Undantag görs permanenta

Utarbetandet av en ny utlänningslag i slutet av 1980-talet motiverades av att de förändringar som genomförts sedan 1980 års lag krävde en ny lagstiftning. Dessutom var det påkallat att göra en översyn av lagen för att kunna korta väntetiderna för asylsökande och förbättra mottagandet i kommunerna, menade regeringen. Två särskilda utredare tillsattes; den ena av dessa lade fram förslag till en ny utlän- ningslag under vintern 1988 (SOU 1988:1) och den andra utred- ningen fokuserade på organisatoriska frågor, bland annat handlägg- ningsrutiner, för att förkorta väntetiderna i asylprocessen (SOU 1988:2). Dessutom utreddes SIV:s organisation av en särskild utredare (Regeringens proposition 1988/89:86: 46).

I mångt och mycket följde förslaget till ny utlänningslag den äldre lagens grundläggande tankegångar, men den innehöll också en viktig förändring i det att flera av de regler som tidigare funnits i utlän- ningsförordningen fogades in i lagen. 1954 års utlänningslag hade byggt på principen om fritt folkutbyte, något som kvarstod i 1980 års lag, ett utbyte som emellertid kunde behöva inskränkas med avseende på sociala och ekonomiska faktorer i Sverige och föränd- ringar i omvärlden. Av det skälet hade man inte inkluderat regler om exempelvis visum och passtvång i utlänningslagen, utan dessa fanns i utlänningsförordningen. Utredningen menade emellertid att denna syn på regleringarna som undantag var förlegad. De hade efter hand blivit till bestående beståndsdelar av invandringspolitiken och det var därför av vikt att inkludera dem i utlänningslagen (SOU 1988:1: 114ff).

Utredaren föreslog också förändringar för att kunna korta vänteti- derna och ett utökat ansvar för transportörer att stå för kostnaderna i samband med avvisning av personer utan giltiga inresehandlingar. Däremot föreslogs inget sanktionssystem, exempelvis genom vitesfö- reläggande (SOU 1988:1: 168f, 173ff). Vidare diskuterades frågan om överklagande av beslut och möjligheterna till ny ansökan för asylsö- kande och utredningen noterade att de möjligheter till ny prövning på verkställighetsstadiet som tidigare funnits hade lett till närmast

obegränsade möjligheter för ny prövning, vilket resulterat i både rättsosäkerhet och långa väntetider. I ett försök att komma tillrätta med dessa problem föreslog utredningen att den som fått avvisnings- beslut istället skulle ha rätt att inkomma med ny ansökan om nya omständigheter framkommit i fallet (SOU 1988:1: 157ff).

Regeringen följde i huvudsak de förslag som lagts fram av utred- ningen i sin proposition, som lades fram i mars 1989 (Regeringens proposition 1988/89:86). Regeringen betonade att det var väsentligt att väntetiderna kunde förkortas eftersom de innebar stora påfrestningar för de personer som väntade på besked och också var förknippat med stora kostnader för samhället. Inga materiella förändringar av asylbe- greppet föreslogs; några remissinstanser, bland annat JO och SIV, hade föreslagit förändringar eftersom den svenska lagstiftningen avvek från vad som var internationellt vedertaget (Regeringens proposition 1988/89:86: 76f, 280f). Det föredragande statsrådet menade att det emellertid var ett mindre problem och att påpekade att det fanns stora fördelar med det svenska systemet, framförallt allt att det säker- ställde en långtgående jämställdhet mellan grupper med i stort sett samma skyddsbehov (Regeringens proposition 1988/89:86: 76f). En del remissinstanser hade föreslagit ett vidgat asylbegrepp, bland annat att krig och inbördeskrig skulle räknas som asylgrundande omstän- digheter och Röda Korset menade att detsamma skulle gälla för de personer som hade starka humanitära skäl. Regeringen menade att en sådan utvidgning inte kunde företas nu, men noterade att många personer ändå beviljas uppehållstillstånd till följd av humanitära skäl (Regeringens proposition 1988/89:86: 77f, 280).

Regeringen föreslog flera ändringar i regleringen av verkstäl- lighetsprövning vid avvisning och utvisning, bland annat att samma instans som beslutar om verkställighet också ska göra bedömning av verkställighetshinder. Framförallt NGO:er ställde sig starkt kritiska till dessa förändringar eftersom de enligt deras mening inte levde upp till de rättssäkerhetskrav som borde ställas (Regeringens proposition 1988/89:86: 112ff, 304ff). De såg mer positivt på regeringens förslag att införa möjligheten till att inge en ny ansökan om nya omständig- heter hade framkommit i fallet, men var kritiska till att beslutet vid ny ansökan inte skulle kunna överklagas. Även i det fallet handlade organisationernas kritik om bristen på rättssäkerhet och bland annat Advokatsamfundet anförde att dessa regler kunde strida med Europakonventionens krav (Regeringens proposition 1988/89:86: 118ff, 305ff).

NGO:er riktade också stark kritik mot förslagen rörande förvar- stagande. Regeringen föreslog likt utredningen att förvarstagande av

personer över 16 år skulle vara möjligt redan av det skälet att personens identitet var oklar (Regeringens proposition 1988/89:86: 91ff). Att många personer reste in utan identitets- och resehandlingar bedömdes av regeringen vara ett stort problem – ett ”missbruk av asylrätten”, som regeringen uttryckte sig (Regeringens proposition 1988/89:86: 93). Flera NGO:er var kritiska till att personer skulle kunna tas i förvar enbart av utredningstekniska skäl och menade också att förvar- stagande av barn skulle vara förbjudet överhuvudtaget (Regeringens proposition 1988/89:86: 92ff, 295ff). Även det utökade transportör- ansvaret uppfattades som ett problem, både av administrativa skäl och för att det riskerade att hindra personer från möjligheten att söka asyl (Regeringens proposition 1988/89:86: 308ff).

Propositionen diskuterades i kammaren den 31 maj 1989 och i fokus för debatten stod omfattning av och orsaker till dokuments- löshet, förvarstagande, viseringsregler och transportöransvaret. Debatten i kammaren var både lång och intensiv (Riksdagens protokoll 1988/89:129). I huvudsak anslöt sig centerpartiet och moderaterna till regeringens förslag till ny utlänningslag, medan folkpartiet, miljöpartiet och VPK var starkt kritiska. De senare partierna menade att förvarsta- gande av barn borde förbjudas och kritiserade de utvidgade möjlighe- terna att ta personer i förvar för att utreda deras identitet. De riktade också kritik mot förslaget att transportöransvaret skulle utvidgas. Överlag var den nya lagstiftningen ett steg i restriktiv riktning, menade den kritiska oppositionen. Folkpartiet menade att regeringen brutit med den tradition av samförstånd som utmärkt invandringspolitiken och tagit strid istället för att gå de partier som inte ville se skärpningar till mötes. Man hade också ignorerat en remissopinion som stod för en rättighetsbaserad och generös flyktingpolitik. Ett nytt mönster avtecknade sig, menade folkpartiet, som bestod i en misstänksamhet och misstro mot dem som söker asyl i Sverige och försök att göra det svårare för dem att ta sig till Sverige och få sin sak prövad (Riksdagens protokoll 1988/89:129).

Även miljöpartiet menade att man från regering och utskottsma- joritetens sida varit dålig på att beakta de kritiska partiernas invänd- ningar och VPK menade att den nya utlänningslagen var ett uttryck för dubbelmoral: den svenska regeringen kritiserar andra stater för brott mot de mänskliga rättigheterna, men behandlar de som söker fristad i Sverige på grund av människorättsövergrepp som poten- tiella brottslingar snarare än som personer med legitima förvänt- ningar på en generös och rättssäker behandling (Riksdagens protokoll 1988/89:129).

Centerpartister, moderater och socialdemokrater menade att de inte kände igen sig i den beskrivning som oppositionen stod för och

som kommit till uttryck i massmedia. Det handlade enligt partierna om att fortsätta en generös flyktingpolitik, att förkorta väntetiderna och i flera fall faktiskt begränsa snarare än att utöka möjligheterna till försvarstagande av barn. Dokumentslösheten framhävdes som ett problem som man måste komma tillrätta med, exempelvis för att myndigheter ska kunna göra en bedömning av personers trovärdighet och asylskäl. Centerpartiet och regeringen lade också vikt vid att alla partier var ense om många delar till den nya lagen, bland annat gällande asylgrunderna. Särskilt från regeringens sida men också från de andra partierna som stod bakom utskottsbetänkandet uttryckte man förhoppningen att den nya lagen och tillförda resurser till SIV skulle resultera i kortare väntetider. I enstaka fall hördes kritiska röster från de partier som stödde förslaget till ny lagstiftning; den socialde- mokratiske riksdagsledamoten Hans-Göran Franck kritiserade flera delar av lagstiftningen, bland annat reglerna om förvarstagande och transportöransvar (Riksdagens protokoll 1988/89:129).

Kritiken mot lagförslaget var mycket omfattande och ledamöter från folkpartiet, miljöpartiet och VPK yrkade att de delar av lagstiftningen som rörde kroppsvisitation, förvarstagande av vuxna och barn inte skulle träda i kraft utan vara vilande under tolv månader.14_Yrkandet

kritiserades av centerpartister, moderater och socialdemokrater, som menade att det inte var logiskt att låta bestämmelser som enligt deras mening begränsade möjligheterna för förvarstagande av barn vila. I slutet av debatten lade ledamöter från dessa tre partier fram ett yrkande, som innebar att om riksdagen följde det första yrkandet så skulle också andra delar till de kapitel där frågorna om förvarstagande och kroppsvisitation fanns lämnas vilande (Riksdagens protokoll 1988/89:129). Detta förslag skapade viss förvirring, bland annat för att vilandeförklaringar ska prövas av konstitutionsutskottet före de disku- teras i kammaren. Miljöpartiet menade att majoriteten använde sig av ett instrument som var avsett som ett minoritetsskydd för sina egna syften. Folkpartiet kritiserade också förfarandet och menade att det var ett ”otillständigt” sätt att stifta lagar; partiet krävde att de aktuella delarna av lagstiftningen borde hänskjutas till socialförsäkringsut- skottet för förnyad diskussion (Riksdagens protokoll 1998/89:129: 87). Det förslaget stöddes av majoriteten och ärendet visades tillbaka till utskottet (Riksdagens protokoll 1988/89:129).

Debatten återupptogs därför den 6 juni och man riktade från folkpartiet och miljöpartiet stark kritik mot det sätt som saken skötts av majoriteten. Återvisningen av ärendet hade inte lett till någon diskussion i sak och man yrkade på nytt att lagförslagets delar om kroppsvisitation och förvarstagande av barn skulle vila i ett år.

Centerpartiet, moderater och socialdemokrater kunde inte nå den 5/6 majoritet som är nödvändig för att omedelbart anta ett lagförslag om det finns en vilandeförklaring, men inte heller bildades någon majoritet för att anta de andra berörda delarna i lagstiftningen. Därmed fick också den vilandeförklaring som stöddes av centerpartiet, modera- terna och socialdemokraterna stöd i riksdagen (Riksdagens protokoll 1988/89:129). Huvuddelarna av lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1989, med undantag för de delar som förklarades vilande i ett år.

2.8 Sammanfattning

Perioden från regleringen av arbetskraftsinvandringen i mitten av 1960-talet till ändringarna av utlänningslagen 1989 karaktäriserades av en långtgående konsensus mellan de politiska partierna om invand- ringspolitikens inriktning. Visserligen var regleringen av arbetskrafts- invandringen omstridd; LO och AMS förespråkade begränsningar medan SAF menade att sådana inte var nödvändiga, men samtidigt utvecklades inte arbetskraftsinvandringen till någon egentlig politisk konfliktfråga och 1968 års riktlinjer antogs av en enig riksdag. Detsamma gäller för 1976 års reform av utlänningslagstiftningen och 1980 års utlänningslag. Partierna betonade sin samsyn och vilja att gå varandra tillmötes.

Detta mönster började ändras i samband med utredningen och debatten om 1984 års invandringspolitiska riktlinjer. Moderaterna utmärkte sig genom mer restriktiva förslag och fick också utstå mycket kritik för det, bland annat rörande förslaget att avskaffa regleringen av flyktingliknande skäl. Debatterna om 1984 års riktlinjer förebådar på sätt och vis den politisering av invandringspolitiken, som kom att slå igenom från mitten av 1980-talet och visas i diskussionerna kring 1989 års utlänningslag. I denna debatt framträdde de konfliktlinjer som senare kommit att dominera policyprocesserna. Medan folkpartiet, miljöpartiet och VPK kritiserade vad de ansåg vara en utveckling mot en restriktiv politik, exemplifierad genom förvarstagande av asylsö- kande utan dokument och utvidgat transportöransvar, ställde sig centerpartiet och moderaterna bakom den socialdemokratiska reger- ingens förslag. Den konsensus som utmärkt beslutsfattandet sedan 1968 års invandringspolitiska riktlinjer var därmed bruten på allvar.

Ett andra karaktäristiskt drag för den tidiga perioden är att riksdagen spelade en undanskymd roll som forum för debatt och arena för förhandlingar. Regleringen av arbetskraftsinvandringen beslu- tades i de korporativa organen på arbetsmarknaden, vilket innebar att LO och SAF var centrala aktörer. 1968 års beslut var i hög grad en kodifiering av den praxis som utvecklats och en bekräftelse av de

beslut som fattats i korporativa organ. Gällande flyktinginvandringen har de korporativa beslutsformerna saknats och istället har förvalt- ningen har haft en mer självständig och direkt betydelse för utveck- lingen av praxis. Men det gjorde ingen väsentlig skillnad för riksdagens ställning, som också i flyktinginvandringen spelade en marginell roll. Riksdagens beslut att förändra skälen till uppehållstillstånd i utlän- ningslagen 1976 var i stort en kodifiering av existerande praxis. Att mycket av regleringen av arbetskraftsinvandringen inte hade berörts i 1954 års utlänningslag, som tillät regeringen att begränsa den fria rörligheten när det ansågs nödvändigt, bidrog till riksdagens undan- skymda roll. Trots den undanskymda rollen för riksdagen kan 1968 års riktlinjer sägas utgöra ett skifte, inte enbart genom den reglering som infördes, utan för att invandringspolitiken därmed blev en fråga som diskuterades i det lagstiftande organet på ett mer samordnat och genomgripande sätt än tidigare. På sätt och vis signalerar också 1976 års reform en liknande förändring. Reformen var början på en mer kontinuerlig debatt om flykting- och anhöriginvandringen i riksdagen.