digitala strategi för att nå det övergripande målet om att Sverige ska bli bäst i världen på att ta tillvara digitaliseringens möjligheter, innehåller fem delmål.49 Ett av de fem delmålen avser digital infrastruktur och handlar om att hela Sverige bör ha tillgång till infrastruktur som medger snabbt bredband, stabila mobila tjänster och som stödjer digitaliseringen.
Målsättningen med uppdraget till ESV är att skapa förutsättningar för mer förvaltningsgemensam utveckling. ESV anser att utformningen av regeringens styrning är central för att skapa sådana förutsättningar. Det handlar om i vilken omfattning regeringen vill styra och prioritera förvaltningsgemensam utveckling och i vilka fall regeringen ser att det är lämpligt att förvaltningsgemensam utveckling utförs baserad på enskilda myndigheters initiativ och prioriteringar.
I följande kapitel analyserar vi och resonerar kring vilken roll och vilket mandat som DIGG skulle kunna få när det kommer till digitala investeringar. Kopplat till detta analyserar vi vilket ansvar DIGG bör ha när det kommer till överföringen av vissa specifika anläggningstillgångar. Avslutningsvis resonerar vi kring hur digitala immateriella anläggningstillgångar i staten bör finansieras beroende på vilken typ av investering som avses.
5.1 Tydligare styrning krävs för investeringar i digital infrastruktur
Som beskrevs ovan har regeringen uttryckt att det krävs långsiktiga investeringar i digital infrastruktur för att säkerställa framtidens välfärd. DIGG pekade i sin årsredovisning 2019 på att det behövs en tydligare styrning för digital
strukturomvandling och en förbättrad förvaltningsgemensam digital infrastruktur.
Även de myndigheter som ESV har varit i kontakt med under arbetets gång har uttryckt ett behov av tydligare styrning från riksdagen och regeringen när det kommer till investeringar i den digitala infrastrukturen.
Enligt ESV:s bedömning är det av vikt att det finns en myndighet som har ett tydligt utpekat ansvar för området motsvarande den roll som Trafikverket har vad gäller att planera och finansiera transportinfrastruktur eller som Myndigheten för
49 www.regeringen.se/regeringens-politik/digitaliseringsstrategin/digital-infrastruktur
ANALYS
samhällsskydd och beredskap (MSB) har vad gäller frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.
5.1.1 DIGG – ett digitalt Trafikverk
Av DIGG:s instruktion framgår att myndigheten har till uppgift att ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. Vidare ska myndigheten bistå regeringen i utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.50 Det finns alltså i viss mån redan en utpekad statlig aktör som ska ansvara för den
förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. Här ser ESV dock att DIGG:s roll skulle kunna utvecklas och breddas.
I följande avsnitt beskriver vi olika alternativ för vilket mandat och vilken roll DIGG skulle kunna få och resonerar kring för- och nackdelar med respektive nivå.
5.1.1.1 DIGG får ett strategiskt ansvar
Ett alternativ skulle vara att DIGG får ett strategiskt ansvar motsvarande den roll som Trafikverket har vad gäller den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik och järnvägstrafik. Fördelen med en sådan roll skulle bland annat vara att frågorna om digital infrastruktur hanteras strukturerat inom ramen för den ordinarie
budgetprocessen. Det skulle ge både regeringen och riksdagen större möjligheter att ta ställning till hur uppbyggnad och upprätthållande av den digitala infrastrukturen ska prioriteras i relation till andra behov i samhället. Utgångspunkten för DIGG:s arbete borde i tillämpliga delar vara regeringens digitaliseringsstrategi för att uppnå de mål som riksdagen har beslutat om vad det gäller digitaliseringsområdet.
ESV kan konstatera att det redan har påbörjats ett arbete med att ta fram en långsiktig plan för arbetet med att etablera en digital infrastruktur.51 ESV anser dock att DIGG skulle kunna få i instruktionsenlig uppgift att ta fram en långsiktig strategisk plan.
Den strategiska planen bör tas fram i samråd med andra myndigheter och bör innehålla en specifikation över vilka typer av investeringar som behöver göras och i vilken omfattning. ESV anser även att den strategiska planen skulle kunna innehålla en återrapportering om hur digitaliseringen i den offentliga förvaltningen utvecklas och framskrider. ESV bedömer att ett rimligt antagande är att den strategiska planen uppdateras vart tredje år.
Den strategiska planen kan sedan brytas ner i investeringsplaner som rapporteras i budgetunderlaget. Investeringsplanen som omfattar tre år bör göras i samarbete med den myndighet som ansvarar för utvecklingen av investeringen.
50 Förordning med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning, SFS 2018:1486.
51 Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte, DIGG, AD 2019:582
ANALYS
Vi anser även att myndigheter som planerar att samverka kring utvecklingen av en digital tjänst ska informera DIGG om detta. Baserat på informationen som DIGG får om pågående utvecklingsprojekt inom staten, kan DIGG ta ställning till hur dessa förhåller sig till den långsiktiga strategiska planen samt hur investeringen ska klassificeras. Här ser ESV att DIGG:s rådgivande organ samt expertgrupp kan bistå myndigheten i strategiska frågor som till exempel rör om en investering är att ses som en samhälls- eller verksamhetsinvestering.
5.1.1.2 DIGG får ett finansiellt ansvar
Ett annat mandat som DIGG skulle kunna få är ett finansiellt ansvar för den
förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. Det finansiella ansvaret kan man se utifrån olika nivåer, antingen ett fullständigt finansiellt ansvar eller ett mer begränsat ansvar. Nedan beskriver vi den huvudsakliga utformningen av respektive nivå och diskuterar det utifrån om investeringen är att se som en samhälls- eller verksamhetsinvestering.
Samhällsinvesteringar
Ett fullständigt finansiellt ansvar skulle innebära ett portföljansvar för den
förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen liknande det som Trafikverket har inom transportinfrastrukturområdet. I likhet med Trafikverket skulle DIGG tilldelas anslagsmedel och en övrig kreditram för investering inom det digitala
infrastrukturområdet. DIGG skulle även ansvara för planering och genomförande av samtliga investeringar som görs inom området. Fördelen med en sådan ordning är att riksdagen och regeringen indirekt kan utöva det effektivitetstryck som man efterlyser i exempelvis reboot-utredningen. En förvaltande myndighet behöver dock resurser och kompetens för att kunna ge support, hantera avtal, genomföra
säkerhetsgranskningar etc. Det ställer höga krav på att leda och styra en it-förvaltning samt kravställa för ny- och vidareutveckling.
Ett mer begränsat finansiellt ansvar skulle kunna liknas vid det ansvar som Försvarsmakten har inom försvarsområdet och som beskrevs i avsnitt 3.3.3.
Försvarsmakten ansvarar för att ta fram en investeringsplan för planerade
samhällsinvesteringar inom försvarsområdet och omfattar såväl Försvarsmaktens som Försvarets materielverks planerade investeringar. Anslagsmedel tilldelas dock enbart den myndighet som ansvarar för genomförandet av investeringen. Fördelen med en sådan ordning inom det digitala infrastrukturområdet skulle vara att planerade samhällsinvesteringar rapporteras in till regeringen i en samlad form via investeringsplanen i budgetunderlaget, medan respektive myndighet ansvarar för själva genomförandet och finansieringen av investeringen. Det mer begränsade finansiella ansvaret påminner om det strategiska ansvar som vi beskrev under 5.1.1.1.
ANALYS
Verksamhetsinvesteringar
ESV anser att vissa verksamhetsinvesteringar kan behöva en tydligare styrning och en mer långsiktig finansiering för att kunna finansiera avskrivningar, drift och förvaltning. För att åstadkomma detta kan myndigheten som kontrollerar tillgången tilldelas anslagsmedel för ändamålet. DIGG, i samråd med dess expertgrupp och rådgivande organ, samt ESV skulle därför kunna göra bedömningen för vilka verksamhetsinvesteringar som anslagsfinansiering kan bli aktuellt. Regeringen kan därefter tilldela anslag direkt till den myndigheten som äger tillgången. En fördel med en sådan ordning är att även vissa verksamhetsinvesteringar kan prioriteras. Det gäller framförallt sådana investeringar som inte klassificeras som
samhällsinvesteringar, men som har potential att göra det.
För att främja och öka incitamenten för förvaltningsgemensamma
verksamhetsinvesteringar anser vi att DIGG även skulle kunna tilldelas ett särskilt anslag liknande det som Myndigheten för samhälls- och krisberedskap (MSB) tilldelas inom kris- och beredskapsområdet. Det särskilda anslaget skulle få användas för att finansiera verksamhetsinvesteringar i samverkan kopplade till den digitala infrastrukturen. Bidragsmedlen bör kunna användas för såväl utveckling som förvaltning. Fördelen med en bidragslösning är att den kan öka incitamenten för myndigheter att investera i förvaltningsgemensamma digitala utvecklingsprojekt där nyttan kanske inte är tillräckligt stor för den enskilda myndigheten.
5.1.1.3 DIGG tar över ansvaret för digitala tjänster från annan myndighet I uppdragsbeskrivningen till det här uppdraget framgår att ESV ska föreslå när det är lämpligt att förvaltningsgemensamma digitala anläggningstillgångar förs över till DIGG.
I arbetet med uppdraget har ESV erfarit att det finns en stor komplexitet i att överföra ett it system från en organisation till en annan. Överföring av ett it-system handlar inte bara om att flytta programvara från en server till en annan utan också att anpassa system och förvaltningen från en miljö som är uppbyggd och fungerar på ett sätt till en miljö som är uppbyggd utifrån en annan logik. Det finns därför mycket som talar för att det är mer effektivt att vid en överföring skilja på ansvaret för en it lösning och själva driften av den. Om både ansvar och drift ska föras över från en myndighet till en annan myndighet bör det finnas särskilda skäl som motiverar varför det är värt att ta dessa större risker och de större kostnader som det kan medföra.
ESV anser att det finns mycket som talar för att visa stor försiktighet i att flytta det fulla ansvaret för en digital tjänst från en myndighet till en annan. Den myndighet som har ansvar för att utveckla tjänsten bör som huvudregel vara den myndighet som
ANALYS
också ansvarar för drift, förvaltning och avveckling av den. Skulle inte det vara möjligt bör en flytt genomföras inför att systemet driftsätts och går i förvaltning.
5.2 Styrning och finansiering av investeringar i