I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet
upprät-tats förslag till 156
1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, Prop. 1986/87: 151 2. lag om ändring i regeringsformen,
3. lag om ändring i brottsbalken,
4. lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100),
5. lag om upphävande av lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag.
Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 7.
5 Specialmotivering
5.1 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Enligt förslaget indelas TF i två avdelningar, en första avdelning som omfattar regleringen för de tryckta skrifterna, alltså TF:s nuvarande till-lämpningsområde, och en ny andra avdelning som innehåller bestämmel-ser om de andra medierna.
Den andra avdelningen innehåller tio kapitel. Systematiken är i stort sett densamma som i första avdelningen. 15 kap. motsvarar 1 och 3 kap. och 16 kap. 4 och 6 kap. I 17, 18 och 19 kap. finns de bestämmelser som motsvarar 5, 7 resp. 8 kap. Föreskrifterna i 20 kap. avser samma ämnen som 9 och 10 kap. I 2124 kap. finns bestämmelser som svarar mot 1 1 -14 kap. Någon motsvarighet till 2 kap. är inte aktuell.
1 kap.
7 §
Det nya andra stycket skall i första hand bevara det enhetliga ansvar som nu gäller när innehållet i en dagstidning eller annan periodisk skrift distri-bueras också i form av en radio- eller kassettidning. Enligt lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar är utgivaren för den tryckta förlagan ansvarig även för den version som sprids genom radiosändning i etern eller via tråd eller i form av en ljudupptagning. Som förlaga för radiotidningar får enligt lagen om radiotidningar förekomma allmänna ny-hetstidningar som trycks, har dagspresskaraktär och ges ut här i landet (1 § första stycket 3). Förlaga för en kassettidning kan vara vilken periodisk skrift som helst, som ges ut här i landet (1 § andra stycket lagen om ansvarighet för radio-och kassettidningar).
Eftersom radio- och kassettidningar sprids genom eter- eller trådsänd-ning eller genom ljudupptagtrådsänd-ningar skulle enligt de nya grundlagsreglerna om utgivarskap som jag föreslår (17 kap. TF) en särskild utgivare behöva utses för sådana versioner av en periodisk skrift, om inga särbestämmelser meddelas. Genom den regel som finns i förevarande lagrum uppnås att ansvaret enligt grundlag skall falla på utgivaren för den tryckta förlagan.
Därmed hålls också rätten att bestämma över vad som publiceras samlad hos utgivaren för den periodiska skriften (5 kap. 3 § TF).
Regeln innebär att en förlagetrogen version av en periodisk skrift som
sprids på något av de sätt som anges i paragrafen skall behandlas på samma 157
sätt som en bilaga till den tryckta skriften. Den skall följaktligen anses som Prop. 1986/87: 151 en del av tryckalstret och omfattas av det skydd som TF ger periodiska
skrifter. De bestämmelser som finns i 1-14 kap. TF skall alltså tillämpas på programmet eller upptagningen i fråga. Några särskilda tolkningspro-blem bör inte uppkomma med denna ordning. Det kan anmärkas att be-greppet utgivning i t. ex. 1 kap. 6 § och 9 kap. 3 § får anses avse sändning-en av programmet eller utlämnandet av upptagningsändning-en för spridning.
I ett avseende gäller dock ett avsteg från TF:s tryckfrihetsrättsliga principer. Det gäller etableringsfriheten. Etersändningar för distribution av periodiska skrifters innehåll kan inte ske helt fritt. Ordningen i radiotrafi-ken kräver ett tillståndssystem. Spridning genom tråd bör kunna ske under samma förutsättningar som i övrigt gäller för trådsändningar. Lagtexten innehåller därför en hänvisning till reglerna om krav på tillstånd i 16 kap.
Avfattningen av lagtexten ger principen om samlat ansvar för periodiska skrifter och på annat sätt än genom tryck spridda versioner av dessa ett vidare giltighetsområde än det som gäller i dag. Det sker genom att princi-pen görs tillämplig på spridning av innehållet i alla slags periodiska skrifter genom eter- eller trådsändningar, även sådana som saknar dagstidnings-karaktär. I fråga om radiotidningar kommer den vidare att gälla oavsett om det finns sändningstillstånd eller inte. Inte heller krävs att det är fråga om version som är avsedd för synskadade.
5 kap.
1 och 2 §§
Ändringarna är huvudsakligen redaktionella. Syftet med att ändra lagtex-ten är att förebygga missförstånd, som ansetts kunna uppstå med den gällande lydelsen (jfr SOU 1983:70 s. 324). Som nu anges i lagen (1977: 1016) med vissa bestämmelser på tryckfrihetsförordningens område föreskrivs i 1 § att en utländsk ägare skall ha hemvist här i landet.
8 §
Bestämmelsen i andra stycket om att ändring av utgivningsplanen eller utgivningsorten skall anmälas är ny. Som YFU har påpekat behövs den för att göra anmälningsskyldigheten enligt 5 § verkningsfull. Avsaknaden av en sådan regel framstår som en uppenbar lucka i den nuvarande reglering-en. Anmälningsskyldigheten straffsanktioneras i 14 §.
14 §
Genom det nya första stycket straffbeläggs underlåtenhet att enligt 8 § anmäla ändring av utgivningsorten eller utgivningsplanen.
Bötesskalans maximum anges i paragrafens båda stycken till 1 000 kr. i enlighet med vad som uttalades vid tillkomsten av den nuvarande lydelsen av 25 kap. 1 § andra stycket brottsbalken (prop. 1980/81:38 s. 16). Sedan minsta bötespåföljd enligt brottsbalken numera höjts till 50 kr. (SFS
1980: 1133) kan angivelsen av bötesminimum i TF slopas. 158
6 kap. Prop. 1986/87: 151 3 §
Ändringen innebär att bötesskalan enligt första stycket justeras på samma sätt som i 5 kap. 14 §.
7 kap.
1 §
I enlighet med vad som har sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.1) har uppdelningen av tryckfrihetsbrotten i otillåtna yttranden och otillåtna offentliggöranden slopats. Av praktiska skäl anges tryckfrihets-brotten dock fortfarande i två paragrafer (4 och 5 §§), av vilka den senare avser enbart sådana brott som tidigare betecknades otillåtna offentliggö-randen. Kravet att gärningarna skall vara straffbara enligt vanlig lag fram-går nu redan av 1 §.
3 §
I första stycket 1 har ordningsföljden mellan brotten ändrats så att den blir densamma som i den nya lydelsen av 4 §. Motiven till det nya tredje stycket finns i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.4.
4 §
I brottskatalogen har arbetats in de brott mot rikets säkerhet som f. n.
utgör otillåtet offentliggörande enligt 7 kap. 5 § 1. Skälen för denna änd-ring redovisas i den allmänna motiveänd-ringen, avsnitt 3.6.5. De brott som avses är spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Vidare har brottsbeskrivningarna för brotten landsför-räderi och landssvek kompletterats så att de omfattar även de moment som kan vara otillåtet offentliggörande.
Några av brottsbeskrivningarna har anpassats till den nya lydelse vissa ansvarsbestämmelser i BrB erhållit i samband med lagstiftningen om disci-plinförseelser av krigsmän m. m. (prop. 1985/86:9, JuU 24, rskr. 213, SFS
1986:645). Det gäller brotten landsförräderi, landssvek, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet och uppvigling.
Vissa redaktionella ändringar har gjorts beträffande brotten hets mot folkgrupp och förtal.
I brottskatalogen har också tagits in det nya brottet olaga våldsskildring i den del det avser bilder i tryckta skrifter. Jag har utförligt redogjort för denna ändring i avsnitt 3.6.3.
De olika brottens ordningsföljd har också modifierats.
5 §
Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.6.5.
Uttrycket "därmed jämförbart förhållande" syftar på de personer som i 159
sekretesslagen behandlas som offentliga funktionärer därför att de organ Prop. 1986/87: 151 där de är verksamma där jämställs med myndigheter.
6 och 8 §§
Ändringarna är av redaktionell natur.
12 kap.
3 och 6 §§
Beträffande dessa ändringar hänvisas till den allmänna motiveringen, av-snitt 3.8.
Andra avdelningen 15 kap.
Kapitlet är det första i den nya avdelning av TF som föreslås behandla andra offentliga framställningar än tryckta skrifter. I detta kapitel finns bestämmelser som motsvarar 1 och 3 kap TF.
1 §
Första stycket anger de medier som omfattas av det nya grundlagsskyddet.
Som gemensam beteckning på dessa används i enlighet med YFU:s förslag termen offentliga framställningar (jfr 5 §).
I överensstämmelse med vad YFU har föreslagit används beteckningar-na eter- och trådsändning för sådabeteckningar-na sändningar som i dagligt tal avses med radio och TV. Departementsförslaget överensstämmer vidare med YFU:s förslag så till vida att nya medier som text-TV och telefaksimil blir hänför-liga under eter- och trådsändningar (jfr den allmänna motiveringen, avsnitt 3.5). I den mån telefaksimil används för förlagetrogen distribution av periodiska skrifter, blir framställningsformen hänförlig under 1 kap. 7 § andra stycket TF. I andra fall där tekniken används som massmedium blir sändningarna att anse som offentliga framställningar enligt 5 § i detta kapitel. Av 5 § följer också att teledata inte omfattas av det nya grund-lagsskyddet.
Grundlagen innehåller inte någon definition av begreppen etersändning och trådsändning (jfr SOU 1983:70 s. 294). Vad som avses med etersänd-ning är det som i radiolagen f. n. benämns radiosändetersänd-ning, dvs. "ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser äro lägre än 3 000 gigahertz och vilka utbreda sig i rymden utan särskilt anordnad ledare". Termen etersändning har valts därför att radiosändning i det allmänna språkbruket har kommit att beteck-na endast den traditionella (ljud-)radion, till skillbeteck-nad från TV. Användning-en av termAnvändning-en utesluter inte att radiolagAnvändning-ens beskrivning av vad som avses med radiosändning jämkas något som ett resultat av pågående utrednings-arbete i ämnet (jfr avsnitt 2.3).
Med trådsändning menas detsamma som avses med samma term i radio- 160
lagen: "ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektro- Prop. 1986/87: 151 magnetiska vågor vilka äro bundna vid särskilt anordnad ledare". Att
endast sådan användning av trådmedier som kan anses som massmedial faller under grundlagsreglerna framgår äv 5 §.
YFU har i sitt grundlagsförslag begagnat termerna ljudupptagning och upptagning av rörliga bilder. Den av utredningen föreslagna lagtexten anger dock inte närmare vad som avses med dessa uttryck. Enligt utred-ningens motiveringar åsyftas med "ljudupptagning" grammofonskivor och ljudkassetter och med "upptagning av rörliga bilder" filmer, videokasset-ter och videoskivor. Departementsförslaget är inte avsett att avvika från vad YFU har föreslagit. Emellertid används genomgående termen film i stället för begreppet upptagningar av rörliga bilder. "Film" är ett kortare och enklare uttryck än "upptagningar av rörliga bilder" och därför bättre lämpat för användning i lagtext. I tredje stycket anges därför att det som sägs om film i TF avser även andra upptagningar av rörliga bilder.
I andra stycket anges det nya grundlagsskyddets syfte genom en hänvis-ning till tryckfriheten, vars ändamål i 1 kap. 1 § andra stycket förklaras vara "säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplys-ning".
2 §
Friheten att anskaffa och lämna meddelanden för publicering i de skyd-dade medierna är densamma som när det gäller tryckta skrifter. Lagtexten har avfattats som en hänvisning till motsvarande regler i 1 kap. De perso-ner till vilka den som vill lämna ett publiceringsmeddelande kan vända sig skall följaktligen svara mot beskrivningen i 1 kap. 1 § tredje stycket. Till skillnad från program i eter- och trådsändningar torde filmer och ljudupp-tagningar sällan produceras vid något som kan betecknas som en redak-tion. Det innebär att den krets till vilken meddelanden kan lämnas för publicering i sådana framställningar blir mera begränsad. I denna del överensstämmer departementsförslaget med YFU:s förslag.
I detta sammanhang finns anledning att beröra ett beslut av JO den 14 december 1984 med anledning av klagomål från Svenska journalistför-bundet m. fl. (dnr 759-1984 och 1029-1984). JO har pekat på ett par punkter där de nu gällande reglerna om friheten att anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering kan anses lämna utrymme för ovisshet.
Den fråga som JO främst har aktualiserat gäller huruvida straff får dömas ut om någon har fotograferat ett objekt som skyddats från sådan avbildning genom ett förbud enligt lagen (1940:358) med vissa bestämmel-ser till skydd för försvaret m. m. (skyddslagen) och fotograferingen har skett i publiceringssyfte men utan att fotografen har gjort sig skyldig till ett brott som avses i 7 kap. 3 § andra stycket TF. I 7 kap. 3 § andra stycket avses vissa grova brott mot rikets säkerhet när de begås genom anskaffan-de av uppgifter för publicering. I sådana fall får enligt lagrummet straff dömas ut i överensstämmelse med vanlig lag. I de andra fallen beror möjligheten att inskrida med straff på om TF i övrigt medger det. I 1 kap.
9 § 3 TF förklaras att vad i lag är stadgat om ansvar och ersättningsskyldig- 161 11 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 151
het som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats gäller Prop. 1986/87: 151 utan hinder av TF:s regler i övrigt.
JO har fäst uppmärksamheten på att fotografering inte i sig är någonting olagligt och att ett brott i de diskuterade fallen kommer till stånd först genom att den fotograferande bryter mot ett förbud enligt skyddslagen.
Straffet gäller med andra ord inte enbart det sätt på vilket det som är avsett för publicering anskaffas utan har också ett samband med att anskaffandet gäller en viss typ av uppgifter. Detta skulle enligt JO kunna ges den betydelsen att straff inte kan komma i fråga.
JO har dock också konstaterat att mycket talar för att det enligt 1 kap.
9 § 3 TF är möjligt att döma till straff i de diskuterade fallen men att ett bindande avgörande av den frågan kan meddelas endast av allmän dom-stol. För min del är jag benägen att instämma i det av JO:s två tolkningsal-ternativ som innebär att det är fråga om ett sådant fall som avses i 1 kap.
9 § 3 TF, vilket också förefaller ge den sakligt sett rimligaste lösningen.
Givetvis får förevarande paragraf anses ha samma innebörd. Tillräcklig anledning saknas därför att nu ta upp reglerna om friheten att anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering till förnyat övervägande i lagstiftningssammanhang. Det kan tilläggas att skyddslagen f. n. ses över av utredningen (Fö 1982:03) om tillträdesskydd.
3 §
Paragrafens första stycke innehåller förbudet mot censur och andra hind-rande åtgärder i fråga om de skyddade medierna. Det har utformats efter förebild av 1 kap. 2 §.
Andra stycket öppnar den möjlighet till lagstiftning om förhandsgransk-ning som jag har förordat i avsnitt 3.6.2 i fråga om offentlig förevisförhandsgransk-ning av filmer och videogram. Det ges härigenom utrymme för förhandsgranskning enligt biografförordningen. Såsom har framhållits i den allmänna motive-ringen skall lagstiftning om sådan granskning vara underkastad reglerna i 2 kap. 12 § andra—femte styckena och 13 § RF. Med offentlig förevisning avses i förevarande paragraf sådana förevisningar som riktar sig till en öppen krets, såsom är fallet framför allt vid offentliga tillställningar eller allmänna sammankomster (jfr prop. 1984/85: 116 s. 14).
Om en offentlig förevisning av en film eller ett videogram e. d. sker med hjälp av en eter- eller trådsändning är andra stycket tillämpligt under förutsättning att det inte är fråga om ett program som sänds till en större allmänhet utan att det huvudsakliga syftet är att det skall spridas just i form av offentlig förevisning. Det betyder att rundradiosändningar enligt den terminologi som har föredragits i prop. 1985/86: 109 om ändringar i radiola-gen m. m. och som har tillstyrkts i KU 1986/87:6 inte omfattas av undanta-get från censurförbudet. Inte heller faller under andra stycket program i sändningar från satelliter i fast trafik annat än om de är avsedda att nå allmänheten just genom offentlig förevisning. Trådsändningar till bostäder enligt 5 § andra stycket eller 5 a § radiolagen i den avsedda nya lydelsen av
dessa paragrafer eller enligt lagen om lokala kabelsändningar faller likaså 162
utanför tillämpningsområdet för andra stycket. Riksdagens beslut med Prop. 1986/87: 151 anledning av prop. 1985/86: 109 väntas inom kort.
Den närmare avgränsningen av området för förhandsgranskning får ske i vanlig lag inom det utrymme som denna paragraf lämnar.
4 §
Genom hänvisningarna till 1 kap. 3 och 4 §§ kommer den tryckfrihetsrätts-liga exklusivitetsregeln och instruktionen för prövningen av tryckfrihets-mål och annan tillämpning av TF att gälla också i fråga om de medier som skyddas av reglerna i andra avdelningen. Detsamma gäller föreskriften i 1 kap. 4 § andra stycket TF om att hänsyn vid påföljdsbestämning skall tas till rättelse av oriktiga uppgifter (jfr avsnitt 3.2.3).
Som ett komplement till motsvarigheten till 1 kap. 4 § första stycket TF i YFU:s förslag förordade utredningen, att en bestämmelse skulle införas i YGL och TF om att samma förhållningssätt som den nuvarande instruktio-nen ger anvisning om skall iakttas i vanliga brottmål där gärningsmaninstruktio-nen har handlat i syfte att tillgodose dessa grundlagars ändamål. Avsikten med bestämmelsen var att ge de rättstillämpande organen ett uttryckligt stöd för att i sådana mål beakta yttrandefrihets- och informationsintressena.
Det ansågs betydelsefullt inte minst när det gäller demonstrationer och sammankomster liksom i fråga om teaterföreställningar och utställningar som saknar utgivare (SOU 1983:70 s. 197).
Förslaget mottogs relativt positivt av remissinstanserna och tillstyrktes av de flesta av dem som tog upp frågan. Bl. a. RÅ var dock negativ. RÅ menade att ett påbud i grundlag om att ett specifikt intresse generellt skall beaktas i alla brottmål oberoende av eljest tillämpliga stadganden borde underkastas mer noggranna överväganden. Vidare ansåg RÅ att det var ovisst om bestämmelsen var tänkt som en straffrihetsgrund eller straffmät-ningsregel. Slutligen anförde han att det ur legalitetssynpunkt fanns skäl att motsätta sig denna typ av regler.
Med hänsyn till bl. a. vad RÅ anfört föreslås inte att instruktionen skall utvidgas till att omfatta även övriga brottmål. Domstolarna har ju alltid möjlighet att vid straffmätningen ta hänsyn till att den tilltalade i sitt handlande har styrts av angelägna motstående intressen. Brottsbalken innehåller f.ö. också en särskild bestämmelse som ger möjlighet att ådöma lindrigare straff än vad som stadgats för brottet, om det finns synnerliga skäl till detta (33 kap. 4 §). I sammanhanget kan nämnas att högsta domsto-len i en dom (NJA 1985 s. 893) som gällde brott mot upphovsrättslagen begånget i en tryckt skrift behandlat fallet att ett yttrandefrihets- och informationsintresse står mot ett upphovsrättsligt intresse.
5 §
Paragrafen anger vad som avses när grundlagen talar om offentliga fram-ställningar, jfr 1 §.
Första stycket klargör vid vilken tidpunkt en framställning skall anses 163
vara offentlig. Därefter är den en offentlig framställning. Stycket motsva- Prop. 1986/87: 151 rar 1 kap. 6 §.
Offentliggörandet har betydelse framför allt som utgångspunkt för det allmännas möjligheter att ingripa mot en framställning. Innan offentliggö-rande har skett får det allmänna inte vidta några åtgärder mot en framställ-ning i andra fall än som avses i 3 §. Förslaget överensstämmer i sak med vad YFU har föreslagit (jfr SOU 1983:70 s. 11, 293).
Andra stycket anger vad som avses med program i eter- och trådsänd-ningar. Genom definitionen fastläggs för det första att allt innehåll i en sändning omfattas av grundlagens skydd, dvs. även s. k. enkla meddelan-den, som enligt den nu gällande radiolagstiftningen till största delen faller utanför skyddsreglerna (1 § radiolagen och 1 § radioansvarighetslagen, jfr SOU 1983:70 s. 294).
Vidare framgår av andra stycket att grundlagsskyddet för program avser endast sådana sändningar som riktas till allmänheten och som är avsedda att tas emot av denna med tekniska hjälpmedel. Genom denna beskrivning särskiljs de sändningar som omfattas av grundlagsskyddet från andra på två sätt.
Det första är att sändningarna skall riktas till allmänheten. Därmed menas att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet är givetvis rundradiosändning genom etern. En sådan sändning kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. På ett i princip likartat sätt riktas trådsända radio- och TV-program till allmänheten. I båda fallen är det den som sänder som svarar för den huvudsakliga aktiviteten. Mottagaren var-ken kan eller behöver påverka sändningen. Hans medverkan begränsas till att koppla på mottagarapparaten och välja kanal.
Denna egenskap skiljer de typiska rundradiosändningarna från vissa andra tillämpningar av tekniken för eter- och trådsändningar som på senare år har fått allt större aktualitet. Med den snabba utvecklingen på datatekni-kens område och bättre teletekniska hjälpmedel har nya sätt att förmedla information blivit möjliga. Som nämnts i den allmänna motiveringen (3.5) kan sådant som tidtabeller, prisuppgifter och adresser antas komma i fråga för spridning genom sändningar från databaser i s. k. teledata. En sådan teknik kan dock i princip användas för att förmedla meddelanden av vilket innehåll som helst. Sändningar av det nu berörda slaget skiljer sig från de typiska rundradiosändningarna genom att den som önskar ta del av
Denna egenskap skiljer de typiska rundradiosändningarna från vissa andra tillämpningar av tekniken för eter- och trådsändningar som på senare år har fått allt större aktualitet. Med den snabba utvecklingen på datatekni-kens område och bättre teletekniska hjälpmedel har nya sätt att förmedla information blivit möjliga. Som nämnts i den allmänna motiveringen (3.5) kan sådant som tidtabeller, prisuppgifter och adresser antas komma i fråga för spridning genom sändningar från databaser i s. k. teledata. En sådan teknik kan dock i princip användas för att förmedla meddelanden av vilket innehåll som helst. Sändningar av det nu berörda slaget skiljer sig från de typiska rundradiosändningarna genom att den som önskar ta del av