I budgetpropositionen för 2020 konstaterade regeringen att det finns behov av att utveckla formerna för finansiering av den förvaltningsgemensamma digitaliseringen.
Även Statskontoret och ESV har i olika rapporter konstaterat att en återkommande utmaning vid samverkan mellan statliga myndigheter är frågan om hur de
gemensamma projekten ska finansieras. Denna utmaning är särskilt framträdande i de projekt som syftar till att utveckla förvaltningens digitalisering.
Med anledning av ovan har ESV fått i uppdrag att analysera finansieringsformerna för förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar. ESV ska vidare föreslå en metod för hur utvecklingskostnaderna för sådana
anläggningstillgångar bör fördelas inom staten och hur ansvaret för dem, i de fall det är lämpligt, kan föras över till DIGG.
Enligt uppdragsbeskrivningen ska förslaget omfatta utformning av villkor om avgifter i överenskommelser mellan olika statliga myndigheter vid utvecklingen av en förvaltningsgemensamt digital tjänst. Förslaget ska ha stöd i avgiftsförordningen.
ESV får dock redovisa alternativa finansieringsförslag för utvecklingen av förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar, samt andra förslag som kan bidra till en förbättrad samordning. Förslagen ska rymmas inom befintliga utgiftsramar.
Målsättningen med uppdraget är att skapa förutsättningar för mer
förvaltningsgemensam utveckling och på detta sätt öka kostnadseffektiviteten för enskilda myndigheter, såväl som för staten som helhet.
2.1.1 Tidigare utredningar och rapporter inom området
Finansieringen av förvaltningsgemensamma digitala tjänster har nämnts i flera rapporter under de senaste åren. Statskontoret konstaterar i rapporten
Förvaltningspolitik i förändring att Statskontoret redan 2014 bedömde att den samlade besluts- och genomförandekraften inom e-förvaltningsområdet, inklusive mer kraftfulla finansieringsmodeller och kompetensstöd för myndigheterna, behövde stärkas. Flera myndigheter och kommittéer samt även regeringen har gjort liknande
INLEDNING
bedömningar om att förvaltningen behöver bli bättre på att ta tillvara på digitaliseringens möjligheter.1
Statskontoret fick 2018 i uppdrag av regeringen att föreslå modeller för fördelning av nyttor och förvaltningskostnader som kan ligga till grund för en bedömning av hur en långsiktig finansiering för digital statlig förvaltning kan utformas. I delrapporten Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur2 nämns E-delegationens principiella resonemang om att man bör eftersträva tydlighet,
transparens och långsiktighet när man väljer finansieringsform. Tydlighet innebär att överenskommelser och avtal bör vara skriftliga. Transparens innebär att det ska vara möjligt för medborgare att granska hur de allmänna medlen används. Långsiktighet innebär att finansieringsformen ska ta höjd för att kunna användas i fler faser av samverkansprojekt, samt klara av att en eller flera parter lämnar eller ansluter sig till projekten.3
I ESV:s promemoria Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster presenteras finansieringsförslag för de digitala tjänsterna Mina meddelanden,
Sammansatt Bas-tjänst Ekonomiskt Bistånd (SSBTEK), E-legitimationsnämnden och E-legitimationsnämndens ansvar för federationstjänsterna samt informationsutbyte av grunddata. Förslagen innebar bland annat att alla statliga myndigheter skulle bidra till finansieringen av anslagen för de gemensamma tjänsterna. I förslaget ingår två olika modeller för fördelning av kostnader. Den ena modellen skulle finansiera
informationsutbyte av grunddata och utarbetades av Bolagsverket, Lantmäteriet, Skatteverket, Statistiska Centralbyrån och Transportstyrelsen. Modellen utgick från de betalande myndigheternas köp. Förslaget låg sedan till grund för omfördelning av anslag mellan berörda myndigheter.
ESV föreslog dessutom en modell för fördelning av kostnader för att ta fram de belopp som myndigheterna ska bidra med och som baserades på myndigheternas kostnader för personal.4 ESV menade att finansiell styrning med anslag, som tar hänsyn till det förvaltningsgemensamma i dessa tjänster, kan öka den samverkan mellan de statliga myndigheterna som riksdagen och regeringen vill uppnå.
Anslagsfinansiering skapar stabilitet och långsiktighet i tjänsterna (till exempel för Mina meddelanden, E-legitimationsnämnden och SSBTEK) och därmed möjligheter och incitament för att dessa tjänster ska användas såsom riksdagen och regeringen avsett. Det vill säga för att effektivisera verksamheterna och underlätta för
medborgare och företag.5 ESV lyfte i rapporten att anslagsfinansiering ökar
1 Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring – Långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov, dnr 2019/6-5, s 25.
2 Statskontoret, Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur, delrapport, dnr 2018/40-5.
3 Statskontoret, Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur, delrapport, dnr 2018/40-5, s.12.
4 ESV, ESV:s promemoria dnr 1.1-397/2015, s. 12 ff.
5 Ibid s.10.
INLEDNING
möjligheterna för riksdagen och regeringen att styra och bestämma ambitionsnivån för verksamheterna. En konsekvens blir att transparensen och därmed även
förutsättningarna för medborgerlig insyn i verksamheterna ökar. Finansiell styrning med anslag ger, jämfört med avgiftsfinansiering, på så sätt större möjligheter att skapa ett yttre effektiviseringstryck på myndigheterna. Myndigheterna som tillhandahåller tjänsterna får möjlighet att långsiktigt styra och planera sin verksamhet.6
I betänkandet reebot – omstart för den digitala utvecklingen (SOU 2017:114) föreslår utredningen bland annat att regeringen bör reglera så att statliga myndigheter, i frågor om digitalisering av den offentliga förvaltningen, ska få samverka även utanför sina vanliga verksamhetsområden. ESV uppmärksammade även detta i delrapporten till detta uppdrag, där vi lyfter problematiken kring att myndigheter inte får använda anslagsmedel till verksamhet som inte faller inom anslagets ändamål.
I reboot-utredningen bedömer man att en enhetlig modell för organisering och ansvarsfördelning av framtida nationella digitala tjänster inte är ett effektivt sätt att styra. Utredningen menar att en förutbestämd, enhetlig modell med stor sannolikhet skulle vara ett stelbent och ineffektivt sätt att styra på. Hur de enskilda nationella digitala tjänsterna styrs och ska styras kommer att variera och måste bedömas från fall till fall beroende på konstitutionella krav, tekniska och ekonomiska
förutsättningar, typ av funktion, samverkansbehov mellan olika aktörer etc. I utredningen lyfts även att en effektiv finansiell styrning och finansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner innebär att riksdagen och regeringen måste styra resurserna utifrån förvaltningsövergripande perspektiv.7
I utredningen förordas en anslagsfinansierad modell eftersom finansieringsbesluten då blir föremål för noggrann budgetberedning och beslut i hela styrkedjan och att det därmed finns möjligheter för statsmakterna att utöva ett yttre effektiviseringstryck på verksamheterna.8 Man menar även att anslagsfinansiering av
förvaltningsgemensamma digitala funktioner är den bättre och mer effektiva finansieringslösningen för alla inblandade aktörer.9 Utredningen är också kritisk till en finansieringsmodell som bygger på avgifter och menar att avgiftsfinansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner är vare sig tillräckligt förutsägbar, stabil eller långsiktig finansieringsform för att funktionerna, på ett effektivt sätt, ska kunna leverera de förväntade resultaten.10
6 Ibid s. 11.
7 reboot – omstart för den digitala utvecklingen (SOU 2017:114), s. 124.
8 reboot – omstart för den digitala utvecklingen (SOU 2017:114), s. 128.
9 reboot – omstart för den digitala utvecklingen (SOU 2017:114), s. 128.
10 reboot – omstart för den digitala utvecklingen (SOU 2017:114), s. 127.
INLEDNING
2.1.2 Varför kvarstår problematiken?
De utredningar som har gjorts har antingen tillsatts för att lösa finansieringen i ett enskilt fall eller så har utredningen fått i uppdrag att lösa så generella frågeställningar att det har blivit svårt att landa i en konkret finansieringslösning som kan gälla generellt i staten.
Även spektret av befintliga lösningar är brokigt. Olika utvecklingsprojekt har initierats på olika sätt och skiljer sig åt beroende på vilken eller vilka myndigheter som deltagit samt vilket projekt det handlar om. I vissa fall rör det sig om enskilda medarbetare som tagit initiativ till ett projekt som sedan drivits framåt av starka grupper och motiverade personer. I andra fall kan det handla om att regeringen har gett en specifik myndighet i uppdrag att, tillsammans med andra myndigheter, utveckla en viss tjänst. Exempel på utvecklingsprojekt som initierats och genomförts de senaste åren inom staten är Verksamt.se, Mina meddelanden, Minpension.se och Länsstyrelsernas it-verksamhet. Det finns även äldre exempel som Rakel
(RAdioKommunikation för Effektiv Ledning) som togs i drift mellan 2006 och 2010.
ESV kan konstatera att dessa lösningar har finansierats på olika sätt, dels beroende på hur och av vem de initierats, men även beroende på i vilket stadium de befunnit sig i.
Inte heller våra nordiska grannländer finansierar dessa investeringar på ett likartat sätt. Både Danmark och Norge har såväl anslags- som avgiftsfinansierade lösningar, som är anpassade efter olika situationer. I Finland finns exempel på där staten har gått in med medel och tagit riskerna för att finansiera digitala satsningar, men på senare tid har även Finland börjat ta ut avgifter i viss mån.
ESV kan sammanfattningsvis konstatera att trots att flera olika utredningar har gjorts inom området så kvarstår problematiken med avsaknaden av en systematisk
hantering och finansiering av förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar. ESV kan också konstatera att området är komplext och att det inte finns en lösning som kan appliceras på alla olika typer av utvecklingsinsatser.
Frågan är snarare om gällande regelverk tillämpas ändamålsenligt för att främja digitaliseringstakten eller om hanteringen behöver förändras.
2.2 ESV:s tolkning och avgränsningar av uppdraget