EXAMENSARBETE
FASTIGHETSUTVECKLING MED FASTIGHETSFÖRMEDLING FASTIGHETSUTVECKLING
KANDIDATNIVÅ 15 HP
STOCKHOLM, SVERIGE 2017
Byggnadstekniska särkrav
Hur kommuner förhåller sig till stoppregeln i 8 kap. 4a § PBL och de nya bestämmelserna vid kommunal markanvisning
Sofia Besson, Liv Braathen
KTH
INSTITUTIONEN FÖR FASTIGHETER OCH BYGGANDE
Bachelor of Science thesis
Title Construction engineering demands - How municipalities relate to the regulation in 8 ch. 4a § PBL and the new regulations for land development agreements
Authors Sofia Besson, Liv Braathen
Department Department of Real Estate and Construction Management
Bachelor Thesis number TRITA-FOB-FaV-KANDIDAT-2017:7
Archive number 397
Supervisor Eidar Lindgren, KTH
Keywords Construction engineering demands, Land development agreements,
Municipalities
Abstract
In order to streamline construction in Sweden two new regulations took effect in January 1, 2015. One concerning the prohibition of municipal construction engineering demands and one regarding guidelines for municipal land development agreements.
The prohibition of municipal construction engineering demands is regulated in 8 chap.
4a § PBL (2010:900), which means that municipalities no longer can set their own construction engineering requirements that developers must adapt to. This provision relates primarily to the implementation of “detailed plans” for land development agreements or exploitation agreements. The term construction engineering demands mean requirements that go beyond the regulation of the building construction
requirements in 8 chap. 4 § PBL, which is contained in the PBF, BBR and EKS. When applying the “stop rule”, there are situations where the municipalities acts in the role of property owners and therefore have been exempted from the “stop rule”. This means that the prohibition does not include the municipality's ability to set their own building construction requirements in conjunction to land developments related to land lease.
Only land developments that are related to land sale are covered by the prohibition.
According to the new law referring to guidelines for municipal land development agreements, municipalities must establish a policy containing the guidelines for land developments within the municipality. Thus, the intention has been to support competition between different constructors through more clear conditions and increased transparency in municipal contract negotiations.
Despite the introduction of the “stop rule”, it has been found that some municipalities still impose specific construction engineering demands. An ongoing and current debate on the subject shows that there are also different perceptions as to whether the
provision even constitutes a ban or not.
This bachelor thesis has been carried out with a view of explaining what the regulations in 8 chap. 4a § PBL really means in conjunction to land development agreements and how the municipalities relate to the “stop rule” and act in the practice regarding to the provision.
In order to obtain relevant material for the essay, our work has been based on
inventory of 34 different contracts of land development agreements and the policies of ten municipalities and interviews by e-mail with 13 municipalities.
Our study shows that the municipalities still are using construction engineering demands in land development agreements. In 13 of the 34 contracts examined,
construction engineering demands were found, usually in the area of energy effectivity.
At the same time, the study also discovers that municipalities are aware that the “stop rule” is considered a ban and that many of the municipalities abides to the new regulations. On the other hand, it has also been confirmed that there is a clear
dissatisfaction with the “stop rule”, as it prevents in particular the municipalities efforts to promote sustainable construction. Through our study it has also been found that the
“stop rule” can be perceived as unclear as regards to the process of land
developments. This, in view of the fact, that the wording of the “stop rule” shows that the law does not apply to situations where the municipality acts as property owners, which is the role many municipalities consider themselves in when they establish contracts referring to the process of land developments.
Acknowledgement
This paper is a bachelor thesis, which is written as a final element of the bachelor’s program Property Development and Agency, at the Royal Institute of Technology, KTH, during spring of 2017. This thesis comprises 15 credits of full time studies and is written with specialization in the direction of Property Development, legal specialization.
We would like to thank the municipalities that initially helped us to get the foundation for our study and were available to answer our survey. In addition, we also want to thank our supervisor, Eidar Lindgren, a lecturer at the Royal Institute of Technology,
Department of Real Estate Management, whom has been available during the process of our writing and has come up with ideas and good advice during our work.
Stockholm, June 2017
Sofia Besson Liv Braathen
Examensarbete
Titel Byggnadstekniska särkrav - Hur kommuner förhåller sig till
stoppregeln i 8 kap. 4a § PBL och de nya bestämmelserna vid kommunal markanvisning
Författare Sofia Besson, Liv Braathen
Institution Institutionen för fastigheter och byggande
Examensarbete Kandidatnivå nummer
TRITA-FOB-FaV-KANDIDAT-2017:7
Arkiv nummer 397
Handledare Eidar Lindgren, KTH
Nyckelord Särkrav, kommunal markanvisning, 8 kap. 4 a § PBL,
byggnadstekniska egenskapskrav
Sammanfattning
I syfte att effektivisera byggandet i Sverige trädde den 1 januari 2015 två nya bestämmelser ikraft;; en bestämmelse avseende förbud mot kommunala byggnadstekniska särkrav samt en lag avseende nya riktlinjer för kommunala markanvisningar.
Förbudet mot kommunala byggnadstekniska särkrav regleras genom 8 kap. 4a § i plan-
och bygglagen (2010:900), PBL, och innebär att kommuner inte längre får ställa egna byggnadstekniska egenskapskrav som byggherrar måste anpassa sig efter.
Bestämmelsen avser framförallt genomförande av detaljplaner i samband med markanvisningsavtal eller exploateringsavtal. Med byggnadstekniska särkrav menas krav som går längre än de föreskrifter som tillhör de byggnadstekniska kraven i 8 kap.
4 § PBL och som finns i PBF, BBR och EKS. Vid tillämpning av stoppregeln har de situationer där kommunen agerar i rollen som fastighetsägare undantagits. Det innebär att förbudet inte omfattar kommunens möjlighet att ställa egna byggnadstekniska krav i samband med markanvisningar som avser upplåtelse av mark, utan enbart att de markanvisningar som avser marköverlåtelser omfattas av förbudet.
I enlighet med lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar ska kommuner upprätta markanvisningspolicys innehållande de riktlinjer som gäller för markanvisningar inom kommunen. På så sätt har intentionen varit att gynna
konkurrensen mellan olika byggherrar genom mer tydliga villkor och ökad transparens vid kommunala avtalsförhandlingar.
Trots införandet av stoppregeln har det framkommit att vissa kommuner fortfarande ställer byggnadstekniska särkrav. Av en pågående och aktuell debatt i ämnet framgår att det även finns olika uppfattningar om huruvida bestämmelsen ens utgör ett förbud.
Detta examensarbete har utförts i syfte att redogöra för vad stoppregeln i 8 kap. 4a § PBL egentligen innebär i samband med kommunala markanvisningar, hur kommuner förhåller sig till stoppregeln samt hur de i praktiken agerar kring bestämmelsen.
För att erhålla relevant material till vår studie har vårt arbete baserats på dels en granskning av 34 olika markanvisningsavtal och markanvisningspolicys från 10 kommuner och dels intervjuer via e-post med 13 kommuner.
Vår studie visar att det fortfarande ställs särkrav vid kommunala markanvisningar. I 13 av de 34 markanvisningsavtal som granskats påträffades särkrav och då vanligen inom området för energihushållning. Studien visar också att kommuner överlag är medvetna om att stoppregeln är menad som ett förbud och att många också förhåller sig till det.
Däremot har det också bekräftats att det finns ett klart missnöje med stoppregeln, då det framförallt hindrar kommunernas arbete att främja ett hållbart byggande. Studien visar också att stoppregeln kan upplevas otydlig när det gäller tillämpningen vid kommunal markanvisning. Detta med hänsyn till att det av stoppregelns ordalydelse framgår att lagen inte är tillämplig för situationer där kommunen handlar som
fastighetsägare, vilket är den roll som många kommuner ser sig verka i under markanvisningsprocessen.
Förord
Denna uppsats är en kandidatuppsats som är skriven som ett avslutande moment inom programmet Fastighetsutveckling med fastighetsförmedling, Kungliga Tekniska
Högskolan i Stockholm, under våren 2017. Kandidatuppsatsen omfattar 15 poäng heltidsstudier och är skriven med fördjupning inom inriktningen Fastighetsutveckling med fastighetsjuridisk fördjupning.
Vi vill tacka alla de kommuner som initialt har hjälpt oss med att få fram underlag för vår undersökning samt även varit tillgängliga för att svara på våra intervjufrågor. Utöver det vill vi även tacka vår handledare, Eidar Lindgren, universitetsadjunkt på KTH, avdelningen för Fastighetsvetenskap, som funnits tillgänglig under processen med vårt skrivande och som kommit med idéer och goda råd under arbetets gång.
Stockholm, juni 2017
Sofia Besson Liv Braathen
Innehållsförteckning
1 Inledning
1.1 Bakgrund 1
1.2 Syfte och frågeställning 2
1.3 Metodval och avgränsningar 2
1.4 Disposition 5
1.5 Tidigare examensarbeten 6
2 Kommunal markanvisning
2.1 Grundläggande rättsprinciper 7
2.2 Allmänt om markanvisning 8
2.3 Lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar 10
2.4 Markanvisningspolicy 10
3 Byggnadstekniska egenskapskrav
3.1 Nationella byggregler 13
3.2 Generellt om de byggnadstekniska egenskapskraven 13 3.3 Hantering och uppföljning av egenskapskraven 14 3.4 Regeringens och Boverkets föreskrifter 15 3.5 Mer ingående beskrivning av de tio kraven 16 3.5.1 Egenskapskrav - bärförmåga, stadga och beständighet 16 3.5.2 Egenskapskrav - säkerhet i händelse av brand 16 3.5.3 Egenskapskrav - skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö 17 3.5.4 Egenskapskrav - säkerhet vid användning 17 3.5.5 Egenskapskrav - skydd mot buller 17 3.5.6 Egenskapskrav - energihushållning och värmeisolering 18 3.5.7 Egenskapskrav - lämplighet för det avsedda ändamålet 22 3.5.8 Egenskapskrav - tillgänglighet och användbarhet 22 3.5.9 Egenskapskrav - hushållning med vatten och avfall 23 3.5.10 Egenskapskrav – bredbandsanslutning 23
4 Stoppregeln 8 kap. 4 a § PBL mot ställande av särkrav
4.1 Bakgrund till lagens tillkomst 24
4.2 Övergångsbestämmelsen 25
4.3 Tolkning av paragrafen 25
4.4 Rättsförhållandet innan bestämmelsen 28 4.5 Kritik i samband med remissutlåtanden 29
5 Undersökning och resultat
5.1 Inventering av markanvisningspolicy samt markanvisningsavtal 31
5.1.1 Fördjupad metod 31
5.1.2 Resultatredovisning 32
5.1.3 Förekomst av särkrav vid markanvisningar 42
5.2 Intervjuer 45
5.2.1 Fördjupad metod 45
5.2.2 Resultatredovisning 45
6 Analys och diskussion
6.1 Diskussion kring studerade markanvisningspolicys 55 6.2 Diskussion kring studerade markanvisningsavtal 56
6.3 Sammanvägd analys och diskussion 59
6.4 Diskussion kring arbetssätt bakom examensarbetet 64
7 Slutsats
7.1 Slutsats 66
7.2 Förslag till framtida examensarbeten 67
Referenser Litteratur
Tryckta referenser Rättskällor/författningar Direktiv
Betänkanden Propositioner
Elektroniska referenser Referenssystem
Bilagor
Bilaga 1 - Terminologi
Nomenklatur
Författningar
BBR - Boverkets byggregler PBL - Plan- och bygglagen
PBF - Plan- och byggförordningen RF - Regeringsformen
KomL - Kommunallagen AvtL - Avtalslagen
LOU - Lagen om offentlig upphandling
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Den 1 januari 2015 trädde en ny lagbestämmelse i kraft som syftar till att hindra kommunernas möjlighet att ställa egna byggnadstekniska egenskapskrav på
byggnadsverk i samband med bland annat markanvisningsavtal och exploateringsavtal.
Dessa egenskapskrav benämns särkrav.
Införandet av den nya bestämmelsen skedde i samband med regeringens satsning för en enklare och effektivare planprocess samt effektivare bostadsbyggande. Intentionen var bland annat att man ville främja industriellt och storskaligt byggande genom att ta bort kommunernas möjlighet att ställa olika byggnadstekniska krav vid
markanvisningar. Men lagstiftaren ville också underlätta för likartade nationella
byggnadstekniska krav i hela landet och samtidigt arbeta för att homogenisera hela den skandinaviska marknaden för att kunna få fram snabbare byggnation av bostäder.
Trots tillkomsten av regeln mot särkrav, den så kallade stoppregeln, framkommer det att en del kommuner fortfarande ställer dessa särkrav. I en aktuell pågående debatt som handlar om tolkningen av paragrafen framkommer vitt skilda uppfattningar om hur bestämmelsen ska tolkas. Bland annat så finns det uppfattningar om att paragrafen inte utgör ett faktiskt förbud, och att det således är möjligt att ställa särkrav.1
När det handlar om hur man ska tolka en lagparagraf råder det skilda uppfattningar om vilket tillvägagångssätt och vilken metod man bör tillämpa. Framförallt läggs det stor energi i fråga om hur stor tyngd som ska läggas kring själva ordalydelsen i
lagbestämmelsen i förhållande till övriga rättskällor.2 Man kan till exempel fråga sig hur stor betydelse förarbetena ska få vid lagtolkning. Lagtexten bör däremot anses vara tolkningens utgångspunkt, då den som rättskälla antas ha högst dignitet.3
I ett led att även främja en mer effektiv byggnadsprocess har också nya bestämmelser trätt i kraft som innebär att varje kommun ska upprätta gällande riktlinjer för sina markanvisningar inom kommunen.
Detta examensarbete har tillkommit för att redogöra för och analysera vad bestämmelsen mot ställandet av särkrav faktiskt säger och vad det innebär i markanvisningsprocessen. Den avser även att ta reda på hur kommunerna själva uppfattar rättsläget, hur de tolkar bestämmelsen samt hur de agerar i praktiken.
1 Dagens samhälle. Missförstånd att särkrav går emot lagen
2 Lehrberg, B. Praktisk juridisk metod, 78
3 Lehrberg, B. Praktisk juridisk metod, 124-‐125
1.2 Syfte och frågeställning
Detta examensarbete har till syfte att beskriva och förklara den bakomliggande teorin till den nya lagstiftningen vad gäller den så kallade stoppregeln i 8 kap. 4a § plan- och bygglagen (2010:900), nedan PBL, samt de regler som tillkommit i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Arbetet syftar även till att se närmare på kommunernas syn och förhållningssätt till den nya lagregleringen som trädde i kraft 1 januari 2015. Syftet är att försöka ta reda på hur den nya lagparagrafen tolkas av kommunerna och även att se närmare på hur bestämmelserna kring inrättandet av nya riktlinjerna efterlevs.
Syftet är även att försöka klargöra om det redan i skedet av kommunernas upprättande av riktlinjer för markanvisning (markanvisningspolicy) ställs felaktiga krav, och sedan även göra en inventering av markanvisningsavtal för att vidare analysera om det i dessa framkommer några felaktigt ställda krav eller hänvisningar till övriga dokument som kan tänkas innehålla felaktigheter.
Arbetet syftar också till att besvara studiens frågeställningar;;
• Hur förhåller sig kommuner till den nya stoppregeln i 8 kap. 4a § PBL?
• I vilken utsträckning ställs det fortfarande särkrav vid markanvisningar?
• Är lagparagrafen tillräckligt tydlig i sin ordalydelse?
1.3 Metodval och avgränsningar
För att ta oss an våra frågeställningar på bästa sätt har vi strukturerat vår uppsats i tre övergripande delar som vi sedan metodiskt arbetat oss igenom. De tre delarna består av en genomgång av teorin kring ämnet och den juridiska bakgrunden, vidare en genomgång av gällande riktlinjer för markanvisningar och analys av aktuella
markanvisningsavtal samt en sammanställning av det material vi erhållit genom vårt insamlade enkätmaterial. Dessa tre delar har sedan analyserats och våra resultat presenteras i slutligen i en diskussion och slutsats.
Tillvägagångssättet för sammanställningen av den juridiska bakgrunden består av att vi läst in oss på för ämnet relevant material. Bakgrunden består bland annat av lagtext, med huvudsakligt fokus på 8 kap. 4a § PBL, tillhörande propositioner, delbetänkanden, Boverkets allmänna råd och föreskrifter i Boverkets byggregler (BBR) respektive i Boverkets konstruktionsregler (EKS), samt Sveriges kommuner och landstings (SKL) cirkulär och lag (2014:899) om riktlinjer vid kommunal markanvisning.
Vi har valt att avgränsa oss till att enbart läsa och göra jämförelsen efter de senaste ändringarna i BBR och i plan- och byggförordningen (PBF).
Uppsatsen behandlar enbart krav som avser byggnadstekniska egenskaper, det vill det vill säga krav som berörs av 8 kap. 4a § i PBL och inte krav på en byggnad i sin helhet.
Krav avseende utformning omfattas således inte av denna undersökning.
Eftersom det vidare handlar om markanvisning som avser genomförande av
detaljplaner kommer avgränsningen för studien av de byggnadstekniska kraven göras till att enbart omfatta krav som gäller nybyggnation. Krav som enbart förhåller sig till ändring av en byggnad kommer inte att behandlas.
För den så kallade stoppregeln i 8 kap. 4a § PBL utmärker sig krav avseende de två områdena energihushållning och värmeisolering respektive användning och
tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga som speciellt centrala. Dessa två områden kommer därför att behandlas och beskrivas särskilt utförligt i uppsatsen.
Vi har även gjort en granskning och inventering av markanvisningar inom några av Sveriges kommuner. Vi har läst in oss på litteratur samt markanvisningspolicy och markanvisningsavtal från de analyserade kommunerna. I de flesta fall har kommunens markanvisningspolicy/riktlinjer för markanvisningar funnits tillgänglig på deras hemsida i annat fall har vi frågat efter den. Vi har begränsat urvalet genom att skicka ut en
förfrågan om att erhålla markanvisningsavtal och enbart studerat avtal inom 21 av de största kommunerna i Sverige. Detta har vi gjort då vi tror att dessa kommuner är de som bygger mest och som gör flest markanvisningar. Av de 21 tillfrågade kommunerna är det 10 kommuner som har varit behjälpliga med markanvisningsavtal och som haft tillgängliga aktuella avtal för oss att studera.
Avtalen är uteslutande avtal för flerfamiljsbostäder och ej tomträtt. Ibland innehåller även avtalen blandad byggnation av bostäder, centrum och kontor.
Vår metod är en kvalitativ studie där vi vill beskriva, förklara och tolka verkligheten4 för att se hur kommuner anpassat sig till den nya lagstiftningen. Den primärdata vi använt oss av är sammanställt av insamlat intervjumaterial. Vi har valt att använda oss av semistrukturerade postala intervjuer där vi utgått ifrån de två studerade
huvudområdena;; tillkomsten av lagparagrafen i 8 kap. 4a § PBL samt instiftande av lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Den semistrukturerade intervjumetoden har valts med anledning av att vi vill uppnå ett visst mått av struktur men samtidigt ge utrymme för informanterna att uttrycka sig.5 Vi har valt öppna frågor, vilket ger oss en möjlighet att förstå informanternas åsikter och attityder gentemot tillkomsten av den nya lagregleringen. En kvalitativ studie ger möjligheten till att ställa mer djupa och ingående frågor där syftet inte är att det insamlade materialet ska vara statistiskt generaliserbart. Önskan är att få fram resonemang och att kunna belysa en problematik kring en komplex fråga.
Anledningen till att vi har valt en postal intervjuform är för att ge informanterna
möjligheten att svara i sin egen takt och med möjlighet att reflektera över svaren, vilket vi ser som mycket positivt. Metoden med kvalitativa mailintervjuer har även valts på grund av att den är mer tidseffektiv och för att det geografiska avståndet har varit ett hinder för att besöka varje informant personligen.
4 Ahrne; Svensson. Handbok i kvalitativa metoder
5 Bryman; Bell. Företagsekonomiska forskningsmetoder
Innan vi utformade intervjufrågorna så läste vi in oss på det juridiska
bakgrundsmaterialet i syfte att skaffa så god kunskap som möjligt för att ställa relevanta frågor i intervjudelen. Vi begränsade oss till att ställa 15 frågor per intervju, uppdelade i två delar som berör markanvisningspolicy samt stoppregeln i 8 kap. 4a § PBL. Enkäten skickades via e-post till berörd avdelning på respektive kommun.
Samtliga frågor var lika för de olika informanterna, detta för att bättre kunna gestalta skillnader och likheter i infallsvinklar. Vid utformandet av intervjufrågorna har vi försökt vara neutrala och inte ställa ledande frågor. Vi har även förhållit oss till de
forskningsetiska riktlinjer som var aktuella för vår enkätundersökning;;
informationskravet, konfidentialitetskravet och samtyckeskravet.6
Vid valet av informanter gjorde vi ett icke-sannolikhetsurval,7 det vill säga att vi själva valde de kommuner vi ville intervjua. Vi valde informanterna utifrån deras kompetens inom området och för att våra frågeställningar berör deras arbetsområde.
Vi har valt att begränsa oss vad gäller antalet tillfrågade kommuner vad gäller intervjudelen och det har skett genom att vi valt att skicka intervjuenkäterna till sakkunniga inom 40 av landets största kommuner. Av 40 tillfrågade kommuner har vi erhållit svar från tio kommuner. Urvalet kan inte ses som representativt8 för alla kommuner i Sverige. Då vi valde att göra en enkätintervju via e-post så visste vi från början att svarsfrekvensen inte skulle bli den högsta och det var därför som vi skickade ut så många intervjuförfrågningar från början. Det bör tilläggas att de kommuner vars avtal vi granskat och de kommuner vi intervjuat inte är desamma. Det var intentionen från början men visade sig svårt att uppnå.
6 Vetenskapsrådet. Forskningsetiska principer
7 Denscombe. The Good Research Guide: For Small-‐scale Research Projects
8 Trost. Enkätboken, 28-‐29
1.4 Disposition
1.5 Tidigare examensarbeten
Högskolan Väst - Kandidatexamensarbete
Institutionen för ingenjörsvetenskap, Avdelningen för data-, elektro- och
lantmäteriteknik. Svensson, D. Torbäck, N. - Kommunala särkrav: En studie om i vilken utsträckning kommuner bryter mot förbudet i PBL 8 kap. 4 a §. 2016.
I detta arbete har en studie gjorts i syfte att undersöka i vilken utsträckning kommuner, i bygglovsprocessen och vid upprättandet av exploateringsavtal, bryter mot
särkravsförbudet i 8 kap. 4a § PBL.
Kungliga Tekniska Högskolan - Kandidatexamensarbete
Skolan för arkitektur och samhällsbyggnad (ABE), Fastigheter och byggande.
Andersson, L. Åkerblom, A. - Riktlinjer för kommunala markanvisningar – En undersökning av tillämpning, tillgänglighet och innehåll. 2016.
I denna uppsats söker man ge en översiktlig bild av hur Sveriges kommuner arbetar med de nya riktlinjerna i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.
2 Kommunal markanvisning
2.1 Grundläggande rättsprinciper
Vid årsskiftet 2015/2016 infördes en definition av begreppet markanvisning för första gången i PBL. Definitionen finns i 1 kap. 4 § PBL9 och är i stort sett likalydande med definitionen av markanvisning i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala
markanvisningar:
“Markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.”
Utöver vad som i övrigt framkommer angående markanvisningar i PBL och i Lag 2014:899 så finns det även andra generella rättsprinciper som kommunerna ska förhålla sig till. I 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) framkommer likhetsprincipen, som stadgar att förvaltningsmyndigheter samt andra som fullgör offentliga
förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen. Det innebär i stort sett att det ska finnas förutbestämda principer och regler för hur en myndighet ska behandla olika situationer för att garantera att alla behandlas lika.10 Vidare i samma paragraf
framkommer objektivitetsprincipen. Den stadgar en myndighets skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet i sitt agerande, vilket innebär att en myndighet inte ska styras av andra intressen än de som ska tillgodoses.11 Utöver detta finns övergripande
bestämmelser för kommunal verksamhet i kommunallagen (1991:900). Där
framkommer bland annat den så kallade likställighetsprincipen som innebär att alla medborgare ska behandlas lika. Vid ingående av avtal mellan kommun och byggherre blir även avtalslagen (1915:218) aktuell, som bland annat tar upp regler om oskäliga avtalsvillkor.12 Vidare avser ett markanvisningsavtal ett genomförande av detaljplan och mot bakgrund av det kommunala planmonopolet anses en kommuns roll vid
markanvisningar innebära myndighetsutövning,13 även om kommunen i det initiala skedet är fastighetsägare.
9 1 kap. 4 § PBL
10 Kalbro T, Lindgren E. Markexploatering, 137
11 Ibid
12 36 § AvtL
13 Promemoria. Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, 7
2.2 Allmänt om markanvisning
Det kommunala markägandet har sedan 1960-talet varit föremål för en så kallad aktiv markpolitik.14 Kommunerna köpte på den tiden upp mycket mark för att stimulera framtida byggnation. Med det kommunala planmonopolet och stort kommunalt markägande kan kommunerna styra hur och när den kommunala marken ska
bebyggas samt i vilken takt kommunen ska utvecklas. De är således inte utlämnade till att privata bolag styr utvecklingen eller produktionen av bostäder inom kommunen.
Idag ses en aktiv markpolitik som ett måste och är en central del i kommunens bostadspolitiska arbete. För att kommunerna ska klara det ansvar som de har enligt lag15 - att klara bostadsförsörjningen inom kommunen - är en aktiv markpolitik även ett krav. En aktiv markpolitik främjar en effektiv konkurrens, ökat byggande och skapar ett varierat utbud, vilket är vad som efterfrågas av dagens konsumenter på
bostadsmarknaden.16
En stor del av den mark som används för nyproduktion av bostäder inom kommunerna är således kommunalägd mark. Enligt Bostadsmarknadsenkäten17 som Boverket har tagit fram uppger 12 % av landets kommuner att de äger all mark som antingen är aktuell för planerad eller pågående bostadsbyggnation. I enkäten framkommer även att 75 % av kommunerna uppger att de äger delar av den mark som är aktuell för
bostadsbyggande.18 Enligt en rapport av Konkurrensverket19 framkommer det dock att det är många kommuner som har dålig kunskap kring sitt eget markägande och att det kan innebära att de också saknar viktiga verktyg för att kunna styra bostadsbyggandet inom kommunen. I samma rapport framkommer även att det finns kommuner som inte anser att det kommunala markägandet är avgörande för att styra exploateringen inom kommunen. De anser att om läget är attraktivt så kommer det att byggas ändå.
Kommunens vilja och förmåga att upprätta markanvisningar är det som styr
byggnationen på kommunal mark. Kommunen anvisar mark till byggherrar/exploatörer och överlåter marken för byggnation med antingen äganderätt eller tomträtt. Då
kommunen upplåter mark med tomträtt agerar kommunen som fastighetsägare. I de fall då kommunen agerar som fastighetsägare, har de rätt att ställa de tekniska särkrav som annars är förbjudna enligt den nya lagregleringen.
Det finns olika typer av markanvisningar men det har inte tidigare funnits, och finns inte heller nu, någon given lagstiftning för hur dessa processer ska se ut. Behovet för att samordna processen och göra den mer tydlig har resulterat i nya riktlinjer och
nytillkommen lagstiftning men det är fortfarande upp till respektive kommun att utforma sina egna riktlinjer men inom vissa, av lagen, givna ramar.
14 Kalbro T, Lindgren E. Markexploatering, 94
15 Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
16 Statskontoret 2012:10. Mark, bostadsbyggande och konkurrens
17 Bostadsmarknaden 2012-‐2013. Med slutsatser från Bostadsmarknadsenkäten 2012
18 Kalbro T, Lindgren E. Markexploatering, 94
19 Konkurrensverket. Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, 35
Den nytillkomna lagstiftningen anger bland annat att kommuner som genomför markanvisningar ska anta riktlinjer i syfte att precisera sitt förfarande.
De två huvudsakliga formerna för markanvisning är direktanvisning eller en anvisning som mer baseras på en jämförelse mellan olika aktörer, såsom anbudskonkurrens eller markanvisningstävling.20
Ett markanvisningsavtal behöver inte innehålla en bestämmelse om att en detaljplan ska upprättas, detaljplanen kan lika väl vara upprättad av kommunerna i förväg, innan avtal tecknas. Kommunerna brukar då upprätta en mindre detaljerad plan för att ändå ge byggherren en viss frihet.
Processerna för upprättande av detaljplaner, efter eller före markanvisning, kan beskrivas med denna figur:
Upprättande av detaljplan efter markanvisning Upprättande av detaljplan innan markanvisning
Figur 1: Markanvisningsprocessen.
När en byggherre och en kommun ingår ett markanvisningsavtal skapas en trygghet för byggherren då denne i och med detta har ensamrätt att förhandla med kommunen om byggnationen. Det medför att det skapas incitament för byggherren att lägga ned resurser på själva projekteringen vid detaljplanearbete och avtalsförhandling.21 Vid ingåendet av ett markanvisningsavtal så sker dock inte en överlåtelse av marken. Detta sker först senare i processen då ett slutgiltigt köpeavtal ingås mellan kommun och byggherre.
20 Konkurrensverket. Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, 38
21 Kalbro T, Lindgren E. Markexploatering, 138
2.3 Lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar
Den 1 januari 2015 trädde en ny lag i kraft vad gäller bestämmelser för kommunala markanvisningar, lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Av 1 § 2st framgår även här definitionen av en markanvisning;; “Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger
byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för byggande”.
I 2 §, samma lag, framkommer att kommuner ska anta riktlinjer för sina
markanvisningar. Dessa riktlinjer ska innehålla utgångspunkter och mål för kommunens överlåtelser eller upplåtelser av markområden för byggande, deras
handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för prissättning av mark.22
Intentionen med den nya lagen var att byggprocessens inledande skede skulle bli mer transparent och att villkoren för markanvisningar skulle bli tydligare, vilket ska gynna konkurrensen mellan olika exploatörer.23 Det finns också en önskan att de nya
lagreglerna ska medföra förtydligade processer för exploatörer, och överlag resultera i en mer homogen process inom samtliga kommuner. Detta innebär i förlängningen att byggherrar inte måste förändra och anpassa sina processer efter vilken kommun de väljer att bygga i, eftersom regleringarna är i stort sett samma i samtliga av Sveriges 290 kommuner. Detta ska leda till en snabbare och billigare byggprocess och öka villighet för att även mindre exploatörer ska kunna ta sig in på marknaden.
2.4 Markanvisningspolicy
Riktlinjer för markanvisningar -
De riktlinjer som varje kommun tar fram sammanfattas oftast i något som kommunerna benämner markanvisningspolicy, men det förekommer lite olika benämningar i olika kommuner och processerna kan skilja sig lite åt. Kommunerna får själva besluta hur detaljerade deras riktlinjer ska vara.24 Ju mer detaljerade och tydliga de är desto mer ökar förutsebarheten för exploatören. Enligt lagtexten så ska riktlinjerna uppfylla vissa kriterier. De ska bland annat innehålla kommunens utgångspunkter och mål. Med detta åsyftas huvudsakligen principer för fördelning av kostnader och intäkter i och med genomförandet av detaljplaner men kan även avse andra förhållanden som är av betydande vikt vid ingåendet av avtal om försäljning eller upplåtelse av mark.25 Det vanliga när en exploatör köper mark av en kommun är att exploatören får stå för kostnaderna för infrastruktur och de allmänna platserna inom aktuellt område och så även för vatten och avlopp.
22 Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar
23 Delphi. Nya lagregler om exploateringsavtal och markanvisningar
24 Ibid
25 SKL. Stadsbyggnad. Nu gäller nya regler för mark och exploatering
Viktigt vid ingående av avtal kan vara att kommunen fastställer tidsplaner för byggnation, ställer upp olika villkor för utformningen, exempelvis genom en
arkitekturpolicy eller miljödokument, samt att i övrigt säkerställer byggnation av bra och funktionella områden. Eftersom villkoren antagligen är olika i de olika
markanvisningsfallen är det också viktigt att riktlinjerna i markanvisningspolicyn till viss del är allmänt hållna.26 Utöver detta kan en markanvisningspolicy även innehålla viktig information till byggherren om vad det innebär att träffa ett avtal, hur lång
bindningstiden är på markanvisningen och om markanvisningen kan återtas under dess bindningstiden. Det kan även framgå vilka plankostnader som byggherren ska stå för samt vilka projekteringar som ska bekostas och utföras av exploatören. Dessutom kan det framkomma övriga kommunala mål hänvisningar till övriga dokument och policys som exploatören förväntas att följa.
Av policyn ska det framgå hur kommunen hanterar de intresseanmälningar som inkommer från olika exploatörer samt hur dessa ärenden behandlas och beslutas. Det ska även framgå vilka krav som ställs upp för dessa intresseanmälningar, vilken instans som behandlar dem samt även kommunens bedömningsgrunder och utvärdering av förslagen. Kommunen bör även ange sina övergripande
bedömningsgrunder och mål vad gäller markanvisningar, och det kan här handla om bedömningar avseende upplåtelseformer, kvalitets- och miljöprofil hos exploatören, möjligheten till byggnation av kostnadseffektiva bostäder, kvalitet och nytänkande i fråga om byggnaders utformning och själva bebyggelsestrukturen.
Riktlinjerna ska även innehålla principer för prissättning av mark och det är även viktigt att det framkommer hur kommunen avser att säkerställa att mark inte ska säljs under marknadspris. Enligt EU:s statsstödsregler27 ställs det krav på att kommuner att inte säljer mark under marknadspris och enligt kommunallagen28 måste kommunen följa förbudet mot stöd till näringsidkare. Försäljning av mark till ett lägre pris än
marknadspris är enligt kommunallagen enbart tillåtet om det föreligger synnerliga skäl29 och kan påverkas bland annat av kommunens krav på ett visst antal hyresrätter.30
Riktlinjerna för en markanvisning ska vara framtagna innan markanvisningen genomförs och de ska dessutom vara aktuella vid varje tillfälle en markanvisning genomförs. Riktlinjerna är inte juridiskt bindande men avsikten är ändå att riktlinjerna ska följas.31 En kommun som genomför en markanvisning utan att först ha antagit riktlinjer gör inte något olagligt och det finns inte heller några sanktioner om lagen inte följs.32
26 SKL. Stadsbyggnad. Nu gäller nya regler för mark och exploatering
27 Regeringen. Statsstöd
28 2 kap. 8 § Kommunallagen
29 SKL. Cirkulär 14:38, 8
30 SKL. Stadsbyggnad. Nu gäller nya regler för mark och exploatering
31 Delphi. Nya lagregler om exploateringsavtal och markanvisningar
32 Proposition (2013/14:126), 230
Då riktlinjerna avser mål och riktlinjer och för kommunens verksamhet tas beslut kring dessa av kommunfullmäktige. Enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och reglerna kring laglighetsprövning går kommunfullmäktiges beslut att anta riktlinjer att
överklaga.33
I samband med de nya riktlinjerna och den nya lagen kring markanvisningsavtal gjordes också vissa förändringar av PBL. Syftet med dessa förändringar var att få fram enklare och effektivare processer vad gäller bland annat framtagandet av detaljplaner och man hoppas att detta ska leda till ökat byggande i framtiden. Med förändringarna ville man även uppnå ökad transparens och förutsägbarhet för exploatörerna och även underlätta i förhandlingsprocesserna mellan kommun och byggherre så att det blir enklare att ställa krav på rimlighet i de åtgärder som krävs av exploatören i samband med exploatering.34
33 SKL. Stadsbyggnad. Nu gäller nya regler för mark och exploatering
34 Delphi. Nya lagregler om exploateringsavtal och markanvisningar
3. Byggnadstekniska egenskapskrav
3.1 Nationella byggregler
Byggandet i Sverige och de byggnadstekniska kraven styrs genom nationella
byggregler. Systemet med ett regelverk på nationell nivå har en lång historia. Det var redan i samband med 1960 års nya byggnadsstadga som de tidigare, mer lokala byggnadsordningarna upphävdes. Det skedde då en övergång till enhetliga, nationellt gällande statliga regler i fråga om byggnadstekniska krav. Införandet av nationella regler skedde med bakgrund i att de lokala reglerna och kommunernas möjlighet att på lokal nivå styra byggnadernas gestaltning och kvalitet ansågs ligga till grund för den tidens byggkrångel. Ansvaret att upprätta byggnadsplaner hade tidigare legat hos markägare och byggherrar, men genom den nya byggnadsstadgan övergick ansvaret att upprätta dessa planer på kommunerna. Detta innebar ett mer komplett planmonopol för kommunerna.35
Även tidigare, i lagkommentaren till 1947 års byggnadslag, uppmärksammades problematiken beträffande att styra de byggnadstekniska kraven genom lokala bestämmelser. Då anfördes att att de lokala byggnadsordningar som tillåtits av den tidigare lagstiftningen inneburit ett hinder för en standardisering och industrialisering av byggnadsdelar och dess produktion.36
3.2 Generellt om de byggnadstekniska egenskapskraven
För att en byggnad ska få uppföras förekommer en del krav avseende utformning och tekniska egenskaper som byggnaden måste uppfylla. De byggnadstekniska
egenskapskraven som ett byggnadsverk, det vill säga en anläggning eller byggnad, måste uppfylla framgår och regleras genom 8 kap. 4 § i PBL. De krav som erfordras gäller utöver nybyggnation också vid ombyggnation och andra ändringar.37 Paragrafen omfattar krav inom tio olika områden där byggnadsverk måste ha de tekniska
egenskaper som är väsentliga.
Som framgår av lagtexten är det en fråga om väsentliga tekniska egenskapskrav gällande:
● Bärförmåga, stadga och beständighet,
● Säkerhet i händelse av brand,
● Skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön,
● Säkerhet vid användning,
● Skydd mot buller,
35 Boverket. PBL Kunskapsbanken
36 Bexelius A. Byggnadslagstiftningen 1948 -‐ kommentar till 1947 års nya byggnadslagstiftning, 19-‐20
37 8 kap. 5 § PBL
● Energihushållning och värmeisolering,
● Lämplighet för det avsedda ändamålet,
● Tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga,
● Hushållning med vatten och avfall, och
● Bredbandsanslutning.38
Sedan tidigare fanns det krav inom nio områden, med sedan 1 januari 2017 utökades omfattningen med det tionde kravet avseende bredbandsanslutning.39
3.3 Hantering och uppföljning av egenskapskraven
Av 10 kap. 5 § i PBL framgår det att det är byggherrens uppgift att säkerhetsställa att genomförandet av utförda bygg-, rivnings- och markåtgärder överensstämmer med tillhörande bestämmelser inom området för PBL. På samma sätt bär byggherren
ansvaret för att byggnadsverket uppfyller de byggnadstekniska kraven, och att gällande bestämmelser efterföljs. Det inkluderar såväl PBL som PBF (plan- och
byggförordningen) och Boverkets föreskrifter.40 De byggnadstekniska kraven behandlas vid det tekniska samrådet och vid beslut om startbesked.41 Förutsatt att åtgärden, att antingen uppföra eller ändra ett byggnadsverk, fordrar bygglov eller anmälan ska kontroll över att byggnadsverket uppfyller de byggnadstekniska kraven genomföras i linje med 10 kap. PBL och den kontrollplan,42 plan för kontrollen av åtgärden,43 som byggherren upprättar. Det är sedan upp till byggnadsnämnden att kontrollera att byggnadsverket bedöms kunna uppfylla, respektive uppfyller, de
föreskrifter som avser byggnadsverkets tekniska egenskaper. Godkännande lämnas då av byggnadsnämnden genom startbesked i den inledande fasen och sedan slutbesked vid slutet av byggprocessen. Uppföljning av PBL följer också av Boverkets och
länsstyrelsernas allmänna uppdrag.44
38 8 kap. 4§ PBL
39 SFS (2016:537)
40 Boverket. PBL Kunskapsbanken
41 BBR 3:111
42 10 kap. 5 § PBL
43 10 kap. 6 § PBL
44 Promemoria. Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, 12
3.4 Regeringens och Boverkets föreskrifter
Vad som utgör väsentliga tekniska egenskaper inom respektive punkt av de tio kravområdena, och som därigenom krävs för att bestämmelsen i 8 kap. 4 § PBL ska uppfyllas framgår av paragrafens tillhörande föreskrifter. Dessa får med stöd av 16 kap.
2 § 3p. PBL enbart lämnas av regeringen eller en av regeringen bemyndigad myndighet.
I 3 kap. 7-22 §§ plan- och byggförordningen (PBF) har regeringen mer detaljerat förklarat betydelsen av de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § i PBL.
Vidare har Boverket bemyndigats att ange de föreskrifter som mer ingående behövs för att de byggnadstekniska kraven ska kunna tillämpas, med stöd av både 16 kap. 2 § PBL och 10 kap. 3 § PBF. I vissa punkter har även transportstyrelsen bemyndigats att delge föreskrifter enligt 10 kap. 6 § PBF.
Föreskrifter och allmänna råd tillhörande första punkten i 8 kap. 4 § PBL, om krav kring bärförmåga, stadga och beständighet, finns i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), EKS 10. För de övriga nio kravområdena återfinns Boverkets föreskrifter och allmänna råd istället i BFS 2011:6, Boverkets byggregler (BBR).
Kraven som BBR innehåller är utformade som funktionskrav. Det innebär att de funktioner som följer av de bindande föreskrifterna måste uppfyllas. I många fall kan det finnas flera metoder som uppnår önskat resultat. Genom allmänna råd finns vidare rekommendationer formulerade för hur föreskrifterna kan uppnås. Det
rekommenderade förslaget i allmänna rådet är däremot inte nödvändigtvis det enda sättet för att uppfylla föreskriften och måste inte heller följas.45
I Boverkets gällande författningssamling (BFS 2011:6) har ändringar nyligen
genomförts och införts i författningssamlingens avsnitt 9, om energihushållning. Dessa började gälla 15 december 2016, utan övergångsperiod. Tidigare samma år, 1 juli 2016, trädde nya ändringar i kraft inom bland annat områdena bostadsutformning i avsnitt 3 och hälsa, hygien och säkerhet i avsnitt 6. För dessa ändringar tillkom även en övergångsbestämmelse vilken innebär att äldre föreskrifter fortfarande är giltiga för de anmälningsärenden och bygglovsansökningar som inkommer till byggnadsnämnden innan den 1 juni 2017. För påbörjade projekt innan 1 juli 2017, som inte kräver anmälan eller bygglov, är äldre föreskrifter också tillämpliga.46 Även i Boverkets
konstruktionsregler (EKS) har nya ändringar tillkommit på senare tid. Den gällande reviderade författningssamlingen EKS 10 trädde i kraft den 1 januari 2016.47
45 Boverket. PBL Kunskapsbanken
46 Boverket. Om Boverkets byggregler, BBR
47 Boverket. Om Boverkets konstruktionsregler, EKS
