Den lagtekniska lösningen

Utredningens förslag: Tryckta skrifter skall också i fortsättningen skyd-das av bestämmelserna i TF. Yttranden som har gjorts offentliga i de andra medier som skall ges ett liknande grundlagsskydd skall skyddas genom bestämmelser i en ny yttrandefrihetsgrundlag efter mönster från TF.

Remissinstanserna: Frågan om den lagtekniska lösningen har tilldragit sig en förhållandevis stor uppmärksamhet bland remissinstanserna.

Remissutfallet är splittrat. Det finns dock en viss övervikt för kommitténs förslag om att en ny yttrandefrihetsgrundlag skall finnas vid sidan av TF.

Skälen för mitt förslag: Frågan om den särskilda grundlagsregleringen av yttrandefriheten i vissa uttrycksformer skall ske i en eller två författningar på konstitutionell nivå har ägnats betydande uppmärksamhet såväl av YFU som av remissinstanserna. Också jag anser att den har stor vikt.

Grundlagarna intar en särställning i beståndet av författningar, och det är naturligt att stor omsorg läggs ned på utformningen av det konstitutio-nella regelverket. I karaktären av grundlag ligger att författningen skall kunna bestå åtminstone i huvudsak under längre tid än andra lagar. Den utgör också en markering av regleringens betydelse och innebär att denna blir överordnad vanlig lagstiftning, något som bl. a. betyder att en före-skrift i vanlig lag skall sättas åsido av de offentliga organen, om föreskrif-ten strider mot grundlagsregleringen (11 kap. 14 § RF). I övrigt gäller att en grundlag rent juridiskt-formellt inte i sig har annan bindande kraft i tillämp-ningen än en annan lag. Det som skiljer en grundlag från en annan författ-ning som beslutas av riksdagen är ju framför allt det särskilda förfarandet som gör att den inte kan ändras eller upphävas med ett enkelt riksdagsbe-slut.

YFU har i huvudbetänkandet diskuterat två lösningar: en ny, samman-hållen grundlag eller ett bibehållande av TF med en parallell reglering i en yttrandefrihetsgrundlag för de "nya" uttrycksformerna. YFU har stannat för det sistnämnda alternativet men samtidigt uttalat sympatier för en

lösning i det längre perspektivet med en enda, sammanhållen grundlag. 57 Mitt förslag: TF behålls som grundlag för regleringen av

tryckfrihe-ten. Samma grundlag skall också innehålla de särskilda grundlags-reglerna om de andra medier som skall få ett motsvarande grund-lagsskydd, dvs. radio och TV samt ljudupptagningar och upptag-ningar av rörliga bilder.

Remissutfallet kan sägas spegla den tvekan som sålunda har kommit till Prop. 1986/87: 151 uttryck redan i utredningsbetänkandet.

Enligt min mening finns det nackdelar förenade med båda de lösningar som har presenterats av YFU. Som jag redan har anfört i mina allmänna utgångspunkter (avsnitt 3.1) anser jag att det egentligen bara är systema-tiska och lagtekniska skäl som talar för tanken att ersätta TF med en ny grundlag. Som framgår av mina ställningstaganden i andra frågor som jag behandlar kommer i mitt förslag vissa viktiga avvikelser från det skydd TF nu ger att finnas beträffande de andra medier som skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Förhandsgranskning skall vara möjlig i fråga om filmer och videogram avsedda för offentlig förevisning (se avsnitt 3.3 och 3.6.2).

Radio- och TV-sändningar till allmänheten kommer inte att omfattas av någon grundlagsskyddad etableringsfrihet (se avsnitt 3.4). Dessa förhållan-den talar emot att man försöker skapa en "enhetlig" reglering av alla de aktuella medierna. Jag anser därför att alternativet med en enda, samman-hållen ny grundlag inte bör väljas.

Å andra sidan ser jag fog för den kritik som har framförts mot YFU:s förslag. Redan det förhållandet att man skulle få två grundlagar med en nära nog parallell reglering kan inte undgå att ge ett egendomligt intryck, och en sådan ordning skulle nog vara ägnad att skapa viss förvirring inte bara från systematisk synpunkt utan också för rättstillämpningen. Det skall vidare uppenbarligen föreligga mycket starka skäl innan man inför ytterligare en grundlag.

För min del har jag därför kommit till slutsatsen att man bör välja en tredje lösning som har nämnts i ett remissyttrande och som delvis har framskymtat i andra. Den går ut på att man kompletterar TF med grund-lagsbestämmelser om de andra medier som bör ges ett särskilt grundlags-skydd. Med en sådan lösning undviker man de nackdelar som de andra alternativen har. Grundlagsregleringen av tryckfriheten kan behållas oför-ändrad i allt väsentligt, och tryckfrihetens särställning markeras. I en sådan lösning bör man kunna utnyttja den teknik som har använts i den särskilda regleringen av yttrandefriheten på radio- och TV-området och som bygger på hänvisningar till TF. Man slipper då två parallella regelsys-tem med åtföljande risk för olikheter i rättstillämpningen. Några beaktans-värda olägenheter med denna teknik har inte uppkommit, och den bör kunna fungera lika bra i en grundlag som i en vanlig lag.

En invändning som kan göras mot mitt förslag är att rubriken på grundla-gen blir oegrundla-gentlig, eftersom den kommer att reglera också annat än tryck-friheten. Som har uttalats i flera remissyttranden framstår dock tryckfrihe-ten under överskådlig tid som det mest väsentliga. Vidare gäller att TF redan f. n. reglerar även bl. a. frågan om allmänna handlingars offentlighet, som visserligen har ett klart samband med tryckfriheten men som inte återspeglas i grundlagsrubriken. Det kan f.ö. hävdas att även den av YFU föreslagna beteckningen yttrandefrihetsgrundlag skulle vara oegentlig lik-som "massmediegrundlag", lik-som MMU föreslog. Det torde förhålla sig så att ingen rubrik på en ny grundlag, oavsett vilken lösning som väljs, kan bli heltäckande, om den samtidigt skall bibehålla den pregnans som bör

krä-vas när det gäller namnet på en grundlag. Till detta kommer att på samma 58

sätt som när det gäller regeringsformen starka historiska skäl talar för att behålla den hävdvunna rubriken.

Jag förordar alltså den lagtekniska lösning som jag nu har skisserat.

Prop. 1986/87: 151

3.3 Förbudet mot censur m. m.

Utredningens förslag: I fråga om de uttrycksformer som enligt utredning-en skall ha ett särskilt grundlagsskydd införs förbud mot cutredning-ensur och andra hindrande åtgärder från det allmännas sida. I fråga om filmer och video-gram görs ett undantag som delvis avviker från det i mitt förslag. Ett allmänt förbud införs i RF mot censur och andra hindrande åtgärder i fråga om "offentliga" yttranden. Där skall också finnas bestämmelser om rätt att inneha informationsbärare m. m. för privatbruk samt om förbud för det allmänna att vid stödgivning till offentliga framställningar gynna eller miss-gynna någon på grund av dennes åskådning eller ställningstaganden.

Remissinstanserna: Remissutfallet är positivt i fråga om utredningsför-slaget om censurförbud m. m. Vissa instanser är dock kritiska mot undan-taget beträffande offentligt förevisade filmer och videogram. Övervägande kritisk är inställningen hos de remissinstanser som har uttalat sig om förslaget till grundlagsbestämmelser om rätt att inneha informationsbärare m. m. och om åsiktsneutralitet vid samhällelig stödgivning till offentliga framställningar.

Skälen för mitt förslag: En grundläggande princip för tryckfrihetslagstift-ningen i vårt land är att ingripanden mot tryckta skrifter får göras först sedan de har publicerats. För att denna princip skall upprätthållas är det nödvändigt att det finns spärrar mot olika former av åtgärder från det allmännas sida före publiceringen. Ett centralt inslag bland dessa spärrar är det förbud mot förhandsgranskning som sedan länge ingår i grundlags-regleringen av tryckfriheten. På radio- och TV-området finns ett motsva-rande förbud i 8 § radiolagen. En bestämmelse med samma syfte återfinns också i 5 § lagen om allmänna sammankomster.

Bara på ett område finns det föreskrifter om att förhandsgranskning skall ske av framställningar som är avsedda att spridas bland allmänheten: enligt biografförordningen får filmer och videogram inte förevisas offentligt, om

de inte dessförinnan har godkänts av statens biografbyrå. 59 Mitt förslag: Förbudet i TF mot censur och sådana andra hindrande

åtgärder som inte har stöd i grundlagen utsträcks till att omfatta också de medier som nu skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Från detta censurförbud görs ett undantag i fråga om offentliga förevis-ningar av rörliga bilder. Något motsvarande censurförbud införs däremot inte i RF. Inte heller skall det införas någon generell grund-lagsregel om att det allmänna skall iaktta neutralitet vid stöd till offentliga framställningar eller någon uttrycklig grundlagsregel om rätt att inneha tryckta skrifter och andra s. k. informationsbärare m. m.

När jag nu skall ta ställning till de olika frågorna som gäller förbud mot Prop. 1986/87: 151 censur m. m. behandlar jag dem för överskådlighetens skull under olika

rubriker. Jag börjar med frågan om ett censurförbud för de medier som enligt mitt förslag skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Sedan tar jag upp tanken på ett allmänt förbud i RF mot censur och andra hindrande åtgär-der. Till sist går jag in på förslaget till grundlagsregler om åsiktsneutralitet vid det allmännas stödverksamhet och om rätt att inneha informationsbä-rare m. m.

Två spörsmål som jag till skillnad mot YFU inte berör i detta samman-hang är frågan om ett förbud mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda och frågan om förbud mot tillståndstvång beträffande allmänna sammankomster och demonstrationer. Den förra frågan har jag redan tagit upp i avsnitt 3.2.2 och den senare återkommer jag till i avsnitt 3.4.

Förbud mot censur m. m. i fråga om radio och TV samt ljud- och bildupptagningar

I ett förstärkt grundlagsskydd för andra medier än tryckta skrifter bör ett censurförbud ingå som en central beståndsdel. Också andra hindrande åtgärder av det allmänna bör vara förbjudna, om de inte uttryckligen är tillåtna i grundlagen. Jag delar således YFU:s principiella inställning, vil-ken har ett brett stöd bland remissinstanserna.

Som framgått finns det f. n. bara ett område där förhandsgranskning är föreskriven, nämligen i fråga om filmer och videogram avsedda för offent-lig förevisning. Frågan är om censurförbudet bör förses med ett undantag för detta område och hur detta undantag i så fall bör vara utformat.

Eftersom denna fråga är nära förknippad med utformningen av bestämmel-serna om efterhandsingripanden mot våldsskildringar m. m. skall jag ta upp båda dessa frågor när jag behandlar yttrandefrihetsbrotten (avsnitt 3.6.2).

Som kommer att framgå där förordar jag nu inga mera grundläggande förändringar i det nuvarande regelsystemet. Det betyder att grundlagen skall tillåta bestämmelser i vanlig lag om nuvarande förhandsgranskning.

Liksom f. n. bör i fråga om sådan lagstiftning gälla det som sägs i 2 kap.

12 § andra-femte styckena och 13 § RF om rättighetsbegränsande lagstift-ning. Det betyder bl. a. att det särskilda uppskovsförfarande som regleras där kommer att vara tillämpligt. Vidare kommer de allmänna ramar som anges för begränsningar av yttrande- och informationsfriheterna att gälla.

Ett allmänt censurförbud

YFU:s förslag om ett generellt förbud mot censur i fråga om de uttrycks-former som inte skall ges ett särskilt grundlagsskydd har vunnit ett tämli-gen utbrett stöd under remissbehandlintämli-gen. Delade meningar har yppats bara i fråga om förhandsgranskningen av filmer och videogram. Utform-ningen av ett sådant förbud har emellertid inte närmare diskuterats i YFU:s huvudbetänkande eller i remissyttrandena.

Också jag delar naturligtvis uppfattningen att det skulle vara en

förstärk-ning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten, om man inför ett allmänt 60

censurförbud i RF. Jag anser det emellertid tveksamt om utredningsförsla- Prop. 1986/87: 151 get uppfyller de krav på tydlighet som bör ställas på en sådan

grundlagsre-gel. En oklar regel med svårbestämbar räckvidd kan vara till mera skada än nytta.

En oklar punkt är om man, som utredningen har föreslagit, undantags-löst kan förbjuda sådana hindrande åtgärder från det allmännas sida som grundas på det kända eller förväntade innehållet i en framställning och som vidtas av myndigheter och andra allmänna organ. Jag kan erinra om att motsvarande grundlagsregel i TF inte är undantagslös, eftersom den tillåter sådana åtgärder som har stöd i TF. Man kan inte gärna ha ett längre gående förbud i RF. Eftersom denna grundlag inte uttryckligen anger vilka hinder som får ställas upp i vanlig lag, är det inte möjligt att utforma en regel i RF på samma sätt som TF:s. Inte heller finns det underlag för att i detta ärende lägga fram förslag till en uttömmande reglering i RF som skulle ange vilka slags hindrande åtgärder lagstiftningen bör tillåta. Ett alternativ är då att rent allmänt tillåta sådana hindrande åtgärder som har stöd i lag. En regel av detta slag skulle emellertid inte få annan reell innebörd än bestämmelsen i 2 kap. 12 § RF om att begränsningar i yttran-defriheten skall lagregleras.

Till dessa problem med utformningen av ett förbud i RF mot hindrande åtgärder kommer svårigheten att kunna överblicka vilka konsekvenser en sådan regel skulle få på alla de områden där den skulle vara tillämplig.

Riktigt lika stora problem är inte förenade med ett allmänt förbud i RF som enbart avser förhandsgranskning av yttranden. Men också här ger grundlagsregelns närmare utformning upphov till problem.

En fråga som inställer sig är hur den regel som YFU förordar förhåller sig till de bestämmelser som finns om granskning av brev och andra försändelser t. ex. från intagna i kriminalvårdsanstalter (25-27 §§ lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt). Samma frågeställning uppkommer naturligtvis också när det gäller motsvarande regel i TF. Eftersom det där främst är fråga om rätten att granska försändelser till medieföretag o. d. på de aktuella områdena, finns det större möjligheter för myndigheterna att beakta grundlagens förbud mot förhandsgranskning än om det är fråga om en regel som tar sikte på alla möjliga slags offentliga framställningar.

En annan invändning som kan göras mot utredningsförslaget är att det gör skillnad mellan "offentliga" yttranden och andra. Som jag har anfört i avsnitt 3.2.1 ter sig en grundlagsreglering på tre "nivåer" (en efter mönster av TF, en för "offentliga" yttranden och en för "privata") alltför kompli-cerad. Utredningen har som framgått själv i annat sammanhang gett ut-tryck för samma uppfattning, men dess förslag i den här delen innebär just en sådan tredelning. Ett alternativ som då kan övervägas är ett allmänt grundlagsförbud mot förhandsgranskning som omfattar alla yttranden oav-sett om de är riktade till allmänheten eller inte. Därmed skulle man undgå det gränsdragningsproblem som otvivelaktigt skulle följa av en begräns-ning till yttranden som är avsedda att framföras "offentligen". Å andra sidan är det svårt att överblicka konsekvenserna av ett så vidsträckt förbud. Jag vill därför inte förorda en sådan lösning.

Det anförda leder mig till den uppfattningen att den ifrågasatta grund- 61

lagsregleringen av flera skäl skulle bli mycket vansklig, och dess fördelar Prop. 1986/87: 151 är uppenbarligen tämligen begränsade. Med hänsyn härtill anser jag mig

inte kunna tillstyrka att det i RF införs en bestämmelse av det slag som YFU har föreslagit.

Åsiktsneutralitet vid samhällelig stödgivning

Jag har redan tidigare (avsnitt 3.2.2) framhållit betydelsen av att stat och kommun inte bara avhåller sig från ingrepp i yttrandefriheten utan också aktivt stöder olika medier, t. ex. dagspressen, bokutgivning, filmer och teater. Det är därvid ett starkt intresse att det allmänna vid sin stödgivning inte i praktiken hindrar vissa yttranden att nå offentligheten, därför att innehållet i yttrandena anses oacceptabelt av det ena eller andra skälet.

Det är därför en viktig princip att det allmänna vid stöd till verksamhet för framförande av framställningar till offentligheten inte utformar stödet eller fördelar detta så att någon gynnas eller missgynnas på grund av sin åskåd-ning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat liknande hänseende eller på grund av sina ställningstaganden i särskilda frågor. Det är denna princip som YFU vill se grundlagsfäst.

Remissyttrandena visar emellertid på en rad svårigheter när det gäller att omsätta denna princip till en undantagslös grundlagsregel. En majoritet av de remissinstanser som har tagit upp denna del av YFU:s förslag är kritiskt inställda.

Till en början ligger det uppenbarligen mycket nära till hands att anta att man från olika håll skulle söka kringgå ett så allmänt påbud om åsiktsneu-tralitet. För att undvika att stödja t. ex. rasistiska framställningar skulle man kanske i praktiken ställa upp olika kriterier för stödet som inte uttryckligen gäller innehållet men som får den effekt som grundlagsregeln skall hindra.

En grundlagsregel av det slag som YFU har föreslagit kommer dessutom lätt i motsatsförhållande till de grundlagsbestämmelser som finns i 1 kap.

2 § RF och som anger olika mål för den samhälleliga verksamheten, såsom exempelvis att verka för demokratins idéer och tillförsäkra män och kvin-nor lika rättigheter. I den mån man från det allmännas sida vill ge ett särskilt stöd åt framställningar med denna målsättning kan ju stödet inte karaktäriseras som åsiktsneutralt. Det har varit en genomgående strävan i reformarbetet på fri- och rättighetsområdet att söka undvika grundlags-regler som står i konflikt med varandra. Det system för kontroll av författ-ningars grundlagsenlighet som finns i vårt land är inte avpassat för att lösa den typ av konflikter som lätt uppstår om man har grundlagsregler som står i viss motsättning till varandra.

Enligt min mening ligger det vidare åtskilligt i argumentet att en grund-lagsregel om åsiktsneutralitet kan anses överflödig, eftersom det indirekt av RF och TF följer att principen gäller i all rimlig utsträckning. De regler i ämnet som finns i förordningen (1981:409) om statligt stöd till dagstidning-ar kan på goda grunder anses utgöra bdagstidning-ara en bekräftelse på något som följer redan av TF.

En oklarhet som ligger i YFU:s förslag är vad som avses med stöd i detta 62

sammanhang. Motiven tyder på att det är ekonomiskt stöd i form av Prop. 1986/87: 151 bidrag, krediter osv. som åsyftas. Begreppet stöd får emellertid anses

omfatta också sådant som att det allmänna ställer lokaler till förfogande på förmånliga villkor eller att man på andra sätt underlättar för framställning-ar att nå offentligheten. För min del anser jag det riktigt att en princip om åsiktsneutralitet skall omfatta stödverksamhet i denna vidsträckta bemär-kelse. Samtidigt innebär dock detta att tillämpningsområdet för en grund-lagsregel i ämnet blir så obestämt att man kommer i konflikt med principen att grundlagsregleringen skall vara klar och otvetydig.

Sammantaget anser jag att invändningarna mot YFU:s förslag i denna del är så betydande att detta inte bör genomföras. Jag vill dock understry-ka att detta ställningstagande inte på något sätt rubbar den neutralitetsprin-cip som är nedlagd i såväl TF som RF och som har kommit till författnings-mässigt uttryck i bestämmelserna om presstödet.

Rätt att inneha informationsbärare m. m.

Även om det inte uttryckligen är föreskrivet i TF får det anses följa av grundlagsbestämmelserna om tryckfriheten att rätten att inneha tryckta skrifter inte får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl på sådana institutioner som t. ex. sjukhus, militärförläggningar och kriminal-vårdsanstalter. Utsträcks det särskilda grundlagsskyddet för tryckta skrifter till att omfatta också andra medier kommer motsvarande princip att gälla för dem. I fråga om dessa medier kommer detsamma att bli fallet med sådan apparatur som är nödvändig för att ta del av innehållet i radio-och TV-sändningar radio-och i ljud- radio-och bildupptagningar. Det är alltså inte möjligt att utan grundlagsändring förbjuda innehav av radio- och TV-apparater, bandspelare och liknande teknisk utrustning annat än i de undantagsfall som jag nyss berörde.

YFU har föreslagit att den princip som alltså redan kan anses ligga i det utvidgade grundlagsskyddet skall komma till uttryck i en ny bestämmelse i

YFU har föreslagit att den princip som alltså redan kan anses ligga i det utvidgade grundlagsskyddet skall komma till uttryck i en ny bestämmelse i