Yttrandefriheten och reklamen

Utredningens förslag: All reklam i de särskilt skyddade medierna skall falla under grundlagen. Möjlighet skall dock finnas att i vanlig lag meddela föreskrifter för näringsidkare om innehållet i och utformningen av yttran-den i näringsverksamhet. I fråga om radio- och TV- program överensstäm-mer utredningens förslag med mitt.

Remissinstanserna är genomgående positiva till YFU:s förslag i fråga om reklamen. Kritik riktas dock - framför allt av de myndigheter och organisationer som tillämpar marknadsförings och konkurrenslagstiftningen -mot utformningen och omfattningen av de undantag från grundlagsregle-ringen som föreslås av YFU. Några remissinstanser är dock kritiska till förslaget i dess helhet eller till möjligheterna att förbjuda reklam i radio-och TV-program.

Skälen för mitt förslag: En ofta omdiskuterad fråga är i vilken

utsträck-ning olika åtgärder som riktar sig mot kommersiell reklam i tryckta skrifter 45 Mitt förslag: Liksom hittills skall TF ge bara ett begränsat skydd för

kommersiell reklam i tryckta skrifter. Samma skydd som nu finns i fråga om tryckta skrifter skall gälla beträffande de andra medier som omfattas av mitt förslag. Det skall dock vara möjligt att i vanlig lag meddela föreskrifter om förbud mot reklam i radio och TV.

kan vidtas utan att det finns något uttryckligt stöd för det i TF. Enligt sina Prop. 1986/87: 151 direktiv har YFU behandlat frågan om man i grundlag närmare bör reglera

förhållandet mellan yttrandefriheten och reklamen. Frågan har givetvis betydelse inte bara för skyddet av tryckfriheten utan också för yttrandefri-heten i de andra uttrycksformer som nu föreslås få ett särskilt grundlags-skydd.

Eftersom frågan har speciell betydelse när det gäller tryckfriheten börjar jag med att behandla den delen. På det radiorättsliga området skiljer sig förhållandena från vad som gäller övriga massmedier genom att kommersi-ell reklam f. n. inte får förekomma i rundradiosändningar annat än i radio-tidningar, där det likväl finns vissa begränsningar i rätten att sända annons-material. Jag tar därför upp radio- och TV-området för sig, innan jag går in på de övriga uttrycksformer som enligt mitt förslag nu skall ges ett särskilt grundlagsskydd.

Tryckfriheten och reklamen

En diskussion om tryckfrihetsförordningens tillämplighet i fråga om kom-mersiell reklam måste ha som utgångspunkt bestämmelserna i TF om tryckfrihetens innebörd och syfte och om vilka ingripanden som är tillåtna vid missbruk av tryckfriheten.

Med tryckfrihet förstås enligt 1 kap. 1 § TF varje medborgares rätt att ge ut skrifter utan några av myndigheter eller andra allmänna organ i förväg lagda hinder, rätten att inte kunna åtalas på grund av skriftens innehåll annat än inför en laglig domstol och rätten att inte kunna straffas för innehållet i annat fall än då det strider mot tydlig lag. I överensstämmelse med dessa grunder för en allmän tryckfrihet och för att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning står det enligt samma paragraf varje medborgare fritt att — med iakttagande av bestämmelserna i TF - i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handling-ar och meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.

Av 1 kap. 3 § TF framgår att ingen kan dömas till ansvar eller ersätt-ningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annat fall eller i annan ordning än TF föreskriver. På samma sätt begränsas möjligheten att konfiskera en skrift eller ta den i beslag.

Frågan om den bestämmelsens räckvidd behandlades utförligt av 1944 års tryckfrihetssakkunniga. De anförde (SOU 1947:60 s. 119 f) att den i den dåvarande TF uttryckta principen att grundlagen ensam reglerade brottsligheten av en tryckt skrifts innehåll hade en begränsad räckvidd.

Den gällde inte i fråga om varje förfarande, i vilket skriftens innehåll taget i bokstavlig mening ingick som ett led. Vissa brott, vid vilka en tryckt skrift hade kommit till användning, bedömdes omedelbart enligt bestämmelser i annan lag. I praktiken hade den uppdelning som skett mellan tryckfrihets-brott och tryckfrihets-brott som föll under vanlig lag vunnit viss stadga.

Förklaringen till att det måste anses naturligt och riktigt att omedelbart under straffbud i andra lagar än TF hänföra vissa förfaranden, som skedde genom eller med hjälp av yttranden eller meddelanden i en tryckt skrift låg

i att dessa förfaranden är brottsliga i andra avseenden än som ett överskri- 46

dande av tryckfrihetens gränser. Tryckfrihetens innebörd och syfte måste Prop. 1986/87: 151 vara avgörande. TF hade inte som sin uppgift att i alla avseenden reglera

bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst krävde inte grundlagsskydd. Därför borde inte heller oredliga eller illojala yttranden och meddelanden krimina-liseras som tryckfrihetsbrott. De sakkunniga anförde vidare att den gräns-dragning som genom rättsutvecklingen kommit till stånd mellan tryckfri-hetsbrotten och andra genom eller med hjälp av tryckta skrifter begångna brott uppenbarligen var ur praktisk synpunkt tillfredsställande.

I propositionen (1948:230) med förslag till ny tryckfrihetsförordning m. m. anslöt sig föredragande statsrådet till de sakkunnigas mening. Han framhöll (s. 172) att de synpunkter som är bestämmande för begreppet tryckfrihetsbrott föranledde att dit räknades endast sådana brott som inne-bar missbruk av den yttrandefrihet TF avsåg att värna, under det att brott som inte var av den beskaffenheten borde kunna straffas omedelbart enligt vanlig lag, även om en framställning i en tryckt skrift ingick som ett led i det brottsliga förfarandet.

Den ståndpunkt som intogs under förarbetena till TF var alltså att räckvidden av bestämmelsen i 1 kap. 3 § är beroende av en tolkning av syftet med TF sådant det har kommit till uttryck i främst 1 kap. 1 §.

Grunduppfattningen att TF inte fullt ut reglerar frågan om ansvar för framställningar i tryckt skrift har därefter knappast satts i fråga. Tvärtom har den kommit till uttryck i senare lagstiftningsärenden och rättspraxis (se t. ex. prop. 1973: 123 s. 39 och NJA I 1961 s. 715 och 1979 s. 602).

I 1 kap. 9 § anges vissa uttryckliga undantag från förordningens tillämp-ningsområde. Där föreskrivs bl. a. att utan hinder av TF gäller vad som föreskrivs i lag om förbud mot kommersiella annonser i den mån annon-serna används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks-varor (jfr lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker och lagen 1978:764 med vissa bestämmelser om marknads-föring av tobaksvaror).

Genom 7 kap. 2 § TF undantas annonser och därmed jämförbara medde-landen delvis från det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet.

Även om TF alltså innehåller några uttryckliga bestämmelser som be-gränsar tillämpningsområdet i fråga om reklam o. d. har förhållandet mel-lan TF och den kommersiella reklamen lämnats i huvudsak oreglerat. De andra begränsningarna i grundlagsskyddet följer av att TF som tidigare angetts inte syftar till annat än att skydda det centrala i tryckfriheten.

Innehållet i en tryckt skrift kan vara ett led i flera slag av brott utan att brotten utgör "missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri" som det står i 1 kap. 3 § TF. Ett exempel på det är bedrägeri genom en annons i en tidning. Sådana brott kan bestraffas enligt vanlig lag. De är - som det uttrycktes under förarbetena till TF - straffbara i andra avseenden än som ett överskridande av yttrandefrihetens gränser.

Utanför TF:s syfte faller att skydda näringsidkares ekonomiska intres-sen. Med den utgångspunkten anses stadgandet i 1 kap. 3 § TF om TF:s straff- och processrättsliga exklusivitet inte hindra att reklam i viss

ut-sträckning underkastas regler i vanlig lag. Allmän enighet råder om att 47

efterhandsingripanden mot framställningar som är av utpräglat kommersi- Prop. 1986/87: 151 ell natur och har rent kommersiella förhållanden till föremål och som är

otillbörliga mot konsumenter eller näringsidkare kan göras utanför TF:s ram. Det anses också möjligt att i vanlig lag föreskriva om informations-skyldighet såväl i reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden. Föreskrifter av detta slag finns i marknadsföringslagen (1975: 1418, jfr lagen 1975: 1154 om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror) och konkurrenslagen (1982:729). Som sanktion används därvid i allmänhet inte straff utan vite som åläggs i det enskilda fallet. Det blir i så fall fråga om en reaktion som grundas på ett tidigare förfarande men som skall motverka ett upprepande eller undanröja en skadlig effekt av det tidigare förfarandet.

På motsvarande sätt har det i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam och i läkemedelsförordningen (1962:701) meddelats bestämmelser som reglerar marknadsföringen i bl. a. tryckta skrifter. I lotterilagen (1982: 1011) förbjuds reklam för olovliga lotterier och utländska lotterier.

Det är däremot omdiskuterat i vad mån TF:s regler i övrigt — t. ex. om ensamansvar, om ansvarsfrihet för meddelare och om rätt till anonymitet - är tillämpliga på kommersiell reklam i en tryckt skrift. Det kan också synas osäkert vilken betydelse förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder i 1 kap. 2 § TF har i fråga om möjligheterna att ingripa mot sådan reklam.

Förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen har tidigare diskuterats i åtskilliga lagstiftningsärenden efter TF:s tillkomst (se SOU 1983:70 s.

218-224). Det blev därför en viktig uppgift för MMU att utreda denna fråga. I betänkandet (SOU 1972:49) Tryckfriheten och reklamen lade kommittén fram förslag som var så formulerade att frågan om och i vilken mån reklam faller under TF skulle kunna bedömas med stöd av uttryckliga bestämmelser i grundlagen. Förslaget innebar att det skulle bli möjligt att i vanlig lag begränsa eller förbjuda reklam för alkoholdrycker och tobaks-varor. Vidare skulle TF uttryckligen tillåta vissa ingripanden enligt mark-nadsföringslagstiftningen.

Förslaget om möjlighet att införa förbud mot reklam för alkohol och tobak mottogs övervägande positivt av remissinstanserna. Bestämmelser i detta ämne infördes också i 1 kap. 9 § TF (prop. 1973:123, KU 23, rskr.

229, KU 1974:2, rskr. 10, SFS 1974:67). Remissutfallet var däremot rela-tivt splittrat i fråga om förslaget i övrigt, och enligt prop. 1973: 123 (s. 42) borde man avvakta MMU:s fortsatta arbete.

MMU återkom i SOU 1975:49 till frågan om förhållandet mellan TF och reklamen. MMU föreslog att undantag skulle göras i grundlagen beträffan-de reklamen genom en uppräkning som medgav vissa slag av generella ingripanden mot kommersiell reklam, medan i övrigt grundlagen skulle gälla för denna. Dessutom föreslog MMU en allmän regel som skulle ange TF:s tillämpningsområde genom en gränsdragning mellan brott som utgör missbruk av tryckfriheten och andra brott.

Remissutfallet var också denna gång splittrat. Förslaget utsattes för kritik i två principiellt motsatta riktningar. Instanser som företrädde

kon-sumentintressen ansåg att reklamen borde ligga utanför grundlagsskyddet, 48

medan man från näringsidkarhåll hävdade att kommersiella annonser Prop. 1986/87: 151 borde ha samma grundlagsskydd som andra framställningar.

YFU:s förslag bygger på samma principiella inställning som MMU:s. All reklam bör enligt utredningen falla under grundlagens bestämmelser. Sam-tidigt bör grundlagen öppna möjlighet för ingripanden med stöd av regler i vanlig lag mot vissa effekter av kommersiella yttranden.

YFU har följaktligen utformat sitt förslag så att man har låtit grundlags-reglerna omfatta även reklam men medgivit möjlighet att i lag meddela föreskrifter om innehållet i och utformningen av yttranden i näringsverk-samhet, om föreskrifterna har till ändamål att skydda konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intressen, att skydda mot allvarlig fara för personlig säkerhet eller kroppslig hälsa eller att skydda enskilda individers namn eller bild. I lag skall också få föreskrivas skyldighet för näringsidkare att rätta felaktiga eller vilseledande uppgifter som har lämnats i deras näringsverksamhet, om det sker i de angivna syftena.

YFU:s principiella lösning har i stort sett mottagits positivt under re-missbehandlingen. Flera remissinstanser har dock invändningar mot ut-formningen av undantagen och menar att dessa är alltför snävt utformade.

Andra är kritiska mot förslaget i dess helhet.

För egen del vill jag anföra följande.

Det kan naturligtvis ses som en brist att TF:s räckvidd inte framgår uttryckligen av grundlagen utan beror på en tolkning av dess syfte. Det skulle därför vara av värde om man kunde skapa den författningsmässiga klarhet om grundlagens tillämplighet på reklamen som har varit ett önske-mål enligt direktiven till MMU och YFU.

En orsak till att det f. n. saknas sådana regler är de svårigheter som möter när man försöker sig på att utforma en hållbar rättslig reglering. Tre utredningsförslag har lagts fram som alla tre har blivit kritiserade. Kritiken går i mycket ut på att man genom den detaljerade reglering som föreslås begränsar möjligheterna att med stöd av vanlig lag ingripa mot företeelser i den kommersiella reklamen som framstår som icke godtagbara men som inte berör det område som TF är avsedd att skydda. Denna kritik är värd att beakta.

Flera remissinstanser ifrågasätter sålunda om begreppet näringsidkare medger ingripanden mot samma personkrets som den nuvarande mark-nadsföringslagen. Några remissinstanser har invändningar mot att det inte kommer att finnas utrymme för en etisk bedömning av den kommersiella marknadsföringen. Marknadsdomstolen påpekar angelägenheten av att hinder inte kommer att finnas mot ingripande mot reklam som kan anses uppmana till brott. Näringsfrihetsombudsmannen kritiserar ett uttalande av YFU att ingripanden inte skall kunna göras för att skydda samhällseko-nomin. Han menar att det ofta är svårt att dra en skiljelinje mellan skydd för konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intressen och skydd för samhällsekonomin. Han ifrågasätter om inte den föreslagna definitionen och utredningens förslag till gränsdragning skapar sådana och andra gräns-dragningsproblem som till sin omfattning väl motsvarar dagens. Vidare har flera remissinstanser invändningar mot begreppet "allvarlig fara för

per-sonlig säkerhet och hälsa''. 49 4 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 151

Produktåterkallelsekommittén (H 1982:06) har pekat på ett annat pro- Prop. 1986/87: 151 blem. YFU:s förslag innebär att en näringsidkare kan tvingas att vara aktiv

endast i fråga om skyldighet att rätta felaktiga och vilseledande uppgifter.

Produktåterkallelsekommittén skall enligt sina direktiv lägga fram förslag som innebär ytterligare åligganden för näringsidkare.

De invändningar som remissinstanserna har gjort mot utformningen av förslagen visar att det är osäkert om de av YFU föreslagna undantagen täcker in de regler av detta slag som i dag finns i vanlig lag. Det behövs därför under alla förhållanden ytterligare överväganden innan förslagen kan antas.

Men även om dessa och likartade invändningar beaktas vid utformning-en av grundlagutformning-en finns utformning-en stor risk att man åstadkommer omotiverade låsningar. Om man i en uttrycklig reglering vill ha utrymme för en fortsatt rättsutveckling på det marknadsrättsliga området synes alternativet vara att man tvingas att göra så många undantag från grundlagsskyddet att detta kommer att framstå som enbart en formell konstruktion.

Det tycks nämligen vara ofrånkomligt att man med en utförlig men ändå inte heltäckande reglering av det slag YFU har förordat skapar nya oklar-heter om grundlagsskyddets omfattning. Då är det ju knappast något vunnet. Dessutom kvarstår t. ex. problemet att i praktiken skilja den kommersiella reklamen från sådan annonsering som bör åtnjuta grundla-gens skydd, nämligen den som skall påverka opinionsbildningen i samhäl-let e. d.

En lösning efter de linjer som YFU har förordat kan vidare te sig mindre följdriktig så till vida att utredningen - till skillnad mot MMU i SOU

1975:49 — lämnar det oreglerat i vilken utsträckning sådana framställning-ar i tryckta skrifter, som utgör endast ett led i ett bedrägeri eller något annat liknande brott, faller in under TF:s tillämpningsområde. Man kom-mer därför ändå inte undan att bestämma TF:s tillämpningsområde med utgångspunkt i grundlagens syfte. Ur principiell synvinkel blir det då svårt att motivera varför just den kommersiella reklamen skall särbehandlas i detta sammanhang. Detta gäller särskilt mot den bakgrunden att de be-stämmelser i marknadslagstiftningen som TF skall ge utrymme för tar sikte på förfaranden som ibland kan sägas ligga nära vissa förmögenhetsbrott.

Med tiden har rättsläget såvitt avser TF:s förhållande till kommersiella framställningar fått en viss stadga och det kan sägas att det i flera avseen-den har utbildats en vägledande praxis i fråga om vilka ingripanavseen-den som är möjliga att göra vid sidan av TF mot bl. a. otillbörliga marknadsföringsåt-gärder i tryckta skrifter. Frågan har också uppmärksammats i samband med det lagstiftningsarbete inom bl. a. det konsumenträttsliga området som har ägt rum de senaste årtiondena. Rättsläget i dag har därför åtmins-tone delvis blivit klarare än det var tidigare. Marknadsdomstolen och högsta domstolen har t. ex. i några uppmärksammade fall de senaste åren gjort flera uttalanden som belyser denna fråga.

En samlad bedömning har inte övertygat mig om att det är sådana fördelar förenade med YFU:s förslag i denna del att det bör genomföras i sina huvudsakliga delar. Jag är därför inte beredd att förorda någon sådan

ordning. Mitt ställningstagande innebär att problem som alltjämt kan fin- 50

nas på detta område får finna sin lösning i den rättstillämpning som bl. a. Prop. 1986/87: 151 marknadsdomstolen svarar för.

Det jag nu har sagt utesluter inte att vissa ändringar i TF skulle kunna vara motiverade, nu eller i en framtid, även om man behåller den nuvaran-de principiella inställningen att TF bara nuvaran-delvis bör reglera förhållannuvaran-det mellan tryckfriheten och reklamen. Innan jag går in på frågan om några sådana ändringar bör göras i detta sammanhang vill jag något beröra frågan om räckvidden av vissa bestämmelser i TF när det gäller kommersiell reklam. De bestämmelser jag avser rör ensamansvaret, meddelarskyddet och censurförbudet.

När det gäller frågan om vilken räckvidd TF:s olika bestämmelser har i fråga om kommersiell reklam anser jag att man inte kan dra den slutsatsen av de förut återgivna uttalandena i förarbetena till TF att denna reklam helt skulle falla utanför TF:s tillämpningsområde. Dessa uttalanden tar sikte på de fall i vilka efterhandsingripanden är tillåtna och lämnar beträffande dessa ett utrymme för åtgärder mot den kommersiella reklamen. Mera bör inte läsas ut ur dem. Som har sagts av MMU och föredragande statsrådet i prop. 1978/79:2 med förslag till lag om namn och bild i reklam får TF tvärtom anses skydda reklamen i viss utsträckning.

Vad angår ensamansvaret gör sig enligt min mening inga större problem gällande i fråga om TF:s tillämplighet. Är det fråga om ett missbruk i kommersiell reklam av tryckfriheten i den mening som avses i 1 kap. 3 § TF, kan ett ingripande riktas bara mot den som bär det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 och 11 kap. TF, bortsett från de fall som avses i 7 kap. 2 och 3 §§ TF.

Som ett utflöde av det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret kan man se den bestämmanderätt som utgivaren av en periodisk skrift skall ha enligt 5 kap. 3 § TF. Enligt detta lagrum får inget införas i den periodiska skriften mot hans vilja. Som framgår av rättspraxis gäller denna bestämmanderätt också i fråga om kommersiell reklam (marknadsdomstolens beslut den 22 mars 1974).

Denna ordning har satts i fråga när det gäller s. k. annonsvägran, dvs.

vägran av utgivaren av en periodisk skrift att införa en (kommersiell) annons i skriften. YFU hävdar uppfattningen att intresset att kunna motar-beta annonsvägran bör stå tillbaka för intresset att utgivarens ensamansvar gäller utan begränsning. Utredningen hänvisar till att utgivaren inte rimli-gen kan få ställas till ansvar för yttranden som han inte kan stoppa.

Näringsfrihetsombudsmannen förordar däremot i sitt remissvar att det i TF införs en uttrycklig undantagsregel av innebörd att ett åläggande enligt konkurrenslagen att införa en kommersiell annons i en periodisk skrift skall kunna göras utan hinder av TF.

För egen del vill jag framhålla att det här är frågan om en av brytnings-punkterna mellan två mycket viktiga rättsområden. Det är uppenbarligen ett problem att annonsvägran nu inte kan angripas enligt konkurrenslag-stiftningen. Å andra sidan är det en av hörnpelarna i det

För egen del vill jag framhålla att det här är frågan om en av brytnings-punkterna mellan två mycket viktiga rättsområden. Det är uppenbarligen ett problem att annonsvägran nu inte kan angripas enligt konkurrenslag-stiftningen. Å andra sidan är det en av hörnpelarna i det