Diskussion  kring  studerade  markanvisningsavtal

påvisar  vilka  internationella  bestämmelser  som  gäller,  och  inget  annat.  Även  dokument   som  lämnas  i  syfte  att  underlätta  byggherrarnas  förståelse  av  vad  som  framgår  av  BBR   ska  i  vårt  tycke  också  få  lämnas.  På  detta  vis  skulle  den  rollfördelning  som  ska  gälla   mellan  kommun  och  stat  förtydligas  i  fråga  om  de  byggnadstekniska  egenskapskraven,   vilket  också  överensstämmer  med  stoppregelns  intention.  

Flera  kommuner  hänvisar  i  sina  policys  till  olika  krav  som  de  förväntar  sig  att  

byggherrar  ska  följa  och  det  har  varit  svårt  för  oss  att  kontrollera  dessa  krav  närmare.   Utöver  några  som  nämnts  ovan  framkommer  en  rad  olika  vaga  krav,  som  kan  utläsas   tydligare  i  avsnitt  5.1.3.  Som  ytterligare  ett  exempel  framkommer  krav  på  “gröna  

värden”  i  flera  fall.  Vad  kraven  angående  “gröna  värden”  avser  och  om  det  kan  röra  sig  

om  något  krav  av  teknisk  karaktär  har  vi  inte  kunnat  avgöra.  Eventuellt  kan  det  handla   om  det  byggnadstekniska  kravet  avseende  skydd  med  hänsyn  till  hygien,  hälsa  och   miljö  i  8  kap.  4  §  3p  i  PBL,  men  för  att  utröna  detta  behövs  mer  ingående  information.    

Det  har  generellt  varit  svårt  för  oss  att  veta  hur  särkrav  avseende  andra  

byggnadstekniska  områden  än  energihushållning  och  kravet  om  tillgänglighet  och   användbarhet  ser  ut  i  praktiken  och  hur  de  framkommer  i  avtal.  Svårigheten  tror  vi  kan   bero  på  bland  annat  att  övriga  områden  inom  ramen  för  byggnadstekniska  

egenskapskrav  inte  har  beaktats  och  undersökts  så  noga  vid  framtagandet  av   stoppregeln.    

Vi  vill  också  tillägga  att  vi  ser  det  som  värdefullt  med  policydokument,  både  för  

tjänstemän,  politiker  och  byggherrar  förutsatt  att  kommunen  lägger  ner  ett  större  arbete   på  innehållet  för  att  skapa  mer  konkreta  riktlinjer.  Det  är  däremot  förståeligt  att  

riktlinjerna  måste  anta  en  relativt  generell  utformning  för  att  kunna  anpassas  till  många   olika  projekt.  Däremot  kan  det  behövas  en  viss  detaljnivå  för  att  riktlinjerna  ska  tillföra   ett  värde  för  förståelsen  av  vad  som  gäller  vid  markanvisningar  i  kommunen  i  fråga.    

6.2  Diskussion  kring  studerade  markanvisningsavtal

Vår  undersökning  av  markanvisningsavtal  visar  att  de  tio  kommuner  vi  har  studerat  inte   är  konsekventa  angående  ställandet  av  särkrav  i  sina  avtal.  Det  förekommer  

exempelvis  markanvisningsavtal,  som  tillkommit  efter  2015,  inom  samma  kommun  som   både  innehåller  och  inte  innehåller  särkrav.  Alla  markanvisningsavtal  förutom  ett  anger   att  detaljplan  ska  upprättas  tillsammans  av  kommun  och  byggherre  i  ett  senare  skede  i   markanvisningsprocessen.  Att  vi  fått  denna  fördelning  av  avtal,  med  detaljplaner  som   ska  upprättas  i  ett  senare  skede,  antar  vi  beror  på  att  vi  i  vår  studie  har  fått  sålla  bort   alla  markanvisningsavtal  som  tillkommit  innan  1  januari  2015  och  även  de  avtal  som   har  detaljplaner  som  påbörjats  innan  1  januari  2015.  Det  har  inte  gått  så  lång  tid  sedan   lagens  ikraftträdande  och  därmed  så  har  det  varit  svårt  för  oss  att  finna  

markanvisningar  som  gått  så  långt  att  det  både  finns  detaljplaner  som  vunnit  laga  kraft,   samt  ingångna  avtal  från  efter  1  januari  2015.  Vi  har  i  processen  fått  sålla  bort  många   avtal  på  grund  av  övergångsbestämmelsen  då  många  av  de  markanvisningar  vi   granskat  har  detaljplaner  som  påbörjats  innan  2015.  

Själva  markanvisningsprocessen  kan  se  olika  ut  från  kommun  till  kommun  och  kan   innehålla  en  rad  olika  avtal.  Vi  har  fördjupat  oss  i  just  markanvisningsavtalen,  men  i   vissa  fall  då  vi  erhållit  flera  olika  upprättade  dokument  inom  processen  så  har  vi  även   granskat  dem.  Det  kan  alltså  inom  ramen  för  en  markanvisning  även  dyka  upp  särkrav  i   andra  dokument  än  i  själva  markanvisningsavtalet.  Det  kan  finnas  särkrav  i  den  

efterföljande  detaljplanen  eller  i  de  gestaltningsprogram  som  kan  medfölja   byggnationen,  vilket  vi  inte  kunnat  kontrollera.    

I  en  av  de  kommuner  vi  har  studerat  innehöll  markanvisningsavtalen  hänvisningar  till   ett  specifikt  program  som  skulle  följas.  I  programmet  framkommer  det  att  den  specifika   energianvändningen  i  flerbostadshus,  som  har  fjärrvärme,  alternativt  förnybar  

energikälla  som  uppvärmningssätt,  högst  får  uppgå  till  60  KWh/m2.  Detta  krav  är  ett   tydligt  särkrav  då  det  innebär  en  lägre  energianvändning  än  den  nivå  om  75  KWh/m2  

som  maximalt  får  begäras  av  kommunen  enligt  BBR,  inom  just  denna  zon.  I  samma   program  förekommer  också  ett  byggnadstekniskt  särkrav  avseende  skydd  mot  buller.   Där  framgår  det  att  ljudklass  B  ska  gälla  för  lägenhetsskiljande  väggar  mot  teknikrum   med  bullrande  installationer,  istället  för  ljudklass  C,  som  det  angivna  måttet  BBR   motsvarar.  Ljudklass  B  är  istället  en  nivå  byggherren  själv  kan  välja  att  bygga  efter,  om   denna  vill  erhålla  bättre  ljudförhållanden  enligt  de  allmänna  råden.  Detta  val  ska  inte   göras  av  kommunen.  I  de  fall  det  skulle  behövas  ett  bättre  skydd  för  buller,  med  hänsyn   till  de  förutsättningar  som  gäller  på  platsen,  kan  det  däremot  röra  sig  om  en  åtgärd  som   kommunen  genom  4  kap  12  §  PBL  får  reglera  i  detaljplanen.    

Det  framkommer  även  i  samma  avtal  att  byggherren,  vid  ansökan  om  markanvisning,   fått  ange  att  de  accepterar  att  detta  program  ska  följas.  På  detta  sätt  kan  kommunen   alltid  hävda  att  det  är  byggherren  själv  som  valt  att  gå  med  på  villkoren  och  att  det   således  rör  sig  om  en  överenskommelse  mellan  kommun  och  byggherre.  Att  

kommunen  ska  ha  möjlighet  att  utse  en  byggherre  baserat  på  att  byggherren,  redan  vid   ansökan  om  markanvisning,  måste  gå  med  på  att  kommunen  ställer  högre  krav  än   BBR  anser  vi  däremot  inte  vara  förenligt  med  stoppregelns  intention.  Detta  kan  vara  ett   sätt  för  kommunen  att  lägga  in  särkrav  genom  att  dölja  kraven  och  hävda  att  det  är  en   överenskommelse.  Eventuella  önskningar  eller  diskussioner  om  byggnaders  tekniska   egenskapskrav  borde  istället  enbart  tas  upp  efter  att  en  byggherre  valts  ut  för  en   markanvisning.  Det  vill  säga  om  överenskommelse  om  byggnadsteknik  ska  få   förekomma  överhuvudtaget.    

I  vår  undersökning  var  det  vanligt  förekommande  att  kommunerna  i  sina  

markanvisningsavtal  ställer  krav  på  att  olika  miljöcertifieringar,  framförallt  Miljöbyggnad   silver  och  guld,  ska  uppfyllas.  Dessa  certifieringar  innehåller  strängare  villkor  än  vad   som  framgår  i  BBR  avseende  bland  annat  energianvändning.  I  en  kommun  har  det  i   markanvisningsavtalen  istället  skrivits  in  som  ett  “önskemål”  att  byggherren  ska  följa   Miljöbyggnad  silver.  I  några  av  dessa  avtal  framkommer  det  dock  att  kommunen  vet  om   att  de  inte  kan  ställa  upp  detta  som  ett  krav.  Ytterligare  en  kommun  har  tagit  upp  

miljöcertifiering  och  dessutom  behandlat  dessa  krav  olika  i  olika  avtal.  I  vissa  avtal  har   certifieringen  stått  med  som  ett  krav,  medan  det  i  andra  bara  framkommit  att  

Vi  frågar  oss  här  om  skillnaderna  i  avtalen  tyder  på  att  en  överenskommelse  mellan   parterna  gjorts  i  det  ena  fallet  eller  om  det  enbart  kan  beror  på  vem  som  är  

handläggare  på  kommunen  i  det  enskilda  fallet.      

I  en  av  de  granskade  kommunerna  har  kravet  på  Miljöbyggnad  silver  ställts  med   motiveringen  att  det  ligger  i  linje  med  strävan  att  uppnå  kommunens  lokala  miljömål,   vilka  sägs  härröra  från  de  nationella  miljökvalitetsmålen.  Men  enligt  

Byggkravsutredningen  är  kommunala  särkrav  inte  rätt  metod  för  att  uppnå  miljömålen.   Arbetet  med  hållbar  utveckling  bör  istället  göras  genom  samordning  med  forskning,   utveckling  och  uppföljning.    

I  samma  kommun  har  det  funnits  en  gällande  markanvisningspolicy,  upprättad  efter   2015,  men  det  förekommer  i  ett  flera  av  kommunens  avtal,  som  är  upprättade  efter   2015,  hänvisningar  till  en  äldre  policy,  från  2007,  som  ska  följas.  Vi  ställer  oss  frågande   till  varför  en  kommun  hänvisar  till  äldre  gällande  regler  när  det  finns  nyare  riktlinjer   antagna,  som  bör  gälla.  

I  en  annan  av  de  kommuner  vi  studerat  finns  i  flera  markanvisningsavtal  krav  avseende   bland  annat  tillgänglighet  och  användbarhet.  Det  framkommer  att  det  är  kommunens   olika  nämnder  och  kommunfullmäktige  som  antagit  dessa  krav.  Det  kan  inte  anses   korrekt  och  borde  enligt  vår  uppfattning  inte  ligga  i  linje  med  kraven  i  BBR.  Det  finns,   som  poängterats  tidigare,  inte  någon  anledning  för  kommuner  att  ställa  egna  krav,  hur   hårt  förankrade  de  än  är  inom  kommunen,  om  de  ändå  inte  följer  de  nationella  

regleringarna  som  finns.  Vi  tror  att  det  kan  vara  kommunens  sätt  att  försöka  belysa  att   dessa  krav  är  viktiga  att  följa  då  de  förankrats  högt  upp  inom  den  kommunala  hierarkin.   Om  dessa  krav  enbart  syftar  till  att  nå  upp  till  de  nationella  byggreglerna  så  vore  det   bättre  om  kommunen  nämner  det  direkt.  Detta  sätt  skapar  förvirring  och  otydlighet.        

Det  har  i  avtal  från  flera  kommuner  även  framkommit  krav  avseende  grönytefaktor  och   krav  på  att  anslutning  till  sopsugsanslutning  ska  göras.  Dessa  krav  har  vi  haft  svårt  att   bedöma  om  de  utgör  särkrav  eller  inte.  När  det  gäller  grönytefaktor  tänker  vi  att  det   kanske  inte  rör  sig  om  något  byggnadstekniskt  särkrav.  Vi  tänker  att  det  kanske  kan   höra  samman  med  kommunens  befogenheter,  inom  ramen  för  planmonopolet,  att   bestämma  om  grönområden.  Då  grönytefaktorn  däremot  kan  tillämpas  som  strategi  för   att  främja  för  biologisk  mångfald,  reglera  bullernivå  och  hantering  av  dagvatten  är  det   däremot  inte  orimligt  att  det  kan  finns  en  begränsning  för  kommunens  möjlighet  att   bestämma.  Även  beträffande  kravet  på  anslutning  till  sopsug  har  vi  svårt  att  avgöra  om   detta  är  ett  särkrav  eller  inte.  Av  BBR  framgår  det  att  anordningar  för  hantering  av   avfall,  bland  annat  ska  anpassas  till  lokala  regler  för  avfallshantering  avseende   sortering,  förvaring  och  hämtning  av  avfallet  och  detta  kan  då,  inom  ett  område  

möjligen  innebära  anslutning  till  sopsug.  Om  så  inte  är  fallet  så  anser  vi  att  valet  av  den   tekniska  lösningen  för  en  avfallsanordning  bör  vara  upp  till  byggherren.  

I  några  av  markanvisningsavtalen  framkommer  det  att  fullföljandet  av  avtalet  ska  ske   antingen  genom  köpekontrakt  eller  tomträttsupplåtelse.  Om  markanvisningsavtalet   avser  en  tomträttsupplåtelse  ger  det  således  möjligheter  för  kommunen  att  ställa   särkrav,  då  de  i  dessa  fall  har  kvar  äganderätten  och  agerar  som  fastighetsägare.    

Vid  analys  av  dessa  avtal  uppfattar  vi  det  som  att  detta  kan  utnyttjas  av  kommunerna   för  att  kvarhålla  möjligheten  att  ställa  särkrav  i  avtalet,  vare  sig  de  i  slutändan  eller  ej   har  kvar  äganderätten  eller  överlåter  fastigheten  till  annan  ägare.  

6.3  Sammanvägd  analys  och  diskussion  

Stoppregeln  och  övergångsbestämmelsens  tydlighet  -­    

Vår  studie  visar  att  kommuner  fortfarande  ställer  särkrav.  Men  det  som  kanske   framstått  som  mest  intressant  är  att  oavsett  om  kommunerna  ställer  särkrav  eller  inte   har  det  visat  sig  att  de  flesta  av  de  tillfrågade  kommunerna  enbart  verkar  se  sig  själva   som  fastighetsägare  i  markanvisningsprocessen.  Utifrån  den  uppfattningen,  att   kommunen  enbart  agerar  i  rollen  som  fastighetsägare  i  markanvisningsprocessen,  så   är  det  inte  konstigt  att  de  fortfarande  ställer  särkrav  även  vad  gäller  genomförandet  av   detaljplaner.  Att  denna  uppfattning  finns  bland  landets  kommuner  kan  ha  sin  grund  i  att   det  på  flertalet  kommuner  förekommer  en  enhetsuppdelning,  där  exempelvis  en  enskild   enhet  jobbar  med  myndighetsutövning  medan  en  annan  enhet  ser  sig  själva,  och   agerar  utifrån  rollen  som  fastighetsägare.  Vi  anser  att  lagstiftningen  borde  vara  tydlig   och  lättbegriplig  så  att  de  som  är  menade  att  följa  den  lätt  ska  förstå  den.  Det  bör  ligga  i   lagstiftarens  intresse  att  bestämmelserna  ska  följas.  Det  framkom  av  intervjuerna  att   kommunerna  upplever  att  det,  genom  paragrafens  ordalydelse,  tillräckligt  tydligt  

framgår  att  stoppregeln  är  menad  som  ett  förbud.  Det  svåra  med  bestämmelsen  verkar   istället  vara  hur  den  ska  tillämpas  vid  kommunal  markanvisning.    

Redan  i  vår  genomgång  i  teoriavsnittet  ovan  framkommer  det  att  det  råder  olika   uppfattningar  om  vilken  roll  kommunen  har  vid  markanvisningsavtal.  Vi  har  vidare   förstått  att  det  inte  är  så  svart  på  vitt  i  detta  avseende.  Markanvisningsavtalen  kan   istället  utgöras  av  två  sekvenser  där  kommunen  agerar  dels  som  markägare  och  dels   som  myndighet  inom  ramen  för  planmonopolet,  då  avtalen  avser  genomförande  av   detaljplan.  Eftersom  markanvisningsavtal  inte  enbart  är  en  fråga  om  att  kommunen   agerar  som  planmyndighet  blir  det  således  missvisande  att  det  inte  beaktas  i  lagtextens   formulering  på  ett  tillräckligt  tydligt  sätt.  Eftersom  att  det  däremot  inte  råder  någon   tveksamhet  i  underlagen  om  att  markanvisningsavtal  ska  omfattas  av  stoppregelns   förbud  anser  vi  att  ett  förtydligande  behövs  för  att  säkerställa  att  lagen  inte  enbart  följs   utan  också  efterlevs  och  kan  tolkas  rätt  av  kommunerna.  

Samtidigt  vill  vi  givetvis  poängtera  att  kommunen  som  ett  offentligt  organ  måste  ha   kunskap  om  vilka  lagar  som  ska  följas  och  hur  dessa  ska  tolkas,  det  bör  inkludera  att   de  också  måste  ha  läst  lagens  förarbeten.  Även  om  det  visserligen  kan  finnas  olika   åsikter  om  lagtolkning  och  vilken  tyngd  olika  rättskällor  ska  ha  gentemot  lagtextens   ordalydelse  bör  förarbetena  samt  även  SKL:s  cirkulär  vara  underlag  som  kommunen   måste  ta  till  sig  för  att  kunna  tillämpa  nya  lagregler.  Även  om  det  också  följer  att  SKL   inte  håller  med  regeringen  i  sak  om  att  förbud  mot  särkrav  avseende  energihushållning   och  tillgänglighet  ska  innefatta  kommunal  markanvisning,  framgår  det  ändå  tydligt  av   cirkuläret  vad  det  nya  rättsläget  innebär.  Hur  en  lag  ska  tolkas  är  istället  en  fråga  för   domstol,  och  inte  för  kommunen.