Som tidigare nämnt kan nivån av politisk kontroll och differentiering enligt Svaras modell beskrivas som en skala. Utifrån dessa skalor identifierar Svara fyra idealtypiska relationer mellan politiker och tjänstemän (se figur 3).
De olika typologierna bör inte betraktas som statiska där en enskild tjänsteman “är” en viss typ oavsett situation. De bör istället förstås som en relationellt roll som kan anammas av den enskilde tjänstemannen i olika situationer. De kan också ses som ideal som bör efterliknas av politikerna och tjänstemännen själva. Hysing och Olsson (2012) som tolkat Svaras typologi menar att typologierna finns i verkligheten och kan återfinnas inom olika offentliga institutioner.
Olika typologiska relationer kan då vara mer eller mindre dominerande inom olika institutioner, där en viss typologisk relationer premieras eller oftare framträder mellan politiker och tjänstemän.
Figur 3.Typologi över relationer mellan tjänstemän och politiker (Svara, 2006, s. 956).
De används bäst som ett teoretiskt ramverk som ökar förståelsen av tjänstemännens roll och relation till politiker. Varje idealtypologi kan betraktas som ett perspektiv på hur politisk kontroll och differentiering kan yttra sig. Nedan följer en redogörelse för hur begreppen politisk kontroll och differentiering yttrar sig i dessa idealtypiska relationer.
3.2.1 Separerade roller
Den första typologin beskriver den klassiskt weberianska relationen mellan politiker och tjänstemän som präglas av hög politisk kontroll och hög differentiering. Politiker och tjänstemän i denna typ av relation har en tydlig uppfattning om vad deras roller innebär och vad som förväntas av dom (Hysing och Olsson, 2012). Tjänstemannen ser sig själv som en neutral och saklig verkställare av de politiska besluten. Relationen präglas av att tjänstemannens roll har en tydlig plats i organisationens hierarki. Den politiska kontrollen yttrar sig genom att det finns ett regelverk i form av lagar eller av politikern fastställt reglemente som styr hur tjänstemannen ska utöva sin verksamhet, även känt som legalbyråkrati. Ofta finns det krav på att tjänstemannen ska dokumentera sin verksamhet så att den är tillgänglig för politikern att granska och utkräva ansvar om uppdraget missköts eller frångås. Det är denna relation som Svara (1985) beskriver i sin dikotomi-dualitets modell. I sin utökade typologi beskriver Svara (2006) denna relation som den politisk-administrativa dikotomin:
“Elected officials set broad policy and conduct general oversight of performance. Administrators stress separate roles and the subordination of administrators to politicians, Although spheres are separate, clear but rather remote control of bureaucracy by politicians is presumed. Administrators are neutral vis-à-vis their political master while at the same time being committed to upholding professional competence, They are guardians of the law and fundamental principles of public administration.” (Svara, 2006, s. 958)
Även om den politiska kontrollen är hög i denna typ av relation är den inte total. Relationen präglas fortfarande av att politikerna sätter breda mål som tjänstemännen vanligtvis verkställer utifrån lagar eller regler, men ofta utifrån eget omdöme eller en professionell bedömning.
Framförallt inom modern förvaltning begränsar sig politikerna till indirekt styrning och regelbundna kontroller av verksamheten (Svara, 2006).
Tjänstemännen bidrar också med beslutsunderlag för politikerna vilket ger dom en maktposition trots deras formella underordning. Eftersom tjänstemannen har expertis och erfarenhet inom sitt område, något som politikern ofta saknar, har de ett kunskapsövertag gentemot politikerna (Hysing och Olsson, 2012). Detta kunskapsövertag gör att de har möjlighet att påverka hur policy utformas till exempel genom att styra informationsflödet.
Den höga differentieringen av roller och normer inom denna typ av relation tjänar också på ett sätt till att skydda tjänstemännen. Från båda parter finns det ett intresse av hålla en tydlig gräns mellan tjänstemän och politiker. Politikern värderar en hög nivå av differentiering eftersom det stärker dennes egna roll i den hierarkiska relationen. Tjänstemannen värderar differentieringen eftersom det markerar en tydlig gräns som politikern inte får överskrida i utövandet av sin politiska kontroll: “The separate roles model also serves as a check to particularistic politics, i.e., a protective shield against political interference in the actions of the administrators” (Svara, 2006, s. 957).
Kritikerna av denna idealtypiska relation menar att en risk med en för hierarkisk relation är att om tjänstemannen är alltför styrd och kontrollerad i sin tjänsteutövning så minskar deras möjlighet att ta egna initiativ och flexibelt anpassa verksamheten för att bättre uppnå målen. Om relationen mellan politiker och tjänstemän enbart regleras av regler riskerar tjänstemännen att bli isolerade från kontakt med beslutsfattarna och policyprocessen (Svara, 2006). På så vis riskerar systemet att gå miste om den expertis som tjänstemännen kan erbjuda inom sitt fält. Som Hysing och Olsson uttrycker det:
“De enskilda tjänstemännen tappar sikte på meningen och syftet med lagar och regler och ser istället dessa procedurer som ett ändamål i sig själv (...) byråkraten förlorar delar av sin individualitet; de blir reducerade till systemets fångar som passivt genomför sina order” (2012, s.
48).
Försvararna av denna idealtypiska relation menar att en relation mellan politiker och tjänstemän som baseras på tydliga lagar och fastlagda procedurer skyddar tjänstemännen och i förlängningen medborgarna och det demokratiska systemet mot godtyckliga makthavare (Hysing och Olsson, 2012). Den tydliga rollfördelningen bidrar till att fostra tjänstemän som identifierar sig själva som en profession med en tydlig etik. De är inte enbart lojala mot sina politisk uppdragsgivare utan också mot sin funktion och sitt uppdrag och har möjlighet att agera för att försvara det demokratiska systemet. Lagen står över både politiker och tjänstemän och tjänstemännen kan använda lagen som en sköld.
3.2.2 Självständiga tjänstemän
Om det existerar en hög nivå av differentiering mellan politiker och tjänstemän, samt en låg nivå av politisk kontroll så kan vi tala om självständiga tjänstemän. Uppdelningen i roller mellan politiker och tjänstemän följer samma principer som i typologin för separerade roller, men den politiska kontrollen i form av styrning eller ansvarsutkrävande är frånvarande eller begränsad.
Svara (2006) beskriver tjänstemännens roll som “self-directing to the point that political control is questionable” (s. 959). Självständighet betyder inte att tjänstemännen ignorerar politikernas auktoritet, utan kan ofta bero på att offentlig förvaltning generellt är uppbyggd med långa avstånd mellan politiker och tjänstemännen som möter medborgarna (Hysing och Olsson, 2012).
Om det existerar för många steg i kommunikationen mellan politikern som beslutar om målen och tjänstemannen som ska verkställa beslutet blir den politiska kontrollen av praktiska skäl begränsad. Ett grundläggande problem inom offentlig verksamhet är att för att den ska kunna styras måste den utvärderas, och de som tillhandahåller informationen om verksamheten är tjänstemännen själva (Rothstein, 2014)
För att systemet ska kunna fungera effektivt krävs ett visst handlingsutrymme för tjänstemännen att anpassa och tolka de politiska målen. Många av de uppgifter som en tjänsteman ställs inför är dessutom för komplicerade för att detaljerat täckas av instruktioner eller
en målsättning. När det saknas tydliga ramar uppstår handlingsutrymmet där den enskilde tjänstemannen måste tolka de generella instruktioner och mål som finns och tillämpa dem efter eget huvud i fall för fall. Denna tjänstemannaroll brukar benämnas som närbyråkrat (Hysing och 3 Olsson, 2012).
Det som kännetecknar närbyråkraten är att de i sitt tjänstemannauppdrag är i direktkontakt med medborgarna samt att de befinner sig längst ner i organisationshierarkin (Rothstein, 2014). Avståndet från politikerna ger närbyråkraten ett visst handlingsutrymme i hur regler och policy ska tillämpas. Direktkontakten med medborgarna påverkar också hur tjänstemannen tolkar och verkställer policy och denna tolkning är viktig för att verksamheten ska kunna vara flexibel och effektiv. Denna situation gör att relationen mellan politiker och tjänstemän präglas av låg politisk kontroll. Trots att tjänstemännen har liten formell makt har de en viss autonomi, dels via sin möjlighet till handlingsutrymme men också dels via svårigheten att styra dem.
Den här autonomin är däremot inte alltid önskvärd utan kan vara ett påtvingat tillstånd.
Sedan 90-talet har en ökning av generell målstyrning ökat där politikerna sätter upp breda mål för verksamheten att uppnå (Rothstein, 2014). På så vis förskjuts det specifika beslutfattandet nedåt, men också ansvaret. För en politiker kan detta ibland vara bekvämt att låta svåra beslut och prioriteringar hamna på tjänstemannens bord och tjänstemannen kan plötsligt stå utan ledare i en svår situation. Handlingsutrymmet som innebär en viss frihet lägger också över mycket ansvar på en person som formellt sett befinner sig längst ner i en organisationshierarki och den enskilda tjänstemannen kan känna sig överväldigad och ensam i sitt uppdrag.
Självständigheten kan också bestå i att tjänstemännen har ett kunskapsövertag gentemot politikerna som tvingar politiker att förlita sig på dem när det kommer till att utforma policy.
Kunskapsövertaget utgår ifrån Webers princip om tjänstemannens expertis där tjänstemannens genom sin utbildning är specialist inom sitt område. Kunskapsövertaget kan ta sig uttryck i att tjänstemännen är de sakkunniga inom sitt område och förser politikerna med beslutunderlag inför olika beslut. Detta kan leda till att politikerna blir väldigt begränsade i vilka beslut de kan fatta eftersom tjänstemännen styr underlaget. I en extrem situation skulle tjänstemannen kunna förse politikern med ett beslutsunderlag som gör att politikerns enda rimliga beslutalternativ överenstämmer med det tjänstemannen redan bestämt sig för är det lämpliga (Hysing och Olsson, 2012). Utöver det existerar det i många organisationer en ovilja till förändring och yttre påtryckningar, något som redan Weber noterade (Weber, 1921/1978).
Kritikerna av denna idealtypiska relation menar att redan vid mindre extrema situationer kan det uppstå ett demokratiproblem eftersom det är svårt att säkerhetsställa att tjänstemännen implementerar politikernas beslut. En motsträvig tjänsteman har stor möjlighet att försvåra för implementeringen av en policy som denne anser dålig. “Politikerna kan ha svårt att hävda sig i relation till tjänstemännen som de facto blir de som formar policyprocessen” (Hysing och
3 På engelska “Street-level bureaucrat”
Olsson, 2012, s. 33). Detta gör det svårt att kräva de folkvalda politikerna på ansvar eftersom de haft liten faktisk kontroll över den implementerade politiken. Om en politiker blir för beroende av sina tjänstemän blir denna närmast att likna med en galjonsfigur som får stå för policy som andra har utformat och implementerat.
Bristen på möjlighet att utkräva ansvar av politiker skapar en situation som statsvetare beskriver som “demokratins svarta hål” (Rothstein, 2014) där det kan vara svårt för valda politiker att utöva något direkt inflytande och likaså svårt för den enskilde medborgaren att utkräva något slags ansvar. Även en välmenande tjänsteman utgör ett demokratiskt problem i en situation som denna eftersom hon implementerar det hon uppfattar att allmänheten vill ha, snarare än den allmänhetens vilja tolkad i ett demokratisk val (Svara, 2006). Om politikerna har svårt att utöva politisk kontroll riskerar olika organisationer att samla på sig resurser som skulle vara bättre till nytta i någon annan samhällsinstans.
Försvararna av denna idealtypiska relation menar att detta behöver dock inte ses som ett problem. Hysing och Olsson (2012) menar att framväxandet av närbyråkraten lett till att det under lång tid funnits en diskussion om politiker bör och överhuvudtaget kan kontrollera tjänstemän. En hög normativ nivå av professionalism och etik motverkar risken för egenintresse och självständiga tjänstemän kan vara en garant för demokratin eftersom de genom sin högt differentierade normkultur har möjlighet att stå emot politisering av sina organisationer. Den låga politiska kontrollen skapar också en organisationströghet där tjänstemännen kan agera som en broms till förhastade politiska beslut som skulle få negativa konsekvenser för samhället eller utsatta grupper.
3.2.3 Följsamma tjänstemän
Om relationen mellan politiker och tjänstemän präglas av en hierarkisk indelning men där den tydliga rollfördelningen har grumlats så kan vi tala om följsamma tjänstemän:
“Elected officials occupy a superior position. They not only have final authority over major policy decisions as in the other models, they also set the course and shape the terms of the relationship with the administrators (...) Administrators are not merely compliant, they are supportive of elected officials who give direction to the political process” (Svara, 2006, s. 960-61)
I praktiken kan detta ta sig uttryck i att politikerna tar sig friheten att lägga sig i tjänstemännens göranden eller att tjänstemännen saknar neutralitet och agerar som allierade med politikerna. Det kan exempelvis förekomma att tjänstemannen blir beordrad att ta politisk hänsyn i sin tjänsteutövning genom att anpassa resultat och underlag (hög politisk kontroll), men också att tjänstemannen anpassar sig indirekt till det de tror att politikerna vill ha (låg differentiering).
Denna relation kan alltså vara explicit men vanligare är att den är implicit: “commonly administrators anticipate the reactions of politicians and act in expected ways. They accede to the political norms and preferences of incumbent politicians” (Svara, 2006, s. 960). Detta behöver
inte bero på att tjänstemännen är politiskt aktiva eller delar den politiska majoritetens ideologi, men på grund av otydliga normer för deras roll (låg differentiering) har dessa förflyttat sin lojalitet från uppdraget till uppdragsgivaren (Hysing och Olsson, 2012). Den förflyttningen kan ske av olika skäl. Dels kan politikerna genom starkt ledarskap och god argumentation vinna över tjänstemännens lojalitet, men det kan också ske genom subtila repressalier för dem som inte följer politikerns linje, såsom att inte få befordran eller förlora andra förmåner. Om tjänstemannen saknar en oberoende position och anställning är det ytterligare ett skäl till varför en sådan lojalitetsförflyttning kan uppstå. Den personliga lojaliteten kan då agera som en garant för fortsatt anställning. I förlängningen kan denna typ av tjänstemannaroll leda till att lojalitet ersätter meritbaserade kriterier vid anställning och befordran (Hysing och Olsson, 2012).
Denna roll kan också uppstå som ett resultat av alltför nära och personliga relationer.
Från det politiska hållet är denna rollfördelning ofta önskvärd då många politiker enligt sin politiska norm önskar “tjänstemän som delar deras politiska åsikter, brinner för deras politiska program och som agerar lojalt och följsamt” (Hysing och Olsson, 2012, s. 34). Politiker värdesätter personligt engagemang och entusiasm för deras frågor och denna idealtypiska relation är ofta resultatet av en situation där politikern och tjänstemannen delar en social relation utöver uppdragsrelationen, vilket minskar differentiering av deras normer (Svara, 2006).
Dragen till sin extrem går denna roll från att vara följsam till att bli politiserad. Den politiserade tjänstemannen är den som följsamt implementerar den rådande majoritetens politik även om den går tvärtemot etablerad sakkunskap, professionella normer och erfarenhet.
Tjänstemannens norm har ersatts av politikerns norm. Politiseringen behöver inte ske gentemot en specifik politiker utan kan även ske inom en institution där en viss politisk ideologi är rådande och denna organisationskultur styr den enskilda tjänstemannens agerande oavsett personlig politisk åskådning. Detta kan fostra en tystnadskultur där det är omöjligt att ifrågasätta de rådande politiska normerna även om de inte har stöd i professionella erfarenheter.
Ett argument mot denna beskrivning är att alla tjänstemän verkar inom en politisk kontext och detta borde göra alla tjänstemän i någon mening politiserade (Hysing och Olsson, 2012).
Tjänstemän är förvisso politiska i den benämningen att de kan medverka i en policyprocess, men det bör inte förväxlas med att de är partipolitiska. Tjänstemannens politiska norm skiljer sig från den partipolitiska normen. Partipolitiken är utåtriktad, snabb, argumenterande och försöker framhäva konfliktytor. Tjänstemannens politik är tvärtemot inåtriktat, långsam, fokuserad på sakfrågor och konsensussökande (Rothstein, 2014). Av den anledningen kan det vara svårt att urskilja tjänstemannens roll och politiska norm som en politisk position. Men den kan fortfarande vara nog så inflytelserik. Tjänstemannens norm av organisationströghet kan ofta upplevas som frustrerande från politiskt håll som gärna ser en ökad politisk kontroll för att snabbare kunna implementera sin politik.
Försvararna av denna idealtypiska relation menar att för att tjänstemän effektivt ska kunna implementera politik så krävs förståelse för politikernas intentioner och synsätt (Hysing och Olsson, 2012). För att den förståelsen ska vara möjlig krävs en viss nivå av samförstånd och
relationsbyggande mellan tjänstemän och politiker som strikt neutrala tjänstemän inte kan uppnå (Svara, 2006). Alltför hög differentiering kan alltså leda till en distanserad relation som skapar oförstående för de beslut som ska implementeras. Politikerna är folkvalda för att bedriva en viss politik och tjänstemännen bör samverka för att implementera den politiken. En följsam tjänsteman kan på så vis ses som en viktig del av en fungerande demokrati.
Kritikerna av denna idealtypiska relation anser att en följsam tjänsteman snabbt riskerar att förlora sin neutralitet och integritet (Hysing och Olsson, 2012). Utöver risken att personlig lojalitet och politiska mål värderas högre än meriter och saklig expertis så undergräver denna tjänstemannaroll verksamhetens kontinuitet. I en kommun kan det politiska styret ersättas varje fjärde år, vad händer då med tjänstemannens lojalitet? Överförs den till de nya politikerna, eller måste tjänstemännen ersättas med sådana som är lojala? Det enda sättet att garantera en kvalitativ kontinuitet i en verksamhet enligt kritikerna är att tjänstemännen förhåller sig helt politiskt neutrala med en hög differentiering av både roller och normer.
3.2.4 Överlappande roller
Den sista typologin beskriver en relation mellan politiker och tjänstemän där både den politiska kontrollen och differentieringen är låg eller frånvarande på ett vis som gör att politikern och tjänstemannen “överlappar och går in i varandra på ett sådant sätt att det inte går att särskilja dem - de är två delar av en helhet” (Hysing och Olsson, 2012, s. 35). Tjänstemännen är delaktiga i policyprocessen och beslutsfattandet samtidigt som politikerna har möjlighet att involvera sig i detaljer i tjänstemännens arbete. Denna relation liknar mycket den relation som de följsamma tjänstemännen har med politikerna med skillnaden att det finns ingen tydlig hierarkisk under-eller överordning. Snarare präglas relationen av ömsesidigt inflytande under-eller beroende.
Denna sorts relation kan yttra sig på många olika sätt. Ett exempel på denna typ av relation är när politiker inom ett visst fält allierar sig med tjänstemännen inom det fältet gentemot andra politiska fält eller utomstående för att stärka sin position. På så vis kan de samarbeta för att få ökade resurser till sitt område eller för att försvara sig gentemot kritiker, utan att egentligen ha en politisk agenda.
Ett annat exempel kan vara det som Hysing och Olsson (2012) beskriver som den aktivitiske tjänstemannen. Den aktivistiska tjänstemannen är tjänstemannen som agerar utifrån vad de uppfattar som rätt och riktigt och tar egna initiativ till att formulera policy. Här går tjänstemannen från sin traditionella roll att enbart befatta sig med hur saker ska genomföras till att börja formulera vad som ska göras, alltså politikens område. För en tjänsteman vars aktivistiska ambition överensstämmer med sitt uppdrag finns stora möjligheter att agera öppet.
Detta kan ske genom att påverka folkvalda politiker med sin expertkunskap i hur de utformar policy eller utnyttja sin autonomi till att implementera policy efter eget huvud. Om tjänstemannen befinner sig i en relation som präglas av frånvarande politiker kan detta vara en
roll som utvecklas av nödvändighet, helt enkelt för att det inte finns någon annan som fyller den politiska normativa rollen.
En positiv tolkning av denna sorts relation är det som Svara (2006) och Hysing och
En positiv tolkning av denna sorts relation är det som Svara (2006) och Hysing och