Yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda

3 Allmänmotivering

3.2.2 Yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda

Mitt förslag: Grundlagsförbudet mot åtgärder som hindrar yttranden skall även i fortsättningen gälla enbart mot det allmänna. Någon generell regel om förbud mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda införs alltså inte i grundlag. Inte heller införs regler som begränsar rätten till fackliga stridsåtgärder på massmedieområdet.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Prop. 1986/87: 151 Remissinstanserna: Alla de remissinstanser som uttalar sig i denna del är

ense om att några nya grundlagsregler inte bör införas.

Skälen för mitt förslag: I ett samhälle som vårt är det en förutsättning för en fungerande tryckfrihet inte bara att det allmänna avhåller sig från att ingripa mot tryckta skrifter utan också att olika enskilda avstår från att hindra framställningen, utgivningen och spridningen av tryckta skrifter.

Detsamma kan sägas om andra medier med likartad funktion. Åtgärder från enskildas sida kan ta sig uttryck i tvång av olika slag i avsikt att hindra någon från att utnyttja den yttrandefrihet som gäller. Det kan också vara fråga om olika typer av repressalier eller om åtgärder som tar sikte på material eller annat som är en förutsättning för att yttrandefriheten skall kunna utnyttjas. Det kan gälla sådant som att trycksvärta och papper inte levereras till en tidning eller att utsändningar av radio- och TV-program ställs in på grund av en arbetskonflikt.

Eftersom åtgärder från enskildas sida i praktiken kan ha samma eller liknande betydelse för yttrande- och informationsfriheten i samhället som ingrepp från det allmänna är det naturligt att frågan har tagits upp om man i grundlagen bör reglera yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda och inte bara olika former av ingripanden av myndigheter och andra allmänna organ.

Denna frågeställning är inte ny. Redan vid den nuvarande TF:s tillkomst diskuterades om inte grundlagens förbud mot hindrande åtgärder (1 kap.

2 § TF) borde utsträckas till att gälla också till skydd mot andra enskilda.

1944 års tryckfrihetssakkunniga, vilka lade fram det förslag som låg till grund för TF (SOU 1947:60), ansåg uppenbart att det kunde föreligga ett behov av regler till skydd mot åtgärder av enskilda. Kommittén framhöll att enskilda organisationer och sammanslutningar ibland intog en sådan ställning att de verksamt kunde hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift vars innehåll ansågs misshagligt eller anstötligt. Det borde enligt kommitténs mening inte vara tillåtet för enskilda att hindra utövan-det av tryckfriheten. Även den principen borde komma till uttryck i grund-lagen (SOU 1947:60 s. 49).

Föredragande statsrådet uttalade i propositionen med förslag till TF stark tvekan om det lämpliga i att göra grundlagens förbud mot hindrande åtgärder tillämpligt också beträffande enskilda sammanslutningar och per-soner. Visserligen var det i och för sig riktigt att inte heller tvångsåtgärder från enskilda i syfte att undertrycka en misshaglig skrift i allmänhet borde få förekomma. Det uppstod emellertid stora svårigheter att i lag närmare ange i vilken omfattning sådana enskilda åtgärder skulle anses rättstridiga.

I praktiken kunde det därför bli vanskligt att upprätthålla en klar och otvetydig gräns mellan å ena sidan förbjudna tvångsåtgärder och å andra sidan tillåten moralisk påverkan. T. ex. åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda sammanslutningar mot skandaltidningar, pornografiska skrifter o. d. kunde ibland anses mycket berättigade, även om de inte inskränkte sig till bara ogillande omdömen och uttalanden. Föredraganden ansåg det därför klokast att inte i TF ta upp bestämmelser rörande åtgärder

av enskilda sammanslutningar eller personer; frågan om rättstridigheten i 33 3 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 151

sådana åtgärder borde bero av de rättsregler som gäller i övrigt (prop. Prop. 1986/87: 151 1948:230 s. 87).

I riksdagen förordade konstitutionsutskottets majoritet kommitténs för-slag, medan minoriteten gick på propositionens linje (KU 1948:30). Emel-lertid fattade riksdagen beslut i enlighet med minoritetens uppfattning (rskr. 1949: 101).

Frågan om yttrandefrihetsbegränsande åtgärder togs upp i direktiven till såväl MMU som YFU som en fråga som borde behandlas av kommit-téerna. Båda utredningarna kom emellertid fram till att förbudet mot hindrande åtgärder borde ha samma omfattning som f. n., dvs. avse bara myndigheter och andra allmänna organ. Vid remissbehandlingen av MMU:s förslag ansåg visserligen några remissinstanser att ett skydd mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda borde införas (Ds Ju 1976:2 s. 69 ff). De remissinstanser som har berört frågan med anledning av YFU:s huvudbetänkande delar emellertid samtliga YFU:s bedömning (Ds Ju 1985:4 s. 56 f).

För egen del vill jag först konstatera att de sakskäl som lagts till grund för TF:s nuvarande utformning i här aktuellt hänseende uppenbarligen fortfarande är av betydande styrka. Denna uppfattning har också stöd av MMU:s och YFU:s överväganden, som har vunnit bred anslutning bland remissinstanserna. Särskilt YFU:s utförliga argumentering i denna del måste anses mycket övertygande, något som det entydiga remissutfallet bekräftar.

Även om jag därmed har redovisat för min grundinställning i frågan vill jag utveckla min syn på saken något närmare. Först kan det finnas skäl att beröra en fråga som har diskuterats i den allmänna debatten och som gäller hur långt gående krav grundlagarna f. n. ställer på samhället när det gäller att aktivt verka för att yttrande- och informationsfriheterna fungerar.

I motsats till vad som ibland hävdas innebär den tryckfrihet och yttran-defrihet i övrigt som grundlagarna tillförsäkrar enskilda inte någon formell skyldighet för det allmänna att aktivt skapa förutsättningar för att frihe-terna kan utnyttjas. Man kan uttrycka saken så att det är fråga om en frihet från ingripanden av det allmänna, inte någon rätt för enskilda att få samhäl-lets stöd för att kunna begagna sin frihet. Grundlagens regler om skydd för tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigt ålägger därför inte samhället någon skyldighet att t. ex. se till att tidningar får trycksvärta och papper eller att arbetskonflikter inom televerket inte leder till att Sveriges Radios program inte kan sändas ut till allmänheten. Enligt min mening är det inte heller möjligt att införa någon uttrycklig sådan skyldighet för det allmänna.

Motsvarande resonemang är tillämpligt i fråga om informationsfriheten som ju är yttrandefrihetens "spegelbild".

En väl fungerande tryckfrihet och yttrandefrihet i övrigt i samhället är emellertid ett så vitalt intresse i en demokrati att statsmakterna måste anses ha ett ansvar som i detta hänseende sträcker sig längre än de formella krav som grundlagarna ställer. Ett uttryck för detta ansvar är det stöd som stat och kommun ger till dagstidningar och olika tidskrifter, till bokutgivning och bokhandel och till film, teater och utställningar. Som jag

ser det är stöd av detta slag i nuvarande läge mycket väsentligt för att en 34

betydande del av den åsiktsbildning och det informationsflöde som nu Prop. 1986/87: 151 förekommer skall kunna fortgå.

Vidare finns det som YFU har redovisat ett flertal bestämmelser i BrB som ger ett direkt eller indirekt skydd mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda.

Det skulle naturligtvis vara värdefullt, om man kunde gå ett steg längre i syfte att stärka yttrandefriheten genom att i grundlag förbjuda yttrandefri-hetsbegränsande åtgärder av enskilda. Betydande svårigheter möter emel-lertid om man försöker skapa ett sådant skydd. Som YFU har funnit är det tydligt att ett förbud mot hindrande åtgärder från enskilda måste ha en betydande räckvidd för att fylla sitt syfte att säkerställa åsiktsbildning och spridning av information. Man skulle t. ex. vara tvungen att införa en långtgående skyldighet för den ene enskilde att hjälpa den andre i dennes verksamhet. En utvidgad yttrandefrihetsrättslig lagstiftning skulle vidare med en sådan ordning innebära stora förändringar av de civilrättsliga regler som nu reglerar produktion, distribution och handel med skrifter, fono-gram, videogram och filmer. Regleringen skulle också komma att ingripa i sådana förhållanden som uthyrning av lokaler för masssmedier, anställ-ningsavtal för journalister, tekniker, grafiker m. fl.

Samtidigt med att man kan förutse dessa vittgående effekter är det emellertid uppenbart att det i ganska stor utsträckning skulle vara oklart vilka åtgärder som skulle vara förbjudna och vilka som skulle vara tillåtna.

Åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda sammanslutningar mot skandaltidningar, pornografiska skrifter o. d. ter sig ju i dag inte mindre berättigade än vid TF:s tillkomst, snarare tvärtom. En grundlagsbestäm-melse kan nämligen inte gärna ges en utformning som i detta hänseende är mycket mera detaljerad än den allmänna regel som föreslogs av 1944 års tryckfrihetssakkunniga.

Också när det gäller den mera begränsade fråga som YFU har tagit upp särskilt och som gäller arbetskonflikter som berör massmedieområdet skulle det krävas en alltför detaljerad reglering för att den skulle kunna rymmas i grundlag, om man i regleringen vill göra en rimlig avvägning mellan de motstående intressen som otvivelaktigt är för handen.

Mot tanken på en sådan reglering kan vidare anföras att den i realiteten skulle innebära en form av arbetsplikt för journalister och andra berörda yrkesgrupper i normala situationer. Jag har dessutom den uppfattningen att bestämmelser av detta slag skulle visa sig inte vara särskilt effektiva utan skulle kunna kringgås på olika sätt som är svåråtkomliga för lagstift-ning. För min del är jag övertygad om att de problem som onekligen finns i första hand bör lösas på annat sätt än lagstiftningsvägen. Jag delar därför YFU:s uppfattning att det bästa är om parterna på massmedieområdet genom avtal kan ställa garantier för att opinionsbildningen och nyhetsför-medlingen åtminstone i viss utsträckning skall kunna fortgå också under fackliga konflikter. Det finns redan avtal av detta slag, och en utbyggd avtalsreglering bör vara den lösning som bäst gagnar alla berörda intres-sen.

Sammanfattningsvis kommer jag alltså till samma resultat som YFU och

flertalet remissinstanser, nämligen att frågan om skydd för enskilda mot 35

olika yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av andra enskilda inte bör regle- Prop. 1986/87: 151 ras i grundlag.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag utom i det att åklagare enligt utredningen skall ha en vidare åtalsplikt för ärekränknings-brott än hittills. F. n. gäller att en åklagare får väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott endast om det av särskilda skäl finns påkallat ur allmän synpunkt. I fortsättningen skulle det räcka med att åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Remissinstanserna: Remissutfallet är relativt splittrat. I fråga om rätt till genmäle eller beriktigande anser ungefär hälften av de remissinstanser som uttalar sig att någon lagstadgad skyldighet att ta in genmälen och berikti-ganden inte bör finnas. Den andra hälften anser att dessa frågor bör övervägas ytterligare och att någon form av lagreglering bör införas. Kam-marrätten i Jönköping föreslår sålunda att den ansvarige utgivaren åläggs att genom annonsutrymme låta publicera den enskildes genmäle och berik-tigande. Stockholms tingsrätt föreslår att domstolen på samma sätt som gäller för tryckta skrifter skall kunna förordna om att en dom helt eller delvis skall läsas upp i radio eller television.

Frågan om lagstiftning till skydd för den enskildes integritet berörs endast av ett fåtal remissinstanser. Också här är uppfattningarna ganska jämnt fördelade mellan dem som avstyrker och dem som förordar sådan lagstiftning. Radionämnden, Allmänhetens pressombudsman och Sveriges Television AB hör till den förra gruppen, medan svenska kyrkans central-styrelse och Sveriges domareförbund är för lagstiftning.

Remissutfallet är till övervägande del positivt såvitt avser förslaget till ändrade åtalsregler. Några remissinstanser vill dock gå längre än YFU, medan andra avstyrker utredningsförslaget. Förslaget tillstyrks av bl. a.

JK, Svea hovrätt, JO, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Pres-sens opinionsnämnd, Svenska tidningsutgivareföreningen, Svenska jour-nalistförbundet, Sveriges författarförbund och Sveriges Television AB.

Till de remissinstanser som avstyrker hör riksåklagaren (RÅ) och

Allmän-hetens pressombudsman. 36 3.2.3 Grundlagsskyddet för den enskildes integritet

Mitt förslag: Liksom hittills skall det i grundlag - förutom bestäm-melser om ärekränkningsbrott - finnas bara ett indirekt skydd för den enskildes integritet på massmedieområdet. Detta skydd skall gälla i fråga om alla de medier som ges ett särskilt grundlagsskydd.

Det skall alltså inte införas några grundlagsregler som ger enskilda rätt till genmäle eller beriktigande. Inte heller skall någon ny an-svarsbestämmelse som avser kränkning av privatlivets fred e. d. tas in i grundlag. Reglerna för väckande av allmänt åtal för ärekränk-ningsbrott ändras inte.

Bakgrunden till mitt förslag Prop. 1986/87: 151 Gällande regelsystem

I våra grundlagar finns det ett flertal bestämmelser som avser skyddet för den enskildes integritet. Den mest generella bestämmelsen ingår i 1 kap.

2 § RF där det sägs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen är inte rättsligt bindande utan ett målsättnings-stadgande (prop. 1975/76:209 s. 131).

I 2 kap. RF finns det däremot andra föreskrifter som har karaktären av bindande rättsregler och som skyddar enskildas integritet. Bland dessa tar vissa sikte på den kroppsliga integriteten genom skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp (4-6 §§). Denna aspekt av den enskildes integritet skall emellertid inte vidare behandlas här, eftersom de föreskrifter som är av intresse i detta sammanhang är de som skyddar den "andliga'' integriteten, privatlivet. I vissa hänseenden skyddas den enskildes privatliv genom bestämmelser om skydd mot husrannsakan, intrång i förtrolig meddelelse, hemlig avlyssning och åsiktsregistrering (6 resp. 3 §). Vidare kan det näm-nas att yttrande- och informationsfriheterna får begränsas genom vanlig lag med hänsyn bl. a. till enskilds anseende (13 § första stycket).

Likaså finns det i TF vissa bestämmelser som tar sikte på skyddet av den enskildes integritet. Vissa av dessa rör genmälen och beriktiganden. Med genmäle brukar man avse ett bemötande av uppgifter i sak och/eller vär-deomdömen. Avser ett bemötande bara sakuppgifter, används det mindre omfattande begreppet beriktigande.

De bestämmelser i TF som rör genmälen och beriktiganden ger inte någon rätt för en enskild som anser sig utsatt för ett angrepp i en tryckt skrift att få göra ett genmäle eller ett beriktigande. De berör denna fråga bara på ett indirekt sätt. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket skall det vid bestämmande av påföljd för missbruk av tryckfriheten särskilt beaktas, om en rättelse som varit påkallad av en meddelad uppgift på lämpligt sätt har bringats till allmänhetens kännedom. I 1 kap. 9 § 2 ges möjlighet att i vanlig lag föreskriva om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet. Till denna kategori av före-skrifter kan räknas också 7 kap. 6 § andra stycket där det föreskrivs att en domstol, som fäller någon för ärekränkningsbrott i en periodisk skrift, på yrkande får bestämma att domen skall införas i skriften.

Som en bestämmelse till skydd för den enskildes integritet kan räknas också den i 2 kap. 2 § första stycket TF intagna regeln om att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bl. a. av hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Offentlighets- och sekretesslagstiftningen skall dock inte redovisas närmare i just detta sam-manhang. Detsamma gäller de undantag från meddelarfriheten som avser allmänna handlingar och tystnadsplikter (7 kap. 3 § första stycket 2 och 3 TF, jfr 7 kap. 5 § 2 och 3 TF). Jag återkommer till dessa i avsnitt 3.7.

Av större intresse här är däremot bestämmelserna i 7 kap. 4 § 9-11 om ansvar för ärekränkningsbrott. Enligt dessa bestämmelser skall som otillå-tet yttrande i tryckt skrift anses förtal, förtal av avliden eller förolämpning

enligt den närmare gärningsbeskrivning som är angiven och som i sak 37 stämmer överens med motsvarande ansvarsbestämmelser i 5 kap. BrB.

Den som utpekar någon som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt Prop. 1986/87: 151 eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras

missaktning kan enligt 5 kap. 1 § BrB dömas för förtal. Om han var skyldig att uttala sig eller om det eljest med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den, skall inte dömas till ansvar. Om brottet är grovt skall dömas för grovt förtal. Vid bedömandet av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om uppgiften genom sitt innehåll eller den omfattning i vilken den blivit spridd eller eljest var ägnad att medföra allvarlig skada (5 kap. 2 § BrB).

15 kap. 3 och 4 §§ BrB finns bestämmelser om brotten förolämpning och förtal av avliden.

I processuellt hänseende gäller att mål om förtal eller annat ärekränk-ningsbrott som begåtts genom tryckt skrift i regel skall handläggas vid juryrättegång. Detsamma gäller om någon av de radiorättsliga

ansvarig-hetslagarna är tillämplig på brottet. Andra ärekränkningsmål handläggs i vanlig brottmålsordning. Som huvudregel för båda kategorierna av mål gäller att åtal får väckas bara av målsäganden. Förtal och grovt förtal får åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal och åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt. Under samma förutsätt-ningar får allmänt åtal väckas för förolämpning mot någon i eller för hans myndighetsutövning eller förolämpning mot någon med anspelning på hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse (5 kap.

5 § BrB).

De bestämmelser som jag nu har redogjort för kan tyckas vara ganska begränsade när det gäller skyddet för den enskildes integritet. De kan emellertid inte ses isolerade utan hänsyn måste också tas till de utomrätts-liga regler som gäller på det område där det i praktiken framför allt kan inträffa kränkningar av privatlivets fred.

Vad jag avser är i första hand Publicistklubbens, Svenska journalistför-bundets, Svenska tidningsutgivareföreningens och Sveriges Radios ge-mensamma pressetiska regler som ligger till grund för pressens självsane-rande verksamhet. Reglerna innehåller bestämmelser bl. a. om rättelse och genmäle samt om respekt för privatlivets helgd. Enligt reglerna skall felak-tig sakuppgift rättas när det är påkallat. Den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle. Rättelser och genmälen skall i lämplig form publiceras utan dröjsmål och på sådant sätt att de kan uppmärksammas av dem som har fått del av de ursprungliga uppgifterna. Vidare sägs det i reglerna bl. a. följande om den personliga integriteten: "Avstå från publicitet, som kan kränka privatlivets helgd, om inte ett oavvisligt allmänintresse kräver offentlig belysning. Överväg sär-skilt noga publicering av familjetvister och vårdnadsärenden med hänsyn till den skada som kan förorsakas de berörda."

Ärenden som rör tillämpningen av de pressetiska reglerna handläggs av Allmänhetens pressombudsman och Pressens opinionsnämnd. Klandrande uttalanden av pressombudsmannen och opinionsnämnden skall enligt de pressetiska reglerna utan dröjsmål publiceras i den tidning dessa gäller.

De gällande avtalen mellan regeringen och de programföretag som 38

ingår i koncernen Sveriges Radio innehåller liknande regler om att pro- Prop. 1986/87: 151 gramföretagen skall beriktiga felaktiga sakuppgifter när det är påkallat och

att den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle. Begäran om beriktigande eller genmäle skall behand-las skyndsamt. Om en begäran om beriktigande bifalls, skall beriktigandet så snart det kan ske sändas i ett för publiken naturligt sammanhang. Bifalls begäran om genmäle, skall genmälet så snart det kan ske sändas i eller i anslutning till program av samma eller likartad karaktär som det anmärk-ningen avser. Den enskildes privatliv skall respekteras i programverksam-heten, om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat. De nu redovi-sade avtalsreglerna har stöd i 6 § radiolagen.

Enligt 7 § radiolagen finns radionämnden för granskning av radiopro-gram från Sveriges Radios proradiopro-gramföretag. Med stöd av samma paragraf har i avtalen tagits in en regel om att programföretagen på lämpligt sätt i

In document Regeringens proposition 1986/87: 151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m. prop. (Page 32-45)