bidrag/donationer. Bidrag/donationer används huvudsakligen som ett komplement till de övriga finansieringskällorna, eller för att finansiera avgränsade projekt i en
myndighets verksamhet.
3.1.1 Anslag
Anslag är det vanligaste sättet att finansiera myndigheters verksamhet på och är de medel som myndigheterna tilldelas via statens budget. Det är riksdagen som bestämmer hur stort anslaget är och vad pengarna får användas till, det vill säga ändamålet med anslaget. Regeringen bestämmer de mer detaljerade villkoren för hur pengarna får användas. Anslaget som anvisats av riksdagen delas in i anslagsposter av regeringen. Anslagsposter kan ha olika deländamål. Myndigheter får inte använda överskott från en anslagspost till att täcka underskott från en annan utan regeringens bemyndigande. Det krävs alltså ett regeringsbeslut för att överföra medel mellan anslagsposter. För att regeringen ska få omdisponera medel mellan anslag krävs däremot riksdagsbeslut.
Förutom indelningen i poster av anslaget kan regeringen även i regleringsbrevet ange villkor för hur anslaget får användas. Regeringen avgör alltså i vilken grad
myndigheterna ska styras genom indelningen av poster och antal villkor som är knutna till respektive post.
Den formella benämningen på alla anslag är numera ramanslag. I praktiken finns två huvudtyper av ramanslag: anslag för förvaltningsändamål (förvaltningsanslag) och anslag för sakändamål (sakanslag). Förvaltningsanslag är anslag som ska användas för statliga myndigheters förvaltningsutgifter, det vill säga den löpande driften av en verksamhet i form av utgifter för personal, lokaler, verksamhetsinvesteringar, kontorsutrustning, och övrig förvaltning. Det vanligaste är att förvaltningsanslag benämns med den aktuella myndighetens namn. De flesta förvaltningsanslag räknas
STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN
årligen upp genom pris- och löneomräkning (PLO).17 Sakanslag används för andra typer av utgifter, till exempel transfereringar och investeringar för samhällsändamål (samhällsinvesteringar). Benämningarna förvaltningsanslag och sakanslag är informella, men reglerna om finansiella villkor skiljer sig åt mellan anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter och andra anslag.
3.1.2 Avgifter
I regeringsformens mening är avgifter betalningar för specifika motprestationer från det allmänna, vilket skiljer dem från skatter som inte ger någon direkt motprestation.
Reglerna skiljer sig delvis åt för avgifter som är tvingande för enskilda att betala respektive avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Med stöd av det som brukar kallas regeringens restkompetens får regeringen självständigt besluta om avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster.18 Sådana avgifter brukar kallas avgifter i uppdragsverksamhet.
I ESV:s delrapport framgick att inomstatliga avgifter, vilket är de avgifter som den här rapporten huvudsakligen behandlar, är att se som uppdragsverksamhet oavsett om de är tvingande eller inte.
För uppdragsverksamhet har regeringen rätt att bestämma att avgiften ska införas och bestämma avgiftens storlek. För att kunna ta ut avgifter behöver myndigheten ett bemyndigande från riksdagen eller regeringen. Av 7 § budgetlagen (2011:203) framgår dessutom att regeringen får förfoga över avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller och besluta om inkomsterna ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en viss verksamhet.
3.1.2.1 Bemyndigande
En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster, besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsinkomsterna bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I det fall det endast rör sig om inomstatliga avgifter är bemyndigandet kopplat till en förordning eller särskilt regeringsbeslut. Utöver dessa särskilda bemyndiganden, som enbart riktar sig till en enskild myndighet, finns även ett generellt bemyndigande för myndigheter under regeringen i 4 §
avgiftsförordningen (1992:191).
3.1.2.2 Ekonomiskt mål
Det ekonomiska målet anger hur stor del av kostnaderna som ska täckas med
avgifter. Full kostnadstäckning är det vanligaste ekonomiska målet och gäller om inte
17 Det förekommer också att anslag för andra slag av utgifter omräknas, till exempel vissa anslag som finansierar investeringsutgifter under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och utgiftsområde 22 Kommunikationer.
18 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen.
STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN
regeringen har föreskrivit något annat. Full kostnadstäckning innebär att
myndigheten ska beräkna avgifter så att intäkterna på sikt helt täcker de kostnader som är kopplade till den avgiftsbelagda verksamheten. Det framgår av 5 § andra stycket avgiftsförordningen.
Av samma paragraf framgår även att för avgifter som tas ut med stöd av det generella bemyndigandet i 4 §, första stycket punkterna 1–9, gäller det ekonomiska målet ”upp till full kostnadstäckning”. Det innebär att allt i spannet mellan avgiftsfritt och full kostnadstäckning är tillåtet.
Det kan även bli aktuellt med ett annat ekonomiskt mål än de två ovanstående. Det gäller till exempel i de fall som en prissättning skulle motverka syftet med
verksamheten, eller om avgiften endast ska utgöra en tilläggsfinansiering till en i övrigt anslagsfinansierad verksamhet. Ett sådant ekonomiskt mål kan uttryckas genom att avgiften antingen:
– ska täcka de direkta kostnaderna,
– ska bidra till att täcka verksamhetens kostnader, – inte ska täcka vissa specificerade kostnader, eller – ska täcka viss andel av verksamhetens kostnader.
I de fall det ekonomiska målet innebär att en del av kostnaderna inte kommer att täckas av avgifter kommer den delen finansieras av en annan finansieringskälla, normalt anslag. Det innebär att anslagets ändamål och villkor behöver tillåta en sådan finansiering.
3.1.3 Bidrag
Bidrag är medel som en myndighet tar emot utan krav på motprestation. Det innebär att den som lämnar bidraget inte ställer krav på att som utbyte för bidraget få varor, tjänster eller särskilda förmåner. Det är vanligt att bidragen kommer med villkor från den betalande parten som kan reglera vilka kostnader som bidraget ersätter eller vilket specifikt projekt bidraget ska finansiera. Att bidragsgivare anger vad pengarna ska användas till, till exempel att bidraget ska användas till forskning inom ett specificerat område, innebär inte något krav på motprestation.
Oavsett villkor utgör bidrag ofta en komplettering till finansiering med anslag och avgifter. Viktigt att tänka på för den som betalar ut bidraget är att utbetalning av bidrag ska göras i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren.19
1911 § anslagsförordningen (2011:223).
STYRNING OCH FINANSIERING AV INVESTERINGAR I STATEN
Av kapitalförsörjningsförordningen framgår att en anläggningstillgång som används i en myndighets verksamhet får helt eller delvis finansieras med bidrag från icke-statliga givare.20 Förordningen medger därmed inte att en anläggningstillgång finansieras med bidrag från en statlig givare. Regeringen kan dock medge undantag från den regeln.21
Det är svårt att ange en entydig definition av vad ett bidrag är. Av ESV:s
handledning Erhållna bidrag och donationer22 framgår att om vissa omständigheter föreligger kan det tala för att det är fråga om ett bidrag. Det gäller till exempel när medlen betalas ut efter ett ansökningsförfarande, beloppen fastställs innan arbetet är utfört eller ens har startat (förutsatt att inte är fråga om ett fast pris enligt offert eller prislista), arbetet inte är närmare specificerat, givaren saknar inflytande över
utformningen av den aktivitet bidraget ska finansiera samt möjlighet att övervaka och kontrollera att tjänsten utförs på visst sätt, bidragsgivaren inte har rätt att kräva ekonomisk ersättning om arbetet är bristfälligt utfört eller att bidraget har ett allmänt syfte och det är svårt att finna ett direkt samband mellan det utförda arbetet och det mottagna bidraget.