberg & Rundqvist, a a s 262 och Ahlberg, a a s 140 f.

Kap 3. Sanktioner vid överträdelse av AML 33

Enligt 7 kap. 10 § AML har även Arbetsmiljöverket befogenhet att vid misstanke om att en arbetsgivare eller annan skyddsansvarig kommer att överträda ett utfärdat förbud om användning av exempelvis en anläggning, lokal, maskin eller visst ämne kan tillsynsmyndigheten välja att försegla eller på annat sätt stänga av

denna. Innan sådan åtgärd vidtas fordras särskilt beslut. Om sådant beslut

meddelas har tillsynsmyndigheten befogenhet att genom 9 kap. 5 § AML välja att omedelbart verkställa beslutet, då de förmodar att arbetsgivaren kan tänkas förhala dess verkställighet genom exempelvis onödigt överklagande av beslutet. Här förmodar tillsynsmyndigheten nämligen att arbetsgivaren med stor sannolikhet skulle få avslag vid ett avgörande i högre instans.¹⁰⁸

Verkställandet av beslutet görs av myndigheten själv genom plombering av anläggningen, lokalen, maskinen eller ämnet.¹⁰⁹ Finner myndigheten det påkallat kan även polisen medverka vid aktionen (7 kap. 5 § 2 st. AML). Väljer arbetsgivaren att bryta förseglingen kan det föranleda straffpåföljd i enlighet med bestämmelserna i 17 kap. 13 § BrB (se avsnitt 4.2.5).¹¹⁰

3.1.4 Rättelse på annans bekostnad

Då arbetsgivaren inte väljer att fullgöra kraven i ett från Arbetsmiljöverket med-delat föreläggande kan tillsynsmyndigheten rätta till felet på egen hand (7 kap. 7 § 3 st. AML). Här åläggs arbetsgivaren att utge de kostnader som uppkom för den av myndigheten vidtagna åtgärden. Här skulle det exempelvis kunna handla om att tillsynsmyndigheten köper in en skyddsanordning som sedan arbetsgivaren själv får bekosta. Då arbetsgivaren underlåter att utge kostnaderna kan tillsynsmy-ndigheten välja att föra talan inför allmän domstol och därigenom erlägga ersättn-ingen från arbetsgivaren. Värt att nämna är att den allmänna domstolen endast prövar frågan om ersättningsrätt för myndigheten. Med avseende på om arbetsgiv-aren varit skyldig att vidta åtgärden eller inte skall således den frågan först ha avgjorts i förvaltningsärendet.¹¹¹

Påtryckningsmedlet är främst riktat mot arbetsgivare inom offentlig sektor då det vanligen förekommer att de ofta med hänvisning till att de har fast budget inte klarar av att uppfylla de i föreläggandet uppställda kraven. Emellertid kan rättelse även företas av tillsynsmyndigheten mot arbetsgivare inom privat sektor.¹¹²

108

Ericsson & Gustafsson, a a s 210, Gullberg & Rundqvist, a a s 310 och Ahlberg, a a s 162. Däremot förklarar Ahlberg, a a att det i 9 kap. 5 § AML inte föreskrivs att tillsynsmyndighetens verkställighet av beslutet innebär att beslutet har vunnit laga kraft. Överklagandemöjlighet föreligger fortfarande för arbetsgivaren, under förutsättning att det sker inom tre veckor från det att beslutet meddelats. Framtill avgörande meddelas från högsta instans skall arbetsgivaren följa tillsynsmyndighetens verkställande.

109 A st.

110

Ericson & Gustafsson, a a s 210. Jfr även Ahlberg, a a s 144.

111 Prop. 1976/77:149 s 423. Se även prop 1973:130 s 141.

Kap 3. Sanktioner vid överträdelse av AML 34

3.1.5 Överklagan av Arbetsmiljöverkets beslut

Allmänna förvaltningsdomstolar

Sedan 1 juli 2008 gäller en ny instansordning vad avser överklagande av Arbets-miljöverkets beslut i enskilda fall. Numera skall överklagande av alla av tillsyns-myndighetens beslut i enskilda fall göras till allmänna förvaltningsdomstolar (9 kap. 2 § AML). Beslut kan i det här avseendet gälla beslut om förbud eller föreläggande med eller utan vite, försegling eller annan avstängning, rättelse m.m. Överklagbarhet föreligger likväl inte vad avser tillsynsmyndighetens meddelade föreskrifter, inspektionsmeddelanden, råd samt skrivelser.¹¹³

Överklagandet skall ske till förvaltningsrätten (tidigare länsrätten) i första instans inom vars domkrets ärendet först prövats om inte annat särskilt föreskrivs i lag eller förordning (14 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar [AFDL]). Överklagande kan därefter ske till kammarrätten (KamR) varvid prövningstillstånd fordras (9 kap. 2 § 2 st. AML). För att kammarrätten skall kunna meddela prövningstillstånd fordras antingen:

1. prejudikatdispens; målet är av vikt för ledning av rättstillämpningen, 2. ändringsdispens; att domstolen anser att det föreligger behov av ändring

av förvaltningsrättens meddelade dom eller

3. extraordinär dispens; om det föreligger synnerliga skäl (34 a § 2 st. förvaltningsprocesslagen (1971:291) [FPL]).¹¹⁴

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD, tidigare Regeringsrätten) kan sedermera

även pröva mål som har upptagits och avgjorts i kammarrätten under förutsättning att målen kan antas ha prejudicerande verkan eller om synnerliga skäl föreligger, som exempelvis att det föreligger möjlighet för resning eller om kammarrättens avgörande beror på grovt förbiseende eller grovt misstag (35 och 36 §§ FPL).¹¹⁵ Överklagandet skall insändas till Arbetsmiljöverket, dvs myndigheten som har fattat det beslut som överklagandet bygger på. Överklagandet skall ha inkommit ”inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om klaganden är en part som företräder det allmänna, inom tre veckor från den dag förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut meddelades.” (6 a § FPL). Ytterligare bestämmelser som rör överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut finns i förvaltningslagen (1986:223) och FPL.¹¹⁶

113 Prop 2007/08:62 s 9.

114 A prop s 21 och jfr Heumann, Process- och straffrätt för juridisk översiktskurs, s 10. Se även Gullberg & Rundqvist, a a s 303−306. Tidigare, fr o m år 1974, kunde Arbetsmiljöverkets beslut överklagas till regeringen och vissa beslut även till allmän förvaltningsdomstol. Sistnämnda beslut avsåg sådana beslut i ärenden rörande skyddsansvar för någon som tillverkar, importerar, överlåter eller upplåter en teknisk anordning eller farliga ämnen eller överlåter eller upplåter en förpackad produkt samt beslut om tillämpning av föreskrifter om minderåriga. Sedan år 2001 kunde även regeringens beslut överklagas till Regeringsrätten i enlighet med de krav som följde av EU:s lagstiftning.

Före 1974 överklagades Arbetsmiljöverkets (dåvarande Yrkesinspektionen) beslut först till Arbetarskyddsstyrelsen, som utgjorde chefsmyndighet till Yrkesinspektionen, och därefter kunde även överklagande ske till kammarrätten, se a prop s 9 f.

115 Strömberg & Lundell, Allmän förvaltningsrätt, s 191−193.

Kap 3. Sanktioner vid överträdelse av AML 35

Särskilda rättsmedel

En dom eller i det här fallet ett beslut av Arbetsmiljöverket eller av allmän förvaltningsdomstol kan, då beslutet har vunnit laga kraft och sålunda möjligheten till överklagande på vanligt sätt har upphört (negativ rättskraft), i efterhand emellertid angripas med hjälp av s k särskilda eller extraordinära rättsmedel. Med särskilda rättsmedel åsyftas möjligheten för enskild att ansöka om resning eller ansökan om återställande av försutten tid (jfr däremot nedan avsnitt 3.4.5 och 4.4 om särskilda rättsmedel vid prövning i allmän domstol eller talan enligt LRA).¹¹⁷

Med resning menas möjligheten att göra en omprövning av ett tidigare redan i lagakraftvunnet ärende eller mål; detta även om ärendet redan har avgjorts i högsta instans. Ärenden som kan bli föremål för resning är sådana som har prövats av Arbetsmiljöverket eller av de allmänna förvaltningsdomstolarna och för att resning skall kunna beviljas fordras att det på grund av något särskilt förhållande föreligger synnerliga skäl (37 b FPL). Sådant förhållande skulle kunna innebära att det har tillkommit ny bevisning eller nya omständigheter i ärendet, att det har förekommit uppenbart lagstridig rättstillämpning och/eller allvarliga fel i förfarandet m m (jfr 58 kap. 1 och 2 §§ RB). Möjlighet att ansökan om resning ges den som berörs av beslutet vars ansökan ges till den förvaltningsdomstol som står närmast över den domstol som fattade beslutet, vilket i det här fallet sålunda innebär att ansökan om resning görs till antingen KamR eller HFD (jfr 2 § 2 st., 8 § 3 p. AFDL, 11 kap. 13 § RF). Om resning meddelas upptas ärendet på nytt av den myndighet som senast prövade ärendet (jfr 58 kap. 7 § RB).

Med återställande av försutten tid innebär möjlighet för klaganden att få sitt ärende prövat av behörig besvärsinstans trots att denne har underlåtit att överklaga beslutet inom den angivna tidsfristen. För att sådan möjlighet skall anses föreligga fordras att den klagande kan påvisa ”laga förfall” eller m a o att det finns giltiga skäl till varför denne har underlåtit att överklaga inom den angivna tidsfristen (37 c FPL). Giltiga skäl skulle kunna vara utebliven besvärshänvisning, onormal försening vid postbefordran och allvarligare sjukdom. Behöriga domstolar att ansöka om sådant rättsmedel är antingen KamR eller HFD (jfr jfr 2 § 2 st., 8 § 4 p. AFDL, 11 kap. 13 § RF). KamR prövar sålunda även överklagan av Arbetsmiljö-verkets beslut. Väljer domstolen att bifalla en klagandes ansökan om återställande av försutten tid kan den antingen välja om det för ärendet skall sättas ut en ny tidsfrist inom vilken överklagande kan ske eller om ärendet istället skall prövas av behörig instans.¹¹⁸