ESV kan konstatera att styrningen av den digitala infrastrukturen avviker från hur riksdagen och regeringen styr andra investeringstunga områden som
transportinfrastrukturområdet och kris- och beredskapsområdet. För dessa områden har riksdagen och regeringen gjort bedömningen att vissa investeringar ska styras som samhällsinvesteringar. ESV anser att samma bedömning bör göras även för vissa investeringar inom den digitala infrastrukturen. För detta krävs (1) en tydligt utpekad statlig aktör med mandat att genomföra investeringar och (2) en modell som gör det möjligt för en strategisk styrning och finansiering av denna typ av investeringar.
5.3.1 Ge DIGG ett större mandat och en strategisk roll
För att kunna ta fram långsiktiga investeringsplaner i den digitala infrastrukturen, något som regeringen efterlyser i budgetpropositionen 2021, krävs att det finns en tydligt utpekad myndighet med uppgiften att påverka vilka investeringar som görs.
ESV anser att DIGG, som enligt sin instruktion till viss del redan är utpekad att ansvara för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen, bör få en sådan roll inom det digitala infrastrukturområdet. Det utökade mandatet, anser ESV, bör bland annat innebära att DIGG får ansvar för att ta fram en strategisk plan för den
förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen som riksdagen och regeringen beslutar om. Planen bör ange i vilken riktning som Sverige behöver gå för att kunna uppnå de mål som regeringen har satt upp för digitaliseringen av den offentliga sektorn.
Den strategiska planen bör brytas ner och omsättas till en investeringsplan som rapporteras i budgetunderlaget. Det innebär att riksdagen och regeringen får mer inflytande över vilka investeringar som ska genomföras samt i vilken omfattning investeringarna ska göras. En investeringsplan ger även möjligheter för riksdagen
ANALYS
och regeringen att ta ställning till finansiering utifrån gjorda prioriteringar. Detta kan bidra till att de uppsatta målen för digitaliseringen för den offentliga sektorn nås i större utsträckning. Investeringar i planen kan antingen finansieras från anslag eller från en övrig kreditram. En övrig kreditram kan bli aktuellt om den löpande
förvaltningen helt eller delvis ska finansieras med avgifter.
Genom att ge DIGG ett tydligare ansvar för dessa frågor, bedömer ESV att investeringar inom digital infrastruktur kommer hanteras mer strukturerat inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Om det utökade mandatet innebär nya uppgifter för DIGG, bedömer ESV att det kommer att krävas ett utökat
förvaltningsanslag till myndigheten. I vilken omfattning som förvaltningsanslaget behöver utökas, påverkas givetvis av i vilken utsträckning som DIGG får ett utökat ansvar och mandat.
5.3.1.1 Regeringen bör överväga att tilldela DIGG ett särskilt anslag för att finansiera verksamhetsinvesteringar
ESV anser att regeringen bör överväga att även ge DIGG ett särskilt anslag för att finansiera verksamhetsinvesteringar i samverkan kopplade till den digitala
infrastrukturen. Fördelen med en bidragslösning är att den kan öka incitamenten för myndigheter att investera i förvaltningsgemensamma digitala utvecklingsprojekt där nyttan kanske inte är uppenbar eller tillräckligt stor för den enskilda myndigheten.
5.3.2 Styrning och finansiering
Idag styrs och klassificeras merparten av de förvaltningsgemensamma tjänsterna som verksamhetsinvesteringar. ESV kan konstatera att investeringar som används i myndigheters verksamhet i flera fall skulle kunna klassificeras som
samhällsinvesteringar. Det är en förändring jämfört med hur man ser på denna typ av investeringar idag. Det faktum att den befintliga digitala förvaltningsgemensamma infrastrukturen framförallt är klassificerad som verksamhetsinvesteringar kan vara ett hinder för att nå målet om en ökad digitaliseringstakt. Genom att se förvaltningens digitala investeringar i ett vidare perspektiv, kan riksdagen och regeringen utöva en mer strategisk styrning. För att möjliggöra detta anser ESV att DIGG bör få en strategisk roll i bedömningen av vilka utvecklingsinsatser som är att se som samhällsinvesteringar.
Klassificeringen av en investering avgör vilken finansieringskälla som är lämplig.
Här kan såväl anslag, avgifter och bidrag vara aktuellt, var för sig eller i kombination.
ANALYS
5.3.2.1 Projekt som inte fullföljs
För projekt som inte fullföljs har direkt anslagsfinansieringen fördelen att det ger säkrare planeringsförutsättningar samtidigt som risken minskar för att en stor engångskostnad uppstår.
För lånefinansierade projekt går det inte att undvika att en stor engångskostnad uppstår om projektet inte fullföljs. ESV har presenterat en alternativ
redovisningsmetod för hur nedskrivningskostnader kan fördelas i sådana fall.
Alternativet innebär avsteg från budgetlagen och behöver sannolikt särskilda bemyndiganden från regeringen. ESV menar att en sådan särlösning är svår att motivera, och att det är tveksamt om den skulle leda till en ökad digitaliseringstakt.
ESV:S FÖRSLAG
6 ESV:s förslag
I det här kapitlet presenterar vi våra förslag som baserar sig på analysen och slutsatserna i kapitel 5.
Av uppdragsbeskrivningen framgår att ESV ska redovisa finansieringsförslag som ryms inom befintliga utgiftsramar. Som vi konstaterar i inledningen till den här rapporten innebär det begränsningar för de förslag som vi kan presentera. Vi
bedömer inte heller att de förslag som ryms inom befintliga utgiftsramar kommer att bidra till att öka digitaliseringstakten inom staten i någon större utsträckning.
Förslagen som vi presenterar i detta kapitel kräver dels en tydligare styrning från riksdagen och regeringen och kanske även behov av ökade utgifter på statens budget.
Förslagen ryms därmed inte i sin helhet inom befintliga utgiftsramar. ESV anser dock att förslagen kommer förbättra förutsättningarna för att nå de mål som
regeringen har satt upp när det kommer till digitalisering av den offentliga sektorn.