Uppfyller Sverige konventionsåtagandet?

För att kunna besvara frågan om Sverige uppfyller sitt konventionsåtagande eller inte, måste det redas ut hur konventionen ska tolkas. CERD utgör en traktat enligt Wienkonventionen artikel 2. Regler om hur CERD ska tolkas kan därmed hämtas ur Wienkonventionen. Enligt Wienkonventionen artikel 31(1) ska en traktat tolkas ärligt och i överenstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. Vidare kan enligt artikel 31 andra överenskommelser och dokument som upprättats av parterna ha betydelse vid tolkningen, förutom traktatens text, inklusive preambel och bilagor. Wienkonventionens artikel 32 stadgar de supplementära tolkningsmedlen, dessa kan inbegripa förarbeten till traktaten och omständigheterna vid dess ingående. Dessa kan användas för att fastställa den mening som framkommer vid tolkningen av artikel 31 eller när en tolkning av artikel 31 inte undanröjer tvetydighet eller oklarhet, eller leder till ett resultat som är uppenbart orimligt eller oförnuftigt.

I de tidiga svenska förarbeten som behandlar frågan om implementeringen av CERD lyfts det fram att det vid den tiden inte fanns behov att lagstifta mot rasistiska organisationer.³⁵¹ Detta uttalande aktualiserar frågan om vilket förhållande de olika artiklarna i CERD har till varandra. Speciellt aktualiserar det förhållandet mellan artikel 2 och artikel 4, som har varit föremål för olika tolkningar. I artikel 2(1)(d) stadgas som ovan nämnts konventionsstaternas skyldighet att förbjuda och göra slut på rasdiskriminering som utövas av enskilda personer, grupper och organisationer. Detta ska ske med lagstiftning som påkallas av omständigheterna.

I artikel 4 anges sedan vissa specifika handlingar som ska vara straffbara enligt lag. Det går att tolka konventionen som sådan att även artikel 4 omfattas av vad som anges i artikel 2(1)(d), det vill säga konventionsstaterna ska lagstifta i enlighet med artikel 4 om det är påkallat av omständigheterna.³⁵² Denna tolkning har gjorts av flera konventionsstater som hänvisat till att det inte funnits anledning att i deras länder lagstifta enligt artikel 4.³⁵³ Även Sverige har haft denna inställning i frågan om förbud mot rasistiska organisationer enligt artikel 4(b). Den svenska lagstiftningen har som ovan nämnts ansetts uppfylla kraven enligt konventionen trots att det inte finns något uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer, detta eftersom det anses att övrig svensk lagstiftning omöjliggör för rasistiska organisationer att verka i Sverige.

351 Se prop. 1970:87, sid 64.

352 SOU 1991:75, sid. 102.

353 Se avsnitt 6.5.

Denna tolkning av konventionen står dock i motsats till den som gjorts av CERD-kommittén.

Kommittén har, som ovan redogjorts för, vid flera tillfällen lämnat rekommendationer om hur artikel 4 ska tolkas.³⁵⁴ Gemensamt för dessa rekommendationer är att kommittén har sett på lagstiftning enligt artikel 4 som obligatorisk för alla konventionsstater, oberoende av om konventionsstaterna hävdar att rasdiskriminering inte förekommer i deras land eller att syftet med artikel 4 uppfylls på annat sätt.

Den andra tolkningen av förhållandet mellan artikel 2 och artikel 4 är att artikel 4 utgör lex specialis.³⁵⁵ Artikel 2 sätter med andra ord ut de allmänna skyldigheterna för staterna när det kommer till att förbjuda rasdiskriminering, artikel 2(1)(d) speciellt när det rör sig om diskriminering från enskilda subjekt. Artikel 4 anger däremot hur vissa specifika handlingar från enskilda subjekt ska vara straffbara enligt lag. Enligt principen om lex specialis skulle därför lagstiftningskravet i artikel 4 ta över den mer allmänt hållna artikel 2 som inte innehåller ett absolut krav på lagstiftning. Det går att dra slutsatsen, utifrån kommitténs uttalande, att kommitténs tolkning av förhållandet mellan artikel 2 och artikel 4 bör ligga något närmre den senare redovisade tolkningsmetoden. Sverige är dock inte ensamt om den förra tolkningen av konventionen, även Norge har gjort en liknande tolkning och ansett att artikel 4(b) ska tolkas mot bakgrund av artikel 2(1)(d) och dess krav på lagstiftning endast när det påkallas av omständigheterna.³⁵⁶

Att lagstiftningskravet i artikel 4 är villkorat enligt artikel 2(1)(d) anses vara en uppfattning som företräds av länder som lägger stor vikt vid yttrande- och föreningsfriheten.³⁵⁷ På så sätt går det att koppla diskussionen om artikel 4:s status till den diskussion som förts i många andra länder där de aktuella konventionsstaterna hänvisat mer direkt till yttrande- och föreningsfriheten som skäl att inte implementera artikel 4. Den svenska debatten har i mångt och mycket främst rört frågan om lagstiftningskravet i artikel 4 är absolut, vilket har flera beröringspunkter med rättighetsdiskussionen.

354 Se avsnitt 6.4.1.

355 Se SOU 1991:75, sid. 102.

356 Nordiska ministerrådet, rapport om de nordiska ländernas straffrättsliga reglering av rasism och främlingsfientlighet, 2000, sid. 25.

357 SOU 1989:14, sid 30.

Om det ses till syftet med artikel 4, det vill säga att verka preventivt mot uppkomsten av rasdiskriminering, bör detta vara till stöd för kommitténs tolkning av artikel 4 ³⁵⁸ För att ett sådant preventivt syfte ska få genomslag bör lagstiftningen finnas på plats oavsett hur förekommande diskriminering är i den aktuella konventionsstaten. Det bör även tilläggas att den typ av tolkning som Sverige har gjort av konventionen återknyter till den tolkning som andra konventionsstater gjort, på så sätt att flera andra konventionsstater funnit hinder i konventionen att fullständigt implementera artikel 4. Som ovan har diskuterats har ett flertal länder valt att inte implementera artikel 4 med hänsyn till att den strider mot yttrande- och föreningsfriheten. I samband med detta har kommittén uttalat att det inte kan ha varit avsikten när konventionen skapades att artikel 4 ska tolkas så att konventionsstaterna med hänvisning till de mänskliga rättigheterna kan avstå från skyldigheten att förbjuda de aktiviteter som avses i artikel 4. Med en sådan tolkning hade det inte funnits något syfte med att inkludera en artikel som ålägger staterna dessa skyldigheter.³⁵⁹ Detta uttalande bör även kunna appliceras på Sveriges tolkning av konventionen. För det fall avsikten vid konventionens upprättande var att artikel 4 inte skulle ses som lex specialis i förhållande till artikel 2(1)(d), kan syftet med att överhuvudtaget specificera skyldigheterna att förbjuda rasdiskriminering från enskilda, ifrågasättas.

Innebörden av skyldigheterna som följer av artikel 4 kan även tolkas i ljuset av hela CERD-konventionens syfte. Huvudsyftet med CERD kan sägas vara att eliminera all typ av rasdiskriminering. Syftet bör läsas med definitionen av rasdiskriminering, av vilken följer att även ett åtnjutande av de mänskliga rättigheterna på̊ lika villkor utan åtskillnad av ras, hudfärg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung. Artikel 4 kan med andra ord även tolkas utifrån hur en implementering skulle leda till ett förverkligande av konventionens syfte.

Utifrån detta bör, för Sveriges del, effektiviteten av ett förbud mot rasistiska organisationer diskuteras. Om effektiviteten av ett sådant förbud råder delade meningar.³⁶⁰ I den svenska debatten har lyfts fram att med de svenska kraven på rättssäkerhet skulle ett sådant förbud komma att definieras mycket precist, vilket skulle innebära att en rad icke önskvärda organisationer skulle falla utanför förbudet och därigenom upplevas som sanktionerade av

358 Se avsnitt 5.2.

359 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Assembly Official Records: 33^rd session, supplement No. 18, UN Doc. A/33/18, 1978, sid. 112. Se även SOU 1989:14, sid 31f.

360 Se avsnitt 6.7.5 för den folkrättsliga diskussionen om effektiviteten i ett förbud.

samhället.³⁶¹ På grund av de delade meningarna om effektiviteten av ett förbud tjänar en tolkning av artikel 4 i ljuset av konventionens huvudsyfte inte till att närmare fastställa dess innebörd.

Sammanfattningsvis kan Sverige sägas ha tolkat konventionen som att den redan existerande svenska lagstiftningen, då främst hets mot folkgrupp men även andra straffrättsliga bestämmelser, ³⁶² redan uppfyller kraven enligt artikel 4, detta eftersom den svenska lagstiftningen gör det omöjligt för de rasistiska organisationerna att verka utan att bryta mot lagen. Men anledningen av detta uttalande bör det undersökas hur den rasistiska aktiviteten ser ut i Sverige. Som ovan nämnts har kommittén uttryckt en oro över att rasist- och extremistorganisationer fortsätter sin verksamhet i Sverige trots den tolkning Sverige gjort av konventionen. Svenska FN-förbundet är en ideell organisation som bland annat granskar Sveriges efterlevnad av internationella åtaganden när det kommer till mänskliga rättigheter.³⁶³ FN-förbundet sammanställer tillsammans med andra frivilligorganisationer en parallellrapport till den officiella rapport som Sverige inkommer med till CERD-kommittén. ³⁶⁴ I parallellrapporten till Sveriges nittonde, tjugonde och tjugoförsta rapport framförs att Sverige bryter mot CERD artikel 4(b) med anledning av att rasistiska organisationer tillåts existera i Sverige.³⁶⁵ Förbundet tolkar artikel 4 som att den innebär en skyldighet till ett absolut förbud mot rasistiska organisationer.³⁶⁶ I rapporten uttrycks en oro för att rasistiska organisationers framgång samt att propaganda sprids öppet på internet och i skolor. Det anses att den existerande lagstiftningen och åtgärder för att skydda mot rasistiskt våld inte är tillräckliga för att motarbeta utvecklingen inom det rasistiska våldet och att skydda de som faller offer för rasistisk propaganda.³⁶⁷ Förbundet uttrycker en oro över att rasistiska organisationer fortsatt är aktiva i Sverige. I förbundets rapport hänvisas till en studie från stiftelsen Expo där det utförts en mätning av aktiviteter inom vit makt-organisationer, studien visar på en nedåtgående trend

361 SOU 1991:75, sid. 103.

362 Se avsnitt 7.6.

363 Svenska FN-förbundet, Vi granskar och påverkar: mänskliga rättigheter, < fn.se/vi-gor/vi-granskar-och-paverkar/ >, 2017-12-10.

364 Svenska FN-förbundet, Sveriges förhör med FN:s kommitté mot rasism, <fn.se/vi-gor/vi-granskar-och-paverkar/sveriges-forhor-med-fns-kommitte-mot-rasism/>, 2017-12-10.

365 The United Nations Association of Sweden, Alternative report to Sweden’s 19th, 20th and 21st Periodical Reports to the Committee on the International Convention on Racial Discrimination, 2013, sid. 23.

366 The United Nations Association of Sweden, Alternative report to Sweden’s 19th, 20th and 21st Periodical Reports to the Committee on the International Convention on Racial Discrimination, 2013, sid. 23.

367 The United Nations Association of Sweden, Alternative report to Sweden’s 19th, 20th and 21st Periodical Reports to the Committee on the International Convention on Racial Discrimination, 2013, sid. 23.

åren 2008 till 2011, trots att vissa enskilda organisationer växt.³⁶⁸ Om det ses till senare rapporter av Expo så visar utvecklingen för 2012 till 2014 på ökning av aktiviteter i det som Expo kallar den rasideologiska miljön. De typer av aktiviteter som mätts är bland annat propagandaspridning, manifestationer, sociala aktiviteter, kampförberedande, föredrag, demonstrationer och konserter.³⁶⁹ Mot bakgrund av denna typ av mätningar kan det, för det fall Sveriges tolkning av artikel 4 hålls för viss, ändock ifrågasättas om den svenska lagstiftningen omöjliggör för rasistiska organisationer att verka i Sverige och på så sätt skulle uppfylla syftet med artikel 4(b).

I samband med förbud mot rasistiska organisationer har det slopade offentlighetskravet, när det kommer till uttalanden som kan omfattas av hets mot folkgrupp, framförts som en åtgärd som försvårar rasistiska organisationers verksamhet. Ändringen av hets mot folkgrupp skulle innebära att även uttalanden inom organisationer kunde vara straffbara. Mot detta kan dock argumenteras att det från samhällets sida är förenat med svårigheter att kontrollera uttalanden som sker inom en sluten krets.³⁷⁰ Det går därför att ifrågasätta den påverkan som det slopade offentlighetskravet har för rasistiska organisationers verksamhet. Således går det även ur detta hänseende att ifrågasätta om den svenska lagstiftningen uppfyller syftet med artikel 4(b).

Sveriges inställning har i genomgående varit den att Sverige uppfyller CERD artikel 4. Det får dock anses som något motsägelsefullt att det då genomfördes en grundlagsändring som skulle göra det möjligt att införa ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer.³⁷¹ Det undantag som gjordes i föreningsfriheten för rasistiska organisationer motiverades med att det bör undvikas att utforma grundlagen så att den skulle vara ett hinder för ett fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsåtagande. ³⁷² Detta uttalande förefaller något motsägelsefullt i förhållande till Sveriges inställning att skyldigheterna enligt artikel 4 redan är uppfyllda, då det lätt kan tolkas som att Sverige i nuläget inte uppfyller konventionen.

Det har som ovan redovisats under nittiotalet lagts fram ett förslag om straffbarhet för organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism i en utredning. Detta förslag lades fram trots att det i samma utredning konstaterades att svensk rätt var i enlighet med CERD artikel

368 Expo, Svensk vitmakt-årsrapport 2010 av Mikael Ekman and Daniel Olsson, p.13.

369 Expo, Intolerans 14: en årsrapport från stiftelsen Expo, 2014, sid. 6-7.

370 Se SOU 1989:14, sid 42.

371 Se avsnitt 7.4.

372 Se prop. 1975/76:209 sid. 114.

4.³⁷³ Fråga är dock om ett införande av detta förslag hade ändrat kritiken om att Sverige inte uppfyller artikel 4. Brottet organiserad rasism samt stöd åt organiserad rasism tar sikte på att kriminalisera vissa aktiviteter av enskilda individer och innebär således inte ett förbud av själva organisationerna, vilket krävs enligt ordalydelsen av artikel 4(b). Att istället inrikta sig på individuellt handlande har, av Meron som är kritisk till artikel 4:s utformning, ansetts som en bättre lösning än förbud mot organisationer.³⁷⁴ Trots att det kan argumenteras att det vore att föredra att inrikta sig på kriminaliserande av deltagande i vissa organisationer snarare än förbud av själva organisationen i sig så ingår organisationsförbud som en del av artikel 4. Det kan dock hända att införandet av ett sådant brott som föreslagits mildrat kritiken från CERD-kommittén något, då både stöd till och deltagande i rasistiska organisationer ska vara förbjudet och straffbart enligt artikel 4.

När det kommer till tolkningsfrågan får kommitténs kompetens att tolka konventionen stor betydelse på grund av de olika slutsatser som Sverige och kommittén har kommit till i frågan om Sverige uppfyller kraven enligt artikel 4. Som ovan har redogjorts för har kritiken från kommittén ansetts mindre besvärande på grund av att CERD-kommittén inte ansetts att Sverige inte är bunden av kommitténs generella rekommendationer, samt att kommittén inte har möjlighet att fatta bindande beslut på området. ³⁷⁵ Att de generella rekommendationerna inte är bindande för konventionsstaterna är förvisso korrekt, det kan dock ändå i sammanhanget erinras om att Sverige givit kommittén kompetens i frågan om avgörandet av individuella klagomål. Det kan tolkas som ett erkännande av kommitténs kompetens i tolkningsfrågor.³⁷⁶ Även vikten av att Sverige framstår som mottaglig för internationell kritik bör beaktas.³⁷⁷

Sammantaget går det att ställa sig kritisk till om den tolkning som Sverige gjort av artikel 4 och då särskilt artikel 4(b) i CERD har lett till ett uppfyllande av skyldigheterna enligt konventionen.

373 Se avsnitt 7.3.

374 Meron, 1985, sid. 303f.

375 Se avsnitt 7.5.

376 SOU 1989:14, sid. 33.

377 SOU 1991:75, sid. 46.

8. Slutsatser

Som ovan redogjorts för går det att rikta befogad kritik mot Sveriges tolkning av artikel 4.

Om det ses till såväl ordalydelsen som syftet med artikel 4 bör det ligga närmare tillhands att tolka artikeln så som att den innehåller ett absolut krav på lagstiftning. Därmed bör artikeln läsas som lex specialis i förhållande till artikel 2(1)(d). Den lagstiftning som Sverige införde i samband med ratifikationen av CERD bör således inte kunna ses som ett fullständigt uppfyllande av artikel 4. Dock bör den del av artikel 4(a) som rör spridandet av rasistiska idéer och den del av artikel 4(b) som rör rasistisk propaganda till stora delar täckas av den utvidgning av hets mot folkgrupp som gjordes i samband med att Sverige ratificerade konventionen.

Uppsatsen har kommit till den slutsats att den tolkning av artikel 4 som redovisats av CERD-kommittén bör vara den mest befogade i ljuset av ordalydelsen och syftet med artikel 4. Det går dock inte att bortse från att problemet med tolkningen av konventionen försvårar både kommitténs och konventionsstaternas arbete med att förverkliga konventionen. Enligt CERD artikel 22 kan en tvist om en tolknings- eller tillämpningsfråga av konventionen mellan två konventionsstater hänvisas till ICJ för avgörande. Så länge frågan inte prövats av ICJ finns inget givet svar på hur artikel 4 ska tillämpas.³⁷⁸ Det bör därför vara önskvärt att frågan hänsköts till ICJ för prövning. Ett beslut av ICJ i frågan skulle ge den föreslagna tolkningen av konventionen större legitimitet än de tolkningar som uttryckts av konventionsstaterna och CERD-kommittén.

Fråga uppstår då om hur problemet med Sveriges bristfälliga uppfyllande av skyldigheterna enligt konventionen bör adresseras. Som ovan redovisats bör det finnas utrymme för att artikel 4 implementeras utan att det skulle strida emot yttrande- eller föreningsfriheten. Detta oavsett om man ser till rättigheternas definition i nationell svensk rätt eller i folkrätten. För Sveriges del har man endast uttryckligen implementerat delar av CERD artikel 4. Brottet hets mot folkgrupp får till stor del anses motsvara artikel 4(a) och den del av artikel 4(b) som behandlar rasistisk propaganda. Diskussionen har således rört huruvida svensk rätt, främst genom förekomsten av brottet hets mot folkgrupp även uppfyller skyldigheterna enligt artikel 4(b) som ålägger konventionsstaterna att lagstifta om ett förbud mot rasistiska organisationer.

378 Se SOU 1989:14, sid 31.

Frågan om ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer ska införas eller inte är dock komplex. Som ovan redogjorts för innehåller problemet många olika komponenter. Ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer aktualiserar givetvis en inskränkning av föreningsfriheten och påverkar även yttrandefriheten på grund av den nära anknytning som rättigheterna har till varandra. I samband med inskränkningen av rättigheterna aktualiseras även demokratiska aspekter av frågan, särskilt eftersom rasistiska organisationer även kan ta formen av politiska partier. Mot detta måste ställas skyddet av rätten till icke-diskriminering som givetvis hotas av de rasistiska organisationernas aktiviteter. Frågan aktualiserar även de juridiskpraktiska aspekterna av ett organisationsförbud. I svensk rätt är exempelvis ideella föreningars verksamhet inte reglerad i lag. En annan aspekt av frågan är effektiviteten av ett förbud som har diskuterats ovan, både ur ett internationellt och ett svenskt perspektiv. Delade meningar råder om effektiviteten av ett förbud mot rasistiska organisationer. De som argumenterat för att förbudet inte skulle få önskade verkningar har främst lyfts fram att ett förbud skulle vara verkningslöst om organisationen ombildades igen under annat namn. Det har även argumenteras att ett förbud kan väcka sympatier för denna typ av organisationer och att förbudet därför riskerar att skapa ett martyrskap. Det har även argumenterats att det finns en risk för att dessa typer av organisationer, om de blir förbjudna, istället verkar i det dolda och därmed radikaliseras ytterligare.³⁷⁹Mot detta måste ställas vikten av att samhället markerar mot verksamheter som är rasistiska och därmed riskerar att kränka andras mänskliga rättigheter. Trots att frågan om ett förbud om rasistiska organisationer är komplex är det av betydelse att problemet adresseras. Att Sverige inte uppfyller en internationell konvention om mänskliga rättigheter samt har erhållit kritik på grund av detta av ett internationellt organ bör tas på största allvar.

När det kommer till effektiviteten av ett förbud mot rasistiska organisationer är det av intresse att följa den utveckling som sker i Finland med anledning av upplösandet av ett nazistiskt parti. De finska förhållandena får anses vara snarlika de svenska och det aktuella partiet är verksamt även i Sverige. Det är därför av stort intresse att följa hur upplösningen påverkar partiets möjligheter att fortsätta sin verksamhet samt nå ut med sin ideologi. Det blir även av intresse att se hur CERD-kommittén, utifrån konventionen, kommenterar den finska utvecklingen.

379 Se SOU 2000:88, sid. 117.

En utav de lösningar som anförts är att Sverige skulle lämna konventionen för att sedan omedelbart ansluta sig igen, men denna gång med en reservation till artikel 4(b). Dock är det trots den bristfälliga efterlevnaden av artikel 4 osäkert om en sådan reservation skulle godkännas eftersom förpliktelserna enligt artikel 4, som ovan nämnts, av kommittén ansetts vara kategoriska. ³⁸⁰ Som ovan nämnts har dock flera länder valt att reservera sig mot konventionen samt vidhålla sina reservationer trots att kommittén har uppmanat konventionsstaterna att dra tillbaka sådana reservationer.³⁸¹ En reservation mot artikel 4 i syfte att kunna uppfylla konventionen och samtidigt inte behöva inskränka rättigheter har förespråkats av vissa kritiker.³⁸² Detta tillvägagångssätt har dock i förarbeten bedömts som uteslutet.³⁸³ Fråga är dock om detta inte bör övervägas för det fall man anser att ett förbud mot

En utav de lösningar som anförts är att Sverige skulle lämna konventionen för att sedan omedelbart ansluta sig igen, men denna gång med en reservation till artikel 4(b). Dock är det trots den bristfälliga efterlevnaden av artikel 4 osäkert om en sådan reservation skulle godkännas eftersom förpliktelserna enligt artikel 4, som ovan nämnts, av kommittén ansetts vara kategoriska. ³⁸⁰ Som ovan nämnts har dock flera länder valt att reservera sig mot konventionen samt vidhålla sina reservationer trots att kommittén har uppmanat konventionsstaterna att dra tillbaka sådana reservationer.³⁸¹ En reservation mot artikel 4 i syfte att kunna uppfylla konventionen och samtidigt inte behöva inskränka rättigheter har förespråkats av vissa kritiker.³⁸² Detta tillvägagångssätt har dock i förarbeten bedömts som uteslutet.³⁸³ Fråga är dock om detta inte bör övervägas för det fall man anser att ett förbud mot