Hets mot folkgrupp m. m

YFU:s förslag: Beskrivningen av brottet hets mot folkgrupp preciseras genom att ett yttrande för att vara straffbart skall vara grundat på ras e. d. i stället för som nu anspela på detta. Den nya brottsbeskrivningen skall förenas med en föreskrift om prövning av försvarligheten i yttranden som uttrycker missaktning för en folkgrupp eller någon annan liknande grupp av personer.

Remissinstanserna: YFU:s förslag har fått ett blandat mottagande. Fler-talet remissinstanser är i princip positiva. Dock finns det även bland dessa kritiska synpunkter på försvarlighetsrekvisitets utformning.

Diskrimineringsutredningens förslag: Bildande av eller deltagande i orga-nisationer vilkas verksamhet främjar eller uppmanar till förföljelse på etnisk grund skall kriminaliseras.

Remissinstanserna: Många är positiva till diskrimineringsutredningens förslag och åberopar då i allmänhet att Sverige enligt FN:s rasdiskrimine-ringskonvention måste lagstifta i frågan. Något färre är negativa och hänvi-sar till vikten att värna föreningsfriheten. (En sammanställning av remiss-svaren finns i prop. 1985/86:98 om invandrarpolitiken, bil. 12, s. 296.)

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 16 kap. 8 § BrB skall den som offent-ligen eller eljest i ett uttalande eller annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationalitet eller etniskt ursprung eller trosbekännelse dömas för hets mot folkgrupp. Straf-fet är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. Brottet hets mot folkgrupp ingår också i TF:s brottskatalog (7 kap. 4 § 8). Sin nuvaran-de lynuvaran-delse fick bestämmelsen år 1982 (prop. 1981/82:58, KU 24, rskr. 221, JuU 41, rskr. 222, KU 1982/83: 1, rskr. 1).

En allmän straffbestämmelse om hets mot folkgrupp tillkom år 1948.

Bestämmelsen överfördes sedermera till BrB. Som framgår av det följande är paragrafens senare historia sammankopplad med Sveriges tillträde år 1971 till den konvention som FN:s generalförsamling antog år 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Enligt artikel 4 b i kon-ventionen förbinder sig konventionsstaterna att förbjuda organisationer som främjar och uppmuntrar till rasdiskriminering samt att förklara delta-gande i sådana organisationer som en brottslig handling.

Inför Sveriges tillträde till FN:s rasdiskrimineringskonvention gjordes

en grundlig genomgång av vilka lagändringar som krävdes för att den 104 Prop. 1986/87: 151 Mitt förslag: I syfte att förhindra verksamhet av rasistiska

organisa-tioner skall ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp skärpas.

Det skall sålunda inte längre krävas att ett uttalande görs offentligt eller sprids bland allmänheten för att det skall kunna vara straffbart.

Enligt förslaget är det tillräckligt att yttrandet sprids t. ex. inom en organisation. Något särskilt undantag för yttranden som kan anses försvarliga av hänsyn till yttrandefriheten eller omständigheterna i övrigt införs inte. Något direkt förbud mot rasistiska organisationer som sådana skall inte heller införas.

svenska lagstiftningen skulle stå i överensstämmelse med de krav konven- Prop. 1986/87: 151 tionen ställde. Utredningen angående förbud mot rasdiskriminering

kon-staterade sålunda att möjligheter att förbjuda organisationer som främjade rasdiskriminering saknades i svensk rätt. Utredningen fann vidare att förhållandena i Sverige inte motiverade kriminalisering redan av bildande eller deltagande i sådana sammanslutningar (SOU 1968:68 s. 62).

I det lagstiftningsärende som föregick Sveriges ratificering av rasdiskri-mineringskonventionen föreslogs inte heller något organisationsförbud.

Föredragande statsrådet hänvisade till en början till att det enligt artikel 2 punkt 1 d i konventionen krävs lagstiftning mot rasdiskriminering som utövas av personer, grupper eller organisationer endast i den mån de faktiska förhållandena i vederbörande stat är sådana att de påkallar lag-stiftning. Enligt föredraganden innebar detta att, även om vissa föreskrifter i konventionen inte hade full täckning i svensk rätt, en ratificering inte krävde lagstiftning på samtliga dessa punkter (prop. 1970:87 s. 60). När det gällde rasistiska föreningar pekades på att främjande av eller uppvigling till straffbar rasdiskriminering kunde beivras med stöd av BrB:s regler om medverkan och bestämmelsen om uppvigling; den effekt man ville nå med ett uttryckligt förbud kunde man i viss utsträckning vinna genom de förslag om bl. a. utvidgat straffansvar för hets mot folkgrupp som samtidigt lades fram. Föredraganden ansåg därför inte att något starkt behov av kriminali-sering då förelåg i Sverige (prop. s. 64).

Någon annan mening framfördes inte heller under riksdagsbehandlingen (1LU 1970:41).

Rasdiskrimineringskonventionen fick betydelse också för utformningen av fri- och rättighetsskyddet i RF. Det ena av de två fall där det är tillåtet att i vanlig lag begränsa föreningsfriheten gäller nämligen sådana samman-slutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung (2 kap. 14 § andra stycket RF). Detta undantag från grundlagsskyddet för föreningsfriheten motivera-des med hänvisning till FN-konventionen. Det kan noteras att JK i grund-lagstiftningsärendet hade satt i fråga om det var nödvändigt att göra ett undantag för rasistiska föreningar. Enligt JK tvingade nämligen lagstift-ningen om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering eventuella för-eningar med rasistiskt program till passivitet. JK menade därför att kon-ventionens krav på organisationsförbud i praktiken kunde anses i allt väsentligt uppfyllt (prop. 1975/76:209 s. 235). Föredragande statsrådet förklarade att han var närmast benägen att instämma med JK men ansåg att man borde undvika att utforma grundlagen så att det kunde hävdas att denna lägger hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsåtaganden (prop. s. 113). Uttalandet berördes inte vid riks-dagsbehandlingen (KU 1975/76:56).

Den möjlighet till lagstiftning som RF sålunda ger har inte utnyttjats.

Den svenska ståndpunkten har föranlett kritik i den särskilda FN-kom-mitté som övervakar tillämpningen av konventionen. Tonen har successivt skärpts i de rapporter rasdiskrimineringskommittén avgett till generalför-samlingen. Från att år 1979 ha noterat att den svenska synpunkten

föran-ledde olika kommentarer inom kommittén, har i 1981 års rapport framhål- 105

lits att ledamöter har uttryckt oro över att svensk lag inte helt täckte Prop. 1986/87: 151 konventionens krav vad gällde organisationer med rasistiskt syfte och att

man hoppades att Sverige skulle ändra lagen. År 1983 erinrades om att Sverige var bundet av konventionen att förklara organisationer som främ-jade rasdiskriminering olagliga.

I mars i år avlämnade Sverige sin periodiska rapport till FN-kommittén.

I samband därmed uttalade enskilda ledamöter av kommittén att de inte delade Sveriges uppfattning i fråga om innebörden av konventionsbestäm-melsen om införande av ett organisationsförbud. Man förklarade att artikel 4 b i konventionen är en tvingande regel som inte lämnar något utrymme för konventionsstaterna att pröva behovet av lagstiftning. Kommittén har ännu inte avgett någon rapport till generalförsamlingen efter den svenska rapporteringen.

År 1981 avgav diskrimineringsutredningen betänkandet (SOU 1981:38) Om hets mot folkgrupp. Utredningen ansåg att reglerna om hets mot folkgrupp i BrB och TF gav tillräckligt skydd mot rasistiska organisationer eftersom deras medlemmar straffas, om de för ut organisationernas bud-skap. Det förelåg enligt betänkandet (s. 76) inte något behov av förbud.

Däremot förordade diskrimineringsutredningen i betänkandet att an-svarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp borde ändras så att även så-dana kollektiv av folkgrupper som exempelvis invandrare eller utlänningar skulle skyddas av den. I praxis hade det nämligen visat sig att bestämmel-serna inte ansetts tillämpliga på yttranden som uttrycket hot mot eller missaktning för invandrare i allmänhet. Vid remissbehandling av betän-kandet hävdade YFU att rekvisitet "missaktning", som vid lagändringen år 1970 hade ersatt "förtal eller smädelse", var alltför vidsträckt. YFU menade att lagtexten vid en strikt tolkning inte garanterade något utrymme för saklig kritik och föreslog att "missaktning" skulle bytas ut mot "akt". I prop. 1981/82:58 tog föredragande statsrådet fasta på YFU:s för-slag. Vid riksdagsbehandlingen ansåg emellertid riksdagen att frågan borde bli föremål för ytterligare överväganden inom YFU (KU 1981/82:24 s. 5 f och JuU 41 s. 6 f). Detta gavs regeringen till känna (rskr. 1981/82:221 och 222).

Sedan regeringen överlämnat frågan till YFU har utredningen i sitt slutbetänkande på nytt behandlat utformningen av ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp.

Enligt YFU är kärnfrågan hur man skall förhindra att någon etnisk grupp blir behandlad och betraktad som mindervärdig i förhållande till andra grupper utan att man samtidigt inkräktar på det vidsträckta utrymme som behövs för en allsidig debatt. Utredningen framhåller som sin uppfattning att endast sådana omdömen som syftar till att förringa en etnisk grupps människovärde eller att motarbeta dess jämställdhet med andra grupper och som grundas på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse bör omfattas av kriminaliseringen. Utredningen anser att lösningen är att införa en försvarlighetsprövning. En sådan behövs emel-lertid bara vid yttrande som innefattar missaktning för en grupp som skyddas av kriminaliseringen; att hota en folkgrupp kan nämligen aldrig

vara försvarligt. 106

YFU anser vidare att det för straffbarheten nödvändiga sambandet Prop. 1986/87: 151 mellan hotet eller missaktningen och det för gruppen särskiljande draget

bör uttryckas tydligare. Utredningen föreslår därför att uttrycket "med anspelning på" ersätts med "som är grundat på".

Även diskrimineringsutredningen har på nytt tagit upp utformningen av de bestämmelser som skall hindra rasism. I sitt slutbetänkande (SOU

1984:55) I rätt riktning redovisar utredningen en annan uppfattning än tidigare i frågan om förbud mot organisationer som främjar etnisk diskrimi-nering. I slutbetänkandet föreslås nämligen att ett sådant förbud införs.

Huvudskälet för ett förbud är enligt diskrimineringsutredningen vårt konventionsåtagande och de allt kraftigare anmärkningar som FN-kommit-tén riktat mot Sverige och som kan ha effekt på vår allmänna trovärdighet i internationella sammanhang. Utredningen pekar också på att föreningar som genom närradiosändningar upprepade gånger har gjort sig skyldiga till hets mot folkgrupp inte har kunnat fråntas sin rätt att sända i närradion.

Föreningsbildningen är enligt utredningen en förutsättning för förmåner exempelvis i samband med kommunala lokalupplåtelser (SOU 1984:55 s. 189).

Skälen för mitt förslag: Som redan framgått finns det ett samband mellan ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp och frågan om ett förbud mot rasistiska organisationer. Jag tar därför upp båda ämnena till en gemensam behandling. Eftersom den senare frågans lösning är beroende av den förra börjar jag med brottet hets mot folkgrupp. Jag vill redan här anmäla att jag i dessa frågor har samrått särskilt med statsrådet G. Andersson.

Hets mot folkgrupp

I likhet med YFU anser jag att det är en svår och grannlaga avvägning som måste göras mellan å ena sidan etniska gruppers behov av skydd mot nedsättande omdömen och yttranden och å andra sidan utrymmet för den allmänna debatten och däri möjligheterna att anföra kritik. Det är också så att invandrarfientlig verksamhet inte förebyggs bäst genom straffbestäm-melser utan genom information, upplysning och den fria opinionsbildning-en. Därför är det viktigt att de straffbestämmelser som trots allt är nödvän-diga inte är utformade så att de blir ett hinder för den upplysning, informa-tion och sakliga debatt som behövs för att skapa kunskap om och förståel-se för invandrarnas förhållanden och för att motverka rasism. De positiva attityder som man strävar efter kan skapas genom öppen debatt eller annat meningsutbyte inom ramen för bl. a. den fackliga verksamheten eller i föreningslivet. Folkrörelserna spelar självfallet en viktig roll i detta sam-manhang. Genom straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp begränsas otvivelaktigt den medborgerliga yttrandefriheten. Frågan om hur bestäm-melsen skall vara utformad måste ses mot denna bakgrund.

Det har under frågans behandling inte framkommit att yttrandefriheten är inskränkt på ett oacceptabelt sätt genom straffbestämmelsens nuvaran-de utformning. Antalet väckta åtal på områnuvaran-det har varit ytterligt begränsat.

Stockholms tingsrätt, som har prövat en del av de mål som faktiskt

före-kommit, har i sitt remissvar över YFU:s förslag ansett att några tolknings- 107

problem av det slag utredningen har antytt inte har uppkommit i de mål Prop. 1986/87: 151 tingsrätten har avgjort. Detta styrker mig i min uppfattning att den

nuva-rande bestämmelsen i och för sig ger tillräckliga garantier för att saklig kritik på detta område kan framföras straffritt.

Mot intresset av en fri samhällsdebatt står intresset av att värna om enskilda människors och gruppers integritet och värdighet. Det har med den växande andelen invandrare blivit alltmer betydelsefullt att samhället med kraft markerar sitt avståndstagande mot försök att sprida föreställ-ningar om vissa folkgruppers mindervärdighet. Jag är därför inte beredd att föreslå en begränsning av det straffbara området så att enskilda folkgrup-per erhåller vad som skulle kunna uppfattas som ett sämre skydd än de har i dag. Inte heller finner jag det lämpligt att i övrigt justera lagtexten på det sätt YFU har föreslagit.

Däremot anser jag att det finns anledning att ta upp frågan om en ändring av bestämmelsen från en annan utgångspunkt.

Som jag redan har nämnt tillkom bestämmelsen år 1948. Den skärptes i samband med att Sverige tillträdde rasdiskrimineringskonventionen och därefter år 1982, då den kom att omfatta även kollektiv av invandrare. Av dessa ändringar har endast den som skedde år 1970 gällt det rekvisit i bestämmelsen som nu anger att ett yttrande skall ha gjorts offentligen eller annars i ett uttalande eller meddelande som har spritts till allmänheten för att det skall vara straffbart.

Före år 1970 måste hotet eller förtalet ha skett offentligen, vari får anses ligga att det skulle direkt rikta sig till allmänheten eller i övrigt till en större krets. Utvidgningen skedde för att även olika former av propagandakam-panjer som skedde i det fördolda genom upprepade uttalanden skulle vara straffbara. Meddelandet behöver alltså sedan dess inte på ett direkt sätt vända sig till allmänheten. Det är tillräckligt om det sprids bland allmänhe-ten. Detta kan ske exempelvis genom upprepade uttalanden i privata samtal (prop. 1970:87 s. 62 f).

Det krävs emellertid för straffbarhet att gärningsmannens uppsåt omfat-tar spridning bland en obestämd krets. Straff skall alltså inte inträda, om hans uppsåt varit inriktat på en krets av bekanta eller exempelvis medlem-mar i en organisation, även om denna krets har varit vidsträckt. Med uttrycket sprider uttalande avses såväl att göra ett uttalande som att sprida vad man hört av annan. Stadgandet omfattar inte bara muntlig och skriftlig framställning utan även t. ex. åtbörder eller framställning i bild som inte kan anses som skrift.

Praxis beträffande hets mot folkgrupp är sparsam. Enligt en kartläggning som diskrimineringsutredningen har gjort (Ds A 1984:7 s. 108) meddelades åtta fällande domar under drygt tio år. Utredningen har också framfört kritik mot tillämpningen av lagrummet. Den ansåg att polis och åklagare i alltför hög grad skrev av ärendena i stället för att väcka åtal.

I det regeringsförslag om invandrarpolitiken som presenterades för riks-dagen i mars 1986 har jag visserligen förklarat att jag har svårt att se att det finns fog för någon mer allvarlig kritik av rättsväsendets handläggning av ärendena rörande etnisk diskriminering (prop. 1985/86:98 s. 113).

Proposi-tionen har antagits av riksdagen (SfU 1985/86:20. rskr. 301). Detta hindrar 108

emellertid inte att det kan finnas anledning att i detta sammanhang över- Prop. 1986/87: 151 väga om det straffbara området bör ändras med hänsyn till att det måste

anses vara ett starkt samhälleligt intresse att med all kraft motverka rasistiska organisationer.

Den nuvarande utformningen av bestämmelsen om hets mot folkgrupp begränsar i praktiken kraftigt möjligheterna till utåtriktad verksamhet från rasistiska organisationer. En ändring av bestämmelsen vad gäller offent-lighetsrekvisitet skulle kunna innebära ytterligare ett steg i skärpande riktning och på liknande sätt lägga hinder i vägen också för intern verksam-het. Enligt min mening är det angeläget att ändra spridningsrekvisitet i detta syfte så att det utrymme, som nu finns för här avsedda organisationer att verka, i praktiken försvinner.

Det är dock uppenbart att kriminaliseringen inte bör gå så långt att den omfattar yttranden inom den helt privata sfären. Det bör t. ex. fortfarande vara straffritt att till en nära anhörig uttrycka en i och för sig förgriplig åsikt. Något annat skulle komma att innebära en alltför långtgående in-skränkning av yttrandefriheten och dessutom vara omöjligt att övervaka på ett någorlunda rimligt sätt.

Utanför denna privata sfär bör det dock enligt min mening vara otillåtet att sprida yttranden som uttrycker hot eller missaktning mot folkgrupp på grund av ras e. d. Detta kan bli fallet, om kravet på att uttalandet måste ske offentligt eller spridas till allmänheten tas bort. Också spridning av rasis-tiska och liknande uttalanden inom en förening skulle härigenom bli straff-bar.

En sådan ändring som jag nu har diskuterat är motiverad också av andra skäl.

Diskrimineringsutredningen har pekat på att det förekommit att rasistisk (nazistisk) propaganda har spritts på en skola men att förundersökningen har lagts ned, eftersom gärningsmannen inte ansågs ha haft för avsikt att sprida skriften utanför skolan (SOU 1981:38 s. 42 f). Enligt utredningen skulle detta visa på en bristande överensstämmelse mellan rättstillämp-ningen och intentionerna med lagstifträttstillämp-ningen. Statens invandrarverk har mot den bakgrunden framhållit att eventuella oklarheter med offentlighets-rekvisitet bör undanröjas, om Sverige skall kunna hävda att lagstiftningen uppfyller FN-konventionens krav.

Det anförda visar att gränsdragningen mellan vad som är och vad som inte är att bedöma som straffbar spridning bland allmänheten kan ge upphov till problem. Det är inte helt lätt att säga när en avgränsad sluten krets övergår till att bli en större obegränsad krets som kan anses represen-tera allmänheten. Dessa tveksamheter bör elimineras.

Sammanfattningsvis anser jag att man helt bör slopa kravet på att ett uttalande måste ske offentligt eller spridas bland allmänheten. Det skall räcka att uttalandet sprids. Samhället skulle därigenom slå fast att uttalan-den som uttrycker rasförakt är oacceptabla så snart de förekommer utan-för den rent privata sfären.

Ett liknande "rent" spridningsrekvisit finns redan i bestämmelserna om barnpornografibrott (7 kap. 4 § 12 TF och 16 kap. 10 a § BrB).

Paragra-fen, som trädde i kraft den 1 januari 1980, straffbelägger den som skildrar 109

barn i pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids eller som sprider Prop. 1986/87: 151 sådan bild av barn. Av förarbetena framgår att det för att bilden skall anses

spridd krävs något mera än att bilden gjorts tillgänglig för endast ett fåtal personer (prop. 1978/79: 179 s. 59 ff och 62). De förslag rörande tryckfri-hets- och yttrandefrihetsbrotten som jag lägger fram i detta lagstiftnings-ärende innebär ingen förändring i detta avseende.

Det straffbara området i bestämmelsen i 16 kap. 8 § BrB om hets mot folkgrupp kommer i konsekvens med det sagda att omfatta även uttalanden eller meddelanden som når ut till en grupp av personer, som utgör mer än ett fåtal, utan att man kan säga att det sker offentligt eller bland allmänhe-ten.

Någon motsvarande ändring av bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 7 kap. 4 § 8 TF behövs inte, eftersom något spridningsrekvisit över huvud taget inte ingår i den bestämmelsen (jfr 1 kap. 6 § TF).

Avslutningsvis bör i detta sammanhang nämnas att några organisationer som har yttrat sig över YFU:s förslag anser att även missaktning på grund av kön skall vara kriminaliserat enligt BrB-bestämmelsen. Syftet med en sådan ändring skulle vara att komma till rätta med vissa pornografiska skildringar som av kvinnor upplevs som kränkande. Jag förordar i avsnitt 3.6.3 att pornografiska skildringar skall kriminaliseras i ökad utsträckning.

Syftet med den föreslagna ändringen i bestämmelsen om hets mot folk-grupp får i väsentliga delar anses tillgodosett på det sättet. Att härutöver införa en allmän kriminalisering av uttryck för missaktning på grund av kön i den nu aktuella paragrafen bedömer jag som alltför vanskligt. Gräns-dragningsproblemen skulle bli ytterligt svårbemästrade och bestämmelsen skulle förlora sin inriktning på minoritetsskydd.

Jag vill i detta sammanhang också nämna att jag inte i detta ärende går in på det förslag om ändring i bestämmelserna om hets mot folkgrupp som har lagts fram av utredningen om homosexuellas situation i samhället i betän-kandet (SOU 1984:63) Homosexuella och samhället. Betänbetän-kandet i fråga är efter remissbehandling föremål för beredning inom regeringskansliet.

Jag vill i detta sammanhang också nämna att jag inte i detta ärende går in på det förslag om ändring i bestämmelserna om hets mot folkgrupp som har lagts fram av utredningen om homosexuellas situation i samhället i betän-kandet (SOU 1984:63) Homosexuella och samhället. Betänbetän-kandet i fråga är efter remissbehandling föremål för beredning inom regeringskansliet.