JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet
En studie av Sveriges
efterlevnad av internationella konventionen om
avskaffande av alla former av rasdiskriminering artikel 4
Alice Haglöf
Examensarbete i Folkrätt, 30 hp Examinator: För- och efternamn
Stockholm, Höstterminen 2017
Innehållsförteckning
Abstract 4
Förkortningar 5
1. Inledning 6
1.1 Bakgrund 6
1.2 Syfte och frågeställningar 7
1.3 Metod och material 7
1.4 Avgränsningar 9
1.5 Terminologi 9
1.6 Disposition 10
2. Etnisk diskriminering 11
2.1 Vad menas med rasdiskriminering eller etnisk diskriminering? 11
2.2 En historisk tillbakablick 12
2.3 Det internationella skyddet mot rasdiskriminering eller etnisk diskriminering 13 3. Internationella konventionen om avskaffande av alla former av
rasdiskriminering (CERD) 14
3.1 Inledning 14
3.2 Definitionen av rasdiskriminering 16
3.3 Staternas ansvar och skyldigheter under konventionen 18 4. Kommittén för avskaffande av rasdiskriminering 20
4.1 Inledning 20
4.2 Rapporteringsförfarandet 22
4.3 Mellanstatliga klagomål 23
4.4 Individuella klagomål 23
4.5 Generella rekommendationer 24
5. CERD artikel 4: Förbud mot spridning av rasistiska idéer, uppmaning till
rasdiskriminering, rasistiska organisationer m.m. 25 5.1 Artikelns lydelse samt innebörden av dess stadganden 25
5.2 Syftet med CERD artikel 4 28
5.3 Straffrättsliga aspekter av CERD artikel 4 29
6. CERD Artikel 4 och förhållandet till yttrandefriheten och föreningsfriheten 30
6.1 Med vederbörligt beaktande 30
6.2 Yttrandefriheten 31
6.3 Föreningsfriheten 32
6.4 CERD-kommitténs tolkning av artikel 4 33
6.4.1 Generella rekommendationer CERD artikel 4 33
6.4.2 Individuella klagomål CERD artikel 4 36
6.4.3 Kommitténs ståndpunkter: en sammanfattning 37
6.5 Konventionsstaternas tolkning av CERD artikel 4 38 6.7 Är CERD artikel 4 förenlig med andra mänskliga rättigheter? 42
6.7.1 Betydelsen av tolkningsfrågan 42
6.7.2 Kritik i doktrin 43
6.7.3 En prövning gentemot UDHR och ICCPR 45
6.7.4 Kan CERD artikel 4 missbrukas? 47
6.7.5 Är förbuden i CERD artikel 4 effektiva? 48
6.8 Sammanfattning 48
7. Implementering av CERD i svensk rätt 49
7.1 Etnisk diskriminering i svensk rätt 49
7.2 Särskilt om hets mot folkgrupp 16 kap. 8 § BrB. 51 7.3 Förbud mot rasistiska organisationer i svensk rätt 53 7.4 Yttrandefrihet och Föreningsfrihet i svensk rätt 56 7.5 CERD artikel 4:s förenlighet med yttrandefriheten och föreningsfriheten så som de
definieras i svensk rätt. 60
7.6 Sveriges periodiska rapporter och kommitténs rekommendationer 61
7.7 Uppfyller Sverige konventionsåtagandet? 65
8. Slutsatser 71
9. Källförteckning 74
Abstract
The International Convention on Elimination of All Racial Discrimination (CERD) was adopted in 1965 as a response to the prevailing problem of racial discrimination. According to article 4 of the convention, the state parties are required inter alia to declare dissemination of ideas based on racial superiority or hatred and incitement to racial hatred as offences punishable by law. The state parties are also obliged to prohibit all organizations that promote and incite racial discrimination and to declare participation in such organization an offence punishable by law. The actions by the state parties shall be taken with due regard to the Universal Declaration of Human Rights and the rights set forth in Article 5 of the Convention.
CERD Article 4 is considered to be one of the most controversial and difficult provisions of the convention because of its relation to the principles of freedom of speech and freedom of association. Several state parties have not enacted appropriate legislation to fulfil the requirements of article 4. The CERD Committee has in its general recommendations on the implementation of article 4 explained that the provisions of the article are of mandatory character. As a result of the ratification of the convention, Sweden decided to amend the national regulations regarding the dissemination of racist ideas. However, it was not considered necessary to criminalize racist organizations to fulfil the requirements of article 4.
According to Sweden, such criminalization is necessary only if it is considered necessary for combatting racial discrimination. The present study shows that the Swedish interpretation of article 4 in this regard is not tenable.
Förkortningar
ACHPR African Charter on Human and Peoples' Rights
ACHR American Convention on Human Rights
BrB Brottsbalken
CERD Convention on the Elimination of Racial Discrimination of All Forms of Racial Discrimination
CERD-kommittén Committee on the Elimination of Racial Discrimination
EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
FN Förenta Nationerna
FN-stadgan Förenta Nationernas stadga
HD Högsta Domstolen
ICCPR International Covenant on Civil and Political Rights ICJ International Court of Justice
NGO Non-Governmental organizations
NMR Nordiska motståndsrörelsen
Prop. Proposition
RF Regeringsformen
SOU Statens offentliga utredningar
TF Tryckfrihetsförordningen
UDHR Universal Declaration of Human Rights
YFL Yttrandefrihetsgrundlagen
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Sommaren 2017 deltog Nordiska motståndsrörelsen (NMR) på politikerveckorna i Almedalen. Innan politikerveckorna ägde rum motsatte sig flera röster NMR:s närvaro.
Människorättsorganisationen Civil Rights Defenders uttalade att det fanns risk för hot, hat och våld med närvaro av en organisation som företrädare för Civil Rights Defenders beskrev som
”en våldsam och organiserad nazistorganisation som upprepande och konsekvent begår brottslighet”.1 Under Almedalsveckan förstördes ett skomonument till minne av förintelsens offer av medlemmar i NMR. Den organisation som hade sitt tält bredvid, en organisation som företräder funktionsnedsattas rättigheter, lämnade platsen när NMR slog upp sitt tält. Under Almedalsveckan gör företrädare för NMR uttalanden som ”hellre rasist än folkförrädare!”2 Denna typ av händelser har återigen väckt frågan om hur långt yttrandefriheten sträcker sig och om tillåtligheten av rasistiska organisationer. I Aftonbladet publicerades en debattartikel, underskriven av 73 personer, som krävde ett förbud mot rasistisk organisering.3 Även tidigare har frågan varit upp till debatt. Peter Nobel, f.d. generalsekreterare i svenska Röda korset, skriver i en debattartikel att organiserad rasism ska förbjudas. Anledningen till denna debattartikel var bland annat oro över organisationen Svenskarnas partis aktiviteter.4 I båda debattartiklarna hänvisas till Sveriges förpliktelser enligt FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. För Sveriges del trädde konventionen i kraft år 1972. Till konventionen finns en kommitté ansluten, med uppgift att bevaka att staterna följer konventionen. Denna kommitté har flertalet gånger kritiserat Sverige för avsaknaden av ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer.5 Den svenska hållningen har dock varit att Sverige uppfyller konventionens krav, eftersom att den svenska lagsstiftningen gör det omöjligt för rasistiska organisationer att verka i Sverige.6
1 Dagens nyheter, Kräver att nazistgrupp håller sig borta från Almedalen, <www.dn.se/nyheter/sverige/kraver-
2 Dagens nyheter, Nazisterna som skrämmer bort människor från Almedalen,
<www.dn.se/nyheter/sverige/nazisterna-som-skrammer-bort-manniskor-fran-almedalen/>, 2017-07-09.
3 Aftonbladet, Förbjud nazistgrupper – och lär av historien, <www.aftonbladet.se/debatt/a/zq8lO/forbjud- nazistgrupper--och-lar-av-historien>, 2017-07-03.
4 Uppsala nya tidning, Organiserad rasism ska förbjudas, <www.unt.se/asikt/debatt/organiserad-rasism-ska- forbjudas-2535801.aspx>, 07-08-2013.
5 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding observations on the combined nineteenth to twenty-first periodic reports of Sweden, CERD/C/SWE/CO/19-21, 2013, p. 13.
6 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Reports submitted by States parties under article 9 of the Convention, Sweden: Twenty-second and twenty-third periodic reports of States parties due in 2016, CERD/C/SWE/22-23, 2017, p. 94.
1.2 Syfte och frågeställningar
Uppsatsen syftar till att behandla FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering och dess implementering i svensk rätt. Uppsatsen kommer särskilt att behandla CERD artikel 4. Denna artikel stadgar en skyldighet för konventionsstaterna att i sina nationella rättsordningar förbjuda samt göra det straffbart med spridande av idéer grundade på̊ rasöverlägsenhet eller rashat och uppmaningar till rasdiskriminering. Enligt artikeln ska även propaganda och organisationer som främjar eller uppmanar till rasdiskriminering vara förbjudna, samt stöd till rasistiska aktiviteter. Denna artikel anses vara en av de mest kontroversiella och svårtolkade artiklarna i konventionen.7 Artikeln aktualiserar frågor angående inskränkande av yttrande- samt föreningsfriheten. Den har även aktualiserat frågan om hur staternas skyldigheter enligt artikeln bör tolkas. Flertalet länder, däribland Sverige, har fått kritik från CERD-kommittén för att skyldigheterna enligt artikel 4 inte uppfylls.8
Uppsatsens huvudsakliga frågeställning är huruvida svensk rätt uppfyller kraven enligt CERD artikel 4. För att besvara uppsatsens huvudsakliga frågeställning kommer även följande delfrågor att besvaras.
1. Vilka skyldigheter åläggs konventionsstaterna enligt CERD artikel 4?
2. Är CERD artikel 4 förenlig med grundläggande fri- och rättigheter, så som de är definierade i de folkrättsliga källorna?
3. Hur har skyldigheterna enligt CERD artikel 4 tolkats i svensk rätt?
1.3 Metod och material
För att besvara uppsatsens frågeställningar har främst den rättsdogmatiska metoden använts.
Uppsatsen består huvudsakligen av två delar. Den första delen utgörs av en folkrättslig del som beskriver och analyserar skyldigheterna enligt CERD artikel 4, samt dess förenlighet med de grundläggande fri- och rättigheterna. I denna del av uppsatsen tillämpas den folkrättsliga rättskälleläran enligt artikel 38 i Internationella domstolens stadga (ICJ). CERD- konventionen och dess text är utgångspunkt i tolkningen. Som hjälpmedel i tolkningen av
7 Lerner, N, The UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Leiden: Brill Niljhoff, 2015, sid. 47.
8 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding observations on the thirteenth and fourteenth periodic reports of Sweden, CERD/C/304/Add.103, 2001, p. 15.
konventionen används främst doktrin. Relevanta artiklar samt övrig litteratur i ämnet utgör materialet. En del äldre doktrin används, dock endast i syfte att tolka mer principiella frågor.
För problem som kräver en mer aktuell utgångspunkt har användning av nyare doktrin eftersträvats. För att tolka skyldigheterna enligt artikel 4 används även CERD-kommitténs generella rekommendationer på området, trots att dessa rekommendationer inte är formellt bindande för konventionsstaterna. Tolkningar av kommittén bör dock, trots att de i och för sig inte är bindande, kunna ha direkt betydelse för staternas rapporteringsskyldighet.9 I den mån det belyser uppsatsens frågeställningar studeras även de enskilda klagomål som inkommit till kommittén. Som en motvikt till kommitténs tolkning redogörs för ett urval av konventionsstaternas tolkning av artikel 4. Konventionsstaterna är utvalda för att representera olika synsätt på artikel 4, men även för sin geografiska spridning. De nordiska ländernas hantering av frågan behandlas något mer ingående än övriga länder på grund av likheterna i de nordiska rättssystemen. Staternas tolkningar av artikel 4 studeras utifrån det uttryck de tagit sig i de periodiska rapporterna till kommittén samt de uttryck de tagit i nationell lagstiftning. När det kommer till frågan om förenligheten med de mänskliga fri- och rättigheterna utgår uppsatsen från rättigheternas definition i UDHR, detta eftersom CERD artikel 4 hänvisar till denna. Även ICCPR används på grund av dess betydelse som bindande konvention för de mänskliga rättigheterna.
Uppsatsens andra del behandlar implementeringen av CERD artikel 4 i svensk rätt. Även i denna del används den rättsdogmatiska metoden, i denna del utifrån den svenska rättskälleläran, det vill säga lag, förarbeten, praxis och doktrin. För att besvara frågan om Sveriges tolkning av konventionen fastställs gällande rätt avseende spridning av rasistiska idéer, propaganda och rasistiska organisationer. I diskussionen läggs stor vikt vid de ändamålsöverväganden som gjorts i förarbeten, främst för att belysa diskussionen kring lagstiftning angående organisationsförbud. För att besvara frågan om den svenska tolkningen studeras den vidare utifrån innehållet i Sveriges periodiska rapporter till kommittén och kommitténs kommentarer och rekommendationerna avseende dessa. När Sveriges tolkning av CERD artikel 4 diskuteras kommer en viss jämförelse med andra staters tolkningar att göras, varför uppsatsen även får komparativa inslag, dock utan att göra anspråk på att vara en komparativ studie. Denna jämförelse syftar till att belysa de likheter och skillnader i
9 Meron, T, The meaning, and Reach of the International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, American Journal of International Law, vol. 79, 1985, 283, sid. 285.
rättssystemen som leder fram till tolkningen av folkrätten.10 Avslutande förs en diskussion de lege ferenda. I denna diskussion tas även rättspolitiska hänsyn och frågan diskuteras ur ett samhällsperspektiv.
1.4 Avgränsningar
Uppsatsen fokuserar främst på CERD artikel 4 vilket innebär att flera intressanta och omdiskuterade delar av konventionen kommer att falla utanför uppsatsens syfte. De övriga artiklarna i CERD kommer att belysas endast i den mån de tjänar som bakgrund till förståelsen av konventionens syfte och specifikt till förståelsen av artikel 4. När det kommer till den del som behandlar implementeringen av CERD artikel 4 i svensk rätt så kommer främst de bestämmelser som har ett direkt samband med CERD att kommenteras.
Bestämmelser som reglerar föreningars verksamhet kommer inte att kommenteras i någon större utsträckning, även om de i och för sig kan ha betydelse när det kommer till ett organisationsförbud för rasistiska organisationer.
1.5 Terminologi
Terminologin i CERD skiljer sig från vad som annars anses brukligt när det kommer till reglering av etnisk diskriminering i svensk rätt. Konventionens syfte är avskaffande av rasdiskriminering, således används också ordet ras som diskrimineringsgrund i konventionen.11 I svensk rätt har det inte ansetts önskvärt att använda ordet ras, bland annat för att det anses kunna ge legitimitet åt rasistiska föreställningar.12 Det har antagits att det materiella skyddet mot diskriminering inte skulle försvagas om ordet ras inte används i lagstiftning. Det har inte heller ansetts att Sveriges trohet gentemot internationella konventioner skulle ifrågasättas om ordet ras togs ur den svenska lagstiftningen.13 Det finns dock fortfarande bestämmelser i svensk rätt där ordet ras förekommer.14 Uppsatsen kommer att följa den terminologi som används i den konvention eller lagtext som behandlas i respektive avsnitt. Begreppen etnisk diskriminering och rasdiskriminering kommer att användas som synonymer.
10 Se om komparativ jämförelse Valguarnera, F, Den komparativa metoden, Korling, F & Zamboni, M (red.), Juridisk metodlära, Lund: Studentlitteratur, 2015, sid. 141.
11 CERD artikel 1.
12 Prop. 2007/08:95, sid. 120.
13 Prop. 2007/08:95, sid. 120.
14 Se 16 kap. 8 § BrB.
1.6 Disposition
Inledningsvis kommer uppsatsen att behandla definitioner av etnisk diskriminering eller rasdiskriminering samt den historiska bakgrunden till CERD, detta för att öka förståelsen för konventionens syfte. I denna del kommer i korthet behandlas vilka historiska händelser som lett fram till bildandet av konventionen. I detta kapitel kommer även i korthet att redogöras för ett urval av andra folkrättsliga källor som behandlar skyddet mot etnisk diskriminering.
Uppsatsens tredje kapitel kommer att behandla CERD ur ett mer generellt perspektiv, detta för att ge en bakgrund till diskussionen kring artikel 4. I denna del kommer det att redogöras för hur begreppet rasdiskriminering ska tolkas inom ramen för konventionen samt vad staterna i allmänhet har för ansvar och skyldigheter enligt konventionen. Denna del av uppsatsen syftar till att ge läsaren en översiktlig insikt i konventionen, vilken är av betydelse för den senare diskussionen av mer specifika problem. Nästföljande kapitel kommer att redogöra för CERD-kommitténs funktioner och uppgifter som övervakningsorgan. Särskilt fokus i uppsatsen kommer att ligga på konventionens artikel 4 som bland annat behandlar spridningen av rasistiska idéer och förbud mot rasistiska organisationer, vilket kommer att behandlas i därefter kommande kapitel. I denna del kommer det ingående att redogöras för innebörden av artikeln och dess syften samt ändamål. Även de straffrättsliga aspekterna av artikeln kommer särskilt att kommenteras. Nästföljande del av uppsatsen kommer att behandla artikel 4:s relation till mänskliga fri- och rättigheter. Det kommer särskilt att redogöras för innebörden av samt möjligheter till inskränkningar i yttrandefriheten och föreningsfriheten. CERD-kommitténs tolkning av artikel 4 samt de individuella klagomål till kommittén som rör artikeln kommer därefter att behandlas. I denna del kommer också att redogöras för ett urval av konventionsstaternas tolkning av CERD artikel 4. Avslutningsvis kommer att analyseras huruvida sådana förbud och straffstadganden som omfattas av artikeln kan vara i konflikt med annan folkrätt, då med särskilt fokus på mänskliga rättigheter.
I uppsatsens andra del kommer den nationella rätten att behandlas. Uppsatsen kommer i denna del att redogöra för hur etnisk diskriminering behandlas i svensk rätt i förhållande till CERD.
Även denna del kommer att ha ett särskilt fokus på artikel 4 i rasdiskrimineringskonventionen varför hets mot folkgrupp kommer att behandlas särskilt ingående. Även den diskussion som förts i svensk rätt kring förbud mot rasistiska organisationer kommer att behandlas. Därefter kommer det att redogöras för yttrande- samt föreningsfriheten i svensk rätt på grund av dess samband med implementeringen av artikel 4. I denna del kommer även att behandlas om
yttrande- och föreningsfriheten, så som de definieras i regeringsformen, skulle utgöra ett hinder för ett införande av ett förbud mot organisationer som främjar och uppmanar till rasdiskriminering i enlighet med artikel 4. Sveriges rapportering till CERD-kommittén om implementeringen av artikel 4 och kommitténs kommentarer och rekommendationer med anledning av rapporterna kommer därefter att behandlas. Denna del kommer att avslutas med en analys av i vilken mån Sverige har levt upp till sitt konventionsåtagande avseende CERD artikel 4. Som en avslutande del på uppsatsen kommer slutsatser och en kortare diskussion de lege ferenda att presenteras.
2. Etnisk diskriminering
2.1 Vad menas med rasdiskriminering eller etnisk diskriminering?
Diskriminering kan definieras som ”särbehandling (av individer eller grupper) vilken innebär ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika.”15 Vad gäller begreppet diskriminering avses vanligtvis den typ av negativ diskriminering som kan beskrivas så som särbehandling utifrån ett kriterium som ur en moralisk synpunkt inte anses vara relevant.16 Uppsatsen behandlar diskriminering utifrån ras eller etnicitet. Det finns dock fler grunder som i olika rättskällor anses utgöra otillåten diskriminering, utöver ras och etnicitet hänvisar ett flertal konventioner till exempelvis kön, religion och politisk uppfattning.17
Rasdiskriminering, vilket motsvarar vad som i svensk rätt brukar benämnas etnisk diskriminering,18 kan definierats som ett negativt särskiljande eller negativ åtskillnad mellan människor på grund av att de tilldelats tillhörighet till en viss etnisk grupp eller ras.19 Dessa definitioner av diskriminering respektive rasdiskriminering får ses som allmänna förklaringar av begreppets innebörd. Den mer specifika definitionen av diskriminering enligt CERD kommer att behandlas nedan.20
15 Nationalencyklopedin, Nobel, P, Diskriminering., www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/diskriminering, 2017-10-31.
16 Se Feldmans definition av diskriminering, Feldman, D, Civil Liberties and Human Rights in England and Wales, 2u, Oxford: Oxford University Press, 2002, sid. 135.
17 Se exempelvis ICCPR artikel 26 eller EKMR artikel 14.
18 Se avsnitt 1.5 om terminologin.
19 Se Howard, E, The EU Race Directive: Developing the protection against racial discrimination within the EU, Abingdon: Routledge, 2010, sid. 83.
20 Se avsnitt 3.2.
2.2 En historisk tillbakablick
Etnisk diskriminering eller rasdiskriminering är en företeelse som förekommer såväl i nutid som historiskt sett. Det finns flertalet historiska händelser som påverkat det skydd mot etnisk diskriminering som idag finns på såväl internationell som nationell nivå. Kolonialismen nämns särskilt i preambeln till CERD. Konventionen är delvis en reaktion på företeelser som kolonialism och de följder som kolonialismen fått i många samhällen i form av segregation och diskriminering. 21 Konventionen är även en reaktion på nazismens förödande konsekvenser. Vid utarbetandet av CERD fanns en diskussion om införandet av en särskild hänvisning till nazismen i konventionen, något som dock inte blev verklighet.22
Diskriminering var dock ett högst aktuellt ämne även när konventionen upprättades.
Konventionen är inte bara en reaktion på historiska händelser, så som kolonialism och nazism, utan även ett svar på de politiska protester som uppstod på grund av apartheid.23 Apartheid var under tiden för konventionens upprättande den enda rasistiska ideologi som officiellt tillämpades av en stat. Det framfördes som anledning till att apartheid, till skillnad från andra ideologier som representerar rasdiskriminering, har ett eget omnämnande i konventionen.24 I CERD artikel 3 stadgas att konventionsstaterna fördömer apartheid samt åtar sig att förhindra, förbjuda och utrota alla sådana företeelser. Konventionen nämner dock inte Sydafrika och det finns inte heller någon definition av apartheid i konventionen. Frågan om apartheid hade dock vid denna tid diskuterats frekvent inom FN, vilket i sig kan ses som en förklaring av begreppets innebörd i konventionen.25 Det som slutligen ledde till att konventionen upprättades var en serie händelser som under åren 1959 och 1960 ansågs vara uttryck för rasdiskriminering, bland annat antisemitiska manifestationer.26
Den etniska diskriminering som skett i historien har inte bara lett till CERD-konventionens skapande, utan har även direkt påverkan på dagens samhällen. De effekter som den historiska diskrimineringen skapat kan idag upprätthållas av, eller till och med förvärras av, politik och handlingar som för många förefaller att vara neutrala. Meron exemplifierar detta genom att ta upp hur den historiska tillgången på utbildning kan påverka olika gruppers möjlighet till
21 Howard, 2010, sid. 45.
22 Se Lerner, 2015, sid. 28f.
23 Lundberg, Anna (red.), Mänskliga rättigheter – juridiska perspektiv, Malmö: Liber, 2010, sid. 23.
24 Lerner, 2015, sid. 27f.
25 Se Lerner, 2015, sid. 45.
26 Se Meron, 1985, sid. 283.
arbete. Han menar att i de fall krav på utbildning för ett visst arbete ställs, trots att denna utbildning är obehövlig för det aktuella arbetet, kan detta verka diskriminerande för etniska grupper som historiskt sett förvägrats rätten till utbildning.27
2.3 Det internationella skyddet mot rasdiskriminering eller etnisk diskriminering
CERD är inte den enda folkrättsliga källa som innehåller ett skydd mot etnisk diskriminering eller rasdiskriminering. De internationella instrumenten som skyddar mänskliga rättigheter bygger på idén att alla människor har samma rätt att åtnjuta de mänskliga rättigheterna.
Därför innehåller alla generella konventioner till skydd för mänskliga rättigheter rätten till icke-diskriminering.28 Etnisk diskriminering eller rasdiskriminering har ansetts som ett brott mot mänskliga rättigheter. År 1960 antog FN:s generalförsamling en resolution som bland annat slog fast att alla utövningar av så kallat rashat är att anse som ett brott mot FN-stadgan och FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna.29
De olika skydd som idag finns mot diskriminering har flera likheter och bygger även till viss del på varandra, exempelvis är CERD ett vidareutvecklande av den icke-diskriminering som slogs fast redan i FN-stadgan.30 I den inledande artikeln i FN-stadgan slås fast att mänskliga rättigheter och grundläggande friheter ska kunna åtnjutas utan åtskillnad avseende på bland annat ras.31 Även FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna innehåller förbud mot diskriminering på grundval av ras. I förklaringens artikel 2 stadgas att de rättigheter och friheter som uttalas i förklaringen ska kunna åtnjutas av var och en utan åtskillnad av något slag, exempelvis ras. Även artikel 7 i förklaringen, som stadgar allas likhet inför lagen, är ett förbud mot diskriminering. Det framgår tydligt att dessa stadganden fått betydelse för CERD, då dess preambel innehåller hänvisningar till såväl FN-stadgan som den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna.
Även konventionen om de politiska och medborgerliga rättigheterna (ICCPR) innehåller ett stadgande om förbud mot diskriminering på grund av ras. I artikel 2(1) stadgas att konventionsstaterna ska tillförsäkra var och en inom deras territorium rättigheterna i
27 Meron, 1985, sid. 289.
28 Moeckli, D, Equality and Non-Discrimination, Moeckli, D, Shah, S & Sivakumaran, S (ed.), International Human Rights Law, Oxford: Oxford University Press, 2014, sid. 157.
29 United Nations General Assembly, Manifestations of racial and national hatred, UN. Doc A/RES/1510(XV), 1960.
30 Shaw, M, International law, 7u, Cambridge: Cambridge University Press, 2014, sid. 208.
31 Förenta Nationernas stadga, 1945 artikel 1(3). Se även FN-stadgan artikel 55 och 56.
konventionen utan åtskillnad av exempelvis ras. ICCPR artikel 20(2) innehåller även ett stadgande med följande lydelse: ”Allt främjande av nationalhat, rashat eller religiöst hat, som innebär uppvigling till diskriminering, fiendskap eller våld, skall vara förbjudet i lag.” Detta stadgande påminner till viss del om CERD artikel 4, som diskuteras mer ingående nedan.32 CERD artikel 4 är dock något mer omfattande än det förbud som stadgas i ICCPR artikel 20.33 Även ICCPR innehåller ett stadgande om likhet inför lagen, bland de grunder som utgör otillåten distinktion nämns bland annat ras.34 FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, som är knuten till ICCPR, har uttalat att icke-diskriminering är en grundläggande och generell princip som skyddar de mänskliga rättigheterna.35
Även regionala konventioner för mänskliga rättigheter, som Europakonventionen (EKMR), innehåller förbud mot etnisk diskriminering. EKMR artikel 14 innehåller konventionens diskrimineringsförbud där bland annat ras ingår.
Som ovan redogjorts för finns förbud mot diskriminering bland annat i FN-stadgan, och den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna samt i regionala konventioner. Förbudet utgör även internationell sedvanerätt.36 Sedvanerätt definieras inom folkrätten som en kombination av ett objektiv element, vilket utgörs av staternas kontinuerliga och uniforma praxis, och ett subjektivt element, som utgörs av staternas rättsövertygelse att denna praxis återspeglar gällande rätt.37
3. Internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (CERD)
3.1 Inledning
Den 21 december 1965 antogs internationella konventionen om avskaffande av alla former rasdiskriminering (CERD) enhälligt av FN:s generalförsamling och öppnades för undertecknande och ratifikation.38 När konventionen antogs välkomnades det av många stater
32 Se kapitel 5 och 6.
33 Lerner, 2015, sid. 56.
34 ICCPR artikel 26.
35 UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 18: Non-discrimination, 1989, p. 1.
36 Shaw, 2014, sid. 208.
37Bring, O, Mahmoudi, S & Wrange, P, Sverige och Folkrätten, 5u, Stockholm: Norstedts Juridik, 2014, sid. 29.
38 General Assembly, 20th session: 1406th plenary meeting, UN. Doc A/PV.1406, 1965.
med stor entusiasm, samtidigt hade delar av konventionen redan fått utstå kritik från andra stater.39 Av konventionens preambel framgår att en av anledningarna till konventionens upprättande var den oro som fanns över de yttringar av rasdiskriminering som bevisligen fortfarande förekom i världen vid denna tid, så som apartheid-, segregations-, och separationspolitik.
CERD syftar till att garantera alla människor, oavsett deras ursprung, ett absolut och fullständigt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna.40 Ett av dess kännetecken är att konventionen är universell, det vill säga att den syftar till att omfatta rasdiskriminering i alla dess former, överallt i världen.41 Konventionen har ett mycket stort stöd bland världens stater.
För närvarande är det 178 stater som har ratificerat konventionen.42 Att konventionen har ett sådant stöd bland ett stort antal stater, med vitt skilda rättsliga och politiska system, anses betydande när det kommer till den utbildande funktion som konventionen kan ha avseende diskrimineringsfrågor.43
Konventionen inleds med en definition av rasdiskriminering, CERD artikel 1, vilken kommer att redogöras för mer ingående nedan. I artikel 2 -7 stadgas staternas skyldigheter att enligt konventionen verka för ett avskaffande av rasdiskriminering. I artikel 2 anges skyldigheter och ansvar för konventionsstaterna att bland annat inte själva inlåta sig på handlingar som innebär rasdiskriminering, inte stödja diskriminering och även motverka diskriminering från enskilda. Artikel 3 stadgar, som ovan nämnts, staternas skyldighet att fördöma apartheid.
Artikel 4, som är fokus för uppsatsen, ålägger staterna att förbjuda och göra det straffbart med allt spridande av idéer som grundar sig på rashat eller rasöverlägsenhet och uppmaningar till rasdiskriminering. Enligt artikeln ska även propaganda och organisationer som främjar eller uppmanar till rasdiskriminering samt stöd till rasistiska aktiviteter vara förbjudet. Artikel 5 listar en rad rättigheter där staterna ska säkerställa frihet från rasdiskriminering. Bland dessa rättigheter återfinns bland annat rätten till likabehandling inför domstolar och andra rättsvårdande organ, rätten till åsiktsfrihet och yttrandefrihet, rätten till församlingsfrihet och
39 Schwelb, E, The International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, The International and Comparative Law Quarterly, vol. 15, nr. 4, 1966, 996, sid. 997.
40 Hedlund Thulin, K, Lika i värde och rättigheter: om mänskliga rättigheter, 3u, Stockholm: Norstedts Juridik, 2008, sid. 164.
41 Lerner, 2015, sid. 14.
42 The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), Status of Ratification:
Interactive Dashboard: International Convention on the Elimination on All Forms of Racial Discrimination,
<www.indicators.ohchr.org>, 2017-11-06.
43 Lerner, 2015, sid. XXXI.
föreningsfrihet i fredligt syfte samt rätten till tillträde till alla platser och serviceinrättningar som är avsedda för allmänheten. Vidare i konventionen åläggs i artikel 6 en skyldighet för konventionsstaterna att erbjuda rätt till individuell rättsprövning av kränkningar av de rättigheter som individen ska tillgodoses enligt CERD. En kränkning behöver inte vara på förhand utredd utan det räcker att individen har ett rimligt anspråk för att denna rätt ska aktualiseras.44 Artikel 7 syftar till förebyggande åtgärder mot rasdiskriminering,45 bland dessa återfinns åtgärder på områden som undervisning, utbildning, kultur och information, i syfte att bekämpa fördomar som leder till rasdiskriminering. Konventionens andra del, artikel 8-16 reglerar kommittén för avskaffande av rasdiskriminering. Kommitténs uppgifter består i huvudsak i att granska konventionsstaternas periodiska rapporter om implementeringen av konventionen i de nationella rättsordningarna samt att handha mellanstatliga och individuella klagomål. Konventionens tredje del artiklarna 17-25 reglerar frågor om ratifikation, ikraftträdande samt reservationer till konventionen.
3.2 Definitionen av rasdiskriminering
CERD artikel 1(1) definierar innebörden av rasdiskriminering enligt följande:
”Artikel 1
1. I denna konvention avser uttrycket rasdiskriminering varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på̊ grund av ras, hudfärg, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung, som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller utövandet, på̊ lika villkor, av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på̊ politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet.”
Enligt artikel 1(1) är det skillnad, undantag, inskränkning och företräde som är sådana handlingar som kan utgöra diskriminering. Det var slutligen dessa fyra begrepp som ansågs täcka all den diskriminering som skulle omfattas av konventionen.46 Det bör uppmärksammas att när det är fråga om företräde är det bara diskriminering enligt konventionen om handlandet inte faller under stadgandet om speciella åtgärder i artikel 1(4).47 Ras, hudfärg, härstamning och nationellt eller etniskt ursprung utgör de så kallade diskrimineringsgrunderna. De ovan
44 Se Lundberg, 2010, sid. 61 och Durmic mot Serbien och Montenegro, Kommunikation Nr. 29/2003, 6 mars 2006, p.9.6.
45 Lundberg, 2010, sid. 60f.
46 Lerner, 2015, sid. 33.
47 Lerner, 2015, sid. 33.
nämnda handlingarna ska vara baserade på någon av dessa för att det ska utgöra diskriminering.
Ytterligare ett krav är att den aktuella handlingen leder till ett relativt missgynnande. I artikeln uttrycks det som att handlingen har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller utövandet, på lika villkor, av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.48 I och med att både syfte och verkan nämns i artikeln är det i det första fallet fråga om ett subjektivt element som definierar diskrimineringen medan det i det andra fallet är det de objektiva konsekvenser som handlingen får som är det element som definierar handlingen som diskriminerade. För att en handling ska kunna definieras som diskriminerande räcker det att endast ett av dessa element föreligger.49 Att både syfte och verkan nämns i definitionen av rasdiskriminering betyder enligt CERD-kommittén att både direkt och indirekt diskriminering omfattas av konventionens definition av rasdiskriminering.50 Kommittén har även i det individuella avgörandet LR. m.fl. mot Slovakien kommit fram till att indirekt diskriminering ska omfattas av konventionens definition av rasdiskriminering.51
Ytterligare en omständighet som bör noteras när det är fråga om räckvidden av förbudet mot rasdiskriminering, är att definitionen av rasdiskriminering i artikel (1)1 omfattar alla mänskliga rättigheter oavsett i vilken källa de är fastslagna. Detta till skillnad från diskrimineringsförbudet i vissa andra konventioner, som exempelvis ICCPR, som endast omfattar de mänskliga rättigheter som skyddas av konventionen i fråga.52
I CERD artikel 1(2) görs en begräsning i konventionens diskrimineringsbegrepp i och med att det fastslås att konventionen inte omfattar åtskillnader, undantag, inskränkningar eller företräden som en konventionsstat gör mellan medborgare och icke-medborgare. Detta har i doktrin exemplifierats genom att det inte skulle innebära ett brott mot konventionen att inte tillåta icke-medborgare att rösta i nationella val.53 Det bör dock uppmärksammas att det utgör diskriminering enligt definitionen i CERD artikel 1 om en specifikt utpekad nationalitet diskrimineras även om individerna i fråga inte innehar medborgarskap i landet. Frågan lyftes
48 Lundberg, 2010, sid. 57.
49 Lerner, 2015, sid. 35.
50 Howard, 2010, sid. 47.
51 L. R. m.fl. mot Slovakien, Kommunikation Nr. 31/2003, 7 mars 2005.
52 Meron, 1985, sid. 286.
53 Hedlund Thulin, 2008, sid. 164f.
av CERD-kommittén i det individuella avgörandet Habassi mot Danmark. Avgörandet gällde en bank som hade som krav att låntagarna skulle vara danska medborgare. Kommittén fann att polisen efter anmälan inte på ett tillfredställande sätt utrett om bankens handlingsätt kunde utgöra rasdiskriminering enligt konventionen.54
Även CERD artikel 1(4) utgör en begränsning av vad som enligt konventionen definieras som rasdiskriminering. I artikeln stadgas att så kallade särskilda åtgärder under vissa omständigheter inte är att anse som diskriminering. Särskilda åtgärder kan enligt konventionen användas om de syftar till att trygga en godtagbar utveckling för sådana rasgrupper, etniska grupper och enskilda personer som har behov av skydd för att på lika villkor kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter. Ytterligare ett krav för att särskilda åtgärder inte ska innebära diskriminering, är att dessa inte leder till att ojämlikhet i rättigheter bibehålls mellan olika grupper. De särskilda åtgärderna får inte heller, enligt artikeln, bestå när syftet med åtgärden är uppnått. Denna artikel har samband med CERD artikel 2(2) vilken under vissa omständigheter ålägger konventionsstaterna en skyldighet att vidta särskilda åtgärder.55 Det fanns vid konventionens upprättande en farhåga att artiklarna om speciella åtgärder skulle komma att användas för att legitimera diskriminering eller brukas av stater som vill legitimera bevarandet av fördelar för vissa grupper, så som i fallet med apartheid.56 CERD-kommittén har dock varit medveten om denna risk och agerat därefter.57
3.3 Staternas ansvar och skyldigheter under konventionen
CERD artikel 2 är en av de artiklar i konventionen om ålägger staterna skyldigheter och ansvar att motverka rasdiskriminering. I inledningen till CERD artikel 2(1) stadgas följande.
”Artikel 2
1. Konventionsstaterna fördömer rasdiskriminering och åtar sig att med alla lämpliga medel och utan dröjsmål föra en politik som syftar till att avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och till att främja förståelsen mellan alla raser.”
Det huvudsakliga syftet med artikeln är att fastslå att konventionsstaterna varken själva får utöva diskriminering eller uppmana till diskriminering.58 CERD artikel 2 består av två delar,
54 Habassi mot Danmark, Kommunikation Nr. 10/1997, 17 mars 1999.
55 Lerner, 2015, sid. 37. Artikel 2(2) behandlas i avsnitt 3.3.
56 Meron, 1985, sid. 305 och Lerner, 2015, sid. 38.
57 Meron, 1985, sid. 305.
58 Lerner, 2015, sid. 40.
artikel 2(1) behandlar staternas skyldigheter medan artikel 2(2) behandlar speciella åtgärder för vissa grupper. Bland de skyldigheter som stadgas i artikeln återfinns i artikel 2(1)(a) en skyldighet för staterna, inkluderat dess myndigheter och offentliga institutioner, att inte inlåta sig i handlingar eller bruk som innebär rasdiskriminering. Artikeln ger utryck för en så kallad negativ förpliktelse för konventionsstaterna.59 Konventionsstaterna har även i enlighet med artikel 2(1)(b) åtagit sig att inte främja försvara eller stödja rasdiskriminering från enskilda eller från organisationer, det vill säga privata subjekt. Även denna punkt ger uttryck för en negativ förpliktelse för staterna.60 Om en konventionsstat exempelvis skulle ge finansiellt stöd till en skola som ägnar sig åt diskriminering på grundval av ras så skulle detta innebära en kränkning av artikel 2(1)(b).61 Artikel 2(1)(c) ålägger staterna ett ansvar att granska sin egen förvaltning och lagstiftning samt vidta åtgärder i de fall denna ger upphov till eller vidmakthåller rasdiskriminering.
Artikel 2(1)(d) reglerar vidare staternas skyldigheter när det gäller rasdiskriminering som utförs av privata subjekt. I artikeln stadgas att konventionsstaterna ska göra slut på rasdiskriminering som utövas av enskilda grupper och organisationer. Detta ska enligt artikeln ske med alla lämpliga medel, och när det påkallas av omständigheterna, även lagstiftning.
Denna artikel har ett starkt samband med CERD artikel 4.62 Artikel 2 skapar en skyldighet för staterna att agera mot den rasdiskriminering som utförs av privata subjekt. I vissa fall har staterna en skyldighet att kriminalisera företeelser som utgör rasdiskriminering samt att utreda och under vissa förutsättningar lagföra sådant som utgör rasdiskriminering.63 Många av de individuella klagomål som tagits upp av CERD-kommittén har rört diskriminering från privata aktörer.64 I det individuella avgörandet Ahmad mot Danmark fann kommittén att ett brott mot konventionen hade skett på grund av att polisen inte utrett en rasistisk förolämpning som fällts av en lärare mot en elev.65
Artikel 2(2) behandlar de speciella åtgärder som även diskuterats ovan i samband med artikel 1(4).66 Vid upprättandet av konventionen beslutades att speciella åtgärder skulle behandlas
59 Lerner, 2015, sid. 41.
60 Lerner, 2015, sid. 41.
61 Se Lerner, 2015, sid. 42.
62 Lerner, 2015, sid. 42. Artikel 4 och dess samband med artikel 2(1)(d) kommer att behandlas närmare i avsnitt 7.7.
63 Lundberg, 2010, sid. 56.
64 Lundberg, 2010, sid. 56.
65 Ahmad mot Danmark, Kommunikation Nr. 16/1999, 13 mars 2000.
66 Se avsnitt 3.2.
både i artikel 1 och i artikel 2. Detta på grund av artiklarnas olika karaktär, artikel 1 definierar vad rasdiskriminering är medan artikel 2 rör staternas skyldighet att avskaffa rasdiskriminering.67 Artikel 1(4) undantar speciella åtgärder från att utgöra diskriminering fastslår artikel 2(2) när konventionsstaterna har en skyldighet att vidta speciella åtgärder.68
4. Kommittén för avskaffande av rasdiskriminering 4.1 Inledning
CERD artikel 8 inrättar kommittén för avskaffande av rasdiskriminering (CERD-kommittén).
Kommitténs huvudsakliga uppgifter är att beakta rapporter som staterna inkommer med i enlighet med artikel 9 samt att handha mellanstatliga klagomål enligt artikel 11-13 och individuella klagomål enligt artikel 14. CERD-kommittén var den första övervakningskommittén för en internationell konvention om mänskliga rättigheter.69 Kommittén var på en global nivå startpunkten för den typ av kommittéer som består av oberoende experter som granskar staternas rapportering av hur de utfört sina skyldigheter under den aktuella konventionen. Kommittén har därför ansetts vara vägledande för efterföljande kommittéer på området.70
Kommittén består av 18 sakkunniga ledamöter som väljs ut med hänsyn till att de är moraliskt högtstående och erkänt opartiska, artikel 8(1). Staterna nominerar ledamöterna i enlighet med artikel 8(2). Det innebär dock inte att kommitténs ledamöter representerar sitt hemland,71 det framgår av artikel 8(1) att ledamöterna fullgör uppdraget i sin personliga egenskap.
Medan staterna som ovan nämnts rapporterar till kommittén så rapporterar CERD-kommittén till FN:s generalförsamling i enlighet med artikel 9(2). Detta trots att CERD-kommittén inte är något FN-organ.72 Rapporten diskuteras i det tredje utskottet som handhar frågor om
67 Lerner, 2015, sid. 43.
68 Meron, 1985, sid. 305.
69 van Boven, T, The Petition System under ICERD: An Unfulfilled Promise, Alfredsson, G, Grimheden, J, Ramcharan, B. & Zayas, A (ed.), International Human Rights Monitoring Mechanisms: Essays in Honour of Jakob Th. Möller, 2u, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 83, sid. 83.
70 Bryde, B, Institution Building in the UN-Human Rights-System-The Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), Wolfrum collection, vol. 1, 2012, 333, sid. 334.
71 Öberg, Kjell, FN:s rasdiskrimineringskonvention, Lund: Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, 1990, (Report No.8), sid. 11.
72Gomez del Prado, J, United Nations Conventions on Human Rights: The Practice of the Human Rights Committee and the Committee on the Elimination of All Racial Discrimination in Dealing with Reporting Obligations of State Parties, Human Rights Quarterly, vol. 7, 1985, 492, sid. 498.
mänskliga rättigheter.73 Trots att kommittén rapporterar till generalförsamlingen har FN inte mandat att utfärda direktiv för kommittén och dess arbete.74
Kommitténs arbete har visat sig betydelsefullt när det kommer till att belysa viktiga spörsmål som uppstått i och med implementering av konventionen i konventionsstaterna.75 Fler av CERD-kommitténs medlemmars har uttryckt att de anser att kommitténs roll är att hjälpa medlemsstaterna att bekämpa den diskriminering som sker i deras länder.76 Kommitténs arbete lämnar också vägledning för konventionsstaterna i frågan om vad som ska anses som diskriminering enligt konventionen. Såväl kommitténs generella rekommendationer som avgörande av individuella klagomål kan ge vägledning i vad som kommittén anser vara ett brott mot konventionen.77
Kommittén har dock kritiserats på flera punkter. CERD-kommittén möts endast två gånger per år, och då tre veckor per tillfälle. Det har ifrågasatts hur kommittén under denna relativt begränsade tid ska kunna övervaka det stora antalet stater som är anslutna till konventionen.78 Nära sammankopplad är den kritik som menar att kommitténs nuvarande system är begränsat och inte skulle fungera om alla konventionsstaterna inkom med rapporter inom den föreskrivna tiden.79 Även CERD-kommitténs möjlighet att övervaka efterlevnaden av konventionen har problematiserats. Kommitténs arbete förlitar sig på att konventionsstaterna följer konventionen och arbetar aktivt för att mänskliga rättigheter ska kunna åtnjutas av alla utan diskriminering. Om staterna inte följer konventionen är det i själva verket mycket lite som kommittén kan göra åt saken.80 Att offentligt uppmärksamma en stats handlingar är en metod som kan användas, det har visat sig att detta kan vara effektivt vid mer grava överträdelser medan det har visat sig mindre effektivt vid exempelvis strukturella problem.81
73 Öberg, 1990, sid. 10.
74 Öberg, 1990, sid. 10.
75 Meron, 1985, sid. 315.
76 Felice, W, The Un Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination: Race, and Economic and Social Human Rights, Human Rights Quarterly, vol. 24, 2002, 205, sid. 217.
77 Lundberg, 2010, sid. 58.
78 Se Felice, 2002, sid. 224f.
79 Felice, 2002, sid. 225.
80 Se Felice, 2002, sid. 213f.
81 Felice, 2002, sid. 214.
4.2 Rapporteringsförfarandet
Likt många andra övervakningsorgan knutna till konventioner om mänskliga rättigheter så är rapporteringsförfarandet en grundläggande del av CERD-kommitténs arbete. Enligt artikel 9 ska konventionsstaterna vartannat år inge en rapport till CERD-kommittén. Rapporten ska enligt artikeln innehålla de lagstiftningsåtgärder, judiciella åtgärder, förvaltningsåtgärder och övriga åtgärder som konventionsstaten i fråga vidtagit för att uppfylla konventionens bestämmelser. Kommittén får även utöver rapporten be staterna om ytterligare information.
NGO:s bidrar ofta i granskningen av konventionsstaterna, i flera länder sammanställer NGO:s så kallade skuggrapporter som ett komplement till konventionsstatens officiella rapport.82 Efter att staterna rapporterat lämnar kommittén sammanfattande kommentarer på rapporterna som kan innehålla såväl beröm som kritik och rekommendationer.83
Något som skiljer CERD från senare internationella konventioner med rapporteringsförfarande är skyldigheten att rapportera vartannat år. Den relativt korta perioden mellan rapporterna har ansetts motiverad av att förändringar i samhällsklimatet kan ske fort, speciellt när det kommer till rasdiskriminering och främlingsfientlighet.84 Perioden om två år har dock i efterhand i många fall ansetts för kort varför CERD-kommittén efterfrågat att parterna ska slå ihop två rapporter och istället inge rapport vart fjärde år.85
Rapporteringsförfarandet inom CERD har både i historiskt och i nutid dragits med flera problem. Inledningsvis var konventionsstaternas rapporter alltför korta och generella. Detta berodde till stor del på att de flesta stater ansåg att rasdiskriminering var något som inte förekom i deras länder,86 eller att de antidiskrimineringsstadganden som fanns i ländernas respektive konstitutioner var tillräckliga för att implementera konventionen.87 Ett annat stort problem som går att identifiera när det kommer till övervakningsorgan är att vissa av konventionsstaterna inte inkommer med rapport eller inkommer med rapport med stort dröjsmål.88 Anledningarna till detta kan skilja sig åt, ett vanligt återkommande problem är
82 Bryde, 2012, sid. 337.
83Thornberry, P, Confronting Racial Discrimination: A CERD perspective, Human Rights Law Review, vol. 2, nr. 2, 2005, 239, sid. 244.
84 Hedlund Thulin, 2008, sid. 167.
85 Kjaerum, M, State reports, Alfredsson, G, Grimheden, J, Ramcharan, B. & Zayas, A (ed.), International Human Rights Monitoring Mechanisms: Essays in Honour of Jakob Th. Möller, 2u, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 17, sid. 19.
86 Bryde, 2012, sid. 336.
87 Öberg, 1990, sid. 15.
88 Gomez del Prado, 1985, sid. 493.
dock att vissa konventionsstater inte har tillräckliga administrativa resurser för att kunna rapportera.89 Det står klart att de eftersläpande rapporterna har varit ett stort hinder för kommitténs arbete.90 För konventionsstater som inte rapporterar i tid undersöker kommittén numera, efter ett visst antal uteblivna rapporter, på egen hand förhållandena i konventionsstaten.91
4.3 Mellanstatliga klagomål
Enligt artikel 11 kan en konventionsstat som anser att en annan konventionsstat inte följer konventionens bestämmelser anmäla detta till kommittén. Kommittén kan sedan behandla detta klagomål i enlighet med artikel 11-13.
Det har funnits händelser när anledningar för konventionsstaterna att använda sig av detta förfarandet har förelegat, exempelvis ett annat lands diskriminering av den egna folkgruppen.92 Dock har förfarandet med mellanstatliga klagomål aldrig brukats.93 Historiskt sett har det funnits en ovilja bland stater att, gentemot en annan stat, framföra klagomål om kränkning av en konvention. Det beror till viss del på att ett sådant klagomål kan leda till en internationell konflikt samt att det kan ses som en inblandning i statens nationella angelägenheter.94
4.4 Individuella klagomål
Individuella klagomål kan föras enligt CERD artikel 14. Konventionsstaterna är bara bundna av förfarandet med individuella klagomål om de har gjort en uttrycklig förklaring att de underkastar sig kommitténs kompetens när det gäller individuella klagomål. Enligt artikel 14(9) skulle kommittén inte vara behörig att behandla individuella klagomål förrän tio stater genom förklaringar erkänt kommitténs behörighet i frågan. År 1982 hade tio stater anslutit sig till förfarandet och möjligheten till individuella klagomål trädde ikraft.95 Processen att få konventionsstaterna att ansluta sig till förfarandet ansågs vara ett misslyckande på grund av den långa tid som förflutit från konventionens ikraftträdande till dess att förfarandet med
89 Öberg, 1990, sid. 15.
90 Öberg, 1990, sid. 15.
91 Felice, 2002, sid. 214.
92 Öberg, 1990, sid. 22.
93 The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), Inter state complaints,
<www.ohchr.org/EN/HRBodies/Petitions/Pages/InterStateComplaints.aspx>, 2017-11-06.
94 Se Lerner, 2015, sid. 84.
95 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Assembly Official Records: 38th session, supplement No. 18 UN. Doc. A/38/18, 1983, sid. 7, p. 23
individuella klagomål kunde brukas.96 Möjligheten till individuella klagomål drevs på av de stater, främst i Afrika och Asien, som önskade se att CERD blev ett effektivt instrument i kampen mot kolonialismen och apartheid.97 Det fanns dock även de stater som lade stor vikt vid att slå vakt om sin självständighet. Detta var anledningen till att det vid konventionens upprättande ansågs nödvändigt att artikel 14 skulle vara frivillig.98
Förfarandet enligt artikel 14 kan i korthet beskrivas så som att kommittén, om denna givits kompetens av konventionsstaten, kan undersöka ett klagomål utifrån den information som gjorts tillgänglig av konventionsstaten och den klagande. Kommittén kan sedan komma med förslag och rekommendationer till konventionsstaten och den klagande, artikel 14(7)(a-b).
De klagomål som hittills inkommit till kommittén rör skilda delar av konventionen, de allra flesta klagomål rör dock åtnjutandet av ekonomiska och sociala rättigheter, så som rätten till arbete och bostad enligt artikel 5(e)(i) och (iii) samt rätten till tillträde till allmänna platser enligt artikel 5(f). I de flesta fall rör det sig om att konventionsstaterna inte på ett tillfredställande sätt har motverkat diskriminering som sker från enskilda personer, grupper eller organisationer, vilket staterna är skyldiga till i enlighet med artikel 2(1)(d).99 Det har även förekommit klagomål som rör så kallat ”hate speach”. Dessa klagomål har rört rasistiska, främlingsfientliga och antisemitiska uttalanden. Klagomålen har aktualiserat konventionens artikel 4 samt det beaktande som enligt artikeln ska tas till yttrandefriheten.100
Det har ansetts att artikel 14 inte har fått ett tillfredställande genomslag bland konventionsstaterna, detta beror tills stor del på det fortsatt låga antalet länder som anslutit sig samt att förhållandevis få individuella klagomål har inkommit till kommittén.101
4.5 Generella rekommendationer
Förutom att övervaka konventionens implementering genom att analysera och kommentera konventionsstaternas rapporter samt handha klagomål så utfärdar kommittén även generella
96 van Boven, 2009, sid. 285.
97 van Boven, 2009, sid. 273.
98 Lerner, 2015, sid. 84
99 van Boven, 2009, sid. 88.
100 van Boven, 2009, sid. 88. För vidare diskussion se avsnitt 6.4.2.
101 van Boven, 2009, sid. 89, För närvarande är 58 stater anslutna till artikel 14. United Nations: Treaty Collections, Declarations recognizing the competence of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, < https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV- 2&chapter=4&lang=en>, 2017-12-27.
rekommendationer om sin syn på och tolkning av vissa frågor inom rasdiskrimineringsområdet.102
5. CERD artikel 4: Förbud mot spridning av rasistiska idéer, uppmaning till rasdiskriminering, rasistiska organisationer m.m.
5.1 Artikelns lydelse samt innebörden av dess stadganden CERD artikel 4 har följande lydelse:
”Artikel 4
Konventionsstaterna fördömer all propaganda och alla organisationer som grundar sig på̊
föreställningar eller teorier att någon ras eller persongrupp av viss hudfärg eller visst etniskt ursprung skulle vara överlägsen någon annan grupp eller som söker rättfärdiga eller främja rashat och diskriminering i någon form och åtar sig att vidta omedelbara och konkreta åtgärder som syftar till att utrota all uppmaning eller utövande av sådan diskriminering. I detta syfte skall konventionsstaterna, med vederbörligt beaktande av de principer som omfattas av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och av de rättigheter som uttryckligen anges i artikel 5 i denna konvention, bland annat
a) förklara som brottslig gärning som är straffbar enligt lag allt spridande av idéer grundade på̊
rasöverlägsenhet eller rashat, uppmaning till rasdiskriminering, liksom alla våldshandlingar eller uppmaning till sådana handlingar mot en viss ras eller en grupp av personer av annan hudfärg eller annat etniskt ursprung och även lämnande av stöd i någon form till rasistiska aktiviteter, inklusive finansiering av sådana aktiviteter,
b) olagligförklara och förbjuda organisationer samt organiserad propaganda och all annan propaganda som främjar och uppmanar till rasdiskriminering, samt förklara deltagande i sådana organisationer eller i sådan verksamhet som brottslig gärning som är straffbar enligt lag, samt
c) inte tillåta offentliga myndigheter eller offentliga institutioner, vare sig nationella eller lokala, att främja eller uppmana till rasdiskriminering.”
CERD Artikel 4 inleds med ett öppningsstadgande som innehåller ett fördömande av propaganda och av organisationer som förespråkar rasdiskriminerande idéer samt slår fast staternas skyldighet att vidta åtgärder mot denna typ av diskriminering. Artikel 4(a-c) innehåller de mer konkreta åtgärder som staterna är skyldig att vidta för att utrota
102 Thornberry, 2005, sid. 246.
