Den hierarkiska tjänstemannen

Det första temat har jag valt att kalla den hierarkiska tjänstemannen. Detta tema är det som tydligast framträtt i analysen. Temat utgör ungefär hälften av alla kodningar som användes totalt i alla intervjuer och alla informanter har frekvent återkommit till det i sina intervjuer (se bilaga 2). Citat som redovisas i detta tema kommer huvudsakligen från det första segmentet i intervjufrågorna (se bilaga 3). I detta tema redogör bibliotekschefernas för sin principiella syn på hur bibliotekariens tjänstemannaroll bör vara och hur den borde relatera till politikerna. Denna syn har mycket gemensamt med Svaras (2006) typologi separerade roller och ger uttryck för en rollfördelning och relation som präglas av hög politisk kontroll och hög differentiering.

Informanterna beskriver att de ser på sin relation till politikerna som en som präglas av en hierarkisk ordning. Politikerns roll beskrivs som den beslutsfattande och bibliotekariens som den verkställande. Bibliotekschefen Ö3 beskriver det som att:

“Det är politikerna som bestämmer, fattar besluten, så är det ju. Vi kan bara ge förslag och vara tydliga, man kan ju såklart göra en riskkonsekvensanalys om förslag, besparingsförslag och så (...) då är det ytterst politikens ansvar att fatta de besluten och sen är det vårt ansvar att se till att de blir utförda på det sätt.. ibland får man inte så strikta ramar på hur en förändring ska ske, då får man göra det bästa, det bästa man anser är det bästa” - (Ö3)

I likhet med Ö3 är flera av bibliotekscheferna noga att det är politikerna som är de beslutsfattande och tjänstemännen de verkställande. De använder ord som att politikerna “gör vägval” (V1) och “sätter målen” (V2). I denna rollfördelning existerar också ett visst handlingsutrymme för bibliotekarierna hur de ska verkställa målen. När målen ska verkställas poängterar B1 att de politiska målen mycket väl kan skilja sig från de man själv önskar eller rekommenderar för biblioteket, men att som tjänsteman ska man acceptera att det är något som ingår i denna rollfördelning.

För att denna separation av roller ska fungera ser bibliotekscheferna det som sin roll att bistå politikerna med sin tjänstemannexpertis. Flera av informanterna uttrycker en medvetenhet

om att deras politiker har många ansvarsområden och ämnen att sätta sig in i. Politikerna har

“alltid informations- och kunskapsbrist” (V1) och för att kunna fatta genomtänkta beslut behöver de presenteras med genomarbetade förslag, konsekvensanalyser och bakgrundsinformation om

“så här ser det ut i biblioteksområdet” (B1). Det ingår i bibliotekariens tjänstemannaroll att vara experten som kan säga vad de anser är det “bästa alternativet” (V1).

I rollen som bibliotekarie ingår inte enbart att bistå med information. Några av bibliotekscheferna som arbetar i mindre kommuner lyfter behovet av att behöva lära upp politikerna i hur deras rollfördelning bör fungera. Att de inte ska ägna sig åt “detaljfrågor” (V1) utan de “övergripande målen och besluten” (V1). De berättar att de mött nyvalda politiker där tjänstemännen behöver påminna dom om vad som skiljer ett tjänstemannauppdrag och ett politikeruppdrag åt:

“De som är politiker kanske inte alltid vet vad ett politisk uppdrag faktiskt innebär (...) man får peka på att det är det här som gäller. Det är inte alltid politikerna som kan det här bäst, ibland är det tjänstepersonerna de kanske arbetat i organisationen mycket längre och tagit emot.. haft många olika politiker genom åren medan en politiker kan vara ny och inte riktigt vet hur ett uppdrag ska skötas, enligt kommunallag och annat” (Ö1)

Att bistå politikerna med tjänstemannaexpertis sker inte alltid i direkt kommunikation med politikerna utan beroende på kommunens storlek kan bibliotekschefens expertis passera via en högre tjänsteman innan den når beslutfattande politiker. I de fallen talar bibliotekscheferna om vikten av att ha “en förtroendekedja” (Ö3) för hela den kommunala organisationen och att det är viktigt att lita på att de egna cheferna kommer att lyssna på ens expertis innan ett beslut fattas.

Flera av bibliotekscheferna återkommer till vikten av att ha “transparens” (Ö3), visa “förtroende”

(B1) och att skapa “tillit” (V1) politiker och tjänstemän sinsemellan. De beskriver det som följande:

“Politiken ska kunna fatta beslut ifrån bästa möjliga underlag så att det är givet vad konsekvenserna blir. Så ärligt som möjligt. Jag vet att det ibland förekommit konsekvensbeskrivningar som gör att det är omöjligt att genomföra beslut för att man i längden tror att det ska skydda verksamheten. Det tror inte jag på. Jag tror man måste vara ärlig (...) Jag kan bara själv tänka på hur det skulle vara i den situationen, att inte ha detaljkunskap om situationen” (V1)

“Det är ju en dialog, och det är ju... hur nära man kan vara. Det är väl alla överens om att man ska ha en transparens i arbete mot politiker. Man vinner inget på att hemlighålla saker eller fara med...

man kanske inte själv tycker att man är oärlig, men vi väljer ju hela tiden vad vi presenterar, hur vi presenterar saker, och äh... för att behålla förtroendet hos politiker måste vi vara tydliga med vad det är vi förespråkar och varför” (Ö3)

Bibliotekschefernas synsätt överensstämmer med hur en hög nivå av politisk kontroll definieras av Svara (2006). Politikerna har den formella beslutsrätten och tjänstemännens del i

policyprocessen begränsas till att bidra med ett kunskapsunderlag. På samma vis är den rollfördelning, beslutsfattande politiker och verkställande tjänstemän, som beskrivs typisk för en hög nivå av differentiering. Detta är de principer de anser bör definiera relationen mellan politiker och bibliotekarier, men de berättar också om svårigheterna med att uppnå detta.

Något som informanterna ofta återkom till i intervjuerna var vad som händer om man frångår denna rollfördelning. Vid sidan av att framhålla vikten av transparens och tillit så lyfter citaten ovan problematiken med en hög politisk kontroll och hög differentiering, nämligen risken att utöva ett olämpligt inflytande över sina politiker när man tillhandahåller kunskapsunderlag. I och med kunskapsövertaget finns det en risk att de som tjänstemän går ur normerna för tjänstemannarollen och närmar sig normerna för politikernas roll. Som bibliotekarie vill de bidra med kunskapsunderlag som kan främja verksamheten utan att utöva opassande inflytande, vilket informanterna vittnar om är en svår balansgång:

“Jag ska ju inte politiskt styra dom utan ge information så att de förstår hur biblioteksverksamheten fungerar. Sen om dom tycker att vi ska gå hitåt eller hitåt.. det får man väl på nått bra sätt få dom att bli så utbildade och informerade om att dom tar bra beslut utifrån de underlag vi gör som tjänstemän” (B1)

Informanterna beskriver detta som något som sker informellt. Inte att en tjänsteman officiellt börjar fatta beslut utan helt enkelt utövar så pass mycket inflytande eller har såpass stor auktoritet i sin profession att de har möjlighet att styra vilka politiska beslut som fattas över deras område. Flera av informanterna från kommuner med borgerlig eller vänsterstyre lyfter problematiken med tjänstemän som får för stort inflytande. V2 och B2 ger båda varsitt exempel på situationer de upplevt eller hört talas om när en tjänsteman fått starkt inflytande och börjat driva vilka politiska mål som ska gälla, däremot utanför bibliotekssektorn.

När bibliotekscheferna ombeds förklara varför påverkan från tjänstemän över politiker är ett problem så beskriver de rollöverträdandet som ett demokratiskt problem:

“Då kanske de politiska frågorna, det som beslutats i demokratiska forum inte blir verkställda, tjänstemännen kanske har någon annan åsikt i frågan, då blir det tjänstemännens agenda som gäller istället. Då blir det tjänstemännen som bestämmer istället för de folkvalda, då blir det lite skevt i demokratin” (B2)

B2 syftar på att den politiska styrningskedjan, där en politiker kan hållas ansvarig för sina beslut, bryts när tjänstemannen som inte är demokratisk vald och står utanför demokratiskt ansvarsutkrävande har möjlighet att styra policy. Detta beskrivs inte bara som ett problem för den demokratiska legitimiteten utan också som ett problem för tjänstemannens legitimitet:

“Om det börjar diffa för mycket och man inte följer de övergripande styr- och ledningsinstrumenten och det blir för mycket gnäll och gny, då kommer det inte att funka i en sån väldigt självständig tjänstemannaroll. Och det funkar inte heller när kritiken kommer för då finns

det ingen politisk uppbackning och stöd i en situation. Då bedömer jag att man kommer att få stå där själv och ta konsekvenserna av det också” (V1)

Alla informanter är eniga om att en sådan rollutveckling mot ökat tjänstemannainflytande inte är positiv eller önskvärd. V2 framhåller också att tjänstemännen har ett större ansvar än politikerna i att undvika sådan rollutveckling. Här lyfter V2 tjänstemannaexpertisen som ett skäl till detta ansvar och påpekar att tjänstemän ska vara professionella medan kommunala politiker ofta är fritidspolitiker och att “deras roller blir mer luddiga” (V2).

De intervjuade bibliotekscheferna motiverar vikten av att separera politikerns och tjänstemannens roller med vikten av att upprätthålla balansen så att ingen av rollerna får för mycket makt i att besluta hur verksamheten ska se ut och bedrivas.

“Man vill inte ha detaljstyrning, vad säger man, en armlängds avstånd är perfekt. Man känner var den armlängden är, man kan inte säga det innan. Det måste vara likadant för politikerna, i den här dialogen man har med dom, att de måste också ha sin ärmlängd (Ö3)

Att undvika rollöverträdelse från tjänstemän betraktas av informanterna som en del av den dynamik som krävs för att undvika den omvända situationen, att politikerna börjar lägga sig i tjänstemännens arbete, exempelvis genom att bestämma i detalj över hur tjänstemännen ska verkställa deras beslut. Detta beskrivs av bibliotekscheferna som lika illa som tjänstemannastyre:

“Vi som tjänstemän måste också vara noga så att vi inte är inne på den politiska banan. Det är en balansgång, för det behöver vi ha en bra dialog med våra politiker. Politikern ska inte vara inne i verksamheten (...) Vi har olika roller, en politiker har en roll och vi har en roll. Om en politiker börjar börjar gå in och säga så här ska ni göra då blir det problematiskt” (B1)

“Om tjänstemannen tar över kommer inte det politiska stödet att finnas, om den politiska delen tar över kommer det professionella stödet inte längre finnas när det behövs, så blir det nånstans, regelverket slås sönder” (V1)

Alla intervjuade bibliotekschefer har något exempel på vad de betraktar som opassande detaljstyrning av verksamheten från politiskt håll. De berättar om politiker försöker styra över litteraturinköp (B1, B2), vilka aktiviteter och föreläsningar som ska förekomma (V1), avgränsa service för vissa samhällsgrupper (B1, V1) och politiker som kommer till tjänstemännens arbetsrum och beordrar runt dom (V2). Informanterna påpekar dock att de själva har varit förskonade från direkta upplevelser av detaljstyrning. De refererar till händelser i andra kommuner, fall som varit uppmärksammade i media eller händelser som har förekommit inom andra kommunala verksamheter i deras kommun. Händelserna i Sölvesborg med bibliotekschefen Sofia Lenninger nämns av flera av informanterna.

När informanterna beskriver problemen med detaljstyrning från politiskt håll av verksamheten så återkommer de till olika problem beroende på den politiska majoriteten i deras

kommun. I kommuner med borgerligt eller vänsterstyre, där flera av kommunerna haft samma styre i flera mandatperioder, beskriver bibliotekscheferna svårigheten att göra ett bra jobb om man saknar handlingsutrymmet i hur arbetet ska utföras. V1 och B1 poängterar att utan en god självständighet blir det undan för undan “omöjligt att göra ett bra jobb” (V1) eftersom det skapar en osäkerhet kring vad bibliotekschefen egentligen har mandat att fatta beslut om. De ifrågasätter ifall de verkligen har förtroende från sina chefer att utföra sitt arbete om man från politiskt håll känner sig nödgad att gå in och detaljstyra verksamheten.

När bibliotekscheferna blev tillfrågade vilken strategi professionen bör ha för att undvika detaljstyrning av bibliotek lyfte de flesta av dom vikten av regelverk som kan reglera relationerna mellan politiker och tjänstemän och rollfördelningen mellan dom. Regelverken menar de skulle kunna ge tjänstemännen ett ramverk att förhålla sig till och hänvisa till.

Antingen när de är osäkra över var gränsen gentemot sina egna funktioner och politikernas funktioner går, eller när de vill markera gentemot rollöverträdelse från politikernas håll. Den här synen på regler och lagar som en garant för självständiga bibliotek motsvaras av det perspektiv som brukar benämnas som ett legalbyråkratisk perspektiv, alltså att lagar och regelverk ska styra hur politiker och tjänstemän ska agera i sina respektive roller. Det perspektivet är ett återkommande inslag i typologin för separerade roller.

B2 exemplifierar med sitt arbete på sitt gamla jobb där en tydlig inköpspolicy och procedur för hur man hanterade inköpsförslag avvärjde många potentiella konflikter. V2 menar att tydliga regelverk som beskriver vilket ansvar alla roller har och hur man bör agera i olika situationer. Hon spekulerar i att om det funnits ett tydligt ramverk för tjänstemännens arbete i Sölvesborg så hade kanske den situationen kunnat undvikas. Men V2 erkänner också att det är svårt om man är ensam om att följa reglerna. Lokala biblioteksplaner beskrivs som ett sådant ramverk. Ö2 talar om att den lokala biblioteksplanen förhoppningsvis “så småningom styra upp vilka beslut vi ska fatta” vid intressekonflikter. V1 menar att biblioteksplanerna har varit hjälpsamma i den bemärkelsen att de har fått bibliotekets uppdrag förtydligat, “bibliotekets grundfunktion svart på vitt”. Men biblioteksplaner är förstås i grunden politiskt beslutade, vilket innebär att de kan ändras vid lokala politiska maktskiften.

Ö1 ställer sig tvekande till hur mycket biblioteksplaner kan åstadkomma. Hen menar att väl utarbetade biblioteksplaner eller andra regelverk kanske kan skydda biblioteken på ett lokalt plan vid ett politiskt skifte. Men bara om resten av det politiska systemet på ett nationellt plan backar upp det enskilda biblioteket. Men det kräver att det politiska systemet delar samma syn på, exempelvis tjänstemannens roll i ett demokratisk system, för det stödet ska vara något värt.

En sådan uppbackning från ett nationellt plan skulle exempelvis kunna ske genom bibliotekslagen. Både B1 och V2 menar att om den lokala politiskt beslutade biblioteksplanen inte överensstämmer med det som bibliotekarierna uppfattar som sitt uppdrag så kan man hänvisa till bibliotekslagen: “Vi har ju inte bara politikens mål. Vi har ju också bibliotekslagen.

Då kanske kommunens biblioteksplan bryter mot bibliotekslagen. Det kan man då hävda som

bibliotekschef att vi kan inte bryta mot bibliotekslagen” (V2). Ö2 lyfter samma resonemang, att bibliotekslagen kan användas som ett skydd mot oönskad politisk kontroll:

“Om vi skulle hamna i en situation där de politiska önskemålen blev än mer extrema och det stod i konflikt med lagen kan jag svårligen se mig som i konflikt med lagen, bibliotekslagen måste gälla mer än vad våra kommunala politiker har för synpunkt denna onsdag” (Ö2)

Men B1 poängterar också att bibliotekslagen trots allt är “relativt tandlös” eftersom den är så vagt formulerad. V1 lyfter bibliotekslagens vaghet, men däremot som något positivt. Hen tror däremot att just den allmänna formuleringen i bibliotekslagen kan vara en fördel eftersom:

“Det går alltid att hitta stöd i den. Något som fyller varje punkt. Den specificerar några värden som är viktiga inte bara för oss men för politiken. Biblioteksplanen är ett typiskt verktyg inte bara för att styra verksamheten utan också för att skapa handlingsutrymme för verksamheten” (B1)

För att sammanfatta och tolka bibliotekschefernas beskrivningar av sin relation med politikerna så framträder en bild där de principiellt anser att relationen bör vara hierarkisk med hög politisk kontroll och hög differentiering. Relationen präglas däremot av svårigheterna med att balansera den höga politiska kontrollen med den höga differentieringen av roller. Alla informanterna är tydligt överens om att den bestämmande makten bör vila hos politikerna, men att den makten begränsar sig till indirekt styrning av tjänstemännens verksamhet.