I delrapporten till detta uppdrag konstaterade ESV att investeringar23 i form av förvaltningsgemensamma digitala anläggningstillgångar bör kunna finnas i olika kategorier: verksamhetsinvesteringar och samhällsinvesteringar.
Verksamhetsinvesteringar är investeringar som används i myndighetens verksamhet och som i huvudsak finansieras med lån i Riksgäldskontoret.24 Samhällsinvesteringar är investeringar som riksdagen beslutar om, antingen genom att anvisa anslag eller genom en övrig kreditram. Det är alltså den finansiella styrningen som avgör klassificeringen och inte anläggningstypen eller hur investeringen används.
I delrapporten avgränsade sig ESV till att enbart analysera sådana digitala utvecklingsinsatser som kunde klassificeras som verksamhetsinvesteringar. I slutrapporten fördjupar och utökar vi denna analys så att den även omfattar sådana digitala utvecklingsinsatser som ESV bedömer skulle kunna klassificeras som samhällsinvesteringar.
20 2 kap. 3 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).
21 Se exempelvis regleringsbrev för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: Anläggningstillgång som finansieras från anslag 2:4 Krisberedskap är undantagna från kravet på lånefinansiering i 2 kap.1 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Detta undantag gäller även för de anläggningstillgångar som övriga myndigheter anskaffar och som finansieras från anslag 2:4 Krisberedskap.
22 ESV 2005:14, Erhållna bidrag och donationer.
23 Med investeringar menas i detta sammanhang ett anskaffande av resurser som inte förbrukas omedelbart utan som är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav. Begreppet investering utgår i den här rapporten från det som klassificeras som en anläggningstillgång enligt 5 kap. 1-2 §§ FÅB.
24 Bestämmelser om finansiering av investeringar finns i 2 kap. kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).
STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN
3.2.1 Investeringar i budgetunderlag och budgetproposition Myndigheterna lämnar den 1 mars varje år ett budgetunderlag till regeringen.25 Underlaget ska innehålla myndighetens förslag till finansiering av verksamheten de kommande åren. Från och med år 2016 ska myndigheten lämna utökad information om planerade investeringar. Orsaken till att reglerna om investeringar ändrades var att regeringen ville ha en bättre styrning, redovisning och kontroll av statens investeringar.
Uppgifter om investeringar ska delas upp enligt följande:26
− Planerade verksamhetsinvesteringar.
− Särskild information om planerade verksamhetsinvesteringar överstigande 20 miljoner kronor.
− Förslag till investeringsplan för samhällsinvesteringar.
− Beräknad låneram för verksamhetsinvesteringar.
− Beräknade övriga kreditramar för samhällsinvesteringar.
De uppgifter som myndigheterna lämnar i budgetunderlaget om sina investeringar används av regeringen när de sammanställer statens samtliga investeringar och deras finansiering i budgetpropositionen. Informationen möjliggör även en bättre styrning och uppföljning för riksdagen och regeringen.
Myndighetens förslag till investeringsplan för samhällsinvesteringar förser regeringen med information till de investeringsplaner per utgiftsområde som regeringen lämnar till riksdagen att besluta om.
Regeringen lämnar även förslag på den totala låneramen för investeringar i
anläggningstillgångar som används i statens verksamhet (verksamhetsinvesteringar).
Dessutom finns en sammanställning av de övriga kreditramar som regeringen föreslår. Kreditramarna är uppdelade på låneramar (för investeringar) och krediter.
3.2.2 När bör en investering klassificeras som samhällsinvestering?
I ESV:s rapport Finansieringsmodell för Kustbevakningen27 framgår att det är riksdagens och regeringens styrning och behovet av information som bör vara avgörande för om en investering bör klassificeras som en samhällsinvestering eller verksamhetsinvestering. I vissa fall kan det finnas oklarheter om en investering som används i myndighetens verksamhet ändå bör anses vara en samhällsinvestering.
Indikationer på när en investering är av sådan karaktär att det skulle kunna var en
25 9 kap. 3 § Förordning om årsredovisning och budgetunderlag.
26 ESV:s föreskrifter till 9 kap. 4 § Förordning om årsredovisning och budgetunderlag.
27 ESV, Finansieringsmodell för Kustbevakningen, ESV 2017:68.
STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN
samhällsinvestering och att det därmed behövs en investeringsplan som presenteras för riksdagen i budgetpropositionen, kan enligt ESV vara:
1) Hur investeringen används
Om investeringen anskaffas med syftet att användas i myndighetens verksamhet och tillsammans med andra resurser bidrar till att myndigheten uppnår sina mål är det en indikation på att det inte är en samhällsinvestering. Om investeringen snarare är resultatet av verksamheten är det att klassa som en samhällsinvestering. Hit hör exempelvis Trafikverkets investeringar i järnvägar och vägar, vilka ju är resultatet av den verksamhet som myndigheten bedriver – inte en förutsättning för att utföra den.
Detsamma gäller även för Försvarsmaktens investeringar i beredskapstillgångar.28 2) Om investeringen uppgår till ett väsentligt belopp
Om en myndighet gör stora anskaffningar där såväl investeringsbeloppet som vidmakthållande uppgår till väsentliga belopp, kan det finnas behov att klassificera investeringen som en samhällsinvestering.
3) Om investeringar görs ofta
Hur ofta en myndighet gör stora anskaffningar bör även vara vägledande för om en investering ska ses som en samhälls- eller verksamhetsinvestering. Om en myndighet återkommande gör stora anskaffningar kan det finnas ett behov att rapportera detta i en investeringsplan till riksdagen.
3.2.3 Finansiering av samhällsinvesteringar
Samhällsinvesteringar är investeringar som riksdagen beslutar om, antingen genom att anvisa anslag eller genom en övrig kreditram. Myndigheter som genomför samhällsinvesteringar ska lämna information om dessa investeringar i ett förslag till investeringsplan. Investeringarna ska kategoriseras i objekt eller i objektgrupper enligt de skilda behov som finns i olika statliga verksamheter. Syftet är att regeringen och riksdag ska få bättre information om vilken typ av investeringar myndigheten planerar.
Huvudregeln är att infrastrukturella anläggningstillgångar, som vägar och järnvägar, ska finansieras med anslag eftersom de inte används i myndighetens verksamhet. I vissa fall kan den här typen av tillgångar även få finansieras med
försäljningsinkomster. Krigsmateriel, befästningar, konst- och kulturföremål samt naturmiljötillgångar betraktas inte heller som anläggningstillgångar som används i
28 Andra exempel på anläggningstillgångar som inte heller används i myndighetens verksamhet är konst- och
kulturföremål, befästningar, krigsmateriel samt naturmiljötillgångar. Dessa ska inte heller finansieras med lån utan direkt med anslag om inte riksdagen beslutat om något annat.
STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN
verksamheten. De ska alltså inte finansieras med lån utan direkt med anslag om inte riksdagen har beslutat något annat.29
Samhällsinvesteringar kan också finansieras med lån. För sådana investeringar beslutar riksdagen om en övrig kreditram (en särskild låneram) i Riksgäldskontoret.30 Finansiering via övrig kreditram tillämpas framförallt för viss avgiftsfinansierad verksamhet, bland annat fastigheter och civila beredskapstillgångar. Exempel på några myndigheter som har både en generell låneram och en övrig kreditram är Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Folkhälsomyndigheten.31
3.2.4 Finansiering av verksamhetsinvesteringar Huvudregeln är att verksamhetsinvesteringar finansieras med lån i
Riksgäldskontoret.32 Det gäller oavsett hur verksamheten finansieras, det vill säga både om anläggningstillgången används i avgiftsbelagd eller i anslagsfinansierad verksamhet. Låneramen är alltså inte knuten till en specifik finansieringskälla utan till myndigheten. Storleken på låneramen anges i totalbelopp och är den totala skuld som myndigheten vid varje given tidpunkt får ha till Riksgäldskontoret.
Genom att finansiera anskaffningen av anläggningstillgångar med lån i Riksgäldskontoret binder myndigheten upp framtida medel för att täcka de avskrivningar som kommer att göras på de anskaffade tillgångarna samt även
räntekostnader. Myndigheten kan göra åtaganden att anskaffa anläggningstillgångar i framtiden så länge dessa ryms inom den befintliga låneramen. Om myndigheten begär en utökad låneram är utgångspunkten att framtida avskrivningar och räntor normalt ska finansieras av myndighetens anslagsutrymme. Det framgår även av reglerna om budgetunderlag i 9 kap. 1 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) att om förslag lämnas som beräknas leda till ökade kostnader, ska myndigheten redogöra för hur dessa ska finansieras. Utgångspunkten är alltså att ökade investeringar i budgetunderlaget ska finansieras inom
myndighetens befintliga ramar. Det är viktigt att regeringen säkerställer vilka konsekvenser en ökad låneram kan få för verksamheten innan en ökning av låneramen beslutas.
Regeringen har möjlighet att inom ramen för anslagets ändamål besluta att en investering i verksamheten ska finansieras direkt med anslag.Det förutsätter att regeringen har medgivit undantag från 2 kap 1 § kapitalförsörjningsförordningen
29 2 kap. 6 § kapitalförsörjningsförordningen.
30 7 kap. 6 § budgetlagen.
31 ESV 2017:68 Finansieringsmodell för Kustbevakningen, s.12.
32 2 kap. 1 § kapitalförsörjningsförordningen.
STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN
(2011:210).33 Exempelvis kan regeringen i regleringsbrevet ange att vissa
anläggningstillgångar ska finansieras med anslag. Myndigheten får därmed undantag från att ta upp lån. Undantaget innebär att anslagsposten får användas för att
finansiera anläggningstillgångar vid utgift istället för kostnad. Myndigheten tar då inte upp lån för tillgången utan redovisning mot anslag sker när tillgången uppförs och inte när den förbrukas och skrivs av. Kostnaderna redovisas dock under tiden tillgången förbrukas genom att avskrivningarna belastar resultatet.
I budgetunderlaget ska myndigheten lämna information om planerade verksamhetsinvesteringar, samt särskild information om planerade
verksamhetsinvesteringar som överstiger 20 miljoner kronor. Där ska det också framgå hur myndigheten ska finansiera investeringarna indelat utifrån
bestämmelserna i kapitalförsörjningsförordningen.