MASTERUPPSATS I BIBLIOTEKS- OCH INFORMATIONSVETENSKAP AKADEMIN FÖR BIBLIOTEK, INFORMATION, PEDAGOGIK OCH IT
Fast hand, eller en armlängds avstånd
-Ett relationellt perspektiv på kommunal politisk styrning av folkbiblioteken VIDAR KJERSTADIUS
© Vidar Kjerstadius, 2020
Mångfaldigande och spridande av innehållet i denna uppsats – helt eller delvis – är förbjudet utan medgivande.
Svensk titel Fast hand, eller en armlängds avstånd - Ett relationellt perspektiv på kommunal politisk styrning av folkbiblioteken
Engelsk titel A firm hand, or an arm’s length - Perspectives on the relationship between local politicians and library administrators
Författare Vidar Kjerstadius
Färdigställd 2020
Abstract The topic of this study is the relationship between municipal politicians and library managers. By tradition this relationship has been guided by the arm’s length principle which has given the managers ample autonomy. Recent events from 2018 and onward suggest that this relationship is changing. The aim of this study has been to determine the current relationship between local politicians and library managers as perceived by the library managers.
Questions posed are: How do library managers perceive their administrative role? How does that administrative role relate to political control? Are these perceptions influenced by the political orientation of the ruling municipal politician, and if so how? The theoretical starting-point is the typological model developed by the american political scientist James Svara. Semistructured interviews with library managers were conducted, and the results show that while the managers perceive their administrative role as subordinated to the municipal politicians their attitude towards political control is that libraries should hold a high degree of autonomy. The conclusion is that there is a gap between the perceived administrative role and the actual administrative role. The library administrators perceive that a relationship between municipal politicians and library managers should be guided by the arm’s length principle and use various arguments and strategies to emphasize this in the day-to-day working relationship with the municipal politicians.
Nyckelord Tjänstemannaroller, Politisk kontroll, Differentiering, Bibliotekschefer, Kommunpolitiker, En armlängds avstånd.
Innehållsförteckning
1 Inledning 1
1.1 Bakgrund 2
1.2 Problemformulering, syfte och frågeställning 8
1.3 Avgränsningar 9
2 Tidigare forskning 10
3 Teori 17
3.1 Centrala begrepp 17
3.2 Fyra typologiska relationer 23
3.3 Tillämpning av teori 31
4 Metod 32
5 Resultat och analys 40
5.1 Den hierarkiska tjänstemannen 40
5.2 Den autnoma tjänstemannen 45
5.3 Den pragmatiska tjänstemannen 49
6 Diskussion och slutsatser 52
Sammanfattning 64
Litteraturförteckning
Bilagor
1.Inledning
I ett demokratiskt system vilar den offentliga förvaltningens legitimitet traditionellt på en uppdelning mellan politiker och tjänstemän. De folkvalda politikerna är tjänstemännens uppdragsgivare och har rätt att bestämma över tjänstemännens arbete och tjänstemännen verkställer neutralt (Hysing och Olsson, 2012; Rothstein, 2014). En politiker bör inte försöka politisera tjänstemännens arbete och tjänstemännen i sin tur bör inte självständigt formulera politik. I denna arbetsrelation existerar en tydlig hierarkisk över- och underordning i beslutsfattandet där tjänstemannen har en tydligt underordnad plats i den politiska styrningskedjan, men ges i egenskap av sin yrkesexpertis ett handlingsutrymme att själva bestämma hur de politiska besluten ska realiseras. Principen som ofta benämns som “en armlängds avstånd” och är inte lagstadga utan bygger en tradition av tillvägagångssätt och att både folkvalda politiker och förvaltningens tjänstemän respekterar och följer sina roller i systemet.
Däremot är realiserandet av denna arbetsrelation en ständigt pågående process (Hansen och Ejersbo, 2002; Hysing och Olsson, 2012) och politikerns och tjänstemannens roller i detta system är inte alltid helt tydliga eller enkla att följa. Under 2000-talet har den politiska kartan i Sveriges kommuner ritats om med nya politiska partier och nya politiker med en annan syn på hur kommunalpolitik bör bedrivas och hur relationen till tjänstemän bör fungera. Under våren 2019 uppmärksammades det i den mediala debatten att de styrande kommunpolitikerna i Sölvesborg ville göra detaljerade ändringar i den tidigare godkända lokala biblioteksplanen samt bibliotekets löpande verksamhet. Kommunledningens ambition till detaljstyre kritiserades hårt och kritiska röster ansåg att det nya förslaget bröt mot bibliotekslagen (Biblioteksbladet, 2019-31/5). Den dåvarande bibliotekschefen Sofia Lenninger ansåg själv att hon agerade neutralt och respekterade den politiska beslutprocessen, men markerade samtidigt när hon ansåg att de politiska visionerna bröt mot bibliotekslagen och att hon ansåg att det var problematiskt (DN, 2020-14/1). Fallet granskades senare under året av kommunens jurister som kom fram till att det inte bröt mot lagen utan att kommunen agerat inom ramen för det kommunala självstyret (Biblioteksbladet, 2019-12/9).
Juridiskt var frågan avslutat men debatten avslutades inte där. Till sist ledde förloppet till att Sofia Lenninger i slutet av oktober 2019 avslutade sin tjänst på kommunens uppmaning.
Kommunchefen Lars Ericson kommenterade det med orden: “Vi har inte samma syn i alla delar och det är en klyfta som tyvärr inte går att överbrygga trots samtal” (DN, 2020-14/1). Sofia Lenninger uttalade sig i flera intervjuer om svårigheten att verka som tjänsteman i den här situationen:
“Hur förblir man opolitisk tjänsteperson när plötsligt all kultur i en kommunal förvaltning blir politisk?” (DN, 2020-14/1).
Lenningers ord sätter fingret på en den svåra sits en bibliotekschef kan befinna sig i när hen behöver agera i den politiska sfären och företräda verksamheten när den överordnade politikern inte accepterar att arbetsrelationen ska präglas av “en armlängds avstånd”.
Händelserna i Sölvesborg är det senaste och mest uppmärksammade av en serie tillfällen de senaste två åren då kommunpolitiker utövat politisk styrning över folkbiblioteken på ett sätt som frångår principen om “en armlängds avstånd”, något som oroar många bibliotekschefer (Biblioteksbladet, 2020-6/2). Detta visar att denna sorts arbetsrelation mellan kommunala politiker och folkbibliotekschefer inte är alltigenom rådande och eventuellt kan komma att frångås oftare i framtiden.
Principen om “en armlängds avstånd” är inte reglerad i lag inom bibliotekssektorn utan bygger på en tradition och normer av tidigare arbetsrelationen, vilket innebär att om dessa relationer är på väg att förändras så är det något som svenska folkbibliotekschefer måste förhålla sig till. Därför är det av intresse att skapa förståelse för hur bibliotekschefer i dagsläget upplever att deras relation med de kommunala politikerna och den politiska styrningen av biblioteken fungerar.
1.1 Bakgrund
För att förstå vad politisk styrning av tjänstemän i förhållande till folkbiblioteken i Sverige innebär idag och hur begreppet “en armlängds avstånd” spelat roll historiskt krävs en kort genomgång av bakgrunden till synen på den moderna byråkratin och tjänstemannen. Eftersom den nyväckta debatten om politisk styrning av folkbiblioteken också är ett resultat av en historisk utveckling och även uppmärksammade händelser i nuet är det hjälpsamt med en kort genomgång av det ämnet.
1.1.1 “En armlängds avstånd” och den Weberianska tjänstemannen
Ideen om hur relationerna mellan politiker och tjänstemän bör se ut har sitt moderna ursprung Max Webers (1864-1920) syn på den ideala byråkratin (Hansen och Ejersbo, 2002; Hysing och Olsson, 2012). Weber var en tysk sociolog som var en av de mest inflytelserika teoretikerna i modern tid för hur den politiska organiserade styrningskedjan av offentlig förvaltning bör fungera. Enligt Weber var den byråkratiska organisationen överlägsen alla andra former av organisationsformer och var ett viktigt komplement i ett demokratiskt system. För att en byråkrati skulle fungera väl menade Weber att den måste vila på att dess tjänstemän följde vissa principer (Weber, 1921/1978). De skulle vara neutrala och endast skulle agera objektivt efter ett centralt och enhetligt regelverk där personliga och känslomässiga aspekter inte skulle påverka tjänstemannens arbete, även känt som ett legalbyråkratiskt perspektiv på byråkrati. I sin relation till sin politiska uppdragsgivare bör tjänstemannen vara en underordnad partner som neutralt och objektivt verkställer politikerns beslut, men bör också vara garanterad en fast och väl avlönad
anställning. Webers modell för byråkratin var en idealtypisk modell, en teoretisk bild av hur systemet kunde och borde fungera. Weber erkände svårigheterna i att alltid uppnå detta i praktiken, men hade samtidigt stora förväntningar på att tjänstemännen inom en byråkratisk organisation skulle eftersträva dessa ideal. Genom att arbeta efter dessa principer förväntades byråkratin uppnå sitt arbete med en imponerande nivå av förutsägbarhet och stabilitet. Denna förutsägbarhet och stabilitet var det som gav byråkratin legitimitet i folkets och även politikerns ögon. Dedikationen till neutralitet, effektivitet och regelföljande i kombination med en trygg anställning och det skydd som en enhetlig byråkratisk organisation gav, lät tjänstemannen ha ett visst oberoende gentemot sin politiska uppdragsgivare. De folkvalda politikerna anger breda mål för tjänstemännen att eftersträva i sin verksamhet som tjänstemännen förväntas troget arbeta för att uppnå och kontinuerligt ge återkoppling till politikerna.
De svenska forskarna inom statsvetenskap Erik Hysing och Jan Olsson (2012) sammanfattar Webers syn på relationen mellan politikern och tjänstemannen i fyra punkter.
Relationen mellan tjänstemän och politiker i Webers modell bör präglas av:
1) En hierarkisk över- och underordning. Inom förvaltningen finns en hierarkisk beslutsordning där styrning, kontroll och ansvar är tydligt fördelade. Tjänstemannen accepterar denna hierarki eftersom hon känner lojalitet med sitt uppdrag och funktion, snarare än med sig själv som en enskild individ.
2) Regelföljande. Tjänstemannen låter statens lagar och och förvaltningens fastställda beslut styra hennes arbete. Inför dessa regler är tjänstemannen neutral och låter inte hennes personliga omdöme påverka yrkesutövandet. Tjänstemannen följer regler av pliktkänsla mot sitt uppdrag, men också för att det ger legitimitet till tjänstemannens arbete och skyddar den enskilde tjänstemannen från att straffas för att hon följer reglerna.
3) Expertis och neutralitet. Tjänstemannen är expert inom sitt specialområde och har uppnått expertisen genom en reglerad och standardiserad utbildning. Med sin expertis ska tjänstemannen ta fram rationella förslag och lösningar på politikerns problem, utan politisk bias eller värderingar.
4) En oberoende position och anställning. Tjänstemannen bör ha en trygg anställning som ger henne ett oberoende mot påtryckningar från företag, intressegrupper eller folklig påtryckning. Anställning bör även vara tryggad från godtycklig avskedning från överordnad tjänsteman eller politiker.
Sammanfattningsvis är relationerna mellan politiker och tjänstemän i Webers modell tydligt hierarkiska eftersom tjänstemannen är tydligt underordnad politikern, men som punkt två sammanfattar ligger plikten främst i tjänstemannens uppdrag och de gemensamt fastställda reglerna och målen snarare än den enskilda politikerns. Även om relationen mellan tjänstemannen och politikerna är hierarkisk ska inte tjänstemannen vara utlämnad åt politikerns godtycke utan bör ha en trygg anställning. Detta i kombination med punkt tre och fyra tillåter tjänstemannen ett långsiktigt perspektiv på uppdraget som inte enbart är knutet till den nuvarande politiska uppdragsgivaren. Detta skapar en viss distans mellan politikern och
tjänstemannen där politikern sätter målen, men är tvungen att överlåta åt tjänstemannens expertkunskap hur målet ska uppnås. Distansen förstärks av att tjänstemannen kan komma att fortsätta arbeta för att uppnå målet även om det politiska styret förändras. Eftersom tjänstemännen ska förhålla sig neutralt oavsett politiskt styre kan politikerna i sin tur tillåta tjänstemännen att fortsätta sitt arbete fram tills dess att de satta målen ändras.
Webers syn på den moderna byråkratin och tjänstemannen var väldigt inflytelserikt och hans ideer om en strikt rollfördelning mellan politiker och tjänstemän kom att lägga grunden till det vi idag benämner som “en armlängds avstånd”.
Begreppet “en armlängds avstånd” myntades av den brittiske nationalekonomen John1 Maynard Keynes efter andra världskriget för att beskriva den liberala kulturpolitik som Keynes förespråkade. Keynes som är mer känd för sina ekonomiska teorier etablerade principen för att förhindra att konst skulle användas för statlig propaganda, såsom skett i Nazityskland. En demokratisk stat ska stötta kultur och kulturutövare och ge dom frihet att kritisera makthavare.
Denna typ av kulturpolitik blev normen inom västliga demokratier under efterkrigstiden (Vestheim, 2007). Idag används ofta uttrycket “principen om en armlängds avstånd” för att beskriva den relationen mellan kulturinstitutioner och politiken. Principen tolkas ofta som att politiker inte bör bestämma vilken sorts kultur och konst som bör stödjas eller tillåtas, antingen genom att detaljstyra över budget och bidrag eller genom att uttrycka personliga åsikter om konstens kvalite eller lämplighet (Blomgren, 2012).
1.1.2 “En armlängds avstånd” inom svensk bibliotekspolitik
De svenska folkbiblioteken har under hela sin existens sedan början av 1800-talet haft en oklar roll i den politiska hierarkin. Folkbiblioteksrörelsen växte huvudsakligen fram under 1800-talet och var under hela den perioden en blandning av kommunala bibliotek, föreningsbibliotek och kommersiella lånbibliotek utan en gemensam huvudman eller finansiering (Frenander, 2012).
Det första steget mot ett statligt engagemang kom efter Valfrid Palmgrens utredning 1911 som resulterade i ett blygsamt ekonomiskt bistånd från statligt håll. Under 1900-talet ökade statens ekonomiska engagemang i takt med ökade initiativ att reglera och standardisera de ursprungligen brokiga folkbiblioteken. Under denna period sågs folkbiblioteken som en del av det stora utbildningsprojektet och det övergripande ansvaret över bibliotekens samordning och organisation låg hos Skolöverstyrelsen. Det som präglade denna period var svag direkt styrning av folkbiblioteken. Staten bidrog till att finansiera folkbiblioteken fram till 1965, men i praktiska sammanhang befann sig de flesta av biblioteken under kommunal regi vilket skapade en situation där ingendera part var fullt ut ansvarig eller i funktionell kontroll över biblioteken. Under åren 1965-72 var folkbiblioteken “oreglerade” (Frenander, 2012, s.57) av staten i den mening att ingen lagstiftning fanns som reglerade bibliotekens verksamhet, något som dåvarande regering inte hade något problem med (Frenander, 2012).
1På engelska “Arm’s length principle”.
Redan under 1960-talet då den nya svenska kulturpolitiken formulerades uttalade sig dåvarande ecklesiastikminister Ragnar Edenman att staten inte bör reglera kulturen och lade därmed i början av 1960-talet grunden för principen om “en armlängds avstånd” [Frenander, 2005] . Den stora förändringen som kom att befästa traditionen av “en armlängds avstånd”2 mellan folkbiblioteken och politiken kom i samband med 1972 års socialdemokratiska kulturpolitiska utredning Ny Kulturpolitik (SOU 1972:66). Då kom kulturpolitiken till som ett självständigt politiskt område i Sverige. I förslaget hade folkbiblioteken fått en ny roll som förmedlare av inte bara litteratur utan också kultur i en bredare bemärkelse. Detta kom att leda till ökad styrning av folkbibliotekens uppdrag: “I själva verket kan man säga att skapandet av en övergripande statlig och nationell kulturpolitik innebar att ett mer genomtänkt och utvecklat ramverk för folkbibliotekens verksamheter hade åstadkommits” (Frenander, 2012, s.42). I den påföljande litteraturutredningen från 1974 Boken (SOU 1974:5) påpekade utredarna att staten tydligare borde tala om vad målen med folkbiblioteken borde vara. I samband med litteraturutredningen fattades också ett viktigt organisatoriskt beslut där statens kulturråd övertog ansvaret över folkbiblioteken från Skolöverstyrelsen, “Från att ha varit en del i en (ut)bildningspolitik blev folkbiblioteken nu en del i kulturpolitiken” (Frenander, 2012, s.46). I och med dessa två utredningar blev den rådande ansvarsfördelningen grundad. Kulturpolitiken skulle decentraliseras för att förankra de olika insatserna i människors närmiljö. Kommunerna blev huvudmän för biblioteksverksamheten och finansierade den medan staten via länsbiblioteken skulle styra de övergripande målen för folkbiblioteken som helhet.
Denna styrning skulle däremot inte vara speciellt stark då dåvarande regering mest lät biblioteken fortsätta som vanligt utan krav på implementering av den nya kulturpolitiken (Blomgren, 2012). Den dåvarande regeringen motsatte sig införandet av en bibliotekslag. Det kom att dröja fram till 1996 innan den första bibliotekslagen infördes, men den var, och har förblivit efter att den uppdaterades 2013, inriktad på svag politisk styrning genom breda målformuleringar. Bristen på lagstiftning över folkbiblioteken under denna period (1975-1996) till förmån för ett principiellt förhållningssätt, gav kommunerna en stor autonomi och beslutsrätt över folkbiblioteken, något som sällan nyttjades utöver att ekonomiskt styra över biblioteksverksamhetens omfång via budgetanslag. Motsättningen mot införandet av en bibliotekslag under 1970-talet berodde dels på en respekt för det nyligen införda kommunala självstyret, men också på grund av den rådande kulturpolitiska diskursen.
Det är värt att notera att kulturpolitik och bibliotekspolitik inte är synonyma med varandra, men detta sätt att tänka bidrog till att styrningen av biblioteken som nu ingick i kulturpolitiken förblev svag och implementeringen av de kulturpolitiska målen överlämnades till den verkställande nivån med stora friheter. Detta blev den praktiska innebörden av förhållningssätt “en armlängds avstånd” där folkvalda politiker formulerade breda mål och allokerade resurser men tog bestämt avstånd från att försöka styra verksamhetens innehåll.
2Själva begreppet “en armlängds avstånd” inte användes under den här perioden i Sverige.
Denna uppdelning har i synnerhet gällt för kultursektorn och de svenska folkbiblioteken sedan 1970-talet ut (Blomgren och Johannisson, 2016).
Utvecklingen av den politiska styrningen av folkbiblioteken kan jämföras med exempelvis skolväsendet som under hela denna period befunnit sig inom den utbildningspolitiska sektorn. Skolan har också haft kommunen som huvudman men regleras av statlig skollag sedan 1842 och implementeringen av utbildningspolitiken har i större utsträckning kontrollerats och mindre handlingsutrymme har lämnats åt den verkställande nivån.
Sedan 1970-talet har två viktiga processer pågått som har påverkat den politiska styrningen av folkbiblioteken både från kommunalt och statligt håll. Den första processen är införandet av lokala biblioteksplaner. Införandet av bibliotekslagen 1996 ledde till ett missnöje bland folkbiblioteken. Den nya lagen ansågs vara vag och uddlös för att fungera som ett stöd och skydd för verksamheten. Detta ledde till det gradvisa införandet av lokala biblioteksplaner.
Biblioteksplanerna är politiskt förankrade dokument som ska redogöra för biblioteksbehoven i en kommun och även innehålla åtgärder för hur dessa behov ska tillgodoses. Biblioteksplanerna efterfrågades av bibliotekarieprofessionen själva och eftersom biblioteksplanerna formulas i samarbete med de kommunala politikerna ger de kommunerna ökad möjlighet till att formulera folkbibliotekens mål på ett lokalt plan.
Den andra processen påbörjades i och med 2009 års borgerliga kulturpolitiska utredning Kulturutredningen (SOU 2009:16). Kulturutredningen hade långtgående planer för omorganisation av folkbiblioteken men regeringen var negativ till långtgående förändringar. Den förändring som genomfördes var att regeringen ville betona bibliotekens roll för utbildning och livslångt lärande samt att Kungliga biblioteket (KB) fick ett nationellt samordningsuppdrag.
Initiativet välkomnades av folkbiblioteken och både Svensk biblioteksförening och fackförening DIK som tolkade initiativet som ett steg mot en nationell bibliotekspolitik, något man länge efterfrågat (Frenander, 2012). Om KBs nya uppdrag kommer att innebära några stora förändringar på det lokala planet är fortfarande oklart men uppdraget innebär tydligt “ett embryo till en nationell bibliotekspolitik” (Frenander, 2012, s.71). Det är tänkbart att detta på sikt kommer att innebära ett steg mot en tydligare politisk centralisering av folkbiblioteken och att
“det faktum att det högsta ansvaret för bibliotekssamordningen ligger just på Kungliga biblioteket, det vill säga en central instans i statens utbildningspolitik, kommer att innebära att folkbiblioteken ännu en gång får byta politisk inramning” (Frenander, 2012, s.74) mot en kulturpolitisk inriktning som har ett starkare intresse av att styra verksamheten. Det senaste steget i denna process är utformandet av en nationell biblioteksstrategi som överlämnades till regeringen 2019.
Sammanfattningsvis förändrade de politiska besluten på 1970-talet folkbiblioteken från att vara “statsunderstödda folkbildningsfrämjande institutioner till att bli kommunalt finansierade nav i det lokala kulturlivet” (Frenander, 2012, s.83). Den statliga kontrollen över folkbiblioteken minskade formellt och den kommunala ökade i och med övertagandet av huvudmannaskapet.
Om 2000-talets politiska beslut och initiativ till centralisering kommer att påverka det här
förhållandet är för tidigt att utvärdera. Under hela 1900- och 2000-talet har den statliga politiska styrningen varit svag och indirekt. Den statliga nivån har istället setts som en värnare av gemensamma värderingar inom kulturpolitiken (Blomgren och Johannisson, 2016). På ett lokalt plan har den politiska styrningen varit svag. Bibliotekspolitik har ofta inneburit att biblioteken fått sköta sig själva och principen om “en armlängds avstånd” har fått råda.
1.1.3 Politisk styrning av folkbiblioteken i modern tid
Utifrån den ovan gjorda historiska redovisningen av folkbibliotekens framväxt kan vi konstatera att det alltid skett politisk styrning av folkbiblioteken. Detta har skett via kulturutredningar och allokering av ekonomiska resurser och är alltså av det mer indirekta slaget.
Nyligen har det även skett mer direkt styrning av folkbiblioteken av det slaget som bryter mot principen om “en armlängds avstånd”. I en enkätundersökning genomförd av Biblioteksbladet 2020 uttrycker 30% av de tillfrågade bibliotekscheferna en oro att det politiska detaljstyrandet kommer att öka, framförallt från Sverigedemokratiskt styrda kommuner (Biblioteksbladet, 2020-6/2). Synen på principen om “en armlängds avstånd” är heller inte självklar idag från politikers håll. I en enkätundersökning från 2018 riktad till regionala kulturpolitiker höll bara 65% av de tillfrågade helt med om principen (SVT Nyheter, 2018-28/8).
Politisk styrning av folkbiblioteken där en politiker bestämmer hur biblioteken ska verkställa sin verksamhet är historiskt inte ett nytt fenomen. Då syftet med denna studie inte är att genomföra en historisk studie över politisk styrning av folkbiblioteken kommer jag endast att ge ett exempel för att visa på att det inte rör sig om ett nytt fenomen.
Ett sådant exempel som uppmärksammades vid sin tid var CD-skandalen i Mörbylånga 1996 (Biblioteksbladet, 2002). Det året fick biblioteket i Mörbylånga in en inköpsförfrågan på tysk marschmusik från andra världskriget. Musiken skulle användas i undervisningssyfte och biblioteket som valde att betrakta skivan som ett historiskt dokument hade inget att invända och genomförde inköpet. Inköpet uppmärksammades i lokalpressen och biblioteket motiverade inköpet för Kultur- och fritidsnämnden som inte hade något att invända. Fyra år senare uppmärksammades inköpet igen. Den här gången ledde det till en debatt i Kultur- och fritidsnämnden som beslutade att skivan skulle gallras ur bibliotekets bestånd.
Förloppet kan ses som ganska harmlöst, men det är ett tydligt exempel på när kommunalpolitiker frångår principen om “en armlängds avstånd” och tar ett direkt beslut hur en tjänsteman ska verkställa sitt uppdrag. Denna sortens händelser inträffar sannolikt oftare än de uppmärksammas medialt, men de senaste åren har medialt uppmärksammade fall av politisk styrning och påverkan av biblioteken ökat.
2017 blev Ekerös bibliotek uppmärksammat i media då de mottagit hot och hat i social medier efter att nekat inköp av boken Massutmaning av Tino Sanandaji. Den bibliotekarie som handlade ärendet fick personligen motta hot via e-post och sociala medier. Biblioteket menade att man inväntade att boken skulle faktagranskas av BTJ (Svensk Bibliotekstjänst) innan de tog
beslut om inköpet men Ekerö kommun omprövade bibliotekets beslut. Dåvarande chefen för kulturförvaltningen Lennart Lundblad uppmanade dem att frångå den vanliga ordningen och köpa in boken direkt. Lundblad motiverade beslutet med att “biblioteket ska låta alla röster komma till tals så länge fakta är korrekta och åsikterna inte går emot lagen” medan bibliotekarien som handlade ärendet menar att “bibliotekets professionalitet och uppdrag kränktes, och jag känner mig personligen överkörd och offentligt uppläxad” (SVT Nyheter, 2017-14/3).
Två år senare i början av 2019 kontaktade en ledamot för Täby kommuns kultur- och fritidsnämnd den lokala bibliotekschefen Malin Törnquist och uppmanade henne att stoppa ett författarsamtal med författaren Moa-Lina Olbers Croall om hennes bok I mitt namn - en bok om att vara trans. I ett mail till bibliotekschefen uttryckte ledamoten "Att kritisera normerna eller att ifrågasätta den självklara relationen mellan man och kvinna och våra könsidentiteter uppfattar vi som destruktivt. Sådant ska inte Täby kommun medverka till." Ledamoten blev kritiserad av både bibliotekschefen, sina kollegor i kultur- och fritidsnämnden och sitt partis distriktsordförande för agerandet. Författarsamtalet genomfördes som planerat. Efteråt uttalade sig Törnquist om händelsen “Politikerna måste lita på att tjänstemännen gör ett bra jobb. Han menar att varje program ska gå igenom nämnden och det är en politisk klåfingrighet som inte hör hemma i en demokrati” (Stockholm Direkt, 2019-31/10).
Senare samma år inleddes förloppet i Sölvesborg som slutade med att Sofia Lenninger avgick från sitt uppdrag som bibliotekschef. Det som skiljde Sölvesborg åt från tidigare fall var att det inte enbart var en enskild kommunpolitiker som bröt mot “en armlängds avstånd” utan det lokala politiska samstyret.
1.2 Problemförmulering, syfte och forskningsfrågor
Min utgångspunkt i denna studie är att den traditionella relationen mellan politiker och tjänstemän inom bibliotekssektorn förändras i takt med att det kommunala politiska landskapet förändras. Den exakta gränsdragningen mellan politikerns och tjänstemannens roll är en ständigt pågående process, men under större delen av folkbiblioteken existens har dess tjänstemän tillåtits en hög nivå av av självständighet från politisk styrning vilket ofta har inneburit att biblioteken fått sköta sig själva och att arbetsrelationen präglats av principen om “en armlängds avstånd”. De senaste årens exempel av överträdelser mot principen om “en armlängds avstånd” mellan politiker och tjänstemän som verkar inom folkbiblioteken visar på att detta förhållningssätt inte längre är alltigenom rådande. Om dessa relationer är på väg att förändras så är det något som svenska folkbibliotekschefer måste förhålla sig till. Därför är det av intresse att skapa förståelse för hur bibliotekschefer i dagsläget upplever att deras relation med de kommunala politikerna och den politiska styrningen av biblioteken fungerar.
Mitt syfte med denna studie är därför att skapa kunskap om hur bibliotekscheferna uppfattar sin egen syn på relationen till sina styrande politiker. Hur den bör fungera och hur den faktiskt fungerar. Utifrån problemformuleringen och syftet har följande forskningsfrågor formulerats:
● Hur beskriver bibliotekscheferna sin egen tjänstemannaroll?
● Hur förhåller sig den beskrivna tjänstemannarollen till politisk styrning?
● Skiljer sig dessa beskrivningar beroende på den politiska majoritet i bibliotekschefernas kommuner, och isåfall på vilket sätt?
Eftersom flera av de fall jag exemplifierat med kan ses som politiska anser jag det som vikten att inkludera ifall den politiska majoriteten i de kommunerna där bibliotekscheferna påverkar deras uppfattning av den politiska styrningen. Tidigare forskning på ämnet menar att det inte finns några kopplingar mellan politisk tillhörighet och styrningen av folkbiblioteken (Sveum och Tveter, 2012; Hansson och Aldstedt, 2017) men eftersom de studierna genomförts innan 2018 anser jag det rimligt att beröra frågan igen i denna studie genom att inkludera den tredje forskningsfrågan.
1.3 Avgränsningar
Studien är en tvärsnittsstudie som genomförs 2020. Studien avgränsar sig till att undersöka hur svenska folkbibliotekschefer uppfattar sin relation till kommunala politiker. Studiens kommer att fokusera på ett ledningsperspektiv, inte ekonomi eller personalpolitik. Studien syftar inte till att undersöka om synen på “en armlängds avstånd” har förändrats över tid utan enbart på att undersöka, eller hur de svenska kommunal politikerna ser på relationen till sina tjänstemän, utan syftar enbart på att skapa om bibliotekchefernas uppfattning av sin relation till de kommunala politikerna i dagsläget.
2. Tidigare forskning
I detta kapitel följer en genomgång av tidigare forskning. Då ämnet för denna studie är relationen mellan kommunpolitiker och bibliotekschefer anser jag att det finns två områden av tidigare forskning som är relevant att sätta sig in i: forskning som fokuserar på relationen mellan politiker och tjänstemän samtpolitikers och bibliotekariers uppfattning av varandra. Det senare området bör inte förstås som ett etablerat forskningsfält, utan snarare som mitt försök att samla ett antal studier som jag anser har en gemensamt ämne.
Tillsammans utgör de bakgrunden för ämnet som undersöks i denna studie.
Genomgången gör inte anspråk på att vara en heltäckande presentation av dessa forskningsområden, utan redovisar de artiklar och studier som ansetts relevanta i utformandet av denna studie.
2.1 Relationen mellan politiker och tjänstemän
Relationen mellan politiker och tjänstemän är ett väl utforskat ämne inom statsvetenskap. I modern tid har den forskningen ofta utgått från en weberiansk modell (Hansen och Ejersbo, 2002; Hysing och Olsson, 2012) som har varit väldigt inflytelserik, även utanför forskningsvärlden, i att forma synen på relationen mellan politiker och tjänstemän. Enligt den weberianska modellen bör relationen mellan politiker och tjänstemän förstås utifrån att det existerar en tydlig uppdelning mellan deras roller. Tjänstemännen presenterar information om verksamheten för politikerna som sedan sätter målen för verksamheten och delegerar till tjänstemännen att verkställa. Webers modell är idealtypisk av hur politisk styrning av offentlig förvaltning kan fungera, men hans modell har varit så pass inflytelserik att den utvecklats till en normativ föreställning av hur relationen mellan politiker och tjänstemän bör fungera (Hansen och Ejersbo, 2002).
Flera forskare (Peters 1995, Hansen och Ejersbo, 2002; Svara, 1985; Hysing och Olsson, 2012) inom senare statsvetenskaplig forskning vänder sig däremot mot denna beskrivning och menar att verkligheten är komplex än webers idealtyper gör gällande. Ofta är gränserna inte så tydliga mellan politiker och tjänstemän och det existerar överlappning mellan båda parternas roller i arbetsrelationen. Tjänstemännen bidrar till att formulera mål och policy och politikerna ser ett behov av att involvera sig i verksamhetsfrågor.
En forskare som problematiserat detta är den amerikanska statsvetaren James H. Svara. I artikeln Dichotomy and duality (Svara, 1985) utvecklar Svara Webers klassiska modell genom att beskriva politikerns och tjänstemannens roller och uppgifter som två sfärer som delas av båda yrkesgrupper i olika utsträckning. Svara såg fyra områden där denna överlappning skedde: att definiera uppdraget, att formulera policy, administrera verksamheten och ta hand om intern arbetsledning (se figur 1). De första två områdena beskriver uppgiften att sätta de övergripande
målen för verksamheten och att konkretisera dessa mål i praktisk policy, såsom att allokera budget eller fatta beslut om specifika satsningar. De andra två områdena beskriver uppgiften att administrera verksamhetsdrift gentemot allmänheten och att styra upp intern arbetsledning, såsom att anställa personal eller lägga schema.
Enligt webers modell borde politikern ha monopol över de första två uppgifterna och tjänstemännen de två sista uppgifterna. Det Svara ville visa med sin modell var att båda grupperna delade makt och kontroll med varandra i alla fyra områden, men att den makten och kontrollen var olika fördelad. Den finns en dikotomi i att rollerna är uppdelade men en dualitet i de delade makt och kontroll över sin respektive uppgifter.
Figur 1: Svaras (1985) Dikotomi-Dualitets modell (svensk översättning).
Den amerikanske statsvetaren Guy B. Peters menar i The Politics of Bureaucracy (1995) att begreppet politisk kontroll är centralt för att förstå relationen mellan politiker och tjänstemän.
Peters (1995) menar att politiker och tjänstemän båda är involverade i samma politiska process och bidrar båda till att formulera policy. Politikern gör det genom att vara den officiella beslutsfattaren, men tjänstemannen bidrar inofficellt genom att bidra med kunskapsunderlag och rekommendation. Om tjänstemannens kunskapsunderlag eller rekommendationer accepteras okritisk eller utan förändring är den politiska kontrollen som en politiker utövar genom att formulera policy inte total. Politisk kontroll beskriver därför mer träffsäkert den överlappning som kan ske mellan politiker och tjänstemän.
Ett annat perspektiv på relationen mellan politiker och tjänstemän är att undersöka skilda beteenden och normer hos de två grupperna. De danska forskarna Kasper Hansen och Niels Ejersbo menar i artikeln The relationship between politicians and administrators - A logic of disharmony (2002) att relationen mellan politiker och tjänstemän bör förstås utifrån att deras beteende styr av olika yrkesmässiga logiker som utvecklas genom socialisering, utbildning och gemensamma erfarenheter. En politiker närmar sig uppgifter och problem medveten om att det existerar intressemotsättningar och konflikter som de måste göra avvägningar mellan. De bygger upp en generell förståelse av ett område baserat på hur de hanterat liknande problem innan. De har en induktiv logik i hur de hanterar sina uppgifter. En tjänstemans agerande styr istället av en
deduktiv logik. De hanterar problem och uppgifter genom att studera lagar, regler och målbeskrivningar och väljer utifrån dom en handlingsplan. De söker konsensus inom den egna organisationen för hur de ska uppnå olika mål och hantera olika problem. Dessa olika sätt att resonera utvecklar olika normer för politikers och tjänstemäns agerande (Hansen och Ejersbo, 2002).
Utvecklingen tycks gå åt att skapa en bredare förståelse genom att samla olika perspektiv i mera komplexa modeller som inkorporerar flera olika aspekter. I artikeln Politicians and Administrators in the Political Process (2006) presenterade James Svara en utvecklad typologi som sammanställde olika statsvetenskapliga perspektiv på relationen mellan politiker och tjänstemän, vilket även inkluderade Peters (1995) syn på politisk kontroll och Hansen och Ejersbos (2002) syn på politikern och tjänstemannens olika normer. I sin utvecklade typologi pekar Svara (2006) ut relationen mellan tjänstemän och politiker som ett av de viktigaste områdena att studera för att förstå politisk styrning:
“The quality of the policy making, the consistency between policy intent and the impact of policies when implemented, and the effectiveness, equity, and efficiency of the administrative process can all be affected by the nature of the interaction and relative influence of politicians and administrators” (Svara, 2006, s. 953)
Svara vänder sig mot den weberianska modellen och menar att den beskriver den faktiska verkligheten ensidigt (Svara, 2006; Hysing och Olsson, 2012). Istället för en tydlig hierarkisk rollfördelning mellan tjänstemän och politiker anser han att: “The actual working relationship can vary along a continuum from high administrative subordination through parity of influence to high administrative independence” (Svara, 2006, s. 954). Svara anser att även om relationen mellan politiker och tjänstemän kan se väldigt olika ut beroende på vilken politisk nivå de arbetar på och hur organisationskulturen ser ut. Återkommande i alla situationer är däremot två frågor: i vilken utsträckning präglas relationen av en hierarkisk över-underordning samt hur tydligt definierad är den politiska rollen och tjänstemannens roll och hur skarp är gränsen mellan dom.
För att beskriva detta utgår Svara (2006) ifrån två begrepp: politisk kontroll och differentiering. De kan sedan beskrivas på en skala som går från hög till låg. Utifrån dessa skalor har Svara (2006) sammanställt statsvetenskaplig forskning om relationen mellan politiker och tjänstemän och utifrån det skapat en typologisk modell för att beskriva dom olika varianter av relationer som existerar. Modellen utgår ifrån att beskriva relationerna mellan tjänstemän och politiker i en västerländsk demokrati. Svaras utökade typologi, samt de svenska statsvetarna Erik Hysing och Jan Olssons (2012) tolkning av denna typologi för en svensk kontext, används i denna studie och redogörs för mer utförligt i teorikapitlet.
2.2 Politikers och bibliotekariers uppfattning av varandra
Relationen mellan två grupper grundas i viss mån på de olika gruppernas uppfattning av varandra. Det är inte ett väl utforskat område, men det existerar en del studier som berör politikers och bibliotekariers uppfattning av varandras roller.
I artikeln What threatens public libraries? (2014) undersökte Katarina Michnik bibliotekschefers syn på vad de anser kan hota folkbibliotekens existens och legitimitet. Artikeln lyfter att bibliotekscheferna ser att bibliotekets roll kan eroderas genom att de lokala politikerna är ovetandes om vad biblioteket kan erbjuda respektive vad det behöver. De oroar sig både för att politikerna inte förstår vilka verksamheter utöver bokutlåning som biblioteket genomför i kommunen och vad som krävs för att denna verksamhet ska kunna fortsätta. Om politikerna inte ser att biblioteket producerar samhällsnyttig verksamhet oroar sig bibliotekscheferna för att biblioteken kommer att nedprioriteras.
I detta fall uppstår en konflikt mellan föreställningen, det Michnik (2014) kallar för den rationella myten, om vad biblioteket kan erbjuda och vad biblioteket i verkligheten kan erbjuda.
En rationell myt beskrivs som de förväntningar som externa aktörer har gentemot ett system, organisation eller institution. Om institutionen misslyckas med att leva upp till förväntningarna förlorar de legitimitet i aktörernas ögon. Om bibliotekets medlemmar är oförmögna att leva upp till den rationella myten om folkbiblioteket och på grund av bristande kunskap, ekonomi eller dylikt, kommer folkbiblioteken som institution att minska sin legitimitet.
I slutet av artikeln föreslår Michnik olika strategier för att hantera detta. I det första scenariot kan institutionens medlemmar antingen acceptera den rationella myten och göra det bästa av situationen, eller försöka förändra den genom att påverka föreställningen om institutionen hos de externa aktörerna, de kommunala politikerna. I det andra scenariot återstår enbart att försöka att anpassa sig till de förväntningar som finns, vilket kan vara mer eller mindre svårt beroende på de ekonomiska restriktioner som finns.
I artikeln Public library manager’s description of political attention (2015) undersöker Katarina Michnik genom en kvantitativ webbenkätstudie bibliotekschefers syn på hur lokalpolitiker uppmärksammar biblioteken. I studien försöker Michnik avgöra vilka lokala omständigheter som påverkar bibliotekschefernas uppfattning. Kommunens ekonomi verkar inte påverka, vilket kan förklaras med att biblioteken är en förhållandevis liten budgetpost i relation till en kommuns övriga utgifter. Om kommunen har en biblioteksplan så ökar chansen för att bibliotekarierna ska uppleva att biblioteketsfrågorna blir uppmärksammade av politikerna. Trots tidigare studier som visar på motsatsen så upplever bibliotekarier från kommuner med vänsterstyre (Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Miljöpartiet) en liten ökning i uppmärksamhet från politikerna, jämfört med de bibliotekarier som arbetar i kommuner med borgerligt (Moderaterna, Liberalerna, Centerpartiet, Kristdemokraterna) eller övrigt styre (Sverigedemokraterna, övriga partier).
Michniks studie blir riktigt intressant när hon undersöker jämför bibliotekschefernas svar med kommunens storlek. Michnik pekar ut folkbiblioteken ofta är organiserade under kommunens kulturnämnd, men att små kommuner ofta saknar en egen kulturnämnd. Istället är då biblioteket direkt underställt kommunstyrelsen. Studien visar på viss skillnad i bibliotekschefernas svar beroende på i vilken kommunal nämnd folkbiblioteken ingår. Ifall folkbiblioteket tillhör en kulturnämnd, jämfört med ifall det står direkt under kommunstyrelsen, så minskar chansen för att bibliotekarierna ska uppleva att biblioteket får uppmärksamhet.
Samtidigt så ökar chansen för att bibliotekarierna ska uppleva att biblioteket får uppmärksamhet om kommunen har en stor befolkning.
Michnik spekulerar att detta beror på att i mindre kommuner är kommunikationsvägen kortare mellan politiker och tjänstemän vilket gör att vissa av respondenterna kan uppleva att de har en positivare relation eller får mer uppmärksamhet av de lokala politikerna. Men i en mindre kommun med ett mindre antal politiker så blir bibliotekscheferna mer beroende av enskilda politikers intresse av biblioteksfrågor samt av goda relationer och personkemi för att framgångsrikt kunna lyfta biblioteksfrågorna till politikerna.
Det existerar lite forskning som undersöker politikers uppfattning av folkbiblioteken ur politikernas perspektiv. En studie som hamnar ganska nära ämnet är artikeln The image of an institution: Politicians and the urban library project av Sunniva Evjen (2015) som genom kvalitativa intervjuer beskriver hur lokalpolitiker ser på biblioteken som institution.
Sammanfattningsvis konstaterar Evjen att även om enskilda politiker kan vara engagerade och kunniga inom biblioteksfrågor så har politiker i en bred bemärkelse en begränsad kunskap om biblioteken. Folkbiblioteken har låg politisk prioritering och många gånger är politikerna inte insatta i hur verksamheten ser ut och fungerar. Evjen (2015) konstaterar att politikerna främst ser biblioteket som en plats för kunskap och bildning. Medborgarnas tillgång till bibliotekets innehåll ses som en demokratifråga.
Utöver det erkände också politikerna bibliotekens breda funktion i samhället. Politikerna tog upp att biblioteket kan vara en social mötesplats, en arena för kultur, en möjlighet att nyttja teknologi och ett verktyg för integration. Biblioteket beskrevs som en viktig del i en demokrati och politikerna ansåg även att biblioteken borde ha autonomi från politiskt styre som en garant för att kunna verka demokratiskt. Artikelns författare menar dock att synen på biblioteken som en del av ett demokratiskt samhälle inte var välgrundad i politikernas resonemang. De legitimerade bibliotekets existens utifrån argumenten att de var en viktig del av en demokrati och att alla medborgare bör ha tillgång till fri information. Men när informanterna legitimerade det lokala biblioteket gjorde de det utifrån ekonomiska argument och vikten av att tydliggöra kommunens kulturprofil. Politikerna i studien beskriver vikten av att ha personliga relationer med bibliotekscheferna för att få kunskap om biblioteksverksamheten. Några av informanterna i studien vittnade specifikt om hur de positivt påverkats i sin syn på biblioteket av bibliotekschefen i sin kommun.
Ett verk som ligger närmare i linje med att undersöka bibliotekens relation till politiken är boken Makten och Ärligheten som gavs ut 2017 Johanna Hansson och Elisabeth Aldstedt.
Hansson har tidigare varit ordförande för Svensk biblioteksförening och är numera verksam som överbibliotekarie på Uppsala universitetsbibliotek. Aldstedt är utbildad som socionom med 30 års erfarenhet av chefspositioner inom offentlig förvaltning. Boken är inte i en strikt bemärkelse en vetenskaplig studie utan en bok om praktiskt ledarskap för bibliotekschefer. Boken bygger däremot på kvalitativa intervjuer med bibliotekschefer och intervjuerna har analyserats med narrativa metoder och tolkats tematiskt. Delar av deras studie fokuserar just på bibliotekschefens roll och hur den förhåller sig till politisk styrning.
Hansson och Aldstedt uppfattning är att bibliotekscheferna vill att deras uppdrag och roll ska vara tydligt avgränsad och definierad. Utan ett tydligt uppdrag är det svårt för bibliotekscheferna att bedöma det egna arbetet och avgöra vilka ansvarsområden som faller på ens bord. Den egna rollen ska vara tydligt åtskild från politikerns roll och det ska vara tydligt vem som har mandat att göra vad; politikerna ska stå för målsättningen men ha en väldigt liten roll i hur det dagliga arbetet ska se ut. Författarna konstaterar att bibliotekschefer delar denna beskrivning på ett teoretiskt plan men att deras utsagor visar på svårigheter att uppnå detta i praktiken.
I intervjuerna gav bibliotekscheferna uttryck för en vilsenhet i vad de från politisk håll förväntades uppnå med sitt biblioteksuppdrag, men samtidigt en hög nivå av självständighet gentemot lokal politisk styrning. Kommunerna styr formellt sett folkbiblioteken men författarna menar att det i praktiken inte sker någon styrning så professionen har stora möjligheter att styra och utveckla biblioteksverksamheten utifrån sin egen uppfattning. Utan tydligt politiskt ledarskap upplevde bibliotekscheferna svårigheter i att hitta rätt i en samtid som snabbt förändras och efterfrågade svar utifrån den egna verksamheten. Hansson och Aldstedt ställer själva frågan om bristen på politisk styrning och friheten att utveckla verksamheten snarare är ett hinder än en möjlighet för biblioteken och att det kanske behövs mer gemensamma samtal mellan politiker och tjänstemän om hur deras uppdrag ska genomföras.
Författarna menar att bibliotekscheferna de intervjuat söker efter svar på dessa frågor, men att svaren inte efterfrågas från det lokala styret utan däremot från ett nationellt plan, exempelvis i form av en nationell biblioteksstrategi. Det finns en konflikt mellan nationellt och lokalt som framgår tydligt. Bibliotekscheferna efterfrågar tydligare nationell styrning och är samtidigt negativa till lokal politisk styrning. I några intervjuer framgår det även att i några fall där det funnits tydliga lokala direktiv i form av en biblioteksplan har bibliotekscheferna inte alltid ansett sig skyldiga att följa den, om den inte går i linje med deras egen bedömning av hur verksamheten ska utvecklas.
“Av våra intervjuer framgår att bibliotekscheferna i mycket liten utsträckning ser den antagna biblioteksplanen som ett styrdokument för sin verksamhet (...) Den uppfattas av många som många som något man kan hantera som man själv tycker.
Och oftast finns ingen annan i kommunen som påpekar vad som ska styra. Det får bibliotekschefen sköta. Möjligheten att styra utifrån andra utgångspunkter än biblioteksplanen tycks vara starkare. En fråga är då vems och vilkas är dessa andra utgångspunkter och vad är det som styr? (Hansson och Aldstedt, 2017, s.48-49)
Hanssons och Aldstedts iakttagelser visar på en konflikt mellan bibliotekschefernas egen uppfattning av sin roll och hur den ser ut i verkligheten. Bibliotekscheferna anser att deras verksamhet är underställd politisk styrning, men i utövandet av sitt arbete visar de prov på en stor självständighet gentemot de politiker de lyder under. Boken ställer intressanta frågor och har bidragit till att inspirera problemformuleringen i denna studie.
3. Teori
I detta kapitel kommer studiens teoretiska utgångspunkter att redovisas. Den forskning och de teorier som redovisas kommer att användas för att skapa en definition av de begrepp som används i analysen av intervjumaterialet. Med dessa begreppsliga utgångspunkter hoppas jag förtydliga informanternas perspektiv på tjänstemannarollen och politisk styrning.
För att skapa en teoretisk bakgrund att jämföra informanternas syn på tjänstemannarollen med har jag valt att utgå ifrån den amerikanske statsvetaren James H. Svaras (1985, 2006) forskning. Det som gör Svaras teoretiska utgångspunkt lämplig för att studera bibliotekschefer uppfattning av politisk styrning är han med sin ursprungliga dikotomi-dualitets modell illustrerar hur rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän och deras makt och kontroll över olika områden inte är binär utan kan beskrivas som en skala (se figur 1). Detta perspektiv är lämpligt att inta när man ska studera politisk styrning av bibliotek eftersom de traditionellt i Sverige har varit mål för svag politisk styrning (se bakgrund). Att den politiska styrningen varit svag betyder inte att makten och kontrollen över policy och administration försvunnit, Svaras (1985) modell kan istället tydliggöra att den fördelats mellan politiker och tjänstemän. I Svaras (2006) utökade typologi inkluderas detta perspektiv men även Peters (1995) syn på politisk kontroll i relationen mellan politikern och tjänstemannen och Hansen och Ejersbo (2002) syn på normer för politikerns och tjänstemannens roller.
Tidigare studier av politiker och tjänstemäns uppfattning om varandra (Michnik 2015;
Evjen 2015; Hanson och Aldstedt, 2017) visar på att relationen mellan politiker och tjänstemän är ett väldigt komplext område som kräver en flexibel modell för att träffsäkert beskrivas. Enligt min mening är Svaras (2006) modell den mest lämpade för att göra detta.
3.1 Centrala begrepp
Fokuset för denna studie är relationer mellan politiker och tjänstemän och den politiska styrning som sker mellan dem. Grunden för relationen mellan politikerna och tjänstemännen är att de båda ingår i en politisk styrningskedja som legitimerar politikernas formella makt över tjänstemännen.
Därför är begreppen institution, legitimitet, politisk kontroll och differentiering centrala i denna studie för att förstå informanternas syn på politisk styrning. I detta avsnitt kommer jag att börja med att förklara begreppen och sedan förtydliga dessa förklaringar genom att exemplifiera hur de tar sig uttryck i de fyra typer av relationer som utgör Svaras (2006) modell.
3.1.1 Institution
En institution skiljer sig från en organisation på så vis att institutionen är ett socialt system där organisationen ingår (Vestheim och Kangas, 2010). En organisation är en konkret entitet medan institutionen är en abstrakt entitet. I denna studie anses enskilda folkbibliotek vara organisationer som alla ingår i den svenska folkbiblioteksinstitutionen. De bibliotekschefer som arbetar inom folkbiblioteken är medlemmar i institutionen som alla påverkar och förmedlar institutionens strukturer.
En institution kan beskrivas som en uppsättning strukturer i form av regler, procedurer, normer och informella överenskommelser. Genom formella eller informella förväntningar förmedlar institutionens medlemmar till varandra vilka beteenden handlingar som anses passande inom institutionen (Rothstein, 2014; Svensson och Tomson, 2016). Dessa förväntningar påverkar institutionens medlemmar, men de reproducerar även strukturerna och förmedlar dem vidare till nya medlemmar. I reproduktion kan dessa strukturer förändras och på så vis är institutionen inte statisk utan förändras långsamt. Strukturerna avgör, ofta oreflekterat, vad som är ett lämpligt agerande i olika situationer för institutionen.
I denna bemärkelse är inte institutionen en rationell del i en politisk styrningskedja där en överordnad politiker fattar ett beslut som institutionen förväntas implementera efter givna instruktioner och förväntningar. Istället agerar institutionen på ett vis som de anser passande för situationen utefter dess egna normer (Hall och Taylor, 1996; Michnik, 2014; Svensson och Tomson, 2016).
Institutioner förändras långsamt och förändringsprocesser hindras ofta av en inneboende tröghet. En anledning till detta kan vara de tidigare nämnda inneboende institutionella normerna som kan ha större inflytande än yttre aktörer.
Ytterligare ett skäl kan vara medlemmarnas ideologi (Svensson och Tomson, 2016). En orsak till att människor väljer att engagera sig inom ett område kan vara att de identifierar sig med de uttalade eller uppfattade mål eller syften som fanns i verksamheten vid deras inträde. Då ideologin var skälet för deras inträde blir det naturligt svårt för dem att delta i en förändringsprocess som kan ändra verksamhetens mål och syfte bort från den ideologin.
En tredje orsak kan vara att institutionens medlemmar måste hantera flera olika, och ibland konflikterande, normativa och idébaserade krav, skl institutionell logik, som måste balanseras gentemot varandra och institutionens medlemmar (Svensson och Tomson, 2016). En vanlig sådan konflikt mellan olika institutionella logiker är de mellan byråkratisk och professionell logik där institutionen måste balansera de olika förväntningarna om att institutionens medlemmar ska neutralt implementera politiskt fattade beslut samt förväntningarna om att institutionens egna medlemmar själva har kompetens att fatta egna beslut för verksamheten. Konflikterande logiker kan resultera i att beslut tolkas och prioriteras olika, vilket kan leda till tröga eller helt avstannade förändringsprocesser.
Idéer som delas av flera medlemmar inom en institution kan fungera som ett utgångspunkt utifrån hur medlemmarna skapar mening i sitt arbete och agerande (March och Olsen, 1989). Dessa gemensamma ideer guidar institutionens medlemmar i vilka handlingsförfaranden som ses som rimliga. Forskning kring institutioner visar att dess medlemmar ofta delar åsikten om vad som är den “bästa” lösningen på ett problem (Hall och Taylor, 1996; Michnik, 2014; Svensson och Tomson, 2016).
3.1.2 Legitimitet
Legitimitet kan enkelt definieras som rättfärdighet. Om ett beslut ses som rättfärdigt av de aktörer som berörs av beslutet är det legitimt (Rothstein 2014; Hysing & Olsson, 2012). Dessa aktörer är huvudsakligen externa, såsom besökare eller lokala politiker i förhållande till ett folkbibliotek. Ett beslut kan även ses som legitimt om det uppfattas som rimligt, ändamålsenligt och väl motiverat, exempelvis om en beslutsfattare eller tjänsteman argumenterar övertygande för det. På så vis är legitimitet delvis baserat på informella grunder då ett besluts legitimitet inte nödvändigtvis innebär att det överensstämmer med en lag, även om så ofta är fallet. Exempelvis kräver beslut inom offentlig verksamhet i en demokrati i princip alltid en överensstämmelse med konstitutionella principer, såsom legalitet, transparens, tydlig ansvarsfördelning och rättssäkerhet, för att ha legitimitet.
Principiellt skapas legitimitet i en demokrati legitimitet av det politiska systemet som det sedan förlänar till sina förvaltningar och tjänstemän (se figur 2). Medborgarna investerar de politiska partierna och deras folkvalda politiker med legitimitet genom fria och offentliga val där de har möjlighet att utse sina representanter och att utkräva ansvar av dem. Detta kallas för den politiska styrningskedjan. De folkvalda politikerna formulerar målen för sin politik, policyn, och delegerar verkställandet, implementeringen, av den till offentliga förvaltningar och dess tjänstemän. Tjänstemännen fattar därefter enskilda beslut som uppfattas som legitima om de går i linje med medborgarnas önskemål och politikernas målsättning. Om tjänstemännen med detta mandat inte kan leverera goda resultat och hantera medborgarnas samhällsproblem på ett effektivt sätt så förlorar de folkvalda politikerna legitimitet och riskerar att förlora nästa val (Hysing & Olsson, 2012).
Figur 2: Den politiska styrningskedjan (Rothstein, 2012).
Utifrån den grunden kan den politiska styrningen av tjänstemän förstås olika. Traditionella modeller över politisk makt beskriver den som hierarkisk och “ovanifrån-och-ned” (Hertting, 2014), men politik drivs och förverkligas lika ofta underifrån av tjänstemän (Hysing & Olsson, 2012). I praktiken existerar sällan den idealbild där den folkvalda politikern utformar policy och tjänstemannen lydigt implementerar. Relationen mellan politiker är mer komplex och varierad desto närmare den betraktas. Relationen en tjänsteman har med politikern är en öppen fråga snarare än något som kan tas för givet på förhand.
3.1.3 Politisk kontroll
Med begreppet politisk kontroll menar Svara (2006) i vilken utsträckning politiker utövar funktionell kontroll över tjänstemän, det vill säga i vilken grad de kan bestämma över tjänstemännen och vilken nivå av inflytande de har över hur de besluten verkställs. Detta begrepp fokuserar på vem som har formell beslutsrätt och vem som har möjlighet att influera policy (Peters, 1995). Även om folkvalda politiker i alla demokratiska länder är formellt överordnade tjänstemän så existerar en stor variation i hur mycket självständighet och handlingsutrymme som tjänstemännen har i sitt arbete.
Ett tydligt exempel på ett område där relationen mellan politiker och tjänstemän vanligtvis präglas av en hög nivå av politisk kontroll är formulerandet av policy. När policy och målsättning ska sättas för en organisation är det brukligt att tjänstemännen bidrar med ett kunskapsunderlag inför beslutet, men själva besutsfattningen är upp till politikerna. Att policy och målsättning utvärderas för måluppfyllelse är också en tydlig indikation på hög politisk kontroll. Om tjänstemännens kunskapsunderlag accepteras okritiskt eller utvärderingen av måluppfyllelsen ska genomföras av tjänstemännen själva så sjunker nivå av politisk kontroll
(Peters, 1995). Om den politiska kontrollen är väldigt låg kan det bero på antingen en väldigt jämlik maktrelation mellan politiker och tjänstemän, eller så har politikerna väldigt liten möjlighet att faktiskt kontrollera i vilken utsträckning som tjänstemännen verkställer deras policy (Svara, 2006).
Inom folkbiblioteken kan detta exemplifieras med utformandet av biblioteksplaner.
Närvaron av en biblioteksplan där kommunen sätter om målen för biblioteket borde tyda på en hög nivå av politisk kontroll. Men om beslutsunderlaget för biblioteksplanen främst kommer från bibliotekarierna och utan större ändringar accepteras av politikerna har de i verkligheten inte utövat någon hög grad av politisk kontroll. Samma sak gäller när biblioteksplanen ska verkställas. Om biblioteket har fått en målsättning att öka kvalitetet för en prioriterad grupp och samtidigt är de som utvärderar och redovisar om kvaliteten har ökat är den politiska kontrollen ganska låg.
Det är värt att notera att när Svara (2006) talar om hög och låg nivå av politisk kontroll så syftar den höga nivån på en hierarkisk relation där tjänstemannen är tydligt underordnad i beslutsfattningen, medan låg nivå syftar till en mer jämlik maktrelation eller en situation där tjänstemännen befinner sig utanför politikerna funktionella kontroll. En hög nivå av politisk kontroll behöver inte betyda att en politiker lägger sig i tjänstemännens arbete eller kräver oemotbjuden lojalitet och en låg nivå av politisk kontroll betyder inte att tjänstemännen gjort uppror mot sina uppdragsgivare. Motsatsen till hög politisk kontroll är alltså inte en relation där tjänstemännen utövar funktionell kontroll över politikerna. Den sortens relation där politikern följer tjänstemännens order i en “byråkratisk diktatur” (s. 959) existerar i princip bara i en militärdiktatur (Peters, 1995) och faller utanför det Svaras modell försöker att beskriva, vilket är relationen mellan politiker och tjänstemän i en demokrati.
Däremot beskriver nivån av politisk kontroll i vilken utsträckning båda parter kan påverka varandra. I en hierarkisk relation som präglas av en hög nivå av politisk kontroll sker påverkan endast i en riktning: från politikern till tjänstemannen i form av beslut eller policy. I en relation som präglas av en låg nivå av politisk kontroll är parternas påverkan av varandra mer ömsesidig. I en relation som präglas av låg nivå av politisk kontroll kan alltså tjänstemännen påverka politikernas beslut, vilket för en utomstående kan uppfattas som att de utövar kontroll över politikerna. Men både politiker och tjänstemän kan influera varandra i vilka beslut som ska fattas och påverka hur policy blir till. Det kan existera en “two-way street between elected officials and administrators” (Svara, 2006, s. 954).
Exakt hur den politiska kontrollen präglar relationen, ett hälsosamt avstånd, en löst definierad tvåvägskommunikation eller detaljstyrande överordnad, beror på nivån i Svaras (2006) andra begrepp: differentiering.
3.1.4 Differentiering
Differentiering innebär enligt Svara (2006) åtskillnaden inom roller och normer mellan politiker och tjänstemän. Svara beskriver uppdelningen mellan en politikerns roll och tjänstemannens roll som: “making policy versus implementing policy” (2006, s. 954). Dessa funktioner är att ses som uppgifter som en politiker eller tjänsteman utför via sitt ämbete. I en traditionell rollfördelning är det exempelvis politikern som sätter målen och fördelar resurserna och det är tjänstemannen som driver verksamheten och bestämmer hur resurserna ska användas. Detta är en beskrivning av en rollfördelning som präglas av hög differentiering där båda rollerna tydligt vet vad som förväntas av dom, vilka funktioner som tillhör respektive roll och vart gränsen mellan dom går. Om differentieringen istället är låg är den här gränsen oklar och politiker och tjänstemän kan agera ut varandras funktioner.
Inom folkbiblioteken så präglas relationen mellan politiker och tjänstemän i Sverige vanligtvis av en hög differentiering. Om relationen istället präglades av en låg differentiering skulle politikern exempelvis föreskriva exakt vilka medier som skulle köpas in eller hur biblioteket skulle fördela sin budget. På samma vis skulle ett bibliotek som valde ut sina egna prioriterade grupper eller började driva politiska kampanjer vara ett exempel på en relation till politikerna som präglades av låg differentiering.
Låg differentiering av roller mellan politiker och tjänstemän kännetecknas inte nödvändigtvis av att parterna tar över varandras funktioner avsiktligt, utan av osäkerhet kring var gränsen mellan funktionerna går vilket leder till oavsiktliga övertramp. Detta kan illustreras med de normer och värderingar som styr beteenden för politiker och tjänstemän (Hansen och Ejersbo, 2002). En politisk norm enligt Svara (2006) är exempelvis att arbeta för att främja sitt partis position och agenda eller att arbeta för att säkra viktiga frågor för deras väljargrupper. För tjänstemän är ett objektivt och neutralt agerande gentemot uppdragsgivare eller ett rättvist och konsekvent bemötande mot allmänheten vanliga normer (Hansen och Ejersbo, 2002).
Tjänstemännens normer skiljer sig tydligt från politikernas då de “are generally accepted as values that advance the public interest” (Svara, 2006, s. 955). En politiker kanske anser sig företräda samhällets bästa, men i sitt beteende agerar främst för att främja sina väljares intressen och agerar då efter en politisk norm (Hansen och Ejersbo, 2002).
Om normerna för respektive roll är otydliga är också differentieringen låg. En tjänsteman som protesterar mot besparingskrav eller nedskärningar kanske gör det utifrån ett genuint intresse för den effekt det kommer att få för den medborgerliga tjänst de tillhandahåller, men de rör sig samtidigt in i politisk normkultur. Med Svaras ord: “They adopt the norms of politicians (...) when they use administrative arguments to protect resources and power of their agency”
(2006, s. 955). På samma sätt har en politiker som inte vill acceptera att en del av deras funktion är att arbeta med intressemotsättningar och vägrar att stifta ny policy utan bara verkställer tidigare förd politik har börjat att röra sig mot tjänstemannens normkultur.
Differentiering utgörs på så vis av en kombination av rollfördelning och normativa förväntningar på den rollen: “The degree of distinctiveness between elected officials and administrators depends on the extent to which roles are differentiated and norms are appropriate to each official position are followed” (Svara, 2006, s. 955).
3.2 Fyra typologiska relationer
Som tidigare nämnt kan nivån av politisk kontroll och differentiering enligt Svaras modell beskrivas som en skala. Utifrån dessa skalor identifierar Svara fyra idealtypiska relationer mellan politiker och tjänstemän (se figur 3).
De olika typologierna bör inte betraktas som statiska där en enskild tjänsteman “är” en viss typ oavsett situation. De bör istället förstås som en relationellt roll som kan anammas av den enskilde tjänstemannen i olika situationer. De kan också ses som ideal som bör efterliknas av politikerna och tjänstemännen själva. Hysing och Olsson (2012) som tolkat Svaras typologi menar att typologierna finns i verkligheten och kan återfinnas inom olika offentliga institutioner.
Olika typologiska relationer kan då vara mer eller mindre dominerande inom olika institutioner, där en viss typologisk relationer premieras eller oftare framträder mellan politiker och tjänstemän.
Figur 3.Typologi över relationer mellan tjänstemän och politiker (Svara, 2006, s. 956).
De används bäst som ett teoretiskt ramverk som ökar förståelsen av tjänstemännens roll och relation till politiker. Varje idealtypologi kan betraktas som ett perspektiv på hur politisk kontroll och differentiering kan yttra sig. Nedan följer en redogörelse för hur begreppen politisk kontroll och differentiering yttrar sig i dessa idealtypiska relationer.
