Invandringspolitik fram till 1960-talet

Under 1800-talets slut och 1900-talets början rådde i princip fri rörlighet över Sveriges gränser. Passtvånget hade avskaffats 1860 och det var först under 1900-talets första år som röster höjdes för att invandringen borde regleras och begränsas. En rad olika skäl framfördes för denna tanke, bland annat att flyktingar riskerade att bidra till politisk instabilitet i landet och utrikespolitiska problem, att personer skulle ligga fattigvården till last samt konkurrera om arbets- tillfällen med den inhemska arbetskraften. Dessutom spelade rasis- tiska och antisemitiska argument, exempelvis om blodförskämning och degenerering av den svenska folkstammen, en framträdande roll i debatten redan i början av seklet (Hammar 1964: kap 3 och 4).

1906 utfärdade regeringen ett cirkulär om individuell utlännings- kontroll och 1914 antogs en utvisningslag, som innebar ett förbud för bland annat romer och tiggare att vistas i Sverige. Utvisningslagen handlade emellertid mindre om att hindra personer från att resa in, utan mer om att kunna avvisa och utvisa personer som staten ansåg utgjorde problem och hot. Ytterligare en lag tillkom vid denna tidpunkt, 1913 års utlämningslag, som stadgade att politiska flyktingar inte fick utlämnas om personen hade begått ett politiskt brott. 1906 och 1914 års regleringar kan sägas markera början till slutet på den fria invandringen och denna epok var definitivt till ända med återin- förandet av passtvånget 1917. Därmed ändrades också den grundläg- gande inställningen till invandring från statens sida, från att ha varit inriktad på att förhindra invandring som kunde vara till skada för landet till att invandring måste ligga i landets intresse (Hammar 1964: kap 5–7; Öberg 1994: 32f).

Slutet på första världskriget innebar ingen återgång till fri invandring, utan en fortsättning på den restriktiva politik som inletts, bland annat genom att krav på uppehållsbok infördes 1918 och att det 1926 beslutades att personer som ämnade söka arbete måste ha arbetstillstånd ordnat före inresa till Sverige. Invandringsregleringen hade därmed nått en sådan omfattning att många ansåg att den måste

stadgas i lag och 1927 skapades den första utlänningslagen. 1927 års utlänningslag gav uttryck för tidens rasbiologiska tankegångar. Bland annat hävdade regeringen i sin proposition att ”[v]ärdet av att vårt lands befolkning är av en sällsynt enhetlig, oblandad ras…knappast [kan] överskattas” (citerad i Öberg 1994: 40). Men också en rad sociala intressen betonades. Inte minst ansågs det finnas ett behov av att reglera invandringen med hänsyn till arbetsmarknadspolitiska överväganden om att ge företräde för den inhemska arbetskraften, men även andra sociala hänsyn, såsom tillgång på bostäder, spelade en viktig roll bland de intressen som regering och riksdag menade motiverade en restriktiv invandringspolitik (Hammar 1964: kap 14).

1927 års utlänningslag diskuterades intensivt. Flertalet remissin- stanser ställde sig positiva till den nya lagen, men Lagrådet noterade den stora skillnaden mellan den tidigare utvisningslagen och den nya utlänningslagen. Medan den förra hade haft utlänningens rättställning i centrum och därmed varit ett uttryck för ett rättsstatligt förehåll- ningssätt uttryckte den nya lagen tanken om den sociala välfärds- och polisstaten, menade Lagrådet. Även bland de politiska partierna gick meningarna isär. Särskilt inom socialdemokratin och liberalerna fanns många som företrädde tanken om fritt folkutbyte, medan andra menade att den rådande politiska och ekonomiska situationen, både i Sverige och också omvärlden, motiverade inskränkningar av invand- ringen (Hammar 1964: 198ff; Öberg 1994: 40ff).

1927 års utlänningslag var tillfällig men förlängdes 1932. Ett förslag till ny lag utarbetades under 1930-talet och antogs 1937. Den följde i allt väsentligt 1927 års lag och detsamma gällde för 1945 års utlän- ningslag. Den politiska situationen hade emellertid förändrats i grunden under andra världskriget. 1930-talets debatter om flyktinginvandring dominerades av frågan om de judiska flyktingarna från Tyskland och även om det fanns många som hävdade att judiska flyktingarna borde ges en fristad i långt större utsträckning än som skedde, var de som menade att en restriktiv politik skulle föras i majoritet. Under krigets slutskede ändrades den inställningen, först i förhållande till personer från de nordiska grannländerna och sedermera i förhållande till övriga Europa. Behovet att förbättra relationerna till de allierade spelade en viktig roll i denna förändring. Vid tidpunkten för 1945 års utlän- ningslag fanns ungefär 200 000 flyktingar och andra utlänningar i Sverige, att jämföra med ungefär 25 000 före krigsutbrottet (Lundh & Ohlsson 1994: 88ff; Öberg 1994: 44ff).

Krigsslutet innebar början till en förändring av invandringspo- litiken, delvis till följd av erfarenheterna av den restriktiva politik som förts under mellankrigstiden, men också på grund av det behov

av arbetskraft som blev påtagligt under 1940-talets slut. Tanken om det fria folkutbytet kom återigen att dominera i debatten och en ny utlänningslag utarbetades; den antogs av riksdagen 1954 (Lundh & Ohlsson 1994: kap 3 och 4; Öberg 1994: 51ff). Även om 1954 års utlänningslag på många punkter överensstämde med tidigare lagstiftning betonades att det fria folkutbytet var invandringspolitikens överordnade och grundläggande princip, men att hänsyn till sociala, politiska och ekonomiska intressen kunde motivera begränsningar av invandringen. Eftersom dessa antogs hänga samman med samhälleliga förändringar som lagstiftaren inte kunde förutse i detalj bemyndigades regeringen att i förordning föreskriva regler om pass, visum, uppehålls- och arbetstillstånd och liknande. Utlänningslagarna i Sverige har under lång tid haft karaktären av ramlag med långtgående befogenheter för regeringen att reglera invandringen och styra praxis och det är först sedan 1980-talets slut som denna situation ändrats. 1954 års utlän- ningslag innehöll formuleringar om ett förstärkt rättsskydd för utlän- ningar liksom möjligheterna att söka asyl. Bland annat stipulerades att politiska flyktingar inte utan synnerliga skäl skulle kunna vägras en fristad i Sverige (Wikrén & Sandesjö 2002: 13f).

Tiden från världskrigets slut till 1960-talet kännetecknades av i princip fri invandring till Sverige. Till en början betonade regering och myndigheter att arbetskraftsinvandringen skulle ske i organi- serade former och flera avtal slöts i slutet av 1940-talet om kollektiv överföring av arbetskraft, bland annat med Italien, Ungern och Österrike. Mycket snart kom emellertid den spontana invandringen av arbetskraft att dominera. Till övervägande del kom arbetskraftsinvand- rarna från de nordiska länderna, framförallt från Finland, något som underlättades genom upprättandet av en gemensam nordisk arbets- marknad 1954 och den nordiska passunionen 1957, men invandringen från södra Europa ökade över tid och utgjorde i början av 1960-talet en stor del av arbetskraftsinvandringen (Lundh & Ohlsson 1994: kap 3; Frank 2005: kap 4).