I avsnitt 3.2 redogjorde ESV för att investeringar kan delas in i två olika kategorier:
1. Verksamhetsinvesteringar - investeringar som används i myndighetens verksamhet och som i huvudsak finansieras med lån i Riksgäldskontoret.
2. Samhällsinvesteringar - investeringar som riksdagen beslutar om, antingen genom att anvisa ett särskilt anslag eller genom en övrig kreditram.
Klassificeringen är vägledande för vilken styrmodell som blir aktuell. Typen av investering avgör sedan vilken finansieringskälla som är lämplig. Här kan såväl anslag, avgifter och bidrag vara aktuellt, var för sig eller i kombination.
5.2.1 Verksamhetsinvesteringar
ESV anser att när en immateriell anläggningstillgång anskaffas med syftet att användas i en eller flera myndigheters verksamheter och tillsammans med andra resurser bidrar till att myndigheterna uppfyller sina mål är det en
verksamhetsinvestering. Det innebär att för sådana förvaltningsgemensamma digitala immateriella anläggningstillgångar som initieras av en eller ett fåtal myndigheter och som framförallt kommer att användas i medverkande myndigheters verksamheter kommer den immateriella anläggningstillgången klassificeras som en
verksamhetsinvestering.
En utgångspunkt för styrningen av verksamhetsinvesteringar är att myndigheterna självständigt kan göra prioriteringar och besluta om eventuellt genomförande av en investering. Myndigheterna bör, inom ramen för gällande regelverk, också kunna finansiera förvaltningsgemensamma investeringar på det sätt de finner lämpligt i det enskilda fallet. ESV anser inte att det är lämpligt att föreskriva standardiserade finansieringslösningar som ska användas särskilt i fråga om
förvaltningsgemensamma verksamhetsinvesteringar. Finansieringskällor såsom anslag och avgifter kan, beroende på det enskilda fallet, användas i olika proportioner som också kan variera över tid.
ESV anser dock att vissa verksamhetsinvesteringar kan behöva en tydligare styrning och en mer långsiktig finansiering. Det avser framförallt sådana investeringar som inte klassificeras som en samhällsinvestering, men som har potential att göra det och därför bör prioriteras. Statskontoret konstaterar att långsiktighet innebär att
finansieringsformen ska ta höjd för att kunna användas i fler faser av
samverkansprojekt, samt klara av att en eller flera parter lämnar eller ansluter sig till
ANALYS
projekten.52 ESV delar den bedömningen och anser att anslagsfinansiering är bäst lämpad i ett sådant fall. I avsnitt 5.2.3 utvecklar vi resonemanget och lyfter för- och nackdelar med respektive finansieringskälla.
5.2.2 Samhällsinvesteringar
När det kommer till investeringar i digital infrastruktur bedömer ESV att sådana byggblock som beskrivs i rapporten Säkert och effektivt informationsutbyte inom den offentliga sektorn53 skulle kunna klassificeras som samhällsinvesteringar.
Byggblocken beskrivs som nödvändiga förutsättningar för att skapa ökad säkerhet och effektivitet med elektroniska informationsutbyten inom och med den offentliga sektorn. Exemplet utesluter dock inte att andra investeringar än byggblock kan klassificeras som samhällsinvesteringar i den digitala infrastrukturen.
I kapitel 3 lyfte vi tre olika kriterier för när en investering kan klassificeras som en samhällsinvestering. I följande avsnitt analyserar vi dessa kriterier ytterligare och resonerar kring hur man kan applicera dessa på investeringar i digital infrastruktur.
5.2.2.1 Hur används investeringen?
Det första kriteriet handlar om hur investeringen används. Detta bör, enligt ESV, vara vägledande för om investeringen ska klassificeras som en
verksamhetsinvestering eller samhällsinvestering. Som beskrevs ovan avseende verksamhetsinvesteringar, ska investeringar som anskaffats med syftet att användas i en myndighets verksamhet och som tillsammans med andra resurser bidrar till att myndigheten uppfyller sina mål, inte klassificeras som en samhällsinvestering. Om investeringen däremot är resultatet av verksamheten är den att klassificera som en samhällsinvestering.
I rapporten Säkert och effektivt informationsutbyte inom den offentliga sektorn pekas fem byggblock54 ut som prioriterade områden. ESV anser att samtliga dessa
byggblock är exempel på vad som skulle kunna klassificeras som
samhällsinvesteringar mot bakgrund av hur de används. Byggblocken är nationella lösningar som bland annat möjliggör nödvändig standardiserad digital service från offentlig verksamhet för företag och medborgare. Byggblocken kan liknas vid Trafikverkets investeringar i vägar och järnvägar eftersom de utgör en förutsättning för att skapa säkert och effektivt informationsutbyte.
Ett av de prioriterade byggblocken är exempelvis byggblocket Mina ombud55 som innebär en nationell lösning för att kunna skapa, nyttja och administrera digitala
52 Statskontoret, Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur, delrapport, dnr 2018/40-5, s.12.
53 Dnr Fi2018/02150/DF och Fi2018/03037/DF.
54 Mina ombud, API-hantering, Identitet, Auktorisation samt Tillitsregelverk.
55 Utvecklingen och etableringen av Mina ombud drivs av Bolagsverket, DIGG och Skatteverket.
ANALYS
fullmakter. Lösningen kommer på sikt kunna nyttjas av såväl kommuner, myndigheter som privata aktörer.
Mina meddelanden är ett annat exempel på ett byggblock som skulle kunna klassificeras som en samhällsinvestering. Idag är Mina meddelanden klassificerad som en verksamhetsinvestering. Tjänsten används av den offentliga sektorn för att skicka digital post till privatpersoner såväl som företag. Investeringen är inte en förutsättning för anslutna myndigheters verksamhet, men används likväl i den. Syftet med tjänsten kan samtidigt sägas ligga utanför den egna verksamheteten i och med att användarna av tjänsten är parter utanför myndigheternas verksamhet.
Enligt ESV:s uppfattning uppfyller flera av de förvaltningsgemensamma
investeringarna både kriteriet att myndigheten uppfyller sina mål med verksamheten samtidigt som resultatet av verksamheten gagnar en eller flera parter utanför
myndighetens verksamhet.
5.2.2.2 Uppgår investeringen till ett väsentligt belopp?
Även investeringens storlek och om beslutet att investera binder upp framtida resurser påverkar, enligt ESV, bedömningen om investeringen bör anses vara en samhällsinvestering. Vi har angett att om myndigheten gör stora anskaffningar, där även reinvesteringar/vidmakthållande uppgår till väsentliga belopp, kan det vara en indikation på att det skulle kunna ses som en samhällsinvestering.
När det gäller digital infrastruktur ser ESV att de flesta digitala investeringar inte kommer komma upp i belopp som är i paritet med exempelvis den fysiska infrastrukturen. Här anser vi dock att statens förvaltningsgemensamma digitala infrastruktur bör ses utifrån ett samlat perspektiv, det vill säga att samhällsintresset ses som överordnat myndighetsperspektivet. ESV bedömer att det borde vara
intressant för riksdagen att få kännedom om den samlade summan av samhällsviktiga digitala investeringar som planeras för staten som helhet och därefter få information om vad utfallet blev. Utifrån kriteriet investeringarnas storlek är ESV:s bedömning därmed att förvaltningsgemensamma investeringar på en övergripande och samlad nivå skulle kunna ses som samhällsinvesteringar. Detta gäller även om tillgångarna kontrolleras och redovisas av olika myndigheter.
5.2.2.3 Hur ofta görs stora investeringar?
ESV anser att bedömningen huruvida en investering bör ses som en
samhällsinvestering även beror på hur ofta stora anskaffningar genomförs. Även här bedömer ESV att samhällsperspektivet bör vara överordnat verksamhetsperspektivet och att det därför borde vara av intresse för riksdagen att få information om vilka investeringar som görs av de statliga myndigheterna som helhet. Det innebär att även detta kriterium mycket väl kan anses vara uppfyllt för den digitala infrastrukturen.
ANALYS
5.2.3 Val av finansieringskälla
Som vi konstaterade i kapitel 3, och som framgår av bilden nedan, är samtliga finansieringskällor möjliga oavsett om det gäller en samhällsinvestering eller en verksamhetsinvestering. Det finns även möjlighet att kombinera de olika
finansieringskällorna. Vilken finansieringskälla som är bäst lämpad måste bedömas från fall till fall och görs först efter att investeringen är klassificerad som antingen en samhälls- eller en verksamhetsinvestering.
Huvudregeln för en samhällsinvestering är att den ska finansieras med anslag. Det finns även exempel på samhällsinvesteringar som finansieras med lån, förutsatt att riksdagen beslutar om en övrig kreditram (särskild låneram). Detta gäller framförallt för samhällsinvesteringar som huvudsakligen ska avgiftsfinansieras.
Huvudregeln för en verksamhetsinvestering är istället lån i Riksgälden. Även verksamhetsinvesteringar kan anslagsfinansieras inom ramen för anslagets ändamål.
I det fall en investering lånefinansieras kan både anslag och avgifter vara
finansieringskällor. I delrapporten redogjorde ESV för regelverket för avgifter och konstaterade att myndigheten behöver ett bemyndigande för att kunna ta ut avgifter.
Antingen genom ett särskilt bemyndigande som riktar sig till en myndighet, eller genom ett generellt bemyndigande för myndigheter under regeringen i 4 §
avgiftsförordningen (1992:191). I ESV:s delrapport konstaterar vi att det inte finns några rättsliga hinder att avgiftsfinansiera en immateriell anläggningstillgång. En förutsättning för att statliga myndigheter ska betala avgifterna är emellertid att de har tilldelade anslag där ändamålen rymmer finansiering av den aktuella investeringen.
ANALYS
För båda typerna av investeringar kan även andra finansieringsformer användas.56 I det här fallet är det framförallt bidrag som kan vara aktuellt och då för att
komplettera andra finansieringskällor.
5.2.3.1 Anslag eller avgift?
Anslag är huvudregeln för att finansiera statlig verksamhet57 och bör därför alltid övervägas som ett förstahandsalternativ. ESV har redan tidigare uttryckt att anslagsfinansiering kan skapa bättre förutsättningar för att hantera
förvaltningsgemensamma digitala tjänster på ett långsiktigt och stabilt sätt. Det i sin tur ökar även möjligheterna och incitamenten för att dessa tjänster ska användas på ett sådant sätt som riksdagen och regeringen avsett.58
Generellt sett utökas riksdagens och regeringens möjligheter till styrning med anslagsfinansiering, då de kan bestämma ambitionsnivån för olika investeringar och verksamheter. På så sätt kan de skapa ett yttre effektiviseringstryck.
Enligt ESV finns det situationer där anslagsfinansiering är mest lämplig. Exempelvis när det är svårt att identifiera den tjänst eller den målgrupp som ska betala för tjänsten eller när det är tydligt att ett avgiftsuttag skulle få icke önskvärd eller en hämmande effekt på efterfrågan. Ett annat exempel är när tvingande avgifter är det enda alternativa sättet att finansiera tjänsten på, förutsatt att avgiftskollektivet är statliga myndigheter.
En fördel med att finansiera en investering direkt via anslag, och inte via lån, är att om ett projekt inte kan fullföljas och tillgången inte kan tas i bruk, så är investeringen redan finansierad. Det ger därmed säkrare planeringsförutsättningar och risken minskar för en stor framtida engångskostnad.
ESV anser att det trots ovanstående resonemang finns argument som talar för att avgiftsbelägga en verksamhet. Under förutsättning att både tjänsten och målgruppen kan identifieras kan det vara rimligt att den som använder en verksamhet/tjänst också betalar för den. Dessutom kan avgifter öka kostnadsmedvetenheten hos den som ska betala avgiften. I de fall då användarna helt eller delvis är utomstatliga bör alltid avgifter övervägas som finansieringskälla, eftersom det är det enda alternativet för att få utomstatliga aktörer att vara med och betala.
Till skillnad mot avgifter som tas ut av utomstatliga aktörer, ger inomstatliga avgifter ingen finansiering till staten som helhet – även om de innebär en finansieringskälla för den myndighet som tar ut avgiften. Motivet till att ta ut avgifter mellan statliga
56 2 kap. 1 § Kapitalförsörjningsförordningen.
57 ESV 2015:59, Anslagsfinansiering av Försvarets materielverk, s.12.
58 ESV 1.1-397/2015.
ANALYS
myndigheter bör därför vara den styreffekt de förväntas ge. Ett motiv för att låta en myndighet ta betalt av andra statliga myndigheter kan vara att de beställande myndigheterna kan prioritera hur mycket och vilken typ av verksamhet som behövs på ett bättre sätt än regeringen och den myndighet som tar betalt. De beställande myndigheterna prioriterar då sin beställning utifrån sina respektive uppgifter och inom sina ekonomiska ramar. ESV anser att detta är en rimlig utgångspunkt när det är fråga om verksamhet som utgår från konkreta behov hos enskilda beställare.
Det finns även argument som talar mot att avgiftsbelägga en verksamhet. Det kan vara i sådana fall där syftet med myndighetens verksamhet inte uppnås eftersom det ligger i samhällets intresse att så många som möjligt utnyttjar tjänsten. Avgifter kan då vara ett hinder för att få olika aktörer att ansluta sig till tjänsten. Det kan också vara så att de administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften blir så höga att det inte lönar sig att ta ut någon avgift.
En avgiftslösning innebär vidare att utvecklingsinsatserna behöver rymmas inom ändamålen för de deltagande myndigheternas anslag. Det medför att det finns en risk att myndighetsperspektivet går före det förvaltningsgemensamma åtagandet.
5.2.4 Investeringar som inte fullföljs
Som tidigare nämnts har anslagsfinansiering en fördel när det kommer till projekt som inte kan fullföljas eller där tillgången inte kan tas i bruk. Direkt
anslagsfinansiering innebär att lån inte tas upp för investeringen. Istället belastas anslaget löpande, allteftersom tillgången byggs upp. Det innebär att risken minskar för att en stor engångskostnad uppstår om tillgången inte tas i bruk eftersom en eventuell nedskrivning inte kommer belasta anslaget. Anskaffningsutgifterna finansieras alltså löpande vilket ger säkrare planeringsförutsättningar för samtliga inblandade.
Om en investering istället är lånefinansierad innebär det att en eventuell nedskrivning belastar anslaget vid tidpunkten för nedskrivningen. Det kan medföra en stor
påverkan på den övriga verksamheten, i det fall kostnaden blir stor. För att hantera en sådan problematik beskriver ESV en alternativ redovisningsmetod. För att den ska vara möjlig ser ESV dock att vissa förutsättningar behöver vara uppfyllda för att de inte ska anses strida mot 4 kap. 3 § budgetlagen, det vill säga att utgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. ESV bedömer därför att det behövs ett bemyndigande från regeringen som reglerar att det är överenskommelsen som är styrande för när fakturering ska ske mellan myndigheter, och därmed även vid vilket tillfälle utgifter ska redovisas mot anslag. Den alternativa redovisningsmetoden kan övervägas om det finns uppenbara fördelar som att förvaltningsgemensamma lösningar kommer att öka väsentligt. Förutsättningen är att investeringen ska användas av ett flertal myndigheter.
ANALYS
ESV redogjorde för redovisningsmetoden i delrapporten. Metoden innebär att myndigheterna ingår överenskommelser som gör det möjligt att fördela de kostnader som uppstått under ett år över flera år, oavsett om projektet fullföljs eller inte. Med andra ord kommer kostnader för projekt som inte fullföljs fördelas över en
flerårsperiod för samtliga inblandade myndigheter och inte belasta den avgiftsbelagda verksamheten enbart det år som nedskrivningen måste göras.
Metoden är tänkt att minska risken och öka incitamenten för myndigheterna för att gå in i ett sådant projekt där nyttan för myndigheten och/eller samhället är stor, men det finns en risk för att projektet misslyckas. Om möjligheten finns att fakturera
kostnaderna under en längre tidsperiod innebär det att anslagen för samtliga inblandade myndigheter inte belastas enbart under ett år och därmed riskerar att skjuta undan annan verksamhet som myndigheterna annars skulle genomfört.