Tjänstemannarollen och den politiska styrningen

6. Diskussion och slutsatser

6.2 Tjänstemannarollen och den politiska styrningen

I det andra temat, den autonoma tjänstemannen och tredje temat, den kompletterande tjänstemannen i resultatkapitlet beskriver bibliotekscheferna hur den politiska styrningen ser ut rent praktiskt i deras arbete. I båda dessa teman beskrivs en låg politisk kontroll som delvis uppstår som ett resultat på bristen på ledarskap från politikernas håll.

Anledningen till att jag anser att dessa teman beskriver bibliotekschefernas uppfattning av den politisk styrningen beror på att majoriteten av de kodningar som utgjorde detta tema kom från det andra och tredje segmentet i intervjuerna (se bilaga 1). De segmenten syftade till att problematisera tjänstemannens relationen med politikerna. De segmenten innehöll frågor om vikten att dela värderingar med politikerna, hur man som tjänsteman kan agera neutralt, om professionell kompetens kan stå över politiska beslut och vikten av autonomitet för biblioteken.

I intervjuerna så framkommer en bild som påminner om och knyter ann till Makten och ärligheten. Bibliotekscheferna i Johansson och Aldstedts (2017) bok beskriver sin situation som utlämnad ganska mycket åt sig själva, vilket också ger dem mycket självständighet och de facto politisk kontroll över sin verksamhet. I och med det bristande initiativtagandet för att utöva politisk kontroll så överlåter politikerna det till tjänstemännen att initiera policy, vilket leder till minskad differentiering mellan rollerna.

De flesta är överens om att de har väldigt liten kontakt med politikerna.

Bibliotekschefernas beskrivning av politikernas syn på biblioteket är lik den Sunniva Evjen beskriver i sin studie The image of an institution: Politicians and the urban library project (2015). Politikerna beskrivs av bibliotekscheferna som i avsaknad av stort intresse för biblioteksfrågor, men de har respekt för biblioteket och ett stort förtroende att biblioteket kan leverera samhällsnytta.

Bristen på politiskt intresse beskrivs av bibliotekscheferna som både positivt och negativt. Positivt att man på så vis undgår närgången politisk styrning av verksamheten, men

negativt för att biblioteken blir utan ledarskap. Flera av informanterna lyfter att de måste påminna politikerna om att alls ge dem uppdrag. Den politiska styrning som förekommer sker oftast i form av breda och vaga målsättningar. Bibliotekscheferna får ofta skapa egna mål utifrån de behov man ser i verksamheten och det är bra om politikerna stöttar dom.

Den bristande politiska styrningen menar bibliotekscheferna beror dels på bristande kunnande eller ointresse om biblioteken, men också att det finns en tradition av att biblioteket sköter sig självt effektivt. Den här bristen på styrning skapar självständighet för biblioteket vare sig det är efterfrågat eller inte. Detta omnämns som positivt av några och negativt av andra. Alla är överens om att det förekommer.

Samtidigt beskriver bibliotekscheferna att det finns en ganska låg politisk kontroll eftersom det behövs väldigt lite styrning av biblioteken. Bibliotekarierna är generellt självgående och anser att de själva vet vad biblioteken behöver. Bibliotekscheferna framhåller professionens kompetens och förmåga att själva avgöra vad som är bäst för biblioteket som ett argument för att politiker bör ha förtroende till professionen och inte ägna sig åt styrning av verksamheten. Flera av informanterna poängterar också att politiker inte alltid har kunskap eller kompetens nog att och att det är viktigt att professionen markerar var gränserna ska gå, att rollerna ska vara separerade och vem som har kompetensen att fatta beslut. Det innebär också att ett större ansvar faller på den egna professionen. Exempelvis så lyfts ofta yrkeskompetensen som ett skäl till varför politiker inte bör lägga sig i mediainköp. Denna syn på politisk styrning liknar mer den som beskrivs i Svaras (2006) idealtyp självständiga tjänstemän.

Här anser jag att det uppstår en konflikt mellan hur informanterna uppfattar sin egen tjänstemannaroll och hur den bör förhålla sig till politisk styrning. Bibliotekschefernas uppfattade tjänstemannaroll ligger nära den separerade rollernas idealtyp, men hur de beskriver den politisk styrningen som sker så liknar det mer idealtypen för självständiga tjänstemän. Jag fann tre exempel på när bibliotekschefernas utsagor visade på en, enligt min mening, autonom inställning till politisk kontroll.

Det första exemplet på detta var när intervjuerna kom att handla om det var viktigt att tjänstemän och politiker delar åsikt om vad som genomföras på biblioteket. Principiellt menade bibliotekscheferna att det inte spelade någon roll, tjänstemannens roll var att verkställa beslut. I intervjuerna så framkom ett exempel där en av bibliotekscheferna beskrev att satsningar som politikerna vill driva igenom trots avrådan från biblioteket skulle behandlas: “lite motsträvigt kanske, kanske inte så helhjärtat marknadsfört det och sedan efter ett år eller två av testning konstaterat att det inte föll så väl ut och lagt ned det hela” (B2). Ogenomtänkta politiska beslut eller beslut som inte är förankrade i professionen möts inte med entusiasm och rinner ut i sanden.

Detta kan uppfattas som ett exempel på motstånd mot politisk styrning. Om man som tjänsteman tar på sig att utföra ett uppdrag, vars mål man själv inte håller med om eller tror på, och sedan gör en halvhjärtad insats för att verkställa är det svårt att beskriva det som man följt ett politiskt beslut. Det hela blir dessutom mer problematiskt om man tar i beaktande att det ofta är tjänstemannen själv som ska utvärdera hur väl en satsning har fallit ut. I den situationen är det

väldigt lätt att konstatera att det besluten man inledningsvis inte trodde på i slutändan inte visade sig vara en god ide. Oavsett om det är tjänstemannens intention eller inte så blir det en faktiskt strategi för att komma undan politiska beslut och undgå politisk kontroll. Detta skulle kunna ses som den negativa aspekten av en relation som präglas av “en armlängds avstånd” där autonomi ersätter handlingsutrymme.

Frågan är om detta bör uppfattas som problematisk eller bara ett konstaterande av sakernas tillstånd. Det är problematiskt för politiker som vill ha lydiga tjänstemän men positivt för tjänstemän som vill ha handlingsutrymme att följa sin egen agenda. Andemeningen i det politiska beslutet har genomförts vilket innebär att den politiska styrningskedjan har respekterats.

Ur ett demokratisk perspektiv är det dock tveksamt att säga att ett besluts som genomförts på pappret men inte implementerats med stöd från tjänstemännen är ett genomfört beslut. Den politiska styrningskedjan kanske inte bryts, men den störs. Detta kan i sin tur ses som ett första steg mot “demokratins svarta hål” som Rothstein (2014) beskriver. Det ska poängteras att detta exempel kommer från en intervju. Några av de andra bibliotekscheferna uppgav att de aldrig hamnat i en sådan situation ännu, men om de gjorde det ansåg de att de skulle verkställa beslutet efter bästa förmåga.

Nästa exempel kom ifrån den delen av intervjuerna som handlade om ifall det var viktigt med autonomi för biblioteken. I intervjuerna tog flera av bibliotekscheferna upp att partipolitik inte bör påverka biblioteket. B1 uttrycker exempelvis att “Det blir problematiskt när enskilda politiker och partier börjar driva sin enskilda politik då och styr en verksamhet.. för att man vill gå i en viss riktning..”. Det är min tolkning att det som bibliotekscheferna menar här är att politikerna inte bör utöva politisk kontroll över biblioteket för att styra det enligt ett partipolitisk program. Istället bör man sätta de politiska målen som berör biblioteket utifrån vad som de anser är objektivt bäst för biblioteken.

Utifrån ett institutionellt perspektiv kan man återigen spekulera i att det finns en institutionell logik (Hall och Taylor, 1996; Michnik, 2014; Svensson och Tomson, 2016) i vad som anses objektivt bäst för biblioteket. Institutionell logik är olika normativa och idébaserade krav som delas av flera medlemmar inom en institution och kan fungera som en gemensam ide utifrån hur man skapar mening (March och Olsen, 1989). Dessa ideer guidar institutionens medlemmar i vilka handlingsförfaranden som ses som rimliga. Ett sådan logik kan till exempel vara att biblioteket och dess tjänstemän ska värna demokrati. Även om det är ligger utanför studiens omfattning går det att spekulera i att institutionens medlemmar delar en institutionell logik för vad som ur institutionens perspektiv anses vara bibliotekets sanna uppdrag, vilket sträcker sig utanför lokal partipolitik. Utifrån en sådan institutionell logik är det rimligt att förhålla sig självständigt mot politisk kontroll som inte stämmer överens med uppfattningen om det uppdraget.

Det sista exemplet på motstånd mot politisk styrning handlar om hur man som tjänsteman ska agera om man inte delar värderingar med politikerna om vilka beslut som ska genomföras.

Flera av bibliotekscheferna tar upp vikten av att koppla bibliotekets uppdrag till ett större

demokratiuppdrag, vilket motiverar vikten att bevara bibliotekens oberoende gentemot den lokala politiken. På så vis hävdar man sitt demokratiska uppdrag som ett verktyg för ökat handlingsutrymme. När intervjuerna kom att handla om vikten av självständighet för biblioteken menade flera av informanterna att det var viktigt med oberoende bibliotek. Några av informanterna menade att om det lokala politiska styret ville driva igenom ett beslut som sågs som problematisk för biblioteket var det möjligt att att hävda att beslutet stred mot bibliotekslagen eller nationella riktlinjer för biblioteket. De menade att dessa regler kunde vara viktiga för att reglera relationerna till politikerna. Bibliotekscheferna lyfter fram vikten av att ha tydliga regler, exempelvis biblioteksplaner eller mediaplaner, framförallt vid mediainköp som ett sätt att förhindra inblandning eller ifrågasättande från politiskt håll. Om det finns tydliga regler blir beslutet om mediainköp inte helt upp till den enskilde bibliotekariens omdöme, men samtidigt finns här ett drag av framhäva professionens expertis där man anser att bibliotekarierna bör ta fram kriterierna.

Här finns en konflikt mellan lokalt och nationellt. Informanterna erkänner tydligt den politiska styrningskedjan som placerar dom i en lokal organisation, men menar att de nationella riktlinjerna kan stå över de lokala besluten. Anledningen till detta behöver inte explicit vara att bevara en relation till politikerna som präglas av “ena armlängds avstånd”, utan man kan istället hänvisa till vikten att följa bibliotekslagen eller att försvara sig mot intrång i demokratiska traditioner om separerade politiker och tjänstemannaroller.

Den här konflikten är intressant att jämföra med Hansons och Aldstedts (2017) intervjustudie. Bibliotekscheferna de intervjuade gav röst för att de upplevde en brist på lokalt ledarskap och efterfrågade istället tydligare nationella riktlinjer. De tar även upp några exempel där bibliotekscheferna inte anser att lokala politiska beslut, som biblioteksplaner, håller speciellt stor vikt för dom eftersom de inte hjälpte dom att lösa de problem de ansåg att biblioteken brottades med, exempelvis den pågående digitaliseringen. Konflikterna liknar varandra i och med att i båda fallen värderas det nationella högre än det lokala. I Hansson och Aldstedts intervjustudie beror detta mer på att det som efterfrågas av bibliotekscheferna inte är politisk styrning utan ledarskap. Att driva biblioteket klarar de bäst av själva, men det behövs någon som kan visa ledarskap inför svåra vägval eller omställningsperioder, exempelvis den pågående digitaliseringen av samhället. Om det saknas ledarskap på ett lokalt plan vänder man sig till det nationella i brist på bättre alternativ. Det lokala styret kan till och med upplevas som ett hinder eftersom det inte erbjuder svaren på de frågor som faktiskt behövs besvaras. I min studie ses det nationella mer som en garant eller strategi för att för att undvika oönskad eller kontraproduktiv styrning från lokalt håll. Rent spekulativt kan man säga att det nationella planet i form av bibliotekslagen, kungliga biblioteket och den nationella biblioteksstrategin blir en symbol för den

“armlängds avstånd” relationen till det kommunala styret som är bekant och som man önskar bevara.

Bibliotekschefernas relation till politisk styrning är mångbottnad och innehåller också exempel på nära samarbete i det vardagliga arbetet. Genom intervjuerna tolkar jag det som att

bibliotekscheferna anser att distansen mellan politikerna och tjänstemännen gör det svårt att förstå den andres roll och uppdrag. Detta är en av riskerna med hög differentiering att båda parterna får svårt att sätta sig in i den andres arbete.

Ett tema som fler av informanterna återkommer till är vikten av informella samtal för att få till realpolitik. Detta tema beskrev jag i studien som den kompletterande tjänstemannen.

Bibliotekscheferna betonade vikten av att skapa personliga relationer för att få fram gott samarbete och vikten av att skapa goda informella samtal med politikerna. De samtalen gör det möjligt att förekomma dåliga beslut och gör det enklare att hålla politikerna informerade av vad som sker i biblioteket. Detta knyter an till idealtypen kompletterande roller (Svara, 2006; Hysing och Olsson, 2012) som kännetecknas av ganska låg politisk styrning, men också låg differentiering av roller. Det kritiseras av en del av just det skälet, att informella samtal leder till otydlig beslutsordning. När rollerna inte är tydligt differentierade så påverkar det den öppna beslutsfattningen. Informanterna som lyfter vikten av de samtalet är medvetna om den inneboende problematiken i informella samtal mellan politiker, men talar ändå väldigt positivt om hur det fungerar i deras arbete.

Detta pragmatiska förhållningssätt är däremot kanske inte något man vill skylta med.

Risken med detta tillvägagångssätt är att det kan uppfattas utifrån som tjänstemannastyre, även om det är en politiker som fattar besluten. Det i sin tur kan leda till att politikerna känner sig tvungna att gå in och ägna sig åt tydligare politisk kontroll för att visa att så inte är fallet, vilket alla inblandade vill undgå.

Politisk styrning är ett komplext begrepp som inte enkelt låter sig förklaras.

Sammanfattningsvis beskriver bibliotekscheferna är en relation som präglas av låg politisk kontroll. Den låga kontrollen uppstår som ett resultat av frånvarande politiker, men också utifrån en uppfattning av att biblioteksprofessionen på grund av sin höga kompetens bäst klarar själva att driva biblioteken. Detta leder till en konflikt mellan informanternas uppfattade tjänstemannaroll och den faktiska tjänstemannarollen. Den upplevda tjänstemannarollen bör principiellt förhålla sig hierarkiskt till politisk styrning, men i sin relation till politikerna ger informanterna flera exempel på hur de motverkar politisk kontroll från politikernas sida. Detta motstånd kan både ses som ett uttryck av alltför stor självständighet, men också som en markering från bibliotekchefernas sida över vilken sorts relation de önskar ha med de kommunala politikerna.

Utifrån dessa tolkningar och problematiseringar anser jag att jag så gott jag kan besvarat min andra forskningsfråga: Hur förhåller sig den uppfattade tjänstemannarollen till politisk styrning.

Det existerar några få skillnader i beskrivningen av hur man bör förhålla sig till politisk styrning beroende på vilken politisk majoritets som existerar i de kommuner som bibliotekscheferna arbetar i. Informanterna från vänster eller borgerliga majoritetskommuner lyfter tydligare att de anser att det finns gemensamma värderingar och politiska grundtankar inom biblioteksväsendet som har harmoniserat väl mellan politiker och tjänstemän. Detta tar inte informanter från kommuner med övrigt styre upp. De tar istället upp vikten av kontinuitet och att det politiska styret inte ändrar inriktning för biblioteket från mandatperiod till mandatperiod.

Bibliotekschefer från kommuner med vänsterstyre är de som tydligast förespråkar ett nära samarbete mellan politiker och tjänstemän och ser det som det bästa sättet att uppnå resultat.

Informanter från kommuner med borgerligt styre talar om både det positiva och negativa med informella samtal men uttrycker sig inte tydligt vare sig för eller emot det. Informanterna från kommuner med övrigt styre uteblir nästan helt från att kommentera informella samtal, vare sig för eller emot.

De här skillnaderna anser jag är intressanta. Om bibliotekscheferna som kommer från kommuner med vänsterstyre är mest positiva till ett nära samarbete mellan politiker och tjänstemän, vad beror det på? Ett rimligt skäl kan vara att deras kommuner har styrts av politiska partier som varit verksamma under den tiden då “armlängds avstånd” relationen etablerades.

Arbetsrelationen med politikerna blir då av den sorten bibliotekcheferna är vana vid och betraktar som normer, vilket naturligt underlättar tillit och en vilja till samarbete. Att informanterna för kommuner med övrigt styre istället förespråkar vikten av kontinuitet kan tyda på att det politiska styret i dessa kommuner inte delar bibliotekchefernas uppfattning av hur deras arbetsrelation bör fungera utan vill utöva mer politisk kontroll än bibliotekcheferna är bekväma med. Bibliotekscheferna använder kontinuitet som ett argument för att markera att de önskar att relationen i högre utsträckning präglades av principen om “en armlängds avstånd”.

Ett skäl skulle också kunna vara att informanterna från vänsterstyrda kommuner i högre utsträckning upplever att delar värderingar om vad bibliotekets uppdrag är med sina lokala politiker. Både informanter från vänster och borgerliga majoritetskommuner menar i intervjuerna att det finns gemensamma värderingar och grundtankar mellan tjänstemän och politiker. Svenson och Tomson (2016) menar att en orsak till att människor väljer att engagera sig inom en institution kan vara att de identifierar sig med de uppfattade mål eller syften som fanns i verksamheten vid deras inträde. Dom tar med andra med sig ett ideologisk perspektiv in i institutionen som blir en del av den institutionella logiken. Om institutionens medlemmar exempelvis delar en ideologi som förespråkar progressiva värderingar är det rimligt att anta att institutionens medlemmar kommer uppleva det enklare att samarbeta med politiker som delar dessa progressiva värderingar.

Sammanfattningsvis finns det alltså vissa skillnader i beskrivningen av politisk styrning utifrån politisk majoritet vad gäller bland annat synen på starka tjänstemän där informanterna från borgerliga- och vänsterkommuner beskriver det som ett problem. Bibliotekschefer från borgerliga- och i ännu större utsträckning vänsterstyrda kommuner förespråkar ett nära samarbete mellan politiker och tjänstemän och ser det som det bästa sättet att uppnå resultat.

Bibliotekscheferna från kommuner med övrigt styre uttrycker sig mer försiktigt och ser istället kontinuitet som viktigt för att bevara den traditionella relationerna mellan politiker och tjänstemän. Delade värderingar mellan politiker och tjänstemän kan ha en betydelse här för hur positivt inställd man som tjänsteman är till ett nära samarbete med politikerna.

Utöver dessa skillnader existerar dock väldigt få skillnader i informanternas utsagor, vilket överensstämmer med slutsatserna från tidigare studier (Sveum och Tveter, 2012; Hansson

och Aldstedt, 2017). Detta besvarar min sista forskningsfråga: Skiljer sig dessa beskrivningar beroende på den politiska majoritet i bibliotekschefernas kommuner

6.3 Slutsatser

Bibliotekschefen tjänstemannaroll är inte enkel. Som tjänsteman måste bibliotekschefen både agera i den politiska sfären och samtidigt företräda verksamheten.

Slutsatsen från denna studie är att de sju bibliotekscheferna som intervjuats i denna studie principiellt uppfattar sin egen tjänstemannaroll som den typiska weberianska tjänstemannen, det Svara (2006) beskriver som den politisk-administrativa dikotomin eller de separerade rollerna.

Denna slutsats överensstämmer med Hansons och Aldstedts (2017) slutsats från sin intervjubok Makten och Ärligheten. Denna typ av tjänstemanna roll förhåller sig relationellt den överordnad politiker på ett sätt som kan beskrivas som “en armlängds avstånd”. Däremot är bibliotekschefernas faktiska tjänstemannaroll inte riktigt är så enkel som den principiellt kan uppfattas.

Bibliotekschefernas uppfattningar av sin tjänstemannaroll och deras beskrivning av hur den relationellt förhåller sig till politisk styrning överensstämmer inte helt. De separerade rollernas tjänsteman bör förhålla sig hierarkiskt till den politiska styrningskedjan men bibliotekschefernas beskrivning av den politiska styrningen liknar mer hur Svara (2006) beskriver självständiga tjänstemän. Det som komplicerar tjänstemannarollen är att bibliotekscheferna har ett kunskapsövertag gentemot de kommunpolitiker dom formellt är underställda i den politiska styrningskedjan. Utöver det finns en uppfattning av att biblioteksprofessionen har kompetens att driva biblioteken på egen hand, vilket delvis grundar sig i en lång tradition av “en armslängd avstånd” relationer där folkbiblioteken fått verka

In document Fast hand, eller en armlängds avstånd (Page 59-66)