Inbördeskrigen i Jugoslavien och tillfälliga uppehållstillstånd

De jugoslaviska inbördeskrigen i början av 1990-talet har haft betydelse för en rad förändringar i de europeiska staternas invand- ringspolitik, såsom framväxten av en regim för tillfälliga uppehållstill- stånd och därmed ett ökat fokus på återvandring liksom för debatten om bördesfördelning inom EU. Mycket av regeringarnas intresse för att utveckla en gemensam invandringspolitik inom unionen kommer sig ur svårigheterna att koordinera invandrings- och flyktingpolitiken i samband med de jugoslaviska inbördeskrigen (se t ex Barutciski & Suhrke 2002; Joly 2002).

I samband med Sveriges erkännande av Bosnien-Hercegovina i maj 1992 infördes visumtvång för medborgare från den nya staten. Frågan om viseringstvång hade dessförinnan diskuterats intensivt och medan bland andra Ny Demokratis partiledare Ian Wachtmeister och SIV:s chef, om än med mycket olika utgångspunkter, hade krävt att visum infördes, hade bland andra UNHCR vädjat till den svenska regeringen att avstå (Dagens Nyheter 13 maj, 1992; 14 maj 1992; 15 maj, 1992). Invandrarministern Birgit Friggebo deklarerade så sent som i mitten av maj 1992 att det inte var aktuellt att införa visumtvång, men genom att erkännandet av Bosnien-Hercegovina inte följdes av något avtal om viseringsfrihet infördes visumtvång den 22 maj (Dagens Nyheter 15 maj, 1992; 1 juli, 1992). Visumtvånget kritiserades av flera debattörer och NGO:er och avskaffades i oktober samma år efter internationella påtryckningar. Samtidigt infördes visumtvång för asylsökande från

Serbien, Montenegro och Makedonien för att stoppa ankomsten av personer från Kosovo (Appelqvist & Tollefsen Altamirano 1998).

I juni 1993 återinfördes visumtvång för medborgare från Bosnien- Hercegovina. Vid samma tidpunkt beslutade regeringen att alla de som kommit från Bosnien och väntade på att deras ansökan skulle behandlas skulle ges permanenta uppehållstillstånd. Medan beslutet om permanenta uppehållstillstånd välkomnades av NGO:er ställde de sig också mycket kritiska till besluten om att på nytt införa krav på visum, vilket enligt deras mening innebar att den svenska reger- ingen brast i sitt ansvar för flyktingsituationen. Beslutet var inte heller okontroversiellt inom regeringen och kan delvis ses som en balans mellan en mer restriktiv och liberal linje, uttryckt i moderaternas respektive folkpartiets och kristdemokraternas hållning (Appelqvist & Tollefsen Altamirano 1998; Dacyl 1999).

Det svenska beslutet att ge flyktingar från Bosnien permanent uppehållstillstånd skilde sig från flertalet andra länder i Europa, som istället valde att ge flyktingarna tillfälliga uppehållstillstånd (se t ex Brekke 1999). Bland anledningarna till den svenska regeringens beslut var bland annat uppfattningen att de asylsökande måste kunna gå vidare med sina liv och känna trygghet i Sverige samt att regeringen gjorde bedömningen att flyktingarna inte skulle ha någon chans att återvända till Bosnien inom en nära framtid. Dessutom saknades ett rättsligt ramverk för att ge flyktingar från Bosnien tillfälliga uppehålls- tillstånd.17 _{Frågan om man inom ramen för existerande lagstiftning}

skulle kunna införa tillfälliga uppehållstillstånd diskuterades emellertid och möjligheterna att göra det undersöktes (Appelqvist & Tollefsen Altamirano 1998: 104f).

Ett system för tillfälliga uppehållstillstånd hade redan diskuterats i den socialdemokratiska regeringens proposition 1991 om en samman- hållen flykting- och invandringspolitik. Propositionen drogs tillbaka av den nytillträdda borgerliga regeringen efter valet 1991. Särskilt folkpartiet ville markera sitt avståndstagande gentemot den tidigare socialdemokratiska regeringens politik. Vid ungefär samma tidpunkt som inbördeskriget i Jugoslavien bröt ut tillsatte den borgerliga reger- ingen en ny utredning för att analysera massflyktsituationer och behovet av nya lösningar. Expertkommittén presenterade sina förslag under hösten 1992. På grund av situationen i Jugoslavien diskuterades att snabbehandla frågan, vilket skulle innebära att någon sedvanlig remiss- behandling inte skulle kunna äga rum, men efter det att kommittén presenterat sina förslag stoppades denna process och frågan hänsköts till en ny utredning, som tillsattes i januari 1993. Denna lade fram ett delbetänkande under 1993 där man föreslog införandet av tidsbe-

gränsade uppehållstillstånd vid massflyktsituationer (SOU 1993:89). Denna utredning utgjorde grunden för en proposition om tidsbe- gränsade uppehållstillstånd i massflyktsituationer som regeringen lade fram i november 1993 (Regeringens proposition 1993/94:94). Till följd av den kritik som riktats mot utredningens förslag vidtog reger- ingen viktiga förändringar i förslaget. NGO:er kritiserade framförallt att behandlingen av asylsökandes ansökningar skulle kunna skjutas upp och att det skulle saknas möjligheter till anhörigåterförening. Regeringen föreslog därför att det skulle finnas möjlighet för anhöriga att återförenas i Sverige och att man även fortsättningsvis skulle göra en fullständig prövning av asylsökandes ansökan. Tidsbegränsade uppehållstillstånd syftade till skydd för dem som rest in från område där det råder en väpnad konflikt eller synnerligen allvarlig kris. Bedömningen av en sådan situation föreligger eller inte skulle göras av regeringen. De som gavs tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle inte folkbokföras och därmed inte omfattas av det kommunala flykting- mottagandet, utan ges tillgång till rättigheter i enlighet med lagen om mottagande av asylsökande, menade regeringen (Regeringens propo- sition 1993/94:94: 79ff).

Propositionen debatterades i kammaren den 17 mars 1994 (Riksdagens protokoll 1993/94:74). Förslaget var en del av en större proposition där huvudfokus låg på mottagande av asylsökande och frågan om tillfälliga uppehållstillstånd dominerade därför inte heller debatten i riksdagen. Flertalet ledamöter såg lagstiftningsändringarna som temporära regler i avvaktan på att frågan skulle utredas vidare, men en del riktade kritik mot förslaget. Den förre socialdemokratiske invandrarministern Georg Andersson var mest kritisk och menade att tillfälliga uppehållstillstånd utgjorde en problematisk förskjutning av invandringspolitiken, som riskerade urholka asylrätten. Andersson menade att det fanns en risk att man i framtiden skulle använda reglerna om tillfälliga uppehållstillstånd i allt större utsträckning och ställde sig frågande till hur bedömningen av situationen i flyktingars hemland som temporär eller övergående egentligen skulle se. Invandrarminister Birgit Friggebo menade att dessa farhågor var överdrivna och att det rörde sig om en lagstiftning som skulle användas enbart i vissa mycket särskilda fall av massflykt och inte på den ”normala” situationen med några tiotusentals asylsökande varje år (Riksdagens protokoll 1993/94:74).

Reglerna trädde i kraft den 1 juli 1994 och utökades genom de förändringar av utlänningslagen som vidtogs 1997 (Appelqvist & Tollefsen Altamirano 1998). Reglerna ändrades igen 2003 till följd av implementeringen av EU:s direktiv 2001/55/EG rörande gemensam

regler för massflykt. Det är numera inte de nationella regeringarna enskilt som bestämmer om en situation av massflykt är för handen, utan detta beslut ska tas av ministerrådet. Flera av de frågor som var kontroversiella i de tidiga debatterna om tillfälliga uppehållstillstånd vid massflyktsituationer diskuterades även i den svenska genomför- andeprocessen av EU-direktivet, bland annat längden på de tillfälliga uppehållstillstånden, tillgång till sociala rättigheter och möjlighe- terna att uppskjuta prövningen av enskilda personers asylansökningar (Spång 2006: 19ff).