Den fria rörligheten ifrågasätts och invandringen regleras

Under 1960-talets första hälft började fackföreningsrörelsen ifråga- sätta arbetskraftsinvandringens omfattning. Landsorganisationen (LO) hade redan tidigare givit uttryck för uppfattningen att man borde inrikta arbetsmarknadspolitiken på de inhemska arbetskraftsreser- verna, inte minst gifta kvinnor, men den inställningen hade inte ställts mot arbetskraftsinvandring på det sätt som skedde från början och mitten av 1960-talet (Frank 2005: kap 4; Lundquist 2002; Johansson 2005: 217f).

Förutom att betona den inhemska arbetskraftsreserven menade LO att arbetskraftsinvandringen gav upphov till en rad sociala och kulturella problem, bland annat att det fanns en risk för ökade etniska konflikter i samhället. Denna fråga hade stor betydelse i det begyn- nande 1960-talets debatt om invandringen och dess konsekvenser och spelade roll för utvecklingen av invandrarpolitiken i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet (se t ex Diaz 1993). LO pekade vidare på riskerna med ökad konkurrens på arbetsmarknaden, att invandrare utnyttjades av arbetsgivarna samt de problem som följde av att den invandrade arbetskraften i högre grad än den inhemska arbetskraften arbetade inom låglönesektorer där också risken för att bli arbetslös var större. LO menade att dessa problem sammantaget gjorde det svårt att leva upp till de sociala välfärdsambitionerna rörande bostad, service och arbetsförhållanden som staten ställt upp. Att arbetskraftsinvand- ringen riskerade att leda till lönepress och att de invandrade arbetarna i mindre grad organiserade sig fackligt sågs också som problem från fackföreningsrörelsens sida (se t ex Frank 2005: 83ff; Lundh & Ohlsson 1994: 77-83; Lundquist 2002).7

Fackföreningarnas farhågor framfördes bland annat vid ett möte under hösten 1965 mellan företrädare för LO, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Svenska Arbetsgivarföreningen (SAF), Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och inrikesdepartementet.8 _SAF

motsatte sig ändrade regler för arbetskraftsinvandringen och menade bland annat att en övergång till kollektiv överföring av arbetskraft via avtal mellan Sverige och andra stater enbart borde ses som ett komplement till fortsatta möjligheter för individer att komma till Sverige, söka jobb och få uppehålls- och arbetstillstånd. LO och AMS ville däremot ha en ökad reglering och regeringen beslutade att ändra utlänningskungörelsen till att omfatta krav på att alla utomnordiska medborgare skulle ha arbetstillstånd ordnat före inresa till Sverige. Dessa regler infördes den 1 januari 1966 och kompletterades ungefär ett år senare med nya regler eftersom den turistbaserade arbetskraftsin- vandringen inte upphörde (Frank 2005: 89ff; Lundh & Ohlsson 1994: 77-83; Lundquist 2002).

Riktlinjerna från 1967 stipulerade att myndigheterna inte skulle ge arbetstillstånd för dem som kom till Sverige på egen hand, med undantag för fall av familjeåterförening eller om andra synnerliga skäl fanns. Samtidigt infördes nya regler för de företag som ville rekrytera utomnordisk arbetskraft. Företagen skulle hädanefter anmäla arbets- kraftsbehovet till arbetsförmedlingen och först om det inte var möjligt att täcka behovet med inhemsk arbetskraft fick företagen inge en ansökan om rekrytering av arbetskraft utanför Norden. AMS fick

också i uppgift att sätta upp ett system för kollektiv överföring av arbetskraft, ett system som hade provats i slutet av 1940-talet men sedan i hög grad övergivits till förmån för fri rörlighet. Avtal slöts i slutet av 1960-talet med bland andra Jugoslavien och Turkiet (Frank 2005: 89ff; Lundh & Ohlsson 1994: 77-83; Lundquist 2002).

Varken 1966 eller 1967 års regler diskuterades i riksdagen, utan beslutades av regeringen. Eftersom det rörde sig om ändringar i utlän- ningskungörelsen finns inte heller något material av exempelvis förar- beten eller annat slag som visar på de överväganden som gjordes (Öberg 1994: 57). Ändringarna i mitten av 1960-talet bekräftades dock av riksdagen i samband med 1968 års invandringspolitiska beslut. 1968 års riktlinjer hade förberetts i en parlamentarisk utredning som tillsatts 1961 för att utreda påverkan på invandringspolitiken av ett svenskt associationsavtal med EEC samt en rad andra frågor relaterade till invandringspolitiken, bland annat reglering av asylrätten, utökad rätts- hjälp för utlänningar, inre utlänningskontroll och organiseringen av en central invandringsmyndighet (SOU 1967:18: 15ff).9

Kommittén presenterade en av sina utredningar 1967, i vilken betonades att det fanns ett behov av tydliga politiska riktlinjer för invandringspolitiken. Dittills hade invandringspolitiken i hög grad styrts av myndigheters praxis, bland annat av utlänningskommissionen och AMS, och genom att arbetsmarknadens parter deltog i bedömning av arbetstillstånd. För att utveckla en mer konsistent och långsiktig politik krävdes att regeringen och framförallt riksdagen spelade en mer framträdande roll, menade kommittén (SOU 1967:18: kap 10 och 11). Utredningen var grunden för den proposition som lade regeringen lade fram i oktober 1968 (Regeringens proposition 1968:142).

I propositionen menade regeringen att fortsatt invandring kunde anses vara ekonomiskt lönsam. Särskilt invandring av kvalificerad arbetskraft är ekonomiskt lönsam, men även invandring av okvalifi- cerad arbetskraft kan vara det, inte minst när det råder akut arbets- kraftsbrist. Dessa ekonomiska argument måste emellertid balanseras med andra ekonomiska och sociala argument, menade regeringen. Man måste exempelvis beakta de ekonomiska problem som invandring av kvalificerad arbetskraft kan ha för det land som invandrarna kommer ifrån. Att inrikta invandringspolitiken på att rekrytera yrkesutbildad arbetskraft från andra länder, som självt är i behov av den, kan framstå som direkt otillbörlig hävdade regeringen (Regeringens proposition 1968:142: 28ff). Av större betydelse än detta argument var de ekono- miska och sociala konsekvenserna för Sverige; arbetskraftsinvandring måste ses i ljuset av två centrala sociala argument, menade regeringen. För det första handlar det om att bereda exempelvis gifta kvinnor men

också partiellt arbetsföra tillträde till arbetsmarknaden. För det andra handlar det om att förverkliga målet att invandrade personer skulle kunna åtnjuta samma levnadsstandard som befolkningen i övrigt, talade för en begränsning av invandringen (Regeringens proposition 1968:142: 28-37). Regeringen betonade att arbetskraftsinvandringen måste relateras till behovet av arbetskraft, inklusive möjligheterna att använda sig av den inhemska arbetskraftsreserven och möjligheterna att integrera de invandrare som redan befann sig i Sverige (Regeringens proposition 1968:142: 1ff, 29ff).

Flertalet forskare har pekat på den roll som sociala överväganden, både rörande arbetsmarknadspolitiken och också möjligheterna till integration, spelade för den restriktiva politik som kom till uttryck i 1968 års riktlinjer. Mer restriktiva regler rörande invandringen kopplades samman med en mer inkluderande ambition i integrations- politiken och visar därmed på den kombination av reglerad invand- ringspolitik och jämlikhetsorienterad invandrarpolitik som spelat en central roll i svensk invandrings- och invandrarpolitiska debatt sedan dess (Frank 2005: kap 6; Öberg 1994: 58ff).

Propositionen diskuterades i riksdagens båda kamrar den 11 december 1968 (Riksdagens protokoll 1968:44). De partier som deltog i debatten, framförallt representanter för högern, folkpartiet och socialdemokraterna, betonade sin samsyn rörande invandrings- politiken och förslaget till riktlinjer. Den socialdemokratiske inrikes- ministern lade särskild vikt vid att både fackföreningar och arbets- givare deltog i myndigheternas bedömning av arbetstillstånd, vilket han ansåg var betydelsefullt dels för den fortsatta policyutvecklingen, dels för att invandringspolitiken skulle åtnjuta ett brett samhälleligt stöd. Även de borgerliga partierna accepterade denna ordning och de reservationer som gjordes av folkpartiet och högerpartiet handlade om mindre detaljfrågor, bland annat om att utländska företag borde kunna undantas från kravet på arbetstillstånd i vissa fall (Riksdagens protokoll 1968:44).

Reglerna för att begränsa arbetskraftsinvandringen från 1966 till 1968 minskade invandringen från utomnordiska länder, men slutet på arbetskraftsinvandringen kan som bekant dateras till 1972 då LO i ett internt cirkulärmeddelande rekommenderade fackföreningarna att inte tillstyrka arbetstillstånd för utomnordiska arbetskraftsin- vandrare. Flera forskare har betonat att LO:s ställningstagande i hög grad hängde samman med den konjunkturnedgång som ägde rum 1971-1972, medan andra pekat på att det för LO snarare handlade om att prioritera den inhemska arbetskraften inför en förestående efter- frågeökning på arbetskraft (Johanson 2005: 215f; Lundh & Ohlsson 1994: 77-83).