Regeringsuppdrag. Rapport. Styrning och finansiering av förvaltningsgemensam digital infrastruktur ESV 2020:23

(1)

Regeringsuppdrag

Rapport

Styrning och finansiering av

förvaltningsgemensam digital infrastruktur

(2)

Publikationen kan laddas ner

från ESV:s webbplats esv.se. Datum: 2020-10-16

Dnr: 2019-01327 ESV-nr: 2020:23 Copyright: ESV

Rapportansvarig: Ulrica Sandstedt

(3)

FÖRORD

Förord

Ekonomistyrningsverket (ESV) har fått i uppdrag av Infrastrukturdepartementet att analysera finansieringsformerna för förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar. Uppdraget består även i att lämna förslag på en metod för hur utvecklingskostnader för förvaltningsgemensamma digitala tjänster bör fördelas inom staten och hur ansvaret för sådana tjänster kan föras över till Myndigheten för digital förvaltning (DIGG).

I den här rapporten presenterar vi ESV:s svar på regeringens uppdrag i form av iakttagelser, analyser, slutsatser och förslag.

ESV vill rikta ett tack till de myndigheter som har bidragit till rapporten.

Patrick Freedman, Jerker Jonsson, Victoria Nüth, Thea Palm och Ulrica Sandstedt har tagit fram denna rapport.

Ekonomistyrningsverket överlämnar härmed rapporten Uppdrag att lämna förslag till en kostnadseffektiv och hållbar utveckling av förvaltningsgemensam digital

infrastruktur och uppdraget är därmed avslutat.

Stockholm 2020-10-16

Clas Olsson Generaldirektör

Ulrica Sandstedt Utredare

(4)

INNEHÅLL

Innehåll

1 Sammanfattning ... 6

1.1 DIGG bör få ett utökat mandat och en strategisk roll ... 6

1.2 Vissa förvaltningsgemensamma digitala investeringar skulle kunna klassificeras som samhällsinvesteringar ... 7

1.3 Förslag om finansiering av verksamhets- och samhällsinvesteringar ... 7

2 Inledning ... 9

2.1 Bakgrund ... 9

2.1.1 Tidigare utredningar och rapporter inom området ... 9

2.1.2 Varför kvarstår problematiken? ... 12

2.2 ESV:s tolkning och avgränsningar av uppdraget ... 12

2.2.1 ESV:s definition av en förvaltningsgemensam digital immateriell anläggningstillgång ... 13

2.2.2 Resonemang kring att förslaget ska rymmas inom befintliga utgiftsramar ... 14

2.3 Metod ... 14

2.3.1 Intervjuer och workshops med myndigheter ... 14

2.3.2 Dokumentstudier ... 15

2.3.3 Löpande avstämningar med regeringskansliet ... 15

3 Styrning och finansiering av investeringar i staten ... 16

3.1 Finansiering av myndigheters verksamheter ... 16

3.1.1 Anslag ... 16

3.1.2 Avgifter ... 17

3.1.3 Bidrag ... 18

3.2 Verksamhets- och samhällsinvesteringar ... 19

3.2.1 Investeringar i budgetunderlag och budgetproposition ... 20

3.2.2 När bör en investering klassificeras som samhällsinvestering? ... 20

3.2.3 Finansiering av samhällsinvesteringar ... 21

3.2.4 Finansiering av verksamhetsinvesteringar ... 22

3.3 Styrning av samhällsviktiga investeringar ... 23

3.3.1 Trafikverket ... 23

3.3.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ... 24

3.3.3 Försvarsmakten ... 24

4 Styrning och finansiering av förvaltningsgemensam digital infrastruktur - en nulägesbild ... 26

4.1 Myndigheternas arbete med förvaltningsgemensamma digitala anläggningstillgångar ... 26

4.2 Finansiering av befintliga lösningar... 26

4.3 DIGG:s roll ... 28

4.3.1 DIGG:s erfarenheter av övertagande av digitala tjänster... 30

5 Analys ... 32

(5)

INNEHÅLL

5.1 Tydligare styrning krävs för investeringar i digital infrastruktur ... 32

5.1.1 DIGG – ett digitalt Trafikverk ... 33

5.2 Styrning och finansiering av investeringar i förvaltningsgemensam digital infrastruktur ... 36

5.2.1 Verksamhetsinvesteringar ... 36

5.2.2 Samhällsinvesteringar ... 37

5.2.3 Val av finansieringskälla ... 39

5.2.4 Investeringar som inte fullföljs ... 41

5.3 Sammanfattande reflektioner ... 42

5.3.1 Ge DIGG ett större mandat och en strategisk roll ... 42

5.3.2 Styrning och finansiering ... 43

6 ESV:s förslag ... 45

6.1 Myndigheten för digital förvaltning får i uppgift att ansvara för och ta fram en strategisk plan för den digitala infrastrukturen ... 45

6.1.1 Förslaget tydliggör DIGG:s roll och ligger i linje med regeringens digitala strategi för den offentliga sektorn ... 47

6.1.2 Förslagen underlättar för regeringen och riksdagen att prioritera och fatta beslut om vilka investeringar som ska genomföras ... 47

6.2 Förslag om finansiering av samhällsinvesteringar ... 48

6.2.1 Förslaget ger förutsättningar för en ökad digitalisering av den offentliga sektorn ... 48

6.3 Förslag om finansiering av verksamhetsinvesteringar ... 49

6.3.1 Förslaget innebär att även verksamhetsinvesteringar kan prioriteras... 50

6.4 Avgiftsfinansiering vid verksamhetsinvesteringar ... 50

6.5 Konsekvenser av förslagen ... 51

6.5.1 Konsekvenser för DIGG ... 51

6.5.2 Konsekvenser för regeringen och riksdagen ... 51

Referenser ... 53

Lagar och förordningar ... 53

Rapporter och handledningar ... 53

Bilaga 1 – Checklista inför utformning av villkor om avgifter i överenskommelser mellan statliga myndigheter ... 54

Vilka kostnader ska täckas med avgifter? ... 54

Kostnadsfördelning – grund för avgiftsberäkning ... 54

Formella och praktiska förutsättningar för avgiftsuttag ... 54

Riskhantering ... 55

(6)

SAMMANFATTNING

1 Sammanfattning

Ekonomistyrningsverket (ESV) har på uppdrag av regeringen analyserat finansieringsformerna för förvaltningsgemensamma digitala immateriella

anläggningstillgångar. Målsättningen med uppdraget är att skapa förutsättningar för mer förvaltningsgemensam utveckling och främja digitaliseringstakten inom staten.

ESV anser att utformningen av regeringens styrning är central för att skapa sådana förutsättningar.

ESV kan konstatera att den nuvarande styrningen och finansieringen av det digitala infrastrukturområdet avviker från hur regeringen och riksdagen styr och finansierar andra investeringstunga områden. Inom exempelvis transportinfrastrukturen eller krisberedskap och civilt försvar har regeringen gjort bedömningen att vissa

investeringar ska styras som samhällsinvesteringar, eftersom det ger mer kontroll och inflytande över vilka investeringar som genomförs. ESV anser att samma bedömning bör göras även för investeringar inom den digitala infrastrukturen.

Enligt ESV:s bedömning saknas det en myndighet med ett tydligt utpekat ansvar för det digitala infrastrukturområdet motsvarande den roll som Trafikverket har för att planera och finansiera transportinfrastruktur eller som Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap (MSB) har för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

1.1 DIGG bör få ett utökat mandat och en strategisk roll ESV föreslår att Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) får ett större mandat och en strategisk roll. ESV anser att det utökade mandatet bland annat bör innebära att DIGG får ansvaret för att ta fram en strategisk plan för den

förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen som riksdagen och regeringen beslutar om. Planen bör ange i vilken riktning som Sverige behöver gå för att kunna uppnå de mål som regeringen har satt upp för digitaliseringen av den offentliga sektorn. Den strategiska planen bör brytas ner och omsättas till en investeringsplan som rapporteras i budgetunderlaget.

Genom att ge DIGG ett tydligare ansvar för dessa frågor, bedömer ESV att

investeringar inom digital infrastruktur kan hanteras mer strukturerat inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Det bör i sin tur bidra till att Sverige i större

utsträckning når de uppsatta målen för digitaliseringen av den offentliga sektorn.

(7)

SAMMANFATTNING

1.2 Vissa förvaltningsgemensamma digitala investeringar skulle kunna klassificeras som samhällsinvesteringar I dag styrs och klassificeras merparten av de förvaltningsgemensamma tjänsterna som verksamhetsinvesteringar. ESV kan dock konstatera att tjänsterna i flera fall skulle kunna klassificeras som samhällsinvesteringar. Det faktum att den befintliga digitala förvaltningsgemensamma infrastrukturen framförallt är klassificerad som verksamhetsinvesteringar kan vara ett hinder för att nå målet om en ökad

digitaliseringstakt. Genom att se förvaltningens digitala investeringar i ett vidare perspektiv, kan riksdagen och regeringen utöva en mer strategisk styrning. För att möjliggöra detta anser ESV att DIGG bör få en strategisk roll i bedömningen av vilka utvecklingsinsatser som bör ses som samhällsinvesteringar.

ESV föreslår även att statliga myndigheter som överväger att utveckla en digital tjänst i samverkan bör informera DIGG innan utvecklingsarbete påbörjas. Därmed skapas förutsättningar för en likartad hantering av tillgångar som är av samma karaktär. Baserat på informationen från myndigheterna tar DIGG ställning till hur investeringen förhåller sig till den långsiktiga strategiska planen. Därefter tar DIGG fram ett förslag till bedömning hur investeringen ska klassificeras. Detta bör göras i samråd med DIGG:s rådgivande organ, expertgrupp samt ESV.

1.3 Förslag om finansiering av verksamhets- och samhällsinvesteringar

Enligt uppdragsbeskrivningen ska ESV föreslå en metod för hur

utvecklingskostnader för förvaltningsgemensamma digitala tjänster bör fördelas inom staten. ESV anser att utvecklingskostnaderna behöver fördelas olika beroende på vilken typ av investering det rör sig om. ESV föreslår därför inte en enhetlig modell som passar för alla situationer. Däremot beskriver ESV en metod som kan användas i syfte att fördela utvecklingskostnader på lämpliga finansieringskällor.

ESV:s förslag tydliggör även hur ansvaret för förvaltningsgemensamma digitala anläggningstillgångar bör fördelas inom staten.

ESV:s metod tar hänsyn till att olika typer av investeringar kräver olika

finansieringslösningar. I rapporten lyfter ESV för- och nackdelar med respektive finansieringskälla. ESV bedömer att såväl anslag, avgifter och bidrag kan vara aktuellt – var för sig eller i kombination. För samhällsinvesteringar bör huvudregeln, det vill säga anslagsfinansiering, tillämpas i första hand. För

verksamhetsinvesteringar är det i stället lånefinansiering som är huvudregeln och som i första hand bör tillämpas.

(8)

SAMMANFATTNING

För sådana investeringar som inte fullföljs eller där den immateriella

anläggningstillgången inte tas i bruk, anser ESV, att direkt anslagsfinansiering har fördelen att det ger säkrare planeringsförutsättningar.

ESV anser att vissa verksamhetsinvesteringar kan behöva en tydligare styrning och en mer långsiktig finansiering. För att åstadkomma detta föreslår ESV att regeringen överväger att tilldela den myndigheten som kontrollerar tillgången anslagsmedel för ändamålet.

ESV föreslår även att regeringen bör överväga att tilldela DIGG anslagsmedel som kan användas för att lämna bidrag till myndigheter för att finansiera

förvaltningsgemensamma digitala verksamhetsinvesteringar. ESV anser att detta kan öka incitamenten för myndigheter att investera i förvaltningsgemensamma digitala utvecklingsprojekt där nyttan kanske inte är tillräckligt stor för den enskilda myndigheten.

(9)

INLEDNING

2 Inledning

Detta kapitel presenterar kortfattat bakgrunden till uppdraget samt tidigare utredningar och rapporter som har skrivits inom området och vår syn på varför problematiken kvarstår. Det innehåller även vår tolkning och avgränsning av uppdraget. Avslutningsvis presenterar vi de arbetsmetoder vi har använt.

2.1 Bakgrund

I budgetpropositionen för 2020 konstaterade regeringen att det finns behov av att utveckla formerna för finansiering av den förvaltningsgemensamma digitaliseringen.

Även Statskontoret och ESV har i olika rapporter konstaterat att en återkommande utmaning vid samverkan mellan statliga myndigheter är frågan om hur de

gemensamma projekten ska finansieras. Denna utmaning är särskilt framträdande i de projekt som syftar till att utveckla förvaltningens digitalisering.

Med anledning av ovan har ESV fått i uppdrag att analysera finansieringsformerna för förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar. ESV ska vidare föreslå en metod för hur utvecklingskostnaderna för sådana

anläggningstillgångar bör fördelas inom staten och hur ansvaret för dem, i de fall det är lämpligt, kan föras över till DIGG.

Enligt uppdragsbeskrivningen ska förslaget omfatta utformning av villkor om avgifter i överenskommelser mellan olika statliga myndigheter vid utvecklingen av en förvaltningsgemensamt digital tjänst. Förslaget ska ha stöd i avgiftsförordningen.

ESV får dock redovisa alternativa finansieringsförslag för utvecklingen av förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar, samt andra förslag som kan bidra till en förbättrad samordning. Förslagen ska rymmas inom befintliga utgiftsramar.

Målsättningen med uppdraget är att skapa förutsättningar för mer

förvaltningsgemensam utveckling och på detta sätt öka kostnadseffektiviteten för enskilda myndigheter, såväl som för staten som helhet.

2.1.1 Tidigare utredningar och rapporter inom området

Finansieringen av förvaltningsgemensamma digitala tjänster har nämnts i flera rapporter under de senaste åren. Statskontoret konstaterar i rapporten

Förvaltningspolitik i förändring att Statskontoret redan 2014 bedömde att den samlade besluts- och genomförandekraften inom e-förvaltningsområdet, inklusive mer kraftfulla finansieringsmodeller och kompetensstöd för myndigheterna, behövde stärkas. Flera myndigheter och kommittéer samt även regeringen har gjort liknande

(10)

INLEDNING

bedömningar om att förvaltningen behöver bli bättre på att ta tillvara på digitaliseringens möjligheter.¹

Statskontoret fick 2018 i uppdrag av regeringen att föreslå modeller för fördelning av nyttor och förvaltningskostnader som kan ligga till grund för en bedömning av hur en långsiktig finansiering för digital statlig förvaltning kan utformas. I delrapporten Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur² nämns E- delegationens principiella resonemang om att man bör eftersträva tydlighet,

transparens och långsiktighet när man väljer finansieringsform. Tydlighet innebär att överenskommelser och avtal bör vara skriftliga. Transparens innebär att det ska vara möjligt för medborgare att granska hur de allmänna medlen används. Långsiktighet innebär att finansieringsformen ska ta höjd för att kunna användas i fler faser av samverkansprojekt, samt klara av att en eller flera parter lämnar eller ansluter sig till projekten.³

I ESV:s promemoria Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster presenteras finansieringsförslag för de digitala tjänsterna Mina meddelanden,

Sammansatt Bas-tjänst Ekonomiskt Bistånd (SSBTEK), E-legitimationsnämnden och E-legitimationsnämndens ansvar för federationstjänsterna samt informationsutbyte av grunddata. Förslagen innebar bland annat att alla statliga myndigheter skulle bidra till finansieringen av anslagen för de gemensamma tjänsterna. I förslaget ingår två olika modeller för fördelning av kostnader. Den ena modellen skulle finansiera

informationsutbyte av grunddata och utarbetades av Bolagsverket, Lantmäteriet, Skatteverket, Statistiska Centralbyrån och Transportstyrelsen. Modellen utgick från de betalande myndigheternas köp. Förslaget låg sedan till grund för omfördelning av anslag mellan berörda myndigheter.

ESV föreslog dessutom en modell för fördelning av kostnader för att ta fram de belopp som myndigheterna ska bidra med och som baserades på myndigheternas kostnader för personal.⁴ ESV menade att finansiell styrning med anslag, som tar hänsyn till det förvaltningsgemensamma i dessa tjänster, kan öka den samverkan mellan de statliga myndigheterna som riksdagen och regeringen vill uppnå.

Anslagsfinansiering skapar stabilitet och långsiktighet i tjänsterna (till exempel för Mina meddelanden, E-legitimationsnämnden och SSBTEK) och därmed möjligheter och incitament för att dessa tjänster ska användas såsom riksdagen och regeringen avsett. Det vill säga för att effektivisera verksamheterna och underlätta för

medborgare och företag.⁵ ESV lyfte i rapporten att anslagsfinansiering ökar

1 Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring – Långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov, dnr 2019/6-5, s 25.

2 Statskontoret, Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur, delrapport, dnr 2018/40-5.

3 Statskontoret, Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur, delrapport, dnr 2018/40-5, s.12.

4 ESV, ESV:s promemoria dnr 1.1-397/2015, s. 12 ff.

5 Ibid s.10.

(11)

INLEDNING

möjligheterna för riksdagen och regeringen att styra och bestämma ambitionsnivån för verksamheterna. En konsekvens blir att transparensen och därmed även

förutsättningarna för medborgerlig insyn i verksamheterna ökar. Finansiell styrning med anslag ger, jämfört med avgiftsfinansiering, på så sätt större möjligheter att skapa ett yttre effektiviseringstryck på myndigheterna. Myndigheterna som tillhandahåller tjänsterna får möjlighet att långsiktigt styra och planera sin verksamhet.⁶

I betänkandet reebot – omstart för den digitala utvecklingen (SOU 2017:114) föreslår utredningen bland annat att regeringen bör reglera så att statliga myndigheter, i frågor om digitalisering av den offentliga förvaltningen, ska få samverka även utanför sina vanliga verksamhetsområden. ESV uppmärksammade även detta i delrapporten till detta uppdrag, där vi lyfter problematiken kring att myndigheter inte får använda anslagsmedel till verksamhet som inte faller inom anslagets ändamål.

I reboot-utredningen bedömer man att en enhetlig modell för organisering och ansvarsfördelning av framtida nationella digitala tjänster inte är ett effektivt sätt att styra. Utredningen menar att en förutbestämd, enhetlig modell med stor sannolikhet skulle vara ett stelbent och ineffektivt sätt att styra på. Hur de enskilda nationella digitala tjänsterna styrs och ska styras kommer att variera och måste bedömas från fall till fall beroende på konstitutionella krav, tekniska och ekonomiska

förutsättningar, typ av funktion, samverkansbehov mellan olika aktörer etc. I utredningen lyfts även att en effektiv finansiell styrning och finansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner innebär att riksdagen och regeringen måste styra resurserna utifrån förvaltningsövergripande perspektiv.⁷

I utredningen förordas en anslagsfinansierad modell eftersom finansieringsbesluten då blir föremål för noggrann budgetberedning och beslut i hela styrkedjan och att det därmed finns möjligheter för statsmakterna att utöva ett yttre effektiviseringstryck på verksamheterna.⁸ Man menar även att anslagsfinansiering av

förvaltningsgemensamma digitala funktioner är den bättre och mer effektiva finansieringslösningen för alla inblandade aktörer.⁹ Utredningen är också kritisk till en finansieringsmodell som bygger på avgifter och menar att avgiftsfinansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner är vare sig tillräckligt förutsägbar, stabil eller långsiktig finansieringsform för att funktionerna, på ett effektivt sätt, ska kunna leverera de förväntade resultaten.¹⁰

6 Ibid s. 11.

7 reboot – omstart för den digitala utvecklingen (SOU 2017:114), s. 124.

(12)

INLEDNING

2.1.2 Varför kvarstår problematiken?

De utredningar som har gjorts har antingen tillsatts för att lösa finansieringen i ett enskilt fall eller så har utredningen fått i uppdrag att lösa så generella frågeställningar att det har blivit svårt att landa i en konkret finansieringslösning som kan gälla generellt i staten.

Även spektret av befintliga lösningar är brokigt. Olika utvecklingsprojekt har initierats på olika sätt och skiljer sig åt beroende på vilken eller vilka myndigheter som deltagit samt vilket projekt det handlar om. I vissa fall rör det sig om enskilda medarbetare som tagit initiativ till ett projekt som sedan drivits framåt av starka grupper och motiverade personer. I andra fall kan det handla om att regeringen har gett en specifik myndighet i uppdrag att, tillsammans med andra myndigheter, utveckla en viss tjänst. Exempel på utvecklingsprojekt som initierats och genomförts de senaste åren inom staten är Verksamt.se, Mina meddelanden, Minpension.se och Länsstyrelsernas it-verksamhet. Det finns även äldre exempel som Rakel

(RAdioKommunikation för Effektiv Ledning) som togs i drift mellan 2006 och 2010.

ESV kan konstatera att dessa lösningar har finansierats på olika sätt, dels beroende på hur och av vem de initierats, men även beroende på i vilket stadium de befunnit sig i.

Inte heller våra nordiska grannländer finansierar dessa investeringar på ett likartat sätt. Både Danmark och Norge har såväl anslags- som avgiftsfinansierade lösningar, som är anpassade efter olika situationer. I Finland finns exempel på där staten har gått in med medel och tagit riskerna för att finansiera digitala satsningar, men på senare tid har även Finland börjat ta ut avgifter i viss mån.

ESV kan sammanfattningsvis konstatera att trots att flera olika utredningar har gjorts inom området så kvarstår problematiken med avsaknaden av en systematisk

hantering och finansiering av förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar. ESV kan också konstatera att området är komplext och att det inte finns en lösning som kan appliceras på alla olika typer av utvecklingsinsatser.

Frågan är snarare om gällande regelverk tillämpas ändamålsenligt för att främja digitaliseringstakten eller om hanteringen behöver förändras.

2.2 ESV:s tolkning och avgränsningar av uppdraget Av uppdragsbeskrivningen framgår att ESV ska föreslå en metod för hur utvecklingskostnader för förvaltningsgemensamma digitala tjänster bör fördelas inom staten. ESV ser att utvecklingskostnaderna behöver fördelas olika beroende på vilken typ av investering det rör sig om. ESV föreslår därför inte en enhetlig modell som passar för alla situationer. Däremot beskriver ESV en metod som kan användas i syfte att fördela utvecklingskostnader på lämpliga finansieringskällor. ESV:s förslag

(13)

INLEDNING

tydliggör även hur ansvaret för förvaltningsgemensamma digitala anläggningstillgångar bör fördelas inom staten.

Av uppdragsbeskrivningen framgår att det är förvaltningsgemensamma digitala tjänster och/eller infrastruktur som uppfyller kriterierna för en immateriell

anläggningstillgång som ingår i uppdraget. Vi har därför avgränsat bort tjänster som inte uppfyller kriterierna för en immateriell anläggningstillgång.¹¹

2.2.1 ESV:s definition av en förvaltningsgemensam digital immateriell anläggningstillgång

ESV:s utgångspunkt i denna rapport är att en grundläggande förutsättning för att en digital immateriell anläggningstillgång ska vara förvaltningsgemensam är att den berör mer än en myndighet. Den immateriella anläggningstillgången kan även ha potential att användas av den offentliga sektorn som helhet såväl som för enskilda (fysiska och juridiska personer).

2.2.1.1 Nationell digital infrastruktur

Den nationella digitala infrastrukturen är ett begrepp som används inom reboot- utredningen. Den omfattar förvaltningsgemensamma digitala funktioner som utvecklas för att stödja digitaliseringen av förvaltningen som helhet, det vill säga att de ska tillhandahållas till en bred grupp aktörer inom den offentliga sektorn eller till enskilda. Dessa funktioner har infrastrukturkaraktär eftersom de är nödvändiga förutsättningar för myndighetsövergripande e-tjänster.¹²

I rapporten Säkerhet och elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga

sektorn¹³ definieras nationell digital infrastruktur som något som ”används av många aktörer och sektorer inom offentlig förvaltning för att lösa gränsöverskridande och sektorsövergripande behov”. I rapporten beskrivs även fyra kategorier av byggblock som bedöms vara förutsättningar för en förvaltningsgemensam digital infrastruktur.¹⁴ Ett byggblock beskrivs i sin tur på följande sätt:

”Ett byggblock är en grundläggande infrastruktur för digital service som möjliggör och kan återanvändas i mer komplexa digitala tjänster. Det kan bestå av tekniska förmågor, men också av standardiserade modeller och mönster som kan återanvändas vid digitalt informationsutbyte.”

11 5 kap. 2 § Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

12 reboot - Omstart för den digitala förvaltningen, SOU 2017:114.

13 Säkerhet och elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn, DIGG 2019-100, s 3.

14 Digitala tjänster, informationsutbyte, informationshantering samt tillit och säkerhet.

(14)

INLEDNING

Den nationella digitala infrastrukturen omfattar alltså dels förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar och dels standarder och regelverk och andra nödvändiga förutsättningar för att upprätthålla den digitala infrastrukturen.

Digital nationell infrastruktur kan beröra såväl hela den offentliga som den privata sektorn samt enskilda medborgare.

2.2.2 Resonemang kring att förslaget ska rymmas inom befintliga utgiftsramar

Av uppdragsbeskrivningen framgår att ESV får redovisa alternativ till avgiftsfinansiering om förslagen ryms inom befintliga utgiftsramar.

För varje utgiftsområde finns en utgiftsram.¹⁵ Skrivningen innebär att utgiftsökningar i första hand ska finansieras via en motsvarande sänkning av andra utgifter inom ramen (det vill säga inom samma utgiftsområde).

Mot bakgrund av att förslaget ska rymmas inom befintliga utgiftsramar finns det, enligt ESV, egentligen enbart två alternativ att välja mellan: förslag om avgiftsuttag eller förslag som innebär en omfördelning av anslagsmedel inom samma

utgiftsområde. Det innebär begränsningar för de förslag som ESV ska presentera utifrån uppdragsbeskrivningen. ESV har dock valt att gå utanför

uppdragsbeskrivningen i de förslag som vi presenterar eftersom vi anser att de i större utsträckning bidrar till att främja digitaliseringstakten i förvaltningen.

2.3 Metod

För att kunna kartlägga och få en uppfattning om vilka finansieringskällor som används idag har vi genomfört intervjuer och workshops med myndigheter i olika omgångar. Vidare har vi utgått ifrån de rapporter och utredningar som redan har skrivits inom området. Slutligen har vi haft löpande avstämning med

regeringskansliet.

2.3.1 Intervjuer och workshops med myndigheter

Ett tiotal myndigheter har deltagit i intervjuer som bland annat har handlat om tillämpningen av regelverk. Vi har även genomfört telefonintervjuer med representanter från ett antal myndigheter som på ett eller annat sätt arbetar med utveckling av digitala immateriella anläggningstillgångar. Vid ett par tillfällen har vi haft workshops där flera myndigheter¹⁶ har deltagit.

15 Av regeringens ordlista (Regeringen Skr.2010/12:101 bilaga 7) framgår att utgiftsramar är ramar för utgiftsområden på statens budget som beslutas av riksdagen inom den s.k. rambeslutsmodellen. Den innebär att riksdagen i ett första steg tar ställning till utgiftstaket, därefter utgiftsramar för de 27 utgiftsområdena och slutligen de enskilda anslagen.

16 Deltagande myndigheter har varit Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Skatteverket, Bolagsverket, Lantmäteriet, e- Hälsomyndigheten samt Utredningen för säker och kostnadseffektiv it-drift för den offentliga förvaltningen.

(15)

INLEDNING

För att komplettera materialet från intervjuer, workshops och enkäter har ESV även ställt en del följdfrågor som besvarats skriftligen via mail.

Under arbetet har vi även diskuterat frågeställningar i uppdraget med ESV:s ekonomichefs- och controllerråd, där företrädare från olika myndigheter finns representerade.

Valda delar av ESV:s iakttagelser gällande DIGG baseras på underlag som vi erhållit från myndigheten. Underlaget beskriver DIGG:s arbete och erfarenheter kring överföringen av förvaltningsgemensamma immateriella anläggningstillgångar från andra myndigheter. Slutsatserna och förslagen rörande DIGG har även stämts av med myndigheten.

2.3.2 Dokumentstudier

Vi har genomfört dokumentstudier där vi bland annat har utgått från tidigare

rapporter och utredningar inom området samt även de regelverk som är relevanta för uppdraget.

2.3.3 Löpande avstämningar med regeringskansliet

Vi har löpande haft avstämningar med Infrastrukturdepartementet kring frågor kopplade till uppdraget som har dykt upp under arbetets gång.

Vidare har vi även haft avstämning med Finansdepartementet för att få deras syn på relevanta regelverk och tillämpningen av desamma.

(16)

STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN

3 Styrning och finansiering av investeringar i staten

Den finansiella styrningen av de statliga myndigheterna ska leda till att statens medel utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och att de fördelas enligt politiska prioriteringar. Finansiell styrning innebär att verksamhet styrs med hjälp av

ekonomiska ramar samt med olika restriktioner och villkor knutna till finansieringen.

3.1 Finansiering av myndigheters verksamheter Myndigheters verksamhet finansieras vanligen med anslag, avgifter eller

bidrag/donationer. Bidrag/donationer används huvudsakligen som ett komplement till de övriga finansieringskällorna, eller för att finansiera avgränsade projekt i en

myndighets verksamhet.

3.1.1 Anslag

Anslag är det vanligaste sättet att finansiera myndigheters verksamhet på och är de medel som myndigheterna tilldelas via statens budget. Det är riksdagen som bestämmer hur stort anslaget är och vad pengarna får användas till, det vill säga ändamålet med anslaget. Regeringen bestämmer de mer detaljerade villkoren för hur pengarna får användas. Anslaget som anvisats av riksdagen delas in i anslagsposter av regeringen. Anslagsposter kan ha olika deländamål. Myndigheter får inte använda överskott från en anslagspost till att täcka underskott från en annan utan regeringens bemyndigande. Det krävs alltså ett regeringsbeslut för att överföra medel mellan anslagsposter. För att regeringen ska få omdisponera medel mellan anslag krävs däremot riksdagsbeslut.

Förutom indelningen i poster av anslaget kan regeringen även i regleringsbrevet ange villkor för hur anslaget får användas. Regeringen avgör alltså i vilken grad

myndigheterna ska styras genom indelningen av poster och antal villkor som är knutna till respektive post.

Den formella benämningen på alla anslag är numera ramanslag. I praktiken finns två huvudtyper av ramanslag: anslag för förvaltningsändamål (förvaltningsanslag) och anslag för sakändamål (sakanslag). Förvaltningsanslag är anslag som ska användas för statliga myndigheters förvaltningsutgifter, det vill säga den löpande driften av en verksamhet i form av utgifter för personal, lokaler, verksamhetsinvesteringar, kontorsutrustning, och övrig förvaltning. Det vanligaste är att förvaltningsanslag benämns med den aktuella myndighetens namn. De flesta förvaltningsanslag räknas

(17)

årligen upp genom pris- och löneomräkning (PLO).¹⁷ Sakanslag används för andra typer av utgifter, till exempel transfereringar och investeringar för samhällsändamål (samhällsinvesteringar). Benämningarna förvaltningsanslag och sakanslag är informella, men reglerna om finansiella villkor skiljer sig åt mellan anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter och andra anslag.

3.1.2 Avgifter

I regeringsformens mening är avgifter betalningar för specifika motprestationer från det allmänna, vilket skiljer dem från skatter som inte ger någon direkt motprestation.

Reglerna skiljer sig delvis åt för avgifter som är tvingande för enskilda att betala respektive avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Med stöd av det som brukar kallas regeringens restkompetens får regeringen självständigt besluta om avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster.¹⁸ Sådana avgifter brukar kallas avgifter i uppdragsverksamhet.

I ESV:s delrapport framgick att inomstatliga avgifter, vilket är de avgifter som den här rapporten huvudsakligen behandlar, är att se som uppdragsverksamhet oavsett om de är tvingande eller inte.

För uppdragsverksamhet har regeringen rätt att bestämma att avgiften ska införas och bestämma avgiftens storlek. För att kunna ta ut avgifter behöver myndigheten ett bemyndigande från riksdagen eller regeringen. Av 7 § budgetlagen (2011:203) framgår dessutom att regeringen får förfoga över avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller och besluta om inkomsterna ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en viss verksamhet.

3.1.2.1 Bemyndigande

En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster, besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsinkomsterna bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I det fall det endast rör sig om inomstatliga avgifter är bemyndigandet kopplat till en förordning eller särskilt regeringsbeslut. Utöver dessa särskilda bemyndiganden, som enbart riktar sig till en enskild myndighet, finns även ett generellt bemyndigande för myndigheter under regeringen i 4 §

avgiftsförordningen (1992:191).

3.1.2.2 Ekonomiskt mål

Det ekonomiska målet anger hur stor del av kostnaderna som ska täckas med

avgifter. Full kostnadstäckning är det vanligaste ekonomiska målet och gäller om inte

17 Det förekommer också att anslag för andra slag av utgifter omräknas, till exempel vissa anslag som finansierar investeringsutgifter under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och utgiftsområde 22 Kommunikationer.

18 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen.

(18)

regeringen har föreskrivit något annat. Full kostnadstäckning innebär att

myndigheten ska beräkna avgifter så att intäkterna på sikt helt täcker de kostnader som är kopplade till den avgiftsbelagda verksamheten. Det framgår av 5 § andra stycket avgiftsförordningen.

Av samma paragraf framgår även att för avgifter som tas ut med stöd av det generella bemyndigandet i 4 §, första stycket punkterna 1–9, gäller det ekonomiska målet ”upp till full kostnadstäckning”. Det innebär att allt i spannet mellan avgiftsfritt och full kostnadstäckning är tillåtet.

Det kan även bli aktuellt med ett annat ekonomiskt mål än de två ovanstående. Det gäller till exempel i de fall som en prissättning skulle motverka syftet med

verksamheten, eller om avgiften endast ska utgöra en tilläggsfinansiering till en i övrigt anslagsfinansierad verksamhet. Ett sådant ekonomiskt mål kan uttryckas genom att avgiften antingen:

– ska täcka de direkta kostnaderna,

– ska bidra till att täcka verksamhetens kostnader, – inte ska täcka vissa specificerade kostnader, eller – ska täcka viss andel av verksamhetens kostnader.

I de fall det ekonomiska målet innebär att en del av kostnaderna inte kommer att täckas av avgifter kommer den delen finansieras av en annan finansieringskälla, normalt anslag. Det innebär att anslagets ändamål och villkor behöver tillåta en sådan finansiering.

3.1.3 Bidrag

Bidrag är medel som en myndighet tar emot utan krav på motprestation. Det innebär att den som lämnar bidraget inte ställer krav på att som utbyte för bidraget få varor, tjänster eller särskilda förmåner. Det är vanligt att bidragen kommer med villkor från den betalande parten som kan reglera vilka kostnader som bidraget ersätter eller vilket specifikt projekt bidraget ska finansiera. Att bidragsgivare anger vad pengarna ska användas till, till exempel att bidraget ska användas till forskning inom ett specificerat område, innebär inte något krav på motprestation.

Oavsett villkor utgör bidrag ofta en komplettering till finansiering med anslag och avgifter. Viktigt att tänka på för den som betalar ut bidraget är att utbetalning av bidrag ska göras i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren.¹⁹

1911 § anslagsförordningen (2011:223).

(19)

Av kapitalförsörjningsförordningen framgår att en anläggningstillgång som används i en myndighets verksamhet får helt eller delvis finansieras med bidrag från icke- statliga givare.²⁰ Förordningen medger därmed inte att en anläggningstillgång finansieras med bidrag från en statlig givare. Regeringen kan dock medge undantag från den regeln.²¹

Det är svårt att ange en entydig definition av vad ett bidrag är. Av ESV:s

handledning Erhållna bidrag och donationer²² framgår att om vissa omständigheter föreligger kan det tala för att det är fråga om ett bidrag. Det gäller till exempel när medlen betalas ut efter ett ansökningsförfarande, beloppen fastställs innan arbetet är utfört eller ens har startat (förutsatt att inte är fråga om ett fast pris enligt offert eller prislista), arbetet inte är närmare specificerat, givaren saknar inflytande över

utformningen av den aktivitet bidraget ska finansiera samt möjlighet att övervaka och kontrollera att tjänsten utförs på visst sätt, bidragsgivaren inte har rätt att kräva ekonomisk ersättning om arbetet är bristfälligt utfört eller att bidraget har ett allmänt syfte och det är svårt att finna ett direkt samband mellan det utförda arbetet och det mottagna bidraget.

3.2 Verksamhets- och samhällsinvesteringar

I delrapporten till detta uppdrag konstaterade ESV att investeringar²³ i form av förvaltningsgemensamma digitala anläggningstillgångar bör kunna finnas i olika kategorier: verksamhetsinvesteringar och samhällsinvesteringar.

Verksamhetsinvesteringar är investeringar som används i myndighetens verksamhet och som i huvudsak finansieras med lån i Riksgäldskontoret.²⁴ Samhällsinvesteringar är investeringar som riksdagen beslutar om, antingen genom att anvisa anslag eller genom en övrig kreditram. Det är alltså den finansiella styrningen som avgör klassificeringen och inte anläggningstypen eller hur investeringen används.

I delrapporten avgränsade sig ESV till att enbart analysera sådana digitala utvecklingsinsatser som kunde klassificeras som verksamhetsinvesteringar. I slutrapporten fördjupar och utökar vi denna analys så att den även omfattar sådana digitala utvecklingsinsatser som ESV bedömer skulle kunna klassificeras som samhällsinvesteringar.

20 2 kap. 3 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).

21 Se exempelvis regleringsbrev för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: Anläggningstillgång som finansieras från anslag 2:4 Krisberedskap är undantagna från kravet på lånefinansiering i 2 kap.1 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Detta undantag gäller även för de anläggningstillgångar som övriga myndigheter anskaffar och som finansieras från anslag 2:4 Krisberedskap.

22 ESV 2005:14, Erhållna bidrag och donationer.

23 Med investeringar menas i detta sammanhang ett anskaffande av resurser som inte förbrukas omedelbart utan som är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav. Begreppet investering utgår i den här rapporten från det som klassificeras som en anläggningstillgång enligt 5 kap. 1-2 §§ FÅB.

24 Bestämmelser om finansiering av investeringar finns i 2 kap. kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).

(20)

3.2.1 Investeringar i budgetunderlag och budgetproposition Myndigheterna lämnar den 1 mars varje år ett budgetunderlag till regeringen.²⁵ Underlaget ska innehålla myndighetens förslag till finansiering av verksamheten de kommande åren. Från och med år 2016 ska myndigheten lämna utökad information om planerade investeringar. Orsaken till att reglerna om investeringar ändrades var att regeringen ville ha en bättre styrning, redovisning och kontroll av statens investeringar.

Uppgifter om investeringar ska delas upp enligt följande:²⁶

− Planerade verksamhetsinvesteringar.

− Särskild information om planerade verksamhetsinvesteringar överstigande 20 miljoner kronor.

− Förslag till investeringsplan för samhällsinvesteringar.

− Beräknad låneram för verksamhetsinvesteringar.

− Beräknade övriga kreditramar för samhällsinvesteringar.

De uppgifter som myndigheterna lämnar i budgetunderlaget om sina investeringar används av regeringen när de sammanställer statens samtliga investeringar och deras finansiering i budgetpropositionen. Informationen möjliggör även en bättre styrning och uppföljning för riksdagen och regeringen.

Myndighetens förslag till investeringsplan för samhällsinvesteringar förser regeringen med information till de investeringsplaner per utgiftsområde som regeringen lämnar till riksdagen att besluta om.

Regeringen lämnar även förslag på den totala låneramen för investeringar i

anläggningstillgångar som används i statens verksamhet (verksamhetsinvesteringar).

Dessutom finns en sammanställning av de övriga kreditramar som regeringen föreslår. Kreditramarna är uppdelade på låneramar (för investeringar) och krediter.

3.2.2 När bör en investering klassificeras som samhällsinvestering?

I ESV:s rapport Finansieringsmodell för Kustbevakningen²⁷ framgår att det är riksdagens och regeringens styrning och behovet av information som bör vara avgörande för om en investering bör klassificeras som en samhällsinvestering eller verksamhetsinvestering. I vissa fall kan det finnas oklarheter om en investering som används i myndighetens verksamhet ändå bör anses vara en samhällsinvestering.

Indikationer på när en investering är av sådan karaktär att det skulle kunna var en

25 9 kap. 3 § Förordning om årsredovisning och budgetunderlag.

26 ESV:s föreskrifter till 9 kap. 4 § Förordning om årsredovisning och budgetunderlag.

27 ESV, Finansieringsmodell för Kustbevakningen, ESV 2017:68.

(21)

samhällsinvestering och att det därmed behövs en investeringsplan som presenteras för riksdagen i budgetpropositionen, kan enligt ESV vara:

1) Hur investeringen används

Om investeringen anskaffas med syftet att användas i myndighetens verksamhet och tillsammans med andra resurser bidrar till att myndigheten uppnår sina mål är det en indikation på att det inte är en samhällsinvestering. Om investeringen snarare är resultatet av verksamheten är det att klassa som en samhällsinvestering. Hit hör exempelvis Trafikverkets investeringar i järnvägar och vägar, vilka ju är resultatet av den verksamhet som myndigheten bedriver – inte en förutsättning för att utföra den.

Detsamma gäller även för Försvarsmaktens investeringar i beredskapstillgångar.²⁸ 2) Om investeringen uppgår till ett väsentligt belopp

Om en myndighet gör stora anskaffningar där såväl investeringsbeloppet som vidmakthållande uppgår till väsentliga belopp, kan det finnas behov att klassificera investeringen som en samhällsinvestering.

3) Om investeringar görs ofta

Hur ofta en myndighet gör stora anskaffningar bör även vara vägledande för om en investering ska ses som en samhälls- eller verksamhetsinvestering. Om en myndighet återkommande gör stora anskaffningar kan det finnas ett behov att rapportera detta i en investeringsplan till riksdagen.

3.2.3 Finansiering av samhällsinvesteringar

Samhällsinvesteringar är investeringar som riksdagen beslutar om, antingen genom att anvisa anslag eller genom en övrig kreditram. Myndigheter som genomför samhällsinvesteringar ska lämna information om dessa investeringar i ett förslag till investeringsplan. Investeringarna ska kategoriseras i objekt eller i objektgrupper enligt de skilda behov som finns i olika statliga verksamheter. Syftet är att regeringen och riksdag ska få bättre information om vilken typ av investeringar myndigheten planerar.

Huvudregeln är att infrastrukturella anläggningstillgångar, som vägar och järnvägar, ska finansieras med anslag eftersom de inte används i myndighetens verksamhet. I vissa fall kan den här typen av tillgångar även få finansieras med

försäljningsinkomster. Krigsmateriel, befästningar, konst- och kulturföremål samt naturmiljötillgångar betraktas inte heller som anläggningstillgångar som används i

28 Andra exempel på anläggningstillgångar som inte heller används i myndighetens verksamhet är konst- och

kulturföremål, befästningar, krigsmateriel samt naturmiljötillgångar. Dessa ska inte heller finansieras med lån utan direkt med anslag om inte riksdagen beslutat om något annat.

(22)

verksamheten. De ska alltså inte finansieras med lån utan direkt med anslag om inte riksdagen har beslutat något annat.²⁹

Samhällsinvesteringar kan också finansieras med lån. För sådana investeringar beslutar riksdagen om en övrig kreditram (en särskild låneram) i Riksgäldskontoret.³⁰ Finansiering via övrig kreditram tillämpas framförallt för viss avgiftsfinansierad verksamhet, bland annat fastigheter och civila beredskapstillgångar. Exempel på några myndigheter som har både en generell låneram och en övrig kreditram är Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Folkhälsomyndigheten.³¹

3.2.4 Finansiering av verksamhetsinvesteringar Huvudregeln är att verksamhetsinvesteringar finansieras med lån i

Riksgäldskontoret.³² Det gäller oavsett hur verksamheten finansieras, det vill säga både om anläggningstillgången används i avgiftsbelagd eller i anslagsfinansierad verksamhet. Låneramen är alltså inte knuten till en specifik finansieringskälla utan till myndigheten. Storleken på låneramen anges i totalbelopp och är den totala skuld som myndigheten vid varje given tidpunkt får ha till Riksgäldskontoret.

Genom att finansiera anskaffningen av anläggningstillgångar med lån i Riksgäldskontoret binder myndigheten upp framtida medel för att täcka de avskrivningar som kommer att göras på de anskaffade tillgångarna samt även

räntekostnader. Myndigheten kan göra åtaganden att anskaffa anläggningstillgångar i framtiden så länge dessa ryms inom den befintliga låneramen. Om myndigheten begär en utökad låneram är utgångspunkten att framtida avskrivningar och räntor normalt ska finansieras av myndighetens anslagsutrymme. Det framgår även av reglerna om budgetunderlag i 9 kap. 1 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) att om förslag lämnas som beräknas leda till ökade kostnader, ska myndigheten redogöra för hur dessa ska finansieras. Utgångspunkten är alltså att ökade investeringar i budgetunderlaget ska finansieras inom

myndighetens befintliga ramar. Det är viktigt att regeringen säkerställer vilka konsekvenser en ökad låneram kan få för verksamheten innan en ökning av låneramen beslutas.

Regeringen har möjlighet att inom ramen för anslagets ändamål besluta att en investering i verksamheten ska finansieras direkt med anslag.Det förutsätter att regeringen har medgivit undantag från 2 kap 1 § kapitalförsörjningsförordningen

29 2 kap. 6 § kapitalförsörjningsförordningen.

30 7 kap. 6 § budgetlagen.

31 ESV 2017:68 Finansieringsmodell för Kustbevakningen, s.12.

32 2 kap. 1 § kapitalförsörjningsförordningen.

(23)

(2011:210).³³ Exempelvis kan regeringen i regleringsbrevet ange att vissa

anläggningstillgångar ska finansieras med anslag. Myndigheten får därmed undantag från att ta upp lån. Undantaget innebär att anslagsposten får användas för att

finansiera anläggningstillgångar vid utgift istället för kostnad. Myndigheten tar då inte upp lån för tillgången utan redovisning mot anslag sker när tillgången uppförs och inte när den förbrukas och skrivs av. Kostnaderna redovisas dock under tiden tillgången förbrukas genom att avskrivningarna belastar resultatet.

I budgetunderlaget ska myndigheten lämna information om planerade verksamhetsinvesteringar, samt särskild information om planerade

verksamhetsinvesteringar som överstiger 20 miljoner kronor. Där ska det också framgå hur myndigheten ska finansiera investeringarna indelat utifrån

bestämmelserna i kapitalförsörjningsförordningen.

3.3 Styrning av samhällsviktiga investeringar

Hur riksdagen och regeringen väljer att styra de statliga myndigheterna varierar dels över tid, men kanske framförallt med vilken typ av verksamhet som myndigheten bedriver och hur stort inflytande som regeringen vill ha över verksamheten. Det finns flera olika styrmedel som riksdagen och regeringen kan använda för att styra

myndigheterna och som kan få stor betydelse för resultatet av verksamheten. Vissa av dessa styrmedel är bindande för myndigheterna och handlar då om till exempel lagar, förordningar, uppdrag och finansiering.

När det kommer till myndigheter som gör investeringar för samhällsändamål i staten, som till exempel Trafikverket, Myndigheten för samhällsberedskap (MSB) och Försvarsmakten, har riksdagen och regeringen mer inflytande och kontroll över vilka investeringar som görs jämfört med vad som är fallet i andra myndigheter. Nedan beskriver vi dessa myndigheter lite närmare.

3.3.1 Trafikverket

Trafikverkets uppdrag är att ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.³⁴ Trafikverket ska vidare skapa förutsättningar för ett

samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem.

Trafikverket har ett utpekat ansvar att bereda en långsiktig nationell plan för transportsystemet och överlämna den till regeringen för regeringens

ställningstagande. Kravet på att Trafikverket ska upprätta en nationell plan är

33 Kapitalförsörjningsförordningen ska tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av regeringens beslut i ett enskilt fall. Det framgår av 1 kap. 3 § Kapitalförsörjningsförordningen (2010:210).

34 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket 1 §.

(24)

förordningsstyrt och regleras i förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. Planen som är tolvårig uppdateras vart fjärde år och är ett underlag för fördelning av statliga medel. Trafikverket bryter ned den nationella planen i en flerårig genomförandeplan som visar kommande åtgärder för underhåll och utveckling av transportsystemet. Planen uppdateras en gång per år. Med utgångspunkt från genomförandeplanen planerar och genomför sedan Trafikverket sina insatser på området.

Trafikverkets infrastrukturanläggningar klassificeras som samhällsinvesteringar och finansieras via anslag och övrig kreditram. Övriga anläggningstillgångar är

klassificerade som verksamhetsinvesteringar och de finansieras framförallt via den generella låneramen.

3.3.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndighetens arbete sker tillsammans med andra aktörer, såsom kommuner, regioner, myndigheter,

organisationer och företag.

MSB:s investeringar i anläggningstillgångar avser bland annat Rakel samt varningsmateriel (beredskapstillgångar), maskiner och inventarier. Både Rakeltillgångarna och bredskapstillgångarna hos MSB är klassificerade som

samhällsinvesteringar och finansieras till viss del med anslag och till viss del med en övrig kreditram. Verksamhetsinvesteringar finansieras via den generella låneramen.

MSB har ett särskilt anslag som får användas för att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser.³⁵ Anslaget används delvis för att fördela ut bidrag till

beredskapsåtgärder för myndigheter i samverkansprojekt. Myndigheter kan söka medel årligen för utvecklings- och samverkansprojekt som löper på ett till tre år. Det ska främst vara tillfälliga projekt som involverar flera aktörer. Om ett projekt bedöms vara av väsentlig betydelse för krisberedskapen kan anslaget finansiera större

tillfälliga satsningar hos en aktör. Det ska inte finansiera sådant som normalt ska täckas av myndighetens egen budget.³⁶

3.3.3 Försvarsmakten

I Försvarsmaktens övergripande ansvar ingår att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar som ytterst kan möta ett väpnat angrepp. Försvarsmaktens

upphandlingsansvar regleras särskilt i myndighetens instruktion. Utgångspunkten är

35 Budgetproposition för 2020 (regeringens proposition 2019/20:1).

36 https://www.msb.se/sv/amnesomraden/krisberedskap--civilt-forsvar/finansiering/ besökt den 2020-09-22.

(25)

att Försvarsmakten, med vissa undantag, ansvarar för upphandling av de varor, tjänster och byggentreprenader som behövs för verksamheten. Undantagen innebär att Försvarets materielverk, på uppdrag av Försvarsmakten, ansvarar för upphandling av utveckling, anskaffning och modifiering av materielsystem som ingår i

Försvarsmaktens investeringsplan.

Försvarsmakten tar fram en investeringsplan för samhällsinvesteringar för försvarsområdet. Den omfattar investeringar som både Försvarsmakten och

Försvarets materielverk ska genomföra. Det innebär att även om investeringsplanen som Försvarsmakten tar fram innehåller de totala investeringarna inom området, tilldelas anslagsmedel den myndighet som ansvarar för investeringen.

(26)

STYRNING OCH FINANSIERING AV FÖRVALTNINGSGEMENSAM DIGITAL INFRASTRUKTUR - EN NULÄGESBILD

4 Styrning och finansiering av

förvaltningsgemensam digital infrastruktur - en nulägesbild

Under arbetets gång har ESV varit i kontakt med medarbetare från olika myndigheter som alla bedriver utveckling av digitala verktyg och tjänster. Vi har också gått igenom vilka finansieringslösningar som förekommer idag för ett fåtal befintliga tjänster. Vi har även varit i kontakt med DIGG om deras roll idag och deras erfarenheter av övertagande av digitala tjänster.

4.1 Myndigheternas arbete med förvaltningsgemensamma digitala anläggningstillgångar

ESV har i arbetet träffat medarbetare på flera myndigheter som är involverade i utveckling av förvaltningsgemensamma digitala tjänster. Utifrån dessa möten framkommer en förhållandevis enhetlig bild av att för de tjänster som omfattar hela eller en stor del av den offentliga förvaltningen kan samverkan vara svår att få till.

Därför kan det finnas behov av ytterligare incitament eller styrning för att få till samverkan kring utveckling av förvaltningsgemensamma digitala tjänster. Exempel på incitament som myndigheterna framför kan vara en tydlig signal från regeringen om vad som ska uppnås, att det är utpekat vilka som ska delta och vem som är huvudansvarig för genomförandet samt även hur finansieringen av utveckling, drift, förvaltning och avveckling ska lösas.

För andra digitala tjänster där endast ett par eller ett mindre antal myndigheter påverkas är inte problematiken densamma. Här menar myndigheterna att de på ett jämförelsevis enkelt sätt kan komma överens om vad som ska göras och vem som ansvarar för att göra vad. Man menar att för denna typ av utveckling är inte heller finansieringsfrågan ett problem. När myndigheterna har kommit överens om vem som ansvarar för vad, löses finansieringsfrågan inom respektive myndighet. En bidragande orsak till att myndigheterna kan hantera detta är att de myndigheter som ESV har hämtat synpunkter från är förhållandevis stora myndigheter med stor it- verksamhet. Det innebär att de kan hantera utvecklingen inom myndighetens finansiella ramar. Skulle utvecklingsinsatsen beröra flera små myndigheter skulle det, enligt ESV:s uppfattning, troligen vara svårare att få till motsvarande

prioriteringar.

4.2 Finansiering av befintliga lösningar

ESV har gått igenom finansieringsmodellerna för ett antal förvaltningsgemensamma digitala tjänster. Vad vi kan se finns en stor variation i hur de olika tjänsterna finansieras. Det finns exempel på finansiering både via anslag och via avgifter och

(27)

som kompletterande finansieringskälla används ibland även bidrag. Det finns också flera exempel när finansieringsmodellen har ändrats över tid. Nedan beskriver vi ett mindre urval av förvaltningsgemensamma digitala tjänster och hur de finansieras.

Verksamt.se innehåller information och e-tjänster för den som driver, ska starta eller utveckla ett företag. verksamt.se finansierades initialt genom att de drivande

myndigheterna delade upp kostnaderna mellan sig. Tjänsten finansierades delvis även genom bidrag från Vinnova. Eftersom tjänsten initierades genom ett

regeringsuppdrag och viss finansiering kom via EU:s tjänstedirektiv, möjliggjordes en snabbare utvecklingstakt. I dag tilldelas Bolagsverket respektive Tillväxtverket, de två drivande myndigheterna, delvis anslagsmedel för verksamt.se. Dessutom skjuter samtliga deltagande parter till egna medel.³⁷

Mina meddelanden är en tjänst för att kunna ta emot digitala meddelanden från olika myndigheter. Mina meddelanden inrättades av regeringen 2012 där deltagande myndigheter gemensamt finansierade tjänsten. Finansieringen byggde på ettåriga överenskommelser vilket försvårade en långsiktig utveckling. Det var också därför som man 2017 ändrade finansiering och tilldelade Skatteverket extra

förvaltningsanslag för förvaltningen av infrastrukturen.³⁸ Anslutning bekostas av den som ansluter sig till tjänsten. Det krävdes dock en tydligare styrning för att få fler att ansluta sig eftersom alla myndigheter inte såg nyttan med att ansluta sig till Mina meddelanden. Idag förvaltas Mina meddelanden av DIGG och Skatteverket levererar it-drift, it-utveckling och it-förvaltning på uppdrag av DIGG. Drift och förvaltning finansieras via anslag till DIGG som betalar avgift till Skatteverket för driften.³⁹ Rakel (RAdioKomunnikation för Effektiv Ledning) är ett digitalt

radiokommunikationssystem för trygg och säker kommunikation mellan medarbetare inom samhällsviktig verksamhet. Rakel är klassificerad som en samhällsinvestering och investeringen uppgick till cirka 3 miljarder kronor. Merparten av finansieringen skedde via lån (2,2 miljarder kronor) och resterande del via anslag (800 miljoner kronor). Avsikten var att fullt utbyggt system skulle avgiftsfinansieras och i den första modellen (2003) baserades avgiften på antalet användare. Det innebar att avgiften blev lägre ju fler användare som fanns i systemet och vice versa, men på grund av en för låg anslutningstakt samt ökade kostnader för utbyggnad täckte inte avgiftsintäkterna kostnaderna.⁴⁰ 2008 ändrades finansieringsmodellen till att basera avgifterna på uppskattad användning i ett fullt utbyggt system för de tre

användargrupperna statliga myndigheter, kommuner och landsting samt övriga. De överenskomna beloppen öronmärktes genom villkor i respektive myndighets

37 Information från Bolagsverket, 2020-10-08.

38 Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster, ESV 1.1-397/2015.

39 Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte (I2019/03306/DF, I2019/01036DF), s19.

40 Ibid, s. 60f.

(28)

regleringsbrev. Avseende övriga användare fastställdes ett pristak, och överskjutande del täcktes med anslag.

Idag anges abonnemangskostnad för varje myndighet årligen i respektive nyttjande myndighets regleringsbrev.⁴¹ Tanken bakom detta är att det finns ett starkt

symbolvärde i att regeringen ger tydliga signaler om myndigheternas deltagande i Rakel.⁴² Övriga betalar en årlig abonnemangsavgift, men de statliga myndigheterna tar en större andel. Avgifterna ska täcka de årliga driftskostnaderna för Rakel.⁴³ Länsstyrelserna har, på uppdrag av regeringen, en gemensam it-verksamhet.

Verksamheten bedrivs idag som avgiftsfinansierad resurssamverkan mellan

myndigheter vilken regleras i en överenskommelse. Finansieringsmodellen varierar beroende på om det är kostnader för utveckling, drift eller förvaltning. Utveckling finansieras med anslag till Länsstyrelsen Västmanland som i sin tur ger ersättning (genom avgifter) till de län som har utvecklingskostnader. Förvaltnings- och

vidareutvecklingskostnader finansieras via avgifter till länen från Västmanland som i sin tur ger ersättning (avgifter) till de län som har kostnader inom förvaltningen. Den löpande it-driften finansieras via avgifter från Länsstyrelsen Västra Götaland.

4.3 DIGG:s roll

Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) inrättades 2018 med uppgift att ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. Därtill ingår i

myndighetens uppgifter att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig, samt att bistå regeringen med underlag för utveckling av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.⁴⁴ Genom att skapa DIGG gav regeringen en hemvist för frågorna om digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.

På DIGG finns ett rådgivande organ samt en expertgrupp. Det rådgivande organet ska bistå myndigheten med råd i strategiska frågor som rör myndighetens

verksamhetsområde förutom när det gäller digitala investeringar av större eller strategisk karaktär där expertgruppen är rådgivande. Både det rådgivande organet

41 I MSB:s regleringsbrev framkommer att avgiften är undantagen kravet på full kostnadstäckning. Undantaget medger att avskrivningar på anslagsfinansierade tillgångar inte ska ingå i underlaget för beräknande av avgifter för Rakel. Utöver det finns en viss finansiering av kommunernas kostnad som subventioneras via anslag.

42 Ibid. s. 39.

43 https://www.msb.se/sv/verktyg--tjanster/rakel/priser-och-villkor/ 2020-06-05.

44 Förordning med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning, SFS 2018:1486. Med den offentliga förvaltningen avses i instruktionen för Myndigheten för digital förvaltning, kommuner, regioner och statliga myndigheter, med undantag för Regeringskansliet, Säkerhetspolisen, Fortifikationsverket, Försvarshögskolan samt myndigheter som hör till Försvarsdepartementet.