Är CERD artikel 4 förenlig med andra mänskliga rättigheter?

6.7.1 Betydelsen av tolkningsfrågan

Hur ”med vederbörligt beaktande” tolkas i förhållande till artikel 4 är av yttersta vikt eftersom det kontextualiserar vilka åtgärder som konventionsstaterna är skyldiga att vidta avseende rasistiska uttalanden och organisationer.²¹⁵ Kommittén har uttalat vikten av att försäkra att innebörden av artikel 4 tolkas konventionskonformt i implementeringen.²¹⁶ Utifrån de synpunkter som redovisats ovan är det tydligt att CERD-kommittén och vissa av konventionsstaterna har olika syn på den konflikt som uppstår mellan artikel 4 och yttrandefriheten samt föreningsfriheten. I detta sammanhang bör det också tas i beaktande att CERD bör läsas mot bakgrunden av att de olika konventionsstaterna och kommittén har haft olika meningar även om hur rasdiskriminering bäst bekämpas.²¹⁷ Kommittén får anses ha tagit en tydlig ståndpunkt i frågan om tolkningen av artikel 4. I de generella rekommendationerna erinras konventionsstaterna om att artikel 4 är en tvingande artikel i konventionen samt att den kräver en aktiv implementering av konventionsstaterna genom nationell lagstiftning.

Flera konventionsstater anser dock, som ovan redovisats, att artikel 4 utgör en alltför stor inskränkning av yttrandefriheten och föreningsfriheten. De konventionsstater som inte implementerat artikel 4 har hänvisat till att implementering hindras av såväl internationella instrument för mänskliga rättigheter som av de nationella konstitutionerna.

Som ovan nämnts skiljer det sig dock inte bara mellan kommitténs tolkning av artikeln och vissa konventionsstaters tolkning utan även i tolkningen mellan vissa konventionsstater.

Enligt Thornberry handlar tolkningen av artikel 4 inte bara om dess språkliga utformning utan hänsyn måste också tas till de lokala förutsättningarna i länderna, något som gör frågan om en konform tolkning av konventionen än mer komplex. De lokala förutsättningarna i

213 Yle, Tingsrätten förbjöd Nordiska motståndsrörelsen, <svenska.yle.fi/artikel/2017/11/30/tingsratten-forbjod-nordiska-motstandsrorelsen>, 2017-11-30.

214 SOU 1989:14, sid. 35.

215 Thornberry, 2016, sid. 287.

216 The Jewish Community of Oslo m.fl. mot Norge, kommunikation nr. 30/2003, 15 augusti 2005. p. 10.3.

217 SOU 1989:14, sid. 28.

konventionsstaterna, som påverkar synsättet på artikeln, kan gälla sådant som landets och områdets historia samt även vilka grupper som historiskt sett varit utsatta i landet.²¹⁸ Ländernas politiska och kulturella förutsättningar påverkar också synen på de mänskliga rättigheterna.²¹⁹ På grund av det mycket stora antal stater som anslutit sig till CERD kan dessa lokala förutsättningar som påverkar tolkningen av konventionen skilja sig mycket åt.

Exempelvis beskrivs ofta hur stater i främst Asien och Afrika verkat för att konventionen ska vara ett effektivt instrument i kampen mot rasdiskriminering. Anledningen till att just dessa regioner verkat för ett effektivt internationellt samarbete bör kunna hämtas ur erfarenheter av kolonialismen och dess samband med rasism. ²²⁰ Mot bakgrund av detta kan det även vara intressant att utifrån ländernas ovan beskrivna tolkningar av artikel 4 se till vilka faktorer som kan ha påverkat tolkningen. Tyskland har en lagstiftning med möjlighet att förbjuda vissa grupper, måhända av historiska skäl. Den amerikanska lagstiftningen å andra sidan innehåller varken ett förbud mot hets mot folkgrupp eller rasistiska organisationer. Förklaringen till detta bör i mångt och mycket kunna hämtas från den amerikanska synen på rättigheterna i konstitutionen, då särskilt yttrandefriheten.

6.7.2 Kritik i doktrin

Konventionen i stort, och speciellt artikel 4, har även utsatts för kritik i doktrin i fråga om dess relation till andra rättigheter. Meron anser att delar av konventionens stadganden har brister när det kommer till klarhet i texten. Han anser även, likt många av konventionsstaterna, att konventionen skapar allvarliga konflikter med yttrandefriheten och föreningsfriheten.²²¹ Meron anser att detta skapar betydande svårigheter för demokratiska länder, i vilka dessa rättigheter har en hög status samt ofta är skyddade i konstitutionen.

Meron anser att sådana stater endast kan uppfylla sina åtaganden genom att reservera sig till vissa delar av konventionen.²²² Med anledning av Merons kritik bör omnämnas att det i många länder som räknas som framstående demokratier förekommer inskränkningar i såväl yttrandefriheten som föreningsfriheten med anledning av bland annat CERD. Exempelvis är brott liknande det svenska brottet hets mot folkgrupp, som ovan redovisats för, vanligt förekommande i demokratiska länder. ²²³

218 Thornberry, 2016, sid. 302.

219 Thornberry, 2016, sid. 268.

220 Se exempelvis van Boven, 2009, sid. 273f.

221 Meron, 1985, sid. 315. Även rätten till privat liv, se not. 139.

222 Meron, 1985, sid. 315.

223 Se avsnitt 6.6.

Meron är även av åsikten att CERD artikel 4 skulle fått en annan utformning. Han anser att konflikten med yttrandefriheten och föreningsfriheten är oundviklig men att de handlingar som enligt artikel 4 ska vara förbjudna i vart fall skulle definieras mer specifikt och kanske varit mindre omfattande. Meron anser även att de straffbara handlingarna skulle kopplas till individuellt handlande och inte till blotta existensen av en organisation.²²⁴

Även Thornberry är till viss del kritisk mot CERD. Thornberry pekar på att det finns en uppfattning om CERD att det skulle vara ett regelverk som inte är speciellt tillåtande när det kommer till yttrandefriheten, han anser att denna uppfattning till viss del är befogad när det kommer till att spridande av idéer som bygger på rasöverlägsenhet eller rashat ska förbjudas och till förbudet mot rasistiska organisationer.²²⁵ Thornberry poängterar även att rasism alltid kommer att hitta nytt bränsle för att växa.²²⁶

Det står klart att de mål som sätts upp i CERD är ambitiösa mål i kampen mot diskriminering.

Banton menar till och med att konventionen bygger på den falska förhoppningen att rasdiskriminering, som den definieras i konventionen, kan avskaffas.²²⁷ Han menar därför att konventionens namn är missvisande och att konventionen istället skulle kallats för ”a convention for the reduction of racial discrimination”.²²⁸ Banton medger dock att utgångspunkten att rasdiskriminering är möjligt att avskaffa hade en betydande retorisk effekt i att skapa en politisk vilja bland FN:s medlemsstater.²²⁹ Det är svårt att se att konventionen skulle kunna ha en annan utgångspunkt än att rasdiskriminering helt ska avskaffas. Att endast verka för att diskriminering ska minska skulle kunna ses som att viss diskriminering ändå kan vara legitimt. Så som ovan nämnts finns förbud mot diskriminering i flertalet FN-konventioner och i FN-stadgan varför det förefaller som naturligt med en målsättning att helt avskaffa etnisk diskriminering i den konvention som specifikt behandlar frågan.

Trots att flera röster inom doktrinen är kritiska till artikel 4, på grund av att dess implementering leder till ett inskränkande av andra mänskliga rättigheter, erkänns dock

224 Meron, 1985, sid. 303f.

225 Thornberry, 2016, sid. 297.

226 Thornberry, 2005, sid. 267.

227 Banton, M, International Action against Racial Discrimination, Oxford: Oxford University Press, 1996, sid.

50.

228 Banton, 1996, sid 73.

229 Banton, 1996, sid. 73.

kampen mot rasdiskriminering som viktig. Meron anser att målet med artikel 4 är behjärtansvärt med hänsyn till den påverkan som rasistisk propaganda haft i vissa länder, det lidande det skapat för de utpekade grupperna och samhällsintresset i att avskaffa rasdiskriminering. Han tar även upp betydelsen av att FN-stadgan förespråkar ickediskriminering.²³⁰

6.7.3 En prövning gentemot UDHR och ICCPR

Som ovan har redogjorts för är varken yttrandefriheten eller föreningsfriheten absoluta rättigheter, utan de kan båda efter vissa kriterier inskränkas. UDHR är det instrument som hänvisas till direkt i konventionen. Artikel 29(2) relegerar inskränkningar i rättigheterna. På grund av den generella hänvisningen till UDHR ska hänsyn tas till denna artikel likt de artiklar som reglerar yttrandefriheten och föreningsfriheten. Med andra ord bör enligt CERD artikel 4 vederbörligt beaktande tas till såväl rättigheterna i sig som till de inskränkningar som är möjliga att göra i dessa. Som ovan nämnts innehåller även ICCPR kriterier för tillåtna inskränkningar i yttrande- och föreningsfriheten.

Det första kravet för en inskränkning av rättigheterna är att dessa är fastställda i lag. Detta gäller såväl UDHR artikel 29(2) som ICCPR 19(3) och 22(2). I CERD artikel 4(a) och artikel 4(b) stadgas att de handlingar som ska förbjudas av konventionsstaterna ska vara straffbara enligt lag. Om artiklarna således implementeras korrekt, genom att förbuden fastställs i lag i den nationella straffrätten, bör detta krav vara uppfyllt.

Respekten för andra människors fri- och rättigheter anges som syfte för en godtagbar inskränkning i av de ovan nämna artiklarna som reglerar tillåtna inskränkningar i rättigheterna. I detta sammanhang går det att hävda att det som artikel 4 tar syfte på utgör en kränkning av mänskliga rättigheter för de grupper eller individer som angrips. I sammanhanget bör icke-diskriminering som en mänsklig rättighet nämnas,²³¹ samt att definitionen av rasdiskriminering i CERD artikel 1 innebär att handlingar som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller utövandet, på̊ lika villkor, av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, är de handlingar som kan utgöra rasdiskriminering.

230 Meron, 1985, sid 296.

231 Se avsnitt 2.3.

För att vara tillåten inskränkning enligt UDHR artikel 29(2) ska vidare en inskränkning även vara för att tillgodose ett demokratiskt samhälles berättigade krav på̊ moral, allmän ordning och allmän välfärd. Det går i detta sammanhang att argumentera för att spridningen av rasistiska idéer och förekomsten av rasistiska organisationer skulle ha en negativ inverkan på allmän ordning och allmän välfärd i samhället.²³² Mot detta kan dock argumenteras att spridningen av rasistiska idéer endast kan sägas vara en fara för allmän ordning om dessa uttalanden innehåller uppmaningar till diskriminering eller våld.²³³ Detta argument bör ställas mot det faktum att artikel 4 kräver ett förbud mot allt spridande av idéer grundade på rasöverlägsenhet eller rashat. I detta sammanhang bör också nämnas den debatt som rört staternas rätt att ingripa innan några våldshandlingar skett. Som ovan redogjorts stadgar artikel 4 förbud av allt spridande av rasistiska idéer och även förbud mot rasistiska organisationer. Det har, också som ovan redogjorts för, diskuterats om när det är möjligt att upplösa en sådan rasistisk organisation. Det går att argumentera för att detta kan ske redan när intentionen att främja eller uppmana till rasdiskriminering finns. Det går att lyfta argumentet att en sådan rätt att ingripa innan våldshandlingar sker, som ges i och med artikel 4, skulle ge staterna en rätt att straffa intentioner redan innan det är fråga om fara för allmän ordning. Å andra sidan kan det också argumenteras att staterna med en oinskränkt föreningsfrihet skulle tvingas vänta tills våld utövades mot vissa delar av befolkningen, på grundval av ras, innan de kan ingripa.²³⁴

Frågan om det är förenligt med föreningsfriheten att förbjuda en organisation har prövats av Europadomstolen, då i förhållande till rättigheterna i EKMR. Europadomstolen prövade i ett avgörande frågan om huruvida det var rätt av en ungersk domstol att upplösa en högerextrem, antiziganisktisk och antisemitisk grupp. Domstolen ansåg att upplösandet av organisationen var i enlighet med de syften för inskränkningar i föreningsfriheten som tillåts enligt EKMR artikel 11(2), domstolen tog specifikt upp den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning och skyddet för andra personers fri- och rättigheter. Vidare ansågs även att det kunde finnas rätt för staten att vidta preventiva åtgärder för att skydda demokratin. Staten kan enligt domstolen inte förväntas att vänta med ett ingripande till dess att en politisk rörelse

232 Se Meron, 1985, sid. 299. Om spridningen av rasistiska idéer.

233 Meron, 1985, sid. 300.

234 Lerner, 2015, sid.

vidtar faktiska åtgärder för att underminera demokratin.²³⁵ Detta bör sättas i relation till diskussionen ovan om när en rasistisk organisation kan anses innebära fara för allmän ordning och därigenom vara grund för en tillåten inskränkning i föreningsfriheten. Domstolen fastslog att beslutet av den ungerska domstolen inte stred mot föreningsfriheten i EKMR artikel 11. ²³⁶ Trots att detta fall varken behandlar CERD eller rättigheterna enligt UDHR får det ses som ett exempel på hur det går att resonera för att ett upplösande av en organisation kan vara en tillåten inskränkning i föreningsfriheten.

I fråga om yttrandefriheten står det klart att vissa stater även till viss del accepterat ett inskränkande av yttrandefriheten enligt ICCPR artikel 20. Artikeln har som ovan nämnts stora likheter med artikel 4(a), om än något mindre ingripande, på grund av att den inte föreskriver att handlingarna ska vara straffbara.²³⁷ FN:s kommitté för mänskliga rättigheter som övervakar ICCPR har uttalat att ICCPR artikel 20 är förenlig med yttrandefriheten.²³⁸

Även om det går att argumentera för att CERD artikel 4 inte behöver utgöra en otillåten inskränkning av yttrandefriheten eller föreningsfriheten enligt internationell rätt kvarstår det faktum att flera av konventionsstaterna kan finna att en implementering av artikeln inte är förenlig med rättigheterna så som de är definierade i de respektive konstitutionerna,²³⁹ vilket kvarstår som ett praktiskt problem vid implementering.

6.7.4 Kan CERD artikel 4 missbrukas?

I och med den ingripande karaktären av artikel 4(b) har det även funnits en diskussion om det finns en risk för missbruk av möjligheten att förbjuda vissa organisationer. Farhågan har varit att detta skulle leda till totalitära inslag.²⁴⁰ Det finns förutom själva kriterierna i UDHR artikel 29(2), ICCPR artikel 19(3) och artikel 22(2) även som ovan redogjorts en begräsning i UDHR artikel 30. Inskränkningar får enligt denna artikel inte ha till syfte att omintetgöra någon av rättigheterna i förklaringen. Det kan dock argumenteras att denna artikel inte ger något skydd mot ett missbruk av artikel 4 då det skulle hävdas att artikel 4 inte har till syfte att omintetgöra

235 Vona v. Hungary, (Application nr. 35943/10), ECtHR, dom meddelad den 9 juli 2013, p 57.

236 Vona v. Hungary, p. 72.

237 Se avsnitt 6.2.

238 Human Rights Committee, General comment No. 11: Article 20, 1983, p. 2.

239 För Sveriges del se avsnitt 7.5.

240 Lerner, 2015, sid. 55.

yttrandefriheten eller föreningsfriheten utan endast begränsa denna.²⁴¹ Själva kriterierna, i de artiklar som tillåter inskränkning i rättigheterna, torde ge ett större skydd mot missbruk av möjligheten att förbjuda spridning av rasistiska idéer och förekomsten av rasistiska organisationer. För minska risken för eventuella missbruk och säkerställa rättsäkerheten bör det vara väldefinierat i den nationella rätten vilka handlingar samt organisationer som omfattas av förbud och straffbarhet.

6.7.5 Är förbuden i CERD artikel 4 effektiva?

Argument kan också lyftas mot effektiviteten i att förbjuda rasistiska organisationer. Det kan argumenteras att den typen av grupper oftare organiserar sig i lösare nätverk och att ett förbud av organisationer därför inte skulle vara effektivt.²⁴² Argumentet kan givetvis appliceras på fler typer av grupper, det bör dock inte förglömmas att det också finns grupper som främjar och uppmanar till rasdiskriminering som bedrivs i mycket organiserad form, så som exempelvis politiska partier som förespråkar nazism. Det har även framförts att ett förbud mot rasistiska organisationer skulle ha motsatt effekt samt att det kan få organisationerna att gå under jorden.²⁴³ När det kommer till processen att förbjuda en organisation finns också risk att om denna process misslyckas att det kan verkar stärkande för organisationen.²⁴⁴ Om förbudet inte får önskad effekt torde det inte heller vara ändamålsenligt att göra en inskränkning i föreningsfriheten. Det bör dock i sammanhanget nämnas att om konventionen inte ålagt konventionsstaterna att vidta åtgärder genom lagstiftning så hade konventionen inte haft någon faktisk effekt i konventionsstaterna.²⁴⁵

6.8 Sammanfattning

Den konflikt som kan uppstå mellan artikel 4 och yttrande- samt föreningsfriheten har varit väl uppmärksammad av såväl kommittén, konventionsstaterna som inom doktrin. Åsikterna om artikel 4:s förenlighet med mänskliga rättigheter går isär och är beroende av hur konventionens text tolkas utifrån konventionsstaternas lokala förutsättningar. Enligt den analys som ovan presenterats bör det gå att implementera artikel 4 med ett vederbörligt

241 Se Meron, 1985, sid. 300.

242 Thornberry, 2016, sid. 295.

243 Thornberry, 2016, sid. 295.

244 Se Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Reports submitted by States parties under article 9 of the Convention, Germany: Nineteenth to twenty-second periodic reports of States parties due in 2012, CERD/C/DEU/19-22, 2013, p. 89.

245 Se Banton, 1996, sid. 50.

beaktande av yttrandefriheten och föreningsfriheten, som de definieras i folkrätten. Ett av de största problemområdena torde vara att visa på att det syftar till att säkerställa allmän ordning.

Beaktande måste tas till när i tiden en organisation ska kunna förbjudas men även till spridande av vilka idéer som anses vara ett hot mot allmän ordning eller välfärd. I denna avvägning bör artikel 4:s preventiva syfte samt vikten av att kunna ingripa i tid mot företeelser som riskerar att hota demokratin även beaktas. Även effekten av eventuella förbud enligt artikel 4 samt möjligheten till missbruk av artikeln bör tas i beaktande.

Trots att det, speciellt avseende artikel 4, finns problem i efterlevnaden av konventionen så kan inte bortses från det stora stöd som konventionen har bland världens stater. Kommittén har uttalat att den ser rasistiska ”hate speech” som en utmaning inom området för mänskliga rättigheter och att en implementering av konventionen tillsammans med andra globala åtgärder mot ”hate speech” är den bästa möjligheten för ett förverkligande av ett samhälle utan intolerans och hat med ett skydd för mänskliga rättigheter.²⁴⁶