Bibliotekschefernas uppfattning av sin tjänstemannaroll

Det första temat, den hierarkiska tjänstemannen, presenterades i resultatkapitlet som bibliotekschefernas principiella eller idealtypiska uppfattning av hur bibliotekariens tjänstemannaroll bör vara och hur den borde relatera till politikerna. Principiellt beskrivs den som en hierarkisk relation som präglas av hög politisk kontroll och hög differentiering, alltså den klassiskt weberianska tjänstemannen.

Anledningen till att jag anser att det första temat beskriver informanternas principiella syn på sin tjänstemannaroll har att majoriteten av kodningarna som utgjorde detta tema kom från intervjuernas första segment (se bilaga 1). Frågorna i det första segmentet handlade specifikt om bibliotekschefernas syn på sin egen tjänstemannaroll och hur den förhåller sig till överordnade politiker. Intervjuerna i detta segment kom att handla i stor utsträckning om hur hur tjänstemannarollen fungerade principiellt snarare än hur den fungerade i vardagen.

Att bibliotekscheferna identifierar sin egen tjänstemannaroll med den weberianska tjänstemannarollen, av Svara (1985) beskriven som den politisk-administrativa dikotomin, är enligt min mening inte förvånande. Den tjänstemannarollen är den som fått mest genomslag i den allmänna uppfattningen av hur en tjänsteman ska vara (Hysing och Olsson, 2012) och det är rimligt att anta att denna roll även har fått stort genomslag inom bibliotekarieprofessionen. Man menar att det i politikerns funktion ingår att sätta målen och att det i tjänstemannens roll ingår att verkställa de besluten. Bibliotekscheferna betonar att det är en hierarkisk relation, bland annat genom att framhålla att politikerna ska bestämma målen. En av bibliotekscheferna (B1) framhåller specifikt att som tjänsteman måste man acceptera politikernas beslut även om det skiljer sig från vad de själva anser är ett det bästa beslutet, vilket visar på en hög principiell acceptans för hög politisk kontroll.

Den här enkla beskrivningen av tjänstemannarollen kompliceras snabbt. En intressant konflikt som framkommer i det första temat är informanternas upplevda svårighet att både behålla den höga politiska kontrollen med att hålla rollerna åtskilda med hög differentiering. En relation som präglas av hög differentiering bör ha en tydlig separation av funktioner och normer, det vill säga att politikerna och tjänstemännen inte utför varandras arbetsuppgifter eller agerar på ett normativt sätt som är typiskt för den andra rollen.

Ett tillfälle då relationen mellan politiker och tjänstemän inte präglas av hög politisk kontroll och differentiering är när bibliotekscheferna bistår politikerna med kunskapsunderlag inför beslut. I en relation som präglas av hög politisk kontroll är möjligheten att påverka enkelriktad, men när den politiska kontrollen sjunker uppstår den “two-way street” där Svara (2006) menar att båda parter kan påverka varandra. Bibliotekscheferna beskriver hur politikerna alltid har en kunskapsbrist och att det i tjänstemannens roll ingår att bistå med kunskapsunderlag.

När tjänstemännen gör det har de möjlighet att påverka politikernas beslut genom att välja hur de framställer underlaget och rekommendera det lämpligaste beslutet. Att påverka beslutsprocessen är ingår i politikerns funktion och norm, vilken en tjänsteman som strävar att upprätthålla separerade roller inte bör ägna sig åt. Att bibliotekscheferna är medvetna om att detta innebär en möjlighet att påverka politikerna är tydligt eftersom de beskriver möjligheten att missbruka denna situation när de talar om vikten av att skapa tillit och transparens.

Samtidigt som man värnar politikernas rätt att sätta målen vill man som bibliotekschef att politikerna ska fatta beslut som överensstämmer med ens eget omdöme om vad som är bra för biblioteket. Den svåra balansen ligger i att acceptera att om du avstår från att påverka politikern via kunskapsunderlaget så är risken att biblioteket missgynnas. När bibliotekscheferna då talar

om vikten att skapa förtroende mot politikerna finns det också en underton av att själva ha tillit till att politikerna ska fatta rätt beslut, trots att de saknar expertkunskaper om området. Jag tycker att när B1 säger: “Jag ska ju inte politiskt styra dom utan ge information så att de förstår hur biblioteksverksamheten fungerar. Sen om dom tycker att vi ska gå hitåt eller hitåt... det får man väl på nått bra sätt få dom att bli så utbildade och informerade om att dom tar bra beslut utifrån de underlag vi gör som tjänstemän” så visar det på just den ambivalenta situationen som bibliotekschefen befinner sig i när hen ska företräda sin verksamhet och samtidigt underordna sig i den politiska styrningskedjan.

Informanterna är ändå emot tjänstemän som initierar policy. När bibliotekscheferna förklarar varför tjänstemän som påverkar politikerna är fel lyfter de att det blir ett demokratiskt problem. B2s citat “Då kanske de politiska frågorna, det som beslutats i demokratiska forum inte blir verkställda” fick exemplifiera en åsikt som flera delade. Men de lyfte också risken att stå utan politisk stöd om man som tjänsteman blev för självständig och gick sin egen väg. Detta stämmer väl överens med hur Rothstein (2014) resonerar kring institutionernas legitimitet. Om folkbiblioteken som institution undergräver legitimiteten i den demokratiska processen riskerar de att undergräva sin egen legitimitet sett från externa aktörers perspektiv.

En underliggande orsak till att undvika att påverka policyprocessen tror jag också är att det innebär ett rollöverskridande och det öppnar upp för rollöverskridande även från politikernas sida. I temat lyfter bibliotekscheferna att en svårighet som finns i små kommuner är att politikerna ofta är fritidspolitiker som inte alltid har erfarenhet av hur deras roll bör fungera. Ö1 exemplifierar detta när hen talar om behovet av att lära upp politikerna i hur deras rollfördelning bör fungera. Om man då som bibliotekschef inte agerar konsekvent finns alltid risken att etablera en norm av rollöverskridande som kan bli besvärligt senare. Att själv framhålla vikten av separerade roller blir ett sätt att markera mot alltför närgången politisk styrning av biblioteken, ett sätt att poängtera principen av “en armlängds avstånd” i relationen till kommunpolitikerna om man så vill.

Därför är det min tolkning att framhållandet av separationen av roller från bibliotekscheferna inte enbart syftar till att erkänna den hierarkiska beslutskedjan. Det är också en strategi för att hävda bibliotekets självständighet och handlingsutrymme. Genom att poängtera vikten av att tjänstemän inte ska röra sig in på politikens område motiverar man samtidigt varför politikerna inte ska fatta direkta beslut över bibliotekets verksamhet eftersom de då skulle röra sig in på tjänstemännens område. Informanterna betonar starkt den formella beslutshierarkin men använder sig av olika strategier för att i praktiken minska, eller iallafall distansera, den politiska kontrollen

Man kan säga att bibliotekarierna legitimerar sin självständighet genom att formellt underordna sig politikernas kontroll. Genom att underordna sig politikernas kontroll ingår de i den demokratiska styrningskedjan och skapar på så vis legitimitet för sin verksamhet. Detta återknyter till Katarina Michniks studie ​What threatens public libraries? (2014) där hon menade att bibliotekscheferna oroade sig för att biblioteket legitimitet eroderas om de inte kan leva upp

till den rationella myten om biblioteket, alltså att visa upp god verksamhet för de lokala politikerna. Bibliotekarierna har ett intresse av att erhålla så mycket handlingsutrymme som möjligt för att kunna skapa en bra verksamhet och därigenom stärka sin legitimitet.

Handlingsutrymmet skapas bland annat genom att man lyfter fram differentieringen av funktioner och motiverar på så vis varför politikerna inte bör lägga sig i tjänstemännens arbete.

Man kan säga att handlingsutrymmet tar sig uttryck som självständighet. Av de strategier som Michnik (2014) föreslår verkar det som att informanterna förespråkar den första, att göra det bästa av den rationella myt som existerar.

Svara (2006) lyfter framhållandet av hög differentiering av roller från tjänstemännens sida som en strategi för att värja sig mot inblandning från politikerna i tjänstemännens arbete.

Detta är inte en cynisk kalkylering, utan mer ett resultat av omständigheter. Min uppfattning är att alla bibliotekschefer som intervjuades genuint hade uppfattningen att den relation, den separerade rollernas relation som präglas av principen om “en armlängds avstånd”, som existerar idag är en del i en hälsosam demokrati. De vill inte att tjänstemännen ska ha för mycket inflytande eftersom det bryter mot det demokratiska systemet. Samma sak gäller för ökat politisk inflytande. Det som oroar dom är snarare förändringar i det rådande “armlängds avstånd”

förhållandet. Därför lyfter flera av bibliotekscheferna Sölvesborg i sina intervjuer eftersom det är ett omtalat exempel på detta.

Det finns troligtvis en dimension i detta som har att göra med vilken politisk inriktning ett ökat politiskt inflytande kom ifrån. Rent spekulativt kan man anta att ett starkt politiskt styre som fattar progressiva politiska beslut skulle accepteras lättare av biblioteket som institution jämfört med ett starkt politiskt styre som fattar konservativa politiska beslut. Det antagandet bygger på att institutionens medlemmar delar en ideologi som de tar med sig in i institutionens och blir en del av dess normer och logik (Hall och Taylor, 1996; Michnik, 2014; Svensson och Tomson, 2016), men det ligger utanför denna studies omfattning att spekulera vidare i.

Detta anser jag beskriver svaret på min första forskningsfråga: ​Hur uppfattar bibliotekscheferna sin egen tjänstemannaroll? Det är min tolkning att bibliotekscheferna uppfattar sin egen tjänstemannaroll principiellt som Svaras (2006) typologi för separerade roller, men den här uppfattningen överensstämmer inte helt med hur de beskriver sin faktiska interaktion med politikerna.

Det få skillnader i informanternas uppfattning av sin tjänstemannaroll beroende på politiska majoriteten i deras kommuner. Det råder en stor samstämmighet bland informanterna i beskrivningen av den upplevda tjänstemannarollen är de separerade rollerna med hög politisk kontroll och hög differentiering. Den enda skillnaden är att vissa ämnen inte berörs av de informanter som arbetar i kommuner med övrigt styre. Flera av informanterna från kommuner med borgerligt- eller vänsterstyre lyfter problematiken med tjänstemän som får för stort inflytande, men det nämndes aldrig av någon av informanterna från kommuner med övrigt styre.

I kommuner med borgerligt- eller vänsterstyre, där flera av kommunerna haft samma styre i flera mandatperioder, beskriver bibliotekscheferna svårigheten att göra ett bra jobb om man saknar

handlingsutrymmet i hur arbetet ska utföras. Detta togs heller inte upp av informanterna från kommuner med övrigt styre. Det är svårt att dra någon slutsats om varför dessa ämnen inte berördes av informanterna från kommuner med övrigt styre. Rent spekulativt kan man tänka sig att det politiska styret i deras kommuner har en mer direkt inställning till politisk kontroll varav problemet med tjänstemän som har för mycket inflytande upplevs som ett minimalt problem.

Bristen på skillnader mellan kvoterna kan bekräfta på tidigare studiers slutsats om att det inte finns några kopplingar mellan politisk tillhörighet och styrningen av folkbiblioteken (Sveum och Tveter, 2012; Hansson och Aldstedt, 2017), men det kan också bero på att de två om som förflutit sedan det politiska styret skiftade i de kommuner med övrigt styre inte har varit tillräckligt lång tid för att bibliotekssektorn ska ha hunnit märka av några större skillnader i relationen till politikerna. Detta besvarar delvis min sista forskningsfråga: ​Skiljer sig dessa beskrivningar beroende på den politiska majoritet i bibliotekschefernas kommuner.